Rapportage audit integriteitbeleid Gemeente Assen In opdracht van de Rekenkamercommissie Gemeente Assen Datum 11 maart 2014 Aan Rekenkamercommissie Gemeente Assen Van I.A.G. Nijhof, directeur
Inhoudsopgave 1. BING 4 2. Aanleiding en doel van de adviesvraag 4 3. Door BING verrichte werkzaamheden 5 4. Normenkader 5 4.1 Ambtelijke organisatie 5 4.2 Bestuurlijk normenkader 6 5. Samenvatting 6 6. Bevindingen en aanbevelingen 8 6.1 Ambtelijke organisatie: integriteitbeleid en beheersing 9 6.1.1 Aandacht voor integriteit/integriteitbeleid 9 6.1.2 Gedragscode 11 6.1.3 Melding Vermoeden Misstand(en) (Klokkenluidersregeling) 12 6.1.4 Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen 13 6.1.5 Vertrouwenspersoon 14 6.1.6 Onderzoeksprotocol 15 6.1.7 Nevenwerkzaamheden 15 6.1.8 Inventarisatie kwetsbare functies 17 6.1.9 Werving en selectie 17 6.1.10 Afleggen eed en belofte 18 6.1.11 Financiële belangen 19 6.1.12 Informatiebescherming 20 6.1.13 Relatiegeschenken 21 6.1.14 Inkoop- en aanbestedingsprocedure 22 6.1.15 Wet Bibob 23 6.1.16 Administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) 24 6.1.17 Levend houden van integriteit 24 6.1.18 Overig 25 6.2 Bestuur: integriteitbeleid en beheersing 27 6.2.1 Algemeen: aandacht voor integriteit 27 6.2.2 Gedragscode voor raadsleden en collegeleden 28 6.2.3 Nevenwerkzaamheden 29 6.2.4 Financiële belangen 30 6.2.5 Relatiegeschenken 30 6.2.6 Overig 31 7. Tot slot 32 Bijlagen: 1. Ontvangen documentatie 2. Wettelijke bepalingen en regelingen integriteit ambtelijke organisatie 3. Wettelijke bepalingen en regelingen integriteit bestuurlijke organisatie 4. Aanbevelingen op onderwerpniveau Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 2
Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 3
Gemeente Assen T.a.v. mevrouw C. Bus, secretaris Rekenkamercommissie Zaaknummer Inkoop: 2013-20446 Postbus 30018 9400 RA ASSEN Amersfoort, 11 april 2014 Betreft: Rapportage audit integriteitbeleid Geachte mevrouw Bus, Op basis van onze opdrachtbevestiging d.d. 16 oktober jl., hebben wij in opdracht van uw rekenkamercommissie een onderzoek naar het integriteitbeleid in de gemeente Assen uitgevoerd. Hierbij rapporteren wij onze bevindingen en brengen wij ter zake advies uit. 1. BING BING afgeleid van Bureau Integriteit Nederlandse Gemeenten biedt Nederlandse gemeenten gespecialiseerde adviesexpertise, onderzoeksexpertise en een vraagbaakfunctie aan op het gebied van integriteit. Het bureau richt zich daarbij specifiek op gemeenten, wat borg staat voor specifieke branchekennis, verdieping van ervaringen en de mogelijkheid om duurzame relaties met de doelgroep te onderhouden. BING is een initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). 2. Aanleiding en doel van de adviesvraag De aanleiding van de adviesvraag, zoals vastgelegd in de opdrachtbevestiging, luidt: De rekenkamercommissie van de gemeente Assen heeft besloten een onderzoek in te stellen naar het integriteitbeleid en de integriteitpraktijk binnen haar gemeente. Achtergrond betreft het gegeven zoals door de rekenkamercommissie gesteld dat integriteit een van de belangrijkste waarden is voor het functioneren van (lokale) overheden. Ten behoeve van dit onderzoek zijn door de rekenkamercommissie de volgende kaders geschetst: Stel een normenkader op voor de eisen waaraan het gemeentelijk beleid rond integriteit redelijkerwijs moet voldoen in de huidige tijd. Het gaat daarbij om opzet, bestaan en de dagelijkse werking van het integriteitbeleid. Van belang zijn niet alleen geschreven en ongeschreven regels, maar ook handhavingseisen en de wijze waarop alertheid op integriteitrisico s in de organisatie levend wordt gehouden; Breng de stand van zaken in kaart en toets deze aan het normenkader; Breng advies uit voor eventueel wenselijke aanpassingen en/of vervolgstappen ten aanzien van het beleid. Uit de opdrachtformulering leiden wij af dat de rekenkamercommissie het van belang acht om preventief aandacht te besteden aan het thema integriteit door een audit in te stellen naar de huidige stand van zaken met betrekking tot het integriteitbeleid in de gemeente. Het betreft daarbij allereerst een onderzoek naar
en analyse van de relevante beleids- en uitvoeringsbesluiten. Vervolgens is tevens een onderzoek naar en analyse van de borging van het onderwerp integriteit gewenst. Voor de uitvoering van een dergelijk onderzoek, wenst de rekenkamercommissie de inschakeling van een extern onderzoeksbureau. 3. Door BING verrichte werkzaamheden Voor de uitvoering van de adviesvraag heeft BING de audit integriteitbeleid ingezet, een methode om op snelle en efficiënte wijze de stand van zaken op het gebied van integriteitbeleid in de organisatie door te lichten. De audit bestaat uit een analyse van de beschikbare documenten op het gebied van integriteit, alsmede het voeren van een aantal interviews met sleutelfiguren uit uw organisatie, om inzicht te krijgen op welke wijze het papieren beleid wordt geïmplementeerd. De communicatie rondom het beleid, de rol van de leidinggevenden, het integriteitbewustzijn binnen de organisatie en de handhaving en actualisering van het beleid komen daarbij onder andere aan de orde. De door ons beoordeelde documenten bestaan uit beleidsstukken, procedures en regelgeving (zie bijlage 1 voor een overzicht). Er zijn zestien interviews met sleutelfiguren uit de organisatie gehouden. De dossierstudie heeft plaatsgevonden in de week van 2 december 2013 en de interviews hebben plaatsgevonden op 9, 10 en 11 december 2013. Op 12 februari 2014 hebben de panelgesprekken plaatsgevonden, waarin de concept-bevindingen zijn besproken. Op 13 maart 2014 is de rapportage verzonden aan de Rekenkamercommissie, waarna op 28 maart 2014 een terugkoppeling is gegeven hierop. BING heeft een toets verricht van de reeds beschikbare regelingen op inhoud en niveau op basis van wettelijke eisen en best practice-eisen. Hierbij is gebruikgemaakt van de Modelaanpak basisnormen integriteit, zoals die door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de politie, de Unie van Waterschappen, het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is vastgesteld. Op basis van de aan BING verstrekte gegevens en de gesprekken die wij gevoerd hebben, is een beeld van de organisatie naar voren gekomen dat in hoofdstuk 5 en 6 geschetst wordt. Onze bevindingen hebben wij conform de opdrachtbevestiging weergegeven in een schriftelijke rapportage, met waar nodig aanbevelingen voor verbetering. Hierbij dient opgemerkt te worden dat wij slechts verkennend hebben gekeken naar specifieke beleidsstukken, zoals de documentatie omtrent de AO/IC (AO/IC-plan 2013), en ons advies op deze punten dan ook niet uitputtend is. 4. Normenkader Voor de beoordeling van het huidige integriteitbeleid van de gemeente Assen, wordt gebruikgemaakt van een normenkader. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen een normenkader voor de ambtelijke organisatie en een normenkader voor de bestuurlijke organisatie. 4.1 Ambtelijke organisatie Het (wettelijke) normenkader ten aanzien van het integriteitbeleid wordt voor ambtenaren gevormd door de Ambtenarenwet. Daarnaast zijn er in de gemeentelijke arbeidsvoorwaarden Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling-Uitwerkingsovereenkomst (CAR-UWO) afspraken opgenomen. Tevens hebben de VNG, de politie, de Unie van Waterschappen, het IPO en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Modelaanpak basisnormen integriteit ontwikkeld, waaraan overheidsorganisaties zouden moeten voldoen voor een volwaardig integriteitbeleid voor de ambtelijke organisatie. De grondslag van de basisnormen is terug te vinden in artikel 125quater van de Ambtenarenwet; de doelstelling van de modelaanpak is de implementatie van de basisnormen. Tot slot zal het normenkader aangevuld worden met onze eigen ervaringen ten aanzien van best practices. Deze zijn in dit hoofdstuk niet vermeld, maar zijn wel geïntegreerd in de bevindingen/aanbevelingen, zoals die zijn gepresenteerd in hoofdstuk 5 en 6. Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 5
Voor inzage in de belangrijkste wettelijke bepalingen en regelingen c.q. voorschriften die relevant zijn voor de ambtelijke organisatie in het kader van de audit integriteitbeleid, verwijzen wij naar bijlage 2. 4.2 Bestuurlijk normenkader Het (wettelijke) normenkader voor bestuurders wordt in belangrijke mate gevormd door de Gemeentewet en de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tevens is onder meer jurisprudentie over onafhankelijke besluitvorming relevant, met name uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS 07-08-2002, LJN: AE6228 [Winsum], ABRvS 22-06-2011, LJN: BQ8863 [Loenen], ABRvS 06-02-2013, LJN: BZ0796 [Graft-De Rijp] en ABRvS 20-03-2013, LJN: BZ4957 [Middelburg]). Daarnaast heeft de VNG met anderen de Modelaanpak basisnormen integriteit ontwikkeld, waaraan overheidsorganisaties zouden moeten voldoen voor een volwaardig integriteitbeleid. In deze modelaanpak staan tevens een vijftal basisnomen voor politieke ambtsdragers geformuleerd. Wij maken ook gebruik van de Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen, die opgesteld is door onder meer de VNG. Tot slot zal het normenkader aangevuld worden met onze eigen ervaringen ten aanzien van best practices. Deze zijn in dit hoofdstuk niet vermeld, maar zijn ook hier geïntegreerd in de bevindingen/aanbevelingen, zoals die zijn gepresenteerd in hoofdstuk 5 en 6. Voor inzage in de belangrijkste wettelijke bepalingen en regelingen c.q. voorschriften die relevant zijn voor de bestuurlijke organisatie in het kader van de audit integriteitbeleid, verwijzen wij naar bijlage 3. 5. Samenvatting In dit hoofdstuk richten wij ons op de hoofdlijnen c.q. belangrijkste aandachtspunten zoals die uit de audit integriteitbeleid naar voren zijn gekomen. Deze samenvatting heeft een tweeledig doel. Enerzijds is het ons doel om vanuit het verrichte rekenkameronderzoek, de gemeenteraad sturingsinformatie te geven ten aanzien van de kaderstellende en controlerende taak die de raad in het kader van het integriteitbeleid uit kan oefenen. Anderzijds beoogt deze samenvatting voor zowel college als raad de verscheidenheid aan gedetailleerde bevindingen, die in de voorgaande hoofdstukken staan vermeld, te bundelen. 1: Uitvoering geven aan opgestelde integriteitbeleid De afgelopen jaren heeft de gemeente Assen een gedegen basis gelegd om de integriteit van haar organisatie, bestuurders en medewerkers te bewaken. Reeds in 2007 is er een integraal integriteitbeleid opgesteld, dat de juiste handvatten bood voor het uitrollen van regelingen op tal van aspecten. Parallel aan het verschijnen van dit beleid zijn diverse regelingen opgesteld, die genoegzaam kenbaar zijn gemaakt aan de organisatie. In de jaren daarna is er relatief weinig geïnvesteerd in het onderwerp, wat zich heeft vertaald in het thans nog ontbreken van enkele regelingen en het gegeven dat bepaalde regelingen een update behoeven. Samengevat kan gesteld worden dat vanuit de goede basis die is gelegd, het nu wenselijk is om verder te werken. 2: Toevoegen van het onderwerp integriteit aan jaarverslag Zoals vermeld, dienen overeenkomstig artikel 125quater lid d door het college en de raad afspraken gemaakt te worden over de wijze waarop aan de raad verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde integriteitbeleid en over de naleving van de gedragscode. Uit de audit volgt dat in de jaarverslagen vooralsnog geen aandacht wordt besteed aan deze onderwerpen. Wij adviseren derhalve om dit onderwerp in het jaarverslag op te nemen door bijvoorbeeld de stand van zaken weer te geven ten aanzien van de ambities en doelstellingen van het integriteitbeleid en aan te geven welke stappen de gemeente verwacht te zetten in de toekomst op dit gebied. 3: Het invoeren en actualiseren van individuele regelingen Zoals hierboven is beschreven, is er reeds een groot aantal regelingen opgesteld dat gerelateerd is aan integriteitaspecten. In het kader van de audit integriteitbeleid hebben wij alle beschikbare regelingen nader Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 6
bekeken. In hoofdstuk 6 (bevindingen en aanbevelingen) wordt op meer detailniveau ingegaan op deze regelingen en de daaraan gekoppelde adviezen. Uit de audit integriteitbeleid is gebleken dat een aantal regelingen niet meer actueel is of ontbreekt in vergelijking met de Modelaanpak basisnormen integriteit. Dit heeft tot gevolg dat de gemeente niet aan alle wettelijke verplichtingen voldoet, zoals de verplichting om een separate regeling financiële belangen te hebben (artikel 125quinquies lid 1e van de Ambtenarenwet). Ten aanzien van de regelingen/bepalingen die ontbreken, kan het volgende worden gesteld. Allereerst adviseren wij de gemeente om een onderzoeksprotocol vast te leggen voor het verrichten van intern onderzoek (zie paragraaf 6.1.4). Daarnaast is het gewenst om, zoals ook wordt geadviseerd door de VNG, een inventarisatie kwetsbare functies uit te voeren (zie paragraaf 6.1.6). Verder volgt uit de audit dat de gemeente thans nog niet beschikt over een inkoophandboek; het inkoop- en aanbestedingsbeleid is gevat in een collegebesluit van twee pagina s (zie paragraaf 6.1.12). Ten aanzien van deze laatste twee aspecten (kwetsbare functies/inkoophandboek), moet opgemerkt worden dat uit de audit volgt dat de organisatie hier reeds mee bezig is. Ten aanzien van de bestaande regelingen adviseren wij om de volgende regelingen te actualiseren, completeren, dan wel te herschrijven: Het gemeentelijk Bibob-beleid dient te worden geactualiseerd, op basis van de recente aanpassingen in de Wet Bibob; Het Privacyreglement e-mail en internetgebruik verdient een update, gegeven het feit dat dit in 2001 is opgesteld en sindsdien niet is geactualiseerd. 4: Het communiceren over integriteitgerelateerde onderwerpen Uit de audit volgt dat er diverse aspecten zijn waar aanvullende communicatie aanbevelenswaardig is. Dat geldt op zowel beleid- als op uitvoeringsniveau. Ten aanzien van communicatie over beleidszaken, volgt dit advies uit het beeld dat er duidelijke interpretatieverschillen zijn tussen medewerkers over deze onderwerpen. Dit geldt onder meer voor het beleid omtrent het gebruik van sociale media (zie paragraaf 6.1.2), de afspraken omtrent het melden van financiële belangen (zie 6.1.9 en 6.2.4) en de regelingen omtrent het ontvangen van relatiegeschenken (zie 6.1.11 en 6.2.5). Ten aanzien van het uitvoeringsniveau zijn er diverse aspecten waar de gemeente transparanter over kan communiceren. Naast het opnemen van het onderwerp integriteit in het jaarverslag (zie advies 2), adviseren wij dat de organisatie nadenkt over onder meer de communicatie omtrent nevenfuncties (zie 6.1.5 en 6.2.3) en declaraties (zie 6.2.2). 5: Het inventariseren van kwetsbaarheden De gemeente heeft relatief weinig maatregelen getroffen om op persoonsniveau kwetsbaarheden inzichtelijk te maken. Zo is reeds opgemerkt dat het ontbreekt aan een inventarisatie kwetsbare functies (zie advies 3). Daarnaast lijkt er geen duidelijkheid te zijn over ingangseisen van gedetacheerden (zie 6.1.7). Ten aanzien van beide punten is in gesprekken naar voren gebracht dat hier wel terdege behoefte aan bestaat. 6: Beleving van het integriteitbeleid Uit de gesprekken die BING heeft gevoerd, komt een beeld naar voren van een organisatie waarin alles tamelijk voorspoedig verloopt. De gemene deler daarbij is dat er reeds veel op papier staat en dat zich weinig incidenten voordoen. Daarbij benoemt het gros van de geïnterviewden dat de omgangsvormen in de organisatie prettig zijn, waarbij bijvoorbeeld wordt gewezen op het laagdrempelige contact tussen bestuurders en ambtenaren. Tegelijkertijd onderschrijven veel geïnterviewden de constatering dat het onderwerp integriteit op zichzelf de afgelopen jaren nauwelijks aandacht heeft gekregen. Na een hausse omstreeks 2007/2008 heeft de organisatie het onderwerp de jaren daarna redelijk links laten liggen. Een structurele agendering van het onderwerp integriteit bijvoorbeeld als vast onderdeel van functioneringsgesprekken of teamoverleggen ontbrak. Ook incidentele aandacht voor het onderwerp, bijvoorbeeld in de vorm van een eendaagse training of workshop, is niet besproken in de jaren na 2008. Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 7
Dit leidt tot de indruk dat men enerzijds benoemt dat het allemaal goed verloopt, maar tegelijkertijd realiseert dat de aandacht voor het onderwerp onvoldoende is. Daarbij wordt de kwetsbaarheid van dit aspect (niet bespreekbaar houden van onderwerp) door veel geïnterviewden beaamd. Wij adviseren dan ook om het onderwerp weer bewust blijvend te agenderen. In paragraaf 6.1.15 hebben wij voorts enkele adviezen vermeld in het kader van het levend houden van integriteit. In bijlage 4 zijn alle separate aanbevelingen op onderwerpniveau beschreven, zoals opgenomen in hoofdstuk 6. 6. Bevindingen en aanbevelingen In de volgende paragrafen worden de bevindingen gepresenteerd van de audit, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen aspecten die betrekking hebben op de ambtelijke en bestuurlijke organisatie. Een deel daarvan vertoont overlap, zoals in onderstaande illustratie is te zien. De gemeente Assen is met 67.204 inwoners (gegevens 1 januari 2013) een middelgrote gemeente. Het inwonersaantal is tot 2011 gestaag gegroeid, waarna een lichte daling in het inwonersaantal is te zien. Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 8
De omvang van de ambtelijke organisatie van de gemeente Assen is ongeveer 600 fte, aangestuurd vanuit zeven eenheden. Deze eenheden staan onder leiding van eenheidsmanagers, die samen met de gemeentesecretaris en directeur het managementteam (MT) vormen. Voorheen bestond de organisatie uit drie diensten: stadsontwikkeling, stadsbeheer en stadsbalie. Sinds de reorganisatie in 2012/2013 zijn deze diensten opgeheven en de zeven eenheden hiervoor in de plaats gekomen. Het college van B&W bestaat, naast de burgemeester, uit vijf wethouders. De gemeenteraad bestaat uit 33 raadsleden, die 9 partijen vertegenwoordigen. De raad wordt ondersteund door de griffie, waar vijf personen werkzaam zijn. Zowel ambtelijk als bestuurlijk zijn er diverse intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Zo is onder meer sprake van een gezamenlijk inkoopbeleid met de gemeente Tynaarlo. 6.1 Ambtelijke organisatie: integriteitbeleid en beheersing In deze paragraaf gaan wij in op het integriteitbeleid en de beheersing daaromtrent van de ambtelijke organisatie. De onderwerpen in relatie tot integriteit zijn opgedeeld in deelparagrafen waarin, indien nodig geacht, tevens een advies wordt weergegeven om te komen tot de organisatorische randvoorwaarden die wij aan integriteit stellen. Bij twee onderwerpen wordt voorafgaand aan de bevindingen ter illustratie een situatieschets gepresenteerd (paragraaf 6.1.7 en 6.1.11). Onderwerp Kader Overkoepelend integriteitbeleid Best practice Ja Verantwoording integriteitbeleid Artikel 125quater lid d Ambtenarenwet Nee Ambtelijke gedragscode Artikel 125quater lid c Ambtenarenwet Ja Regeling Melding Vermoeden Misstanden Artikel 125quater lid f Ambtenarenwet Ja Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen Modelaanpak basisnormen integriteit Onderzoeksprotocol Modelaanpak basisnormen integriteit Nee Regeling Nevenwerkzaamheden Artikel 125quinquies Ambtenarenwet Ja Inventarisatie kwetsbare functies Modelaanpak basisnormen integriteit Nee Handleiding werving en selectie Modelaanpak basisnormen integriteit Ja Ambtseed of -belofte Artikel 125quinquies lid 1a Ambtenarenwet Ja Regeling financiële belangen Artikel 125quinquies lid 1e Ambtenarenwet Ja Omgang vertrouwelijke informatie Modelaanpak basisnormen integriteit Ja Regeling relatiegeschenken Artikel 15:1c CAR-UWO Ja Inkoop- en aanbestedingsbeleid Modelaanpak basisnormen integriteit Ja Bibob-beleid Wet Bibob Ja AO/IC (registratie) Best practice Ja 6.1.1 Aandacht voor integriteit/integriteitbeleid Aanwezig bij gemeente Om van een goed (schriftelijk vastgelegd) integriteitbeleid te kunnen spreken, is het naar onze mening van belang om in een korte beleidsnotitie de uitgangspunten van het integriteitbeleid vast te leggen. Een dergelijke notitie kan ingaan op de keuzes in het gevoerde beleid, eventuele ambities en een visie. Daarnaast kan zij de documenten die op het gebied van integriteit al zijn vastgesteld met elkaar verbinden. Een dergelijke notitie kan het integriteitbeleid bovendien inbedden in de verschillende beleidsterreinen waarin zij een bijzondere rol speelt, zoals het aanbestedingsbeleid en het personeelsbeleid. Door de uitgangspunten van het integriteitbeleid te benoemen, zijn deze ook beter te toetsen door de raad. Ja Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 9
De gemeente beschikt over een integraal integriteitbeleid, zo blijkt uit documentatie (Integriteitsbeleid gemeente Assen, vastgesteld door het college van B&W in september 2007). In dit beleid komen de gemaakte keuzes in het gevoerde beleid, alsmede de ambities en visie op integriteit aan bod. Daarnaast wordt in dit beleid ingegaan op een 13-tal aspecten van het integriteitbeleid, zoals aandacht voor integriteit en onderzoeken bij werving en selectie. Deze aspecten zijn per onderwerp uitgewerkt in documenten op het gebied van integriteit, zoals een gedragscode en een regeling voor de melding van nevenwerkzaamheden (zie voor de documenten bijlage 1). De verschillende aspecten van integriteit zijn hiermee schriftelijk vastgelegd. Zoals gesteld, wordt in het integriteitbeleid bij de genoemde aspecten verwezen naar afzonderlijke regelingen en overzichten. Van enkele aspecten ontbreken deze documenten echter nog. Dit geldt bijvoorbeeld een overzicht van kwetsbare functies en een procedure voor het verrichten van een onderzoek naar aanleiding van een melding/signaal van een vermoeden van een integriteitschending (zie meer hierover in 6.1.4 en 6.1.6). Waar het integriteitbeleid een breed scala aan integriteitaspecten benoemt, moet tegelijkertijd worden geconstateerd dat het beleid in zekere zin statisch is. Het ontbreekt aan een procesbeschrijving hoe het beleid opvolging dient te krijgen. Te denken valt aan meerjarige doelstellingen, waarbij onder meer verantwoordelijkheden worden belegd bij betrokkenen. In interviews is ingegaan op de bekendheid met het integriteitbeleid en de kennis van de afzonderlijke regelingen. Hieruit volgt dat inhoudelijke bekendheid met de specifieke regelingen onder de medewerkers die hebben deelgenomen aan de audit, sterk verschilt. Daarbij is bij een aanzienlijk deel van de geïnterviewden onbekend dat er een integraal integriteitbeleid bestaat. Uit gesprekken is gebleken dat in 2008 het thema integriteit in zijn algemeenheid een boost heeft gehad. Onderdeel daarvan was een themabijeenkomst in dat jaar, waarbij op verschillende wijzen het onderwerp aandacht kreeg. Naast het gegeven dat de ambtenaren de ambtseed/-belofte dienden af te leggen, zijn bij de themabijeenkomst praktische voorbeelden met elkaar besproken en hebben alle medewerkers het boekje In de Spiegel gekregen. Na de themabijeenkomst in 2008 hebben geen andere specifieke integriteitbijeenkomsten plaatsgevonden, zo volgt uit de interviews. Meerdere geïnterviewden geven aan dat bewustwording over het thema integriteit door de acties in 2008 toenam, maar dat dit inmiddels is weggezakt en opnieuw aandacht zou verdienen (zie ook paragraaf 6.1.15). Het boekje In de Spiegel, waarin het beleid staat beschreven, wordt eveneens aan nieuwe medewerkers uitgedeeld op de dag dat zij de ambtseed/-belofte afleggen. Overeenkomstig artikel 125quater lid d van de Ambtenarenwet dienen er door het college en de raad afspraken gemaakt te worden over de wijze waarop aan de raad verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde integriteitbeleid en over de naleving van de gedragscode. Uit de voorhanden gegevens blijkt niet dat dergelijke afspraken zijn gemaakt. Ten aanzien van dit aspect kan worden gewezen op het jaarverslag. Veel gemeenten maken in hun (sociaal) jaarverslag notie van het onderwerp integriteit, waarbij vaak een beschrijving wordt gegeven van kengetallen (bijvoorbeeld aantal gesprekken/klachten bij vertrouwenspersoon). De website van de gemeente vermeldt jaarverslagen tot en met 2012. Het onderwerp integriteit wordt niet specifiek meegenomen in het jaarverslag, zo volgt uit de audit. De borging van het onderwerp integriteit is ambtelijk functioneel belegd bij de medewerker Arbeidsvoorwaarden en Rechtspositie. Naast deze functie, vervult deze medewerker sinds maart 2010 de rol van integriteitcoördinator. Voorheen was de rol van integriteitcoördinator eveneens ondergebracht bij een medewerker Arbeidsvoorwaarden en Rechtspositie. Vanuit deze rol houdt hij zich bezig met het bijhouden van de regelingen en daarmee de ontwikkeling en implementatie van het integriteitbeleid. Naast rolverantwoordelijkheid voor beleidsdocumenten, is de integriteitcoördinator ook betrokken bij de behandeling van dilemma s c.q. kwesties. Uit gesprekken volgt dat meldingen van mogelijke integriteitschendingen terecht komen bij de integriteitcoördinator, waarna hij in samenspraak met de leidinggevende van de dienst waarop het signaal betrekking heeft, de afweging maakt of er een intern, dan wel extern onderzoek dient te worden ingesteld. Dit advies wordt vervolgens gedeeld met de directie en de portefeuillehouder Personeel en Organisatie, waarna definitief wordt bepaald op welke wijze een signaal wordt opgepakt. In interviews is aangegeven dat de personele bezetting binnen het team Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 10
Arbeidsvoorwaarden en Rechtspositie gegeven het brede takenpakket smal is, wat maakt dat er relatief weinig ruimte is om aandacht te schenken aan het onderwerp integriteit. 1. Wij adviseren het integriteitbeleid dynamisch te maken door procesafspraken in te voegen. Zo kunnen meerjarige doelstellingen worden opgesteld, waarbij taken/verantwoordelijkheden duidelijk worden belegd. Tevens adviseren wij een jaarlijkse evaluatie van het integriteitbeleid op te stellen door de daartoe aangewezen integriteitcoördinator. Deze evaluatie dient vervolgens in ieder geval in het MT te worden besproken; 2. Wij adviseren, overeenkomstig de wetsbepaling in de Ambtenarenwet, dat door het college en de raad afspraken worden gemaakt over de wijze waarop aan de raad verantwoording wordt afgelegd over het gevoerde integriteitbeleid en over de naleving van de gedragscode. Een mogelijkheid van de uitvoering hiervan is een korte notitie hierover in het (sociale) jaarverslag; 3. Parallel aan het bijhouden van het integriteitbeleid (advies 1), adviseren wij de gemeente Assen om het integriteitbeleid herhaald onder de aandacht te brengen bij alle medewerkers, waarbij het van belang is dat het vastgelegde integriteitbeleid toegankelijk is, bijvoorbeeld via intranet; 4. Verder adviseren wij de gemeente Assen om aan de hand van het bestaande integriteitbeleid na te gaan naar welke losse regelingen en overzichten wordt verwezen en deze indien nodig op te stellen (zie ook 6.1.4 en 6.1.6). 6.1.2 Gedragscode Overeenkomstig artikel 125quater lid c van de Ambtenarenwet, heeft de gemeente Assen in 2007 een gedragscode vastgesteld. Achtergrond betreft de wijziging in de Ambtenarenwet (per 1 maart 2006), dat gemeenten sindsdien verplicht zijn een integriteitbeleid te voeren, dat gericht is op het bevorderen van goed ambtelijk handelen, goed werkgeverschap en algemene regels over integriteit. Hierin dient in ieder geval aandacht besteed te worden aan het verhogen van de aandacht voor integriteit en aan het voorkomen van misbruik van integriteitschendingen. Voor de ambtelijke gedragscode heeft de gemeente gebruikgemaakt van de modelgedragscode van de VNG. Naast een opsomming van de kernbegrippen van ambtelijke integriteit, komen in de gedragscode de volgende onderwerpen aan bod: 1. Goed ambtenaarschap; 2. Vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie; 3. Nevenfuncties en andere privéactiviteiten; 4. Geschenken, aanbiedingen en incidentele vergoedingen; 5. Uitnodigingen voor reizen, congressen, evenementen en diners; 6. Verantwoord omgaan mat gemeentelijke voorzieningen en personeelsregelingen; 7. Belangen van familieleden, vrienden en ex-collega s; 8. Reageren op niet-integere zaken; 9. De leidinggevende draagt het integriteitbeleid uit. Zowel de kernbegrippen als de negen specifieke onderwerpen, worden in de toelichting op de gedragscode helder uitgelegd. In de gedragscode is niet gespecificeerd op welke medewerkers de gedragscode betrekking heeft. Of de gedragscode derhalve van toepassing is op bijvoorbeeld stagiairs en ingehuurd personeel, blijkt dus niet uit de gedragscode. In gesprekken is gesteld dat de gedragscode slechts geldt voor vaste medewerkers. Uit de gesprekken is gebleken dat de medewerkers over het algemeen bekend zijn met het bestaan van de gedragscode, waarbij de inhoud op hoofdlijnen bekend is. Met betrekking tot de kennisname van het document, is het gros van de medewerkers hierover geïnformeerd tijdens de eerder genoemde omvangrijke gemeentelijke integriteitbijeenkomst die plaatsvond in 2008 (zie ook 6.1.15). Bij die bijeenkomst is benoemd dat men weet waar men de gedragscode kan vinden om aan de detailinformatie te komen. De ambtelijke gedragscode is opgenomen op het intranet, hetgeen bekend is bij het gros van de geïnterviewden, zo volgt uit gesprekken. BING heeft voor de audit de intranetpagina van de gemeente bezocht; de gedragscode was Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 11
daarbij eenvoudig vindbaar onder het kopje organisatie > personeel > personeelszaken. Hierbij is onder meer gezocht op termen als integriteitbeleid en nevenwerkzaamheden. Waar het gros van de medewerkers over de gedragscode is geïnformeerd bij de themabijeenkomst in 2008, is voor medewerkers die daarna zijn aangesteld de gedragscode onder de aandacht gebracht bij een bijeenkomst met de algemeen directeur. Uit gesprekken volgt dat onder diens verantwoording elk kwartaal een bijeenkomst wordt georganiseerd voor nieuwe medewerkers, waarin ook het onderwerp integriteit wordt behandeld. Naast het afleggen van de ambtseed/-belofte, wordt hierbij het boekje In de Spiegel uitgedeeld. Uit gesprekken volgt dat in 2012 en 2013 dermate weinig nieuwe medewerkers zijn aangesteld, dat er geen nieuwe-medewerkersbijeenkomsten hebben plaatsgevonden. Het gebruik van sociale media (Twitter, Facebook en dergelijke) is een aspect dat tegenwoordig veel voorkomt en kan naast positieve effecten, ook negatieve effecten met zich meebrengen, zoals imagoschade voor een gemeente. In de gedragscode ontbreekt aandacht voor het gebruik van sociale media. Hiervoor heeft de gemeente Assen een separate regeling opgesteld, te weten de Richtlijnen voor het gebruik van Social Media, bestemd voor medewerkers van de gemeente Assen. In deze richtlijn is in hoofdstuk 4 nogmaals de gedragscode voor medewerkers opgenomen. De richtlijnen voor het gebruik van sociale media zijn bedoeld om medewerkers bewust te maken van de gevolgen van het gebruik van sociale media en het feit dat geplaatste teksten vindbaar blijven op internet. Overigens staat dit onderwerp los van de algemene afspraken omtrent het gebruik van IT-middelen; hiervoor kent de gemeente het Privacyreglement e-mail en internetgebruik (zie paragraaf 6.1.10). Uit gesprekken met medewerkers blijkt dat het gebruik van sociale media onder medewerkers thans erg uiteenlopend is. Kennis van de inhoud van de richtlijnen voor het gebruik van sociale media is beperkt. Men bestempelt het omgaan met sociale media als iets waarvan men met gezond verstand wel kan bedenken hoe ermee om te gaan. Vergroting van het bewustzijn van de kaders, zoals vastgelegd in de richtlijnen voor het gebruik van sociale media, kan het gewenste gebruik mogelijk enigszins stroomlijnen. 1. Wij adviseren de gemeente om de richtlijnen voor het gebruik van sociale media onder de aandacht van de medewerkers te blijven brengen. Dit om bijvoorbeeld bepaalde berichten of foto s die een negatieve uitwerking kunnen hebben op de uitstraling van de gemeente of in het algemeen als kwetsend of ongepast kunnen worden gekenschetst, te weren; 2. Wij adviseren de gemeente om te specificeren voor welke medewerkers de gedragscode van toepassing is; 3. Daarnaast adviseren wij bij het aannemen van nieuwe medewerkers consequent te blijven wat betreft het onder de aandacht brengen van de gedragscode. Wanneer er te weinig nieuwe medewerkers zijn om hiervoor ieder kwartaal een bijeenkomst te organiseren, kan dit ook (half)jaarlijks. 6.1.3 Melding Vermoeden Misstand(en) (Klokkenluidersregeling) Overeenkomstig artikel 125quinquies lid 1f heeft de gemeente een regeling Melding Vermoeden Misstand, de voormalige Klokkenluiderregeling (meest recente versie 13 maart 2013). In de regeling is benoemd dat een ambtenaar melding kan doen bij zijn leidinggevende, bij de vertrouwenspersoon, of indien daartoe aanleiding bestaat, rechtstreeks bij het meldpunt (artikel 2, lid 1). Het meldpunt waar aan wordt gerefereerd betreft de Commissie Klokkenluiders Gemeentelijke Overheid (CKGO), waar de gemeente sinds 2012 bij is aangesloten. Overigens is de CKGO per 1 januari 2014 gefuseerd met de Onderzoeksraad Integriteit Overheid. De aansluitingsovereenkomst met de CKGO gaat automatisch over naar de Onderzoeksraad Integriteit Overheid. In het geval van een interne melding (dus bij vertrouwenspersoon of leidinggevende), stelt het college na ontvangst van de mededeling over de melding een onderzoek in (artikel 6, lid 1); bij een melding bij het meldpunt wordt het onderzoek door dit meldpunt verricht, waarna zij het college adviseren (artikel 9, lid 3). Ten aanzien van de identiteit/anonimiteit van een melder, is in de regeling opgenomen dat de persoon of entiteit bij wie een melding wordt gedaan, de identiteit van de ambtenaar die de melding doet niet bekend maakt zonder instemming van de ambtenaar (artikel 4, lid 4). In de regeling is geen rekening gehouden voor een mogelijkheid om anoniem een melding te doen. De mogelijkheid om een melding te doen bij het meldpunt houdt hier echter wel enigszins mee verband, gegeven de afstand van de ambtenaar met deze entiteit. Met betrekking tot de verantwoording omtrent de regeling, is zowel de Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 12
vertrouwenspersoon als het meldpunt geboden om jaarlijks een verslag te maken van de aard en de omvang van het aantal meldingen, dat vervolgens wordt gedeeld met het college en de ondernemingsraad, waarna het openbaar wordt gemaakt. Uit de gesprekken volgt dat medewerkers over het algemeen op de hoogte zijn van het bestaan van de regeling Melding Vermoeden Misstand c.q. denken te weten waar ze deze regeling kunnen vinden. Door BING is op het intranet van de gemeente Assen gezocht naar de regeling Melding Vermoeden Misstand. Deze is met een eerste (beperkte) zoekslag niet gevonden. Wij adviseren de gemeente de regeling Melding Vermoeden Misstand andermaal onder de aandacht te brengen bij medewerkers, door deze kenbaar op het intranet te plaatsen. 6.1.4 Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen Naast de regeling Melding Vermoeden Misstand, beschikt de gemeente Assen over een Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen (meest recente versie augustus 2010), waarin onder meer de taken en verantwoordelijkheden zijn vastgelegd van de vertrouwenspersoon. In de klachtenregeling is opgenomen dat onder ongewenste omgangsvormen het volgende wordt verstaan: Elke handeling, gedraging of feitelijkheid bij of in verband met de arbeid die een ander kwetst of redelijkerwijs kan intimideren. De handeling, gedraging of feitelijkheid houdt verband met de persoonlijke kenmerken van een medewerker en is van zodanige aard dat het de waardigheid en of lichamelijke integriteit van de medewerker aantast. Persoonlijke kenmerken zijn onder andere ras, leeftijd, geslacht, godsdienst, politieke gezindheid, levensovertuiging en seksuele geaardheid. Uit de regeling volgt dat vertrouwenspersonen vrij veel discretionaire ruimte krijgen om zelf aan de slag te gaan. Allereerst benoemt artikel 5, lid 2: De vertrouwenspersoon probeert zo mogelijk en indien de indiener van de klacht daarin toestemt, tot een oplossing betreffende de klacht te komen, zonder dat de formele gehele klachtenprocedure wordt gevolgd. Vervolgens staat in artikel 6 onder meer vermeld: ( ) 2. De vertrouwenspersoon is bevoegd, voor zover dit voor de uitvoering van zijn taken noodzakelijk is, de aangeklaagde of andere betrokkenen binnen de organisatie te horen en ook overigens informatie in te winnen. 3. Van de gesprekken, als bedoeld in lid 2 hiervoor, maakt de vertrouwenspersoon een verslag op. Dit verslag wordt aan de betrokkene voorgelegd voor het maken van op- en/of aanmerkingen. 4. Personen die door de vertrouwenspersoon zijn gehoord zijn deswege tot geheimhouding verplicht. 5. De vertrouwenspersoon kan, met inachtneming van de privacy van de betrokkenen, interne of externe deskundigen raadplegen. 6. Indien de klacht na gesprekken of bemiddeling niet door de vertrouwenspersoon kan worden opgelost verwijst deze de klager desgewenst naar de klachtencommissie. De vertrouwenspersoon draagt alsdan het over de klacht samengestelde dossier over aan de klachtencommissie. De klachtencommissie van de gemeente Assen bestaat uit zes leden en wordt bijgestaan door een secretaris die wordt aangesteld door het college van B&W. De leden van de klachtencommissie zijn allen externen, waarbij de meesten een juridische of psychologische achtergrond hebben. Het aantal klachten dat de commissie heeft behandeld, is spaarzaam; uit gesprekken volgt dat de klachtencommissie sinds de inwerkingtreding van de klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen (1997) twee klachten in behandeling heeft gehad. Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 13
Ten aanzien van de ruimte die vertrouwenspersonen hebben om zelf onderzoek te doen, is in gesprekken aangegeven dat hier intern meningsverschillen over bestaan. Van belang is het in onze optiek om een duidelijke scheiding aan te geven tussen de taken en bevoegdheden van een klachtencommissie en de vertrouwenspersoon. Er bestaat voor een vertrouwenspersoon wel enige ruimte om mee te werken aan en te bemiddelen voor een informele afhandeling van en klacht. Maar wanneer de vertrouwenspersoon in het kader van de informele afhandeling van een klacht te veel de rol van scheidsrechter gaat spelen, bestaat het risico op verlies van legitimiteit en vertrouwen bij de medewerkers en kan dit tot effect hebben dat er geen meldingen en klachten meer worden ingediend. Een vertrouwenspersoon heeft in onze visie vooral een adviserende en begeleidende rol en niet die van onderzoeker. Het is in ieder geval van groot belang dat de werkwijze van de vertrouwenspersonen binnen de gemeente Assen uniform is in dezen. Uit interviews is naar voren gekomen dat ten aanzien van de klachtencommissie een verandering aanstaande is. De gemeente Assen zal zich vanaf april 2014 aansluiten bij de Landelijke Klachtencommissie Ongewenst Gedrag (hierna LKOG), waardoor de klachtencommissie zoals benoemd in de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen, komt te vervallen. Deze keuze is gemaakt, zo volgt uit gesprekken, om daarmee maximale onafhankelijkheid na te streven. Net als bij de Regeling Vermoeden Misstanden, is in gesprekken door medewerkers aangegeven dat men op de hoogte is van het bestaan van de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen c.q. men weet waar de regeling te vinden is. Door BING is op het intranet van de gemeente Assen gezocht naar de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen. Deze is vrij eenvoudig te vinden op het intranet (zie ook 6.1.5 over informatie vertrouwenspersonen). 1. Uit de audit blijkt dat de klachtencommissie in haar huidige vorm zal verdwijnen. Hiervoor in de plaats zal de gemeente zich aansluiten bij de LKOG. Wij adviseren om de klachtenregeling tijdig aan te passen naar de nieuwe situatie, met inachtneming van de modelregeling van de LKOG. 2. Tevens adviseren wij de gemeente Assen om te zijner tijd deze aangepaste regeling kenbaar te maken bij de medewerkers en een exemplaar van de regeling digitaal te verschaffen; 3. Wij adviseren de gemeente Assen om bij de klachtenregeling kritisch te kijken naar de rolafbakening tussen de werkzaamheden van de vertrouwenspersoon en de (externe) klachtencommissie (zie ook bevindingen 6.1.5) en deze met de vertrouwenspersonen te bespreken. 6.1.5 Vertrouwenspersoon De gemeente Assen beschikt over zes interne vertrouwenspersonen en één externe vertrouwenspersoon, waarbij zowel vrouwen als mannen zijn aangesteld. De vertrouwenspersonen behandelen zowel meldingen behorend tot de regeling Melding Vermoeden Misstand, als meldingen/klachten die toebehoren tot de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen. Zoals in deze klachtenregeling staat beschreven, beschikte de gemeente voorheen voor alle afzonderlijke diensten over eigen vertrouwenspersonen, wat resulteerde in tien interne vertrouwenspersonen (twee vertrouwenspersonen voor de vijf diensten). Dit bleek in de praktijk echter te veel, waarna ervoor is gekozen om met de reorganisatie van dit systeem af te stappen. Over de werkwijze die door de vertrouwenspersonen wordt gehanteerd, is in gesprekken aangegeven dat het proces start met een gesprek met de medewerker. Hiervan maakt de vertrouwenspersoon standaard een verslag, dat door de vertrouwenspersonen vervolgens wordt bewaard in een persoonlijk dossier. Indien na contact met een vertrouwenspersoon een medewerker besluit een formele klacht in te dienen (conform de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen), dan verschuift de rol van de vertrouwenspersoon meer naar de achtergrond, zo volgt uit gesprekken. Door betrokkenen is gesteld dat het erg spaarzaam is dat uit het contact met de vertrouwenspersonen daadwerkelijk een klacht volgt die wordt behandeld door de klachtencommissie; bij het leeuwendeel van de meldingen is het contact met de vertrouwenspersoon het eindstation. In de vorige paragraaf is dit punt eveneens aangehaald: de klachtencommissie heeft vooralsnog twee klachten in behandeling gehad. Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 14
Uit gesprekken volgt dat alle vertrouwenspersonen zijn getraind in hun werk. In de beginperiode (net na inwerkingtreding van de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen) was dat vrij uitgebreid, tegenwoordig is er sprake van een jaarlijkse bijscholingsdag. Medewerkers weten hoe ze de vertrouwenspersoon kunnen vinden, zo volgt uit gesprekken, waarbij de meeste geïnterviewden in staat zijn om desgevraagd een specifieke vertrouwenspersoon bij naam te noemen. Ten aanzien van de kenbaarheid van de vertrouwenspersonen, volgt uit de audit dat het zwaartepunt van het aantal gesprekken specifiek bij één vertrouwenspersoon lijkt te liggen; klaarblijkelijk is deze persoon het meest zichtbaar voor medewerkers. Informatie over de vertrouwenspersonen en hun bereikbaarheid is goed vindbaar op intranet onder het kopje organisatie > personeel > ongewenste omgangsvormen. Daar staat een korte uitleg vermeld over de vertrouwenspersonen, de contactgegevens van de vertrouwenspersonen en een link naar de Klachtenregeling Ongewenste Omgangsvormen. Medewerkers kunnen vervolgens zelf kiezen met wie ze contact opnemen. 6.1.6 Onderzoeksprotocol De VNG en anderen adviseren in hun Modelaanpak basisnormen integriteit om een schriftelijke procedure vast te leggen voor het verrichten van een onderzoek nadat een vermoeden van een misstand (melding/signaal van een vermoeden van een integriteitinbreuk) gemeld is. Uit de gesprekken en uit de verkregen documentatie is gebleken dat de gemeente Assen niet beschikt over een dergelijk onderzoeksprotocol. Indien zich een signaal over een mogelijke integriteitschending voordoet anders dan onder toepassing van de Regeling Melding Misstand zo wordt door de geïnterviewden aangegeven, dan wordt dit gemeld bij de leidinggevende en zo nodig opgeschaald, waarbij de integriteitcoördinator eveneens een rol speelt (zie ook 6.1.1). Het gevolg van het ontbreken van een dergelijk protocol, zo is door meerdere geïnterviewden verklaard, is dat bij een vermoeden van een integriteitschending in zekere zin pionierend te werk wordt gegaan. Naar eigen inzicht van leidinggevenden en/of de integriteitcoördinator wordt in dergelijke gevallen besloten wat de beste manier is om de vermeende integriteitschending te onderzoeken c.q. bespreekbaar te maken. Overigens is dit aspect op zichzelf niet iets negatiefs; het kan een goed punt zijn om te betrekken als processtap in een op te stellen onderzoeksprotocol. Uit gesprekken volgt dat in de regel eerst in gesprek wordt gegaan met de betrokken medewerker, waarin hem of haar wordt voorgelegd wat er is geconstateerd c.q. gesteld. Indien het een meer ingewikkelde zaak betreft, wordt er een extern bureau ingeschakeld. Volgens de integriteitcoördinator hebben zich het afgelopen jaar enkele incidenten voorgedaan. Wij adviseren de gemeente om in een onderzoeksprotocol de procedure vast te leggen voor het opstarten en verrichten van een onderzoek. Met een dergelijk protocol wordt zorgvuldigheid betracht in de behandeling van integriteitschendingen of vermoedens daarvan; zo kan het als ondersteuning dienen bij de afweging of een vermeende schending intern kan worden afgehandeld of dat externe ondersteuning gewenst is. Ook kan daarin worden meegenomen wanneer een betrokkene wordt geïnformeerd over het vermoeden en welke afwegingen daarbij gemaakt moeten worden. Daarnaast geeft een onderzoeksprotocol voor alle betrokken partijen helderheid in de procedure die gevolgd wordt. 6.1.7 Nevenwerkzaamheden Voor de behandeling van het onderwerp nevenwerkzaamheden achten wij het waardevol om een situatieschets te presenteren. Voor de volledigheid; dit betreft een fictieve casus, die los moet worden gezien van de situatie in Assen. Situatieschets Ambtenaar X werkt reeds jaren bij de afdeling ICT als systeembeheerder. Sinds enige tijd klust hij in zijn vrije tijd bij als websiteontwikkelaar. Vaak helpt hij hiermee vrienden/bekenden, maar soms voert hij ook Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 15
een commerciële klus uit. In die hoedanigheid is hij gevraagd door culturele instelling A in uw gemeente om een website te bouwen. Ambtenaar X heeft zelf geen melding gedaan van mogelijke nevenwerkzaamheden; hem is hier sinds zijn komst ook niet naar gevraagd. Kort nadat de jaarlijkse subsidiegelden aan culturele instellingen zijn toegekend, ontvangt uw gemeente een brief van een drietal ontevreden verenigingen. Zij doen hun beklag dat culturele instelling A subsidie heeft ontvangen en zij niet. Daarbij laten zij weten dat zij vermoeden dat ambtenaar X hier erachter zit, aangezien hij zelf baat heeft bij de subsidiegelden. Overeenkomstig artikel 15:1e eerste lid van de CAR-UWO en artikel 125quinquies van de Ambtenarenwet heeft de gemeente Assen de ambtenaren opgedragen om hun nevenwerkzaamheden te melden. Het volgende staat hierover vermeld in de Gedragscode voor ambtenaren bij de gemeente Assen (2007): ( ) b. Je meldt een (voorgenomen) nevenactiviteit bij je leidinggevende als de activiteit raakvlakken heeft met je functie-uitoefening. Een raakvlak is in elk geval aanwezig als je activiteiten verricht voor een organisatie, instantie of bedrijf dat op een of andere manier banden heeft met de gemeente Assen. Bijvoorbeeld: in je functie adviseer je over subsidie op het terrein van welzijn en in je vrije tijd vervul je een bestuursfunctie binnen een welzijnstichting in de gemeente Assen. c. Je meldt activiteiten die (kunnen) leiden tot een botsing of onverenigbaarheid met gemeentelijke belangen waar je in je functie mee te maken hebt. Bijvoorbeeld: privé voer je actie tegen de sloop van een gebouw en in je functie ben je betrokken bij besluiten over de bestemming van dit gebouw. d. Je meldt een nevenactiviteit ook als deze de kans op schade met zich mee kan brengen voor de organisatie. Zo kan je productiviteit eronder lijden als je in je vrije tijd als barkeeper regelmatig tot laat aan het werk bent. Een ander voorbeeld zijn ethisch of politiek omstreden privé-activiteiten van ambtenaren. Die zouden schade kunnen toebrengen aan het imago of de geloofwaardigheid van de gemeente Assen. e. Je realiseert je dat ook het oordeel van de buitenwereld van belang is. Je kunt je petten misschien zonder probleem scheiden, maar als jouw nevenactiviteit de schijn van belangenverstrengeling wekt, is dit ook schadelijk voor het vertrouwen in de overheid. ( ) Verder kent de gemeente een separate Regeling nevenwerkzaamheden gemeente Assen, waarin onder meer wordt ingegaan op de procedure omtrent het melden en registeren. Opgemerkt kan worden dat dit een uitgebreide, doch helder leesbare regeling is. Het presenteren van praktische voorbeelden spreekt goed tot de verbeelding voor gebruikers. Ten aanzien van het melden van nevenfuncties, volgt uit de audit dat bij de aanstelling van een nieuwe medewerker standaard navraag wordt gedaan naar nevenfuncties; wanneer medewerkers eenmaal werkzaam zijn bij de gemeente, is het niet zo dat standaard periodiek wordt gevraagd naar een update wat betreft nevenactiviteiten. Zo is het op zichzelf geen onderwerp dat jaarlijks aan de orde komt bij bijvoorbeeld werkoverleggen of functionerings- of beoordelingsgesprekken. Er wordt van uitgegaan dat de ambtenaren hierin zelf hun verantwoordelijkheid nemen en wijzigingen actief kenbaar maken bij hun leidinggevenden. In algemene zin mag van een ambtenaar verwacht worden dat hij/zij deze verantwoordelijkheid serieus neemt. Opgemerkt kan worden dat in 2009/2010 alle medewerkers (opnieuw) zijn aangeschreven met het verzoek nevenfuncties te melden. Wanneer een ambtenaar een verzoek doet om een bepaalde nevenfunctie te gaan vervullen, neemt de leidinggevende hierover een besluit, waarbij wordt gekeken naar wenselijkheid en implicaties. Mocht hierover onduidelijkheid bestaan, dan kan het vraagstuk worden opgeschaald naar de eenheidsmanager of advies worden ingewonnen bij P&O. Uit gesprekken volgt dat er geen voorbeelden bekend zijn van een verzoek dat is geweigerd. Uit gesprekken volgt dat enkele ambtenaren van de gemeente politiek actief zijn. Politieke betrokkenheid van ambtenaren kan volgens de gemeente in principe, mits onder de voorwaarde dat het buiten de gemeente Assen gebeurt en dat er melding van wordt gemaakt. Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 16
Overeenkomstig artikel 15:1e vierde lid van de CAR-UWO zijn de nevenwerkzaamheden van de directieleden van de gemeente Assen geregistreerd, zo volgt uit interviews. Op de website van de gemeente staan deze nevenfuncties van afdelingshoofden en de directie echter niet vermeld. 1. Wij adviseren de leidinggevenden om jaarlijks, bijvoorbeeld in een werkoverleg, medewerkers te attenderen op de verantwoordelijkheid om nevenwerkzaamheden te melden. Hierbij kunnen ook voorbeelden uit de eigen praktijk of actualiteit besproken worden om bewustzijn te creëren. Een alternatief is om vanuit Personeelszaken jaarlijks al dan niet via de leidinggevenden de medewerkers te herinneren aan de meldingsplicht of een opgaveformulier te laten invullen. Tevens adviseren wij de gemeente Assen het onderwerp nevenwerkzaamheden aan bod te laten komen in jaarlijkse functionerings- dan wel beoordelingsgesprekken; 2. Wij adviseren de gemeente Assen om de geregistreerde nevenfuncties van de directieleden en afdelingshoofden op de website te plaatsen en jaarlijks te actualiseren. Hierbij dienen ook de data te worden vermeld (op de website). 6.1.8 Inventarisatie kwetsbare functies De VNG en anderen adviseren in hun Modelaanpak basisnormen integriteit om te beoordelen welke functies binnen de organisatie als kwetsbaar dienen te worden aangemerkt en hier een overzicht van bij te houden. Het doel van een dergelijke inventarisatie is om meer bewust te worden van mogelijke integriteitrisico s binnen bepaalde functies en daarop mogelijk beheersingsmaatregelen te nemen. Zo zullen de risico s verschillen tussen bijvoorbeeld een inkoper en een buitendienstmedewerker Voorbeelden van maatregelen zijn functiescheiding, functieroulatie en screening. De gemeente Assen heeft in het verleden een aanzet gemaakt voor een inventarisatie van kwetsbare functies, maar deze is tot dusver niet geëffectueerd. Nadat in 2008 een begin is gemaakt met deze inventarisatie, is het in de daaropvolgende jaren blijven liggen, zo volgt uit de gesprekken. Vervolgens is besloten afronding hiervan uit te stellen tot na de reorganisatie in 2012/2013. Het ontbreken van een inventarisatie kwetsbare functies betekent overigens niet dat er op functieniveau geen specifieke beheersmaatregelen zijn getroffen. Uit de interviews volgt dat bij bepaalde integriteitgevoelige functies dergelijke maatregelen zijn genomen, waarbij kan worden gedacht aan het toepassen van het 4-ogenprincipe. Daarbij is door enkele geïnterviewden echter wel aangegeven dat hiervoor meer aandacht zou mogen zijn. Wij adviseren om het advies van de VNG en anderen over te nemen en een overzicht bij te houden van kwetsbare functies en na te gaan welke beheersmaatregelen genomen zijn of genomen moeten worden ten aanzien van kwetsbare functies. 6.1.9 Werving en selectie De VNG en anderen adviseren in hun Modelaanpak basisnormen integriteit om aandacht te besteden aan integriteit in de werving- en selectieprocedures, bijvoorbeeld door het opvragen van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) en het controleren van diploma s. Hierbij kan rekening worden gehouden met de inventarisatie kwetsbare functies op basis waarvan gekozen kan worden voor welke functies het extra belangrijk is aandacht te hebben voor integriteit in werving en selectie. Voor de meest kwetsbare functies adviseert BING een integriteitscreening in te voeren. De gemeente Assen beschikt over een document waarin de werving- en selectieprocedure wordt beschreven. Ten aanzien van externe werving worden aandachtspunten benoemd, die relevant zijn in het licht van deze audit. Allereerst wordt het onderwerp integriteit zij het summier specifiek benoemd: Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 17
Voor indiensttreding wordt in het kader van integriteit gevraagd naar originele diploma s. Ook kunnen andere relevante documenten worden opgevraagd. Ten aanzien van dit punt kan opgemerkt worden dat het ontbreekt aan een duiding voor het opvragen van andere relevante documenten. Verder is een aandachtspunt Justitiële antecedenten, waarover staat opgenomen: Om te kunnen worden benoemd wordt, overeenkomstig het bepaalde in de CAR/RLA, het bezit vereist van een verklaring omtrent het gedrag. Door geïnterviewden is beaamd dat bij de indiensttreding is verzocht om een VOG en men is gevraagd naar originele diploma s. Niet is gebleken aldus de geïnterviewden dat in sollicitatieprocedures navraag is gedaan bij referenten. Inhuur externe krachten Wanneer wordt gekeken naar werving en selectie, in relatie tot integriteit, is de inhuur van externen een belangrijk aandachtspunt. Zoals eerder benoemd in deze rapportage, volgt uit gesprekken dat de gedragscode voor ambtenaren niet van toepassing is op ingehuurde krachten. Daarnaast vallen zij niet onder de CAR/RLA en hoeven zij geen eed/belofte af te leggen. Tegelijkertijd zijn het in voorkomende gevallen arbeidskrachten die gedurende langere tijd voor de gemeente kunnen werken en worden gezien als een van ons. Uit de gesprekken volgt dat de gemeente Assen veelvuldig gebruikmaakt van de inhuur van externen; dit geldt met name voor de dienst Leefomgeving, waar onder meer het Ingenieursbureau toe behoort. Voor de werving van externen wordt gebruikgemaakt van detacheringsbureaus waar de gemeente raamcontracten mee heeft. Uit interviews volgt dat onbekend is of c.q. in hoeverre kandidaat-sollicitanten worden gescreend, bezien vanuit integriteitrisico s. Door een enkele geïnterviewde is benoemd dat hij/zij deze situatie kwalificeert als kwetsbaar, waarbij de gemeente mogelijkerwijs enigszins naïef opereert. 1. Wij adviseren de gemeente Assen om het beleidsdocument Werving en Selectie gemeente Assen aan te scherpen met betrekking tot externe werving, waarbij de koppeling kan worden gemaakt met de inventarisatie kwetsbare functies. Naast de beheersmaatregelen die reeds getroffen zijn (opvragen VOG/overhandigen diploma), kan worden gedacht aan het raadplegen van referenten en screenen. Afhankelijk van het selectiestadium en de gevoeligheid van de functie kunnen maatregelen hieromtrent variëren. Zie hiervoor ook de brief 1 van het College van Arbeidszaken (CvA) aan de gemeenten d.d. 14 april 2008 inzake het screenen van nieuw personeel; 2. Verder adviseren wij de gemeente Assen om te bestuderen wat de voorwaarden/ingangseisen zijn voor gedetacheerden. Indien de studie daartoe aanleiding geeft, kan contact worden gelegd met de detacheringsbureaus om de mogelijkheden te bespreken van verdergaande screening. Daarnaast adviseren wij om inhuurkrachten actief te informeren over de gedragscode en andere onderdelen van het integriteitbeleid. Ook kan overwogen worden om hen de gedragscode te laten onderschrijven. 6.1.10 Afleggen eed en belofte Overeenkomstig artikel 125quinquies lid 1a van de Ambtenarenwet dient de eed of belofte te worden afgelegd door ambtenaren bij hun aanstelling. Deze wetgeving is van kracht geworden op 1 maart 2006. Ambtenaren die vanaf die datum in dienst van de overheid zijn getreden, zijn verplicht de eed of belofte af te leggen. Ambtenaren die vóór 1 maart 2006 in dienst zijn getreden, moeten in de gelegenheid worden gesteld om de eed of belofte af te leggen. Zij zijn daartoe dus niet verplicht. In een brief d.d. 3 januari 2012 aan de voorzitter van de Tweede Kamer, heeft minister Spies van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zich uitgesproken over de vraag of de eed en belofte schriftelijk dan wel mondeling dient te worden afgelegd. Blijkens deze brief is zij van mening dat uit de memorie van toelichting van het bovenstaande wetsartikel is gebleken dat de bedoeling is af te leiden dat de eed- of belofteaflegging mondeling plaatsvindt en dat een eed- of belofteaflegging louter in schriftelijke vorm niet in 1 Zie voor de brief: http://www.vng.nl/documenten/vngdocumenten/2008_lbr/ledenbrief_eccva-u200800605.pdf Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 18
overeenstemming lijkt met wat de wetgever beoogt. Minister Spies benadrukt in de brief dat de decentrale overheden een eigen verantwoordelijkheid en plicht hebben met betrekking tot de aflegging van de eed of belofte. De gemeente Assen heeft in 2008 voor alle ambtenaren een programma georganiseerd waarbij integriteit onderwerp was. Tijdens deze bijeenkomst hebben alle ambtenaren de eed of belofte afgelegd. In de jaren hierna was het gebruikelijk dat de nieuwe medewerkers de eed/belofte mondeling aflegden bij de algemeen directeur. Dit is ook gebeurd in de recente jaren waarin geen nieuwe-medewerkersbijeenkomsten plaatsvonden. Niet alle nieuwe ambtenaren hebben de eed/belofte afgelegd, zo volgt uit de audit. Zo heeft een geïnterviewde leidinggevende verklaard de eed niet te hebben afgelegd, aangezien het is blijven liggen toen een afdelingschef overleed. In de jaren daarna heeft het verder geen aandacht gekregen. Zoals hierboven reeds vermeld, volgt uit gesprekken dat extern ingehuurde krachten geen ambtseed/-belofte afleggen bij hun aantreden. Uitzendkrachten, gedetacheerd personeel en stagiairs vallen formeel niet onder de verplichting van de eed-/belofteaflegging, omdat zij geen ambtenaar zijn in de zin van de CAR-UWO. Dit hoeft echter op zichzelf geen belemmering te zijn om ook hen vrijwillig een eed of belofte te laten afleggen. Een alternatief is dat deze medewerkers een integriteitverklaring afleggen. : 1. Wij adviseren de gemeente alert te blijven dat alle nieuwe ambtenaren de eed/belofte afleggen; 2. Wij adviseren de gemeente te overwegen of c.q. op welke wijze de overige medewerkers (niet zijnde ambtenaar) de eed/belofte afleggen. 6.1.11 Financiële belangen Net als eerder bij het onderwerp nevenwerkzaamheden achten wij het ten aanzien van financiële belangen waardevol om een situatieschets te presenteren (fictieve casus). Situatieschets Het afdelingshoofd Openbare Werken is een bekend gezicht in de gemeente. Hij is actief bij de carnavalsvereniging en is penningmeester van de plaatselijke tennisclub. Deze functies heeft hij keurig gemeld bij zijn werkgever. Door een erfenis is het afdelingshoofd recent in het bezit gekomen van een aandelenpakket in familiebedrijf X, dat thans wordt gerund door een achterneef van hem. Het bedrijf betreft een vastgoedonderneming met diverse vastgoedobjecten in de gemeente. Het afdelingshoofd heeft zijn financiële belangen niet gemeld bij de gemeente. De afdeling Openbare Werken is verzocht door het College om twee scenario s te maken voor ontwikkeling in het buitengebied. Een gebied waar de vastgoedonderneming grondposities heeft. De twee scenario s hebben sterk uiteenlopende consequenties voor de waarde van de gronden. De twee scenario s worden ambtelijk uitgewerkt en gezamenlijk voorgelegd in een ambtelijk advies aan het college. Het college kiest voor het scenario dat het financieel meest gunstig uitpakt voor de vastgoedonderneming. Nadat de raad wordt geïnformeerd over dit besluit, ontstaan vragen in de raad over de betrokkenheid van het afdelingshoofd, waarbij wordt gewezen op zijn financieel belang. Overeenkomstig artikel 125quinquies lid 1e van de Ambtenarenwet dient de gemeente Assen een regeling melding van financiële belangen te hebben. Een dergelijke regeling moet ertegen waken dat er mogelijk financiële belangenverstrengeling optreedt of het risico van oneigenlijk gebruik van koersgevoelige informatie. Overeenkomstig artikel 15:1 lid f van de CAR-UWO wijst het college ambtenaren aan voor wie de meldplicht dient te gelden en wordt er een registratie gevoerd van de meldingen. Hierbij kan aansluiting worden gezocht bij de inventarisatie kwetsbare functies. Tevens geldt er een verbod voor ambtenaren om Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 19
financiële belangen te hebben, effecten te bezitten en transacties in effecten te verrichten waardoor de goede invulling van de functie in het gedrang komt. Op 6 december 2006 heeft het Landelijk Overleg Gemeentelijke Arbeidsvoorwaarden (LOGA) per brief een toelichting gegeven aan het CvA over onder meer deze bepaling. Aan de hand van de beschikbare documenten en de gesprekken, is gebleken dat de gemeente Assen niet beschikt over een separate regeling voor financiële belangen; de gemeente besteedt er wel aandacht aan in de Ambtelijke gedragscode integriteit Assen (2007). Hierover staat het volgende vermeld: ( ) Artikel 3. Nevenfuncties en andere privé-activiteiten f. Ook financiële belangen in de privé-sfeer (bijvoorbeeld het hebben van aandelen) kunnen een onafhankelijke besluitvorming in de weg staan of de schijn daarvan hebben. Als de gemeente Assen niets weet van jouw financiële belangen, ben jij de enige die kan inschatten of dat belang zich verdraagt met jouw functie-uitoefening. g. Heb je in je functie een relatie met een bedrijf waar je persoonlijk een financieel belang in hebt, vermijd dan risico s en bespreek dit met je leidinggevende. Uit de gesprekken volgt dat de meeste medewerkers het lastig vinden te bepalen wat onder financiële belangen moet worden verstaan; geen van de geïnterviewden heeft opgave gedaan van financiële belangen, anders dan het sec melden van een nevenfunctie waar inkomsten uit voortvloeien. 1. Alhoewel een eerste stap in de goede richting is gezet door aan dit onderwerp aandacht te besteden in de Ambtelijke gedragscode integriteit Assen (2007), dient de gemeente uitvoering te geven aan artikel 15:1 lid f van de CAR-UWO en artikel 125quinquies lid 1e van de Ambtenarenwet; 2. In aanvulling hierop adviseren wij om helder te communiceren wat men verstaat onder financiële belangen en op welk moment c.q. onder welke voorwaarden deze gemeld dienen te worden. Daarbij is voorbeeldgedrag door leidinggevenden gewenst; van hen zal allereerst openheid moeten worden verlangd, alvorens het van overige medewerkers te verwachten; 3. Hierbij adviseren wij om expliciet in het integriteitbeleid c.q. de Ambtelijke gedragscode integriteit Assen te vermelden dat het verboden is om financiële belangen te hebben, effecten te bezitten of daarin transacties te verrichten indien een goede invulling van de functie daarmee in het gedrang komt. 6.1.12 Informatiebescherming De VNG en anderen hebben in hun Modelaanpak basisnormen integriteit geadviseerd om maatregelen te nemen gericht op informatiebescherming. Hierbij adviseren zij om voorschriften vast te stellen over het kennisnemen van of omgaan met vertrouwelijke informatie en om maatregelen te treffen die proberen te voorkomen dat onbevoegden vertrouwelijke informatie kunnen bezitten, raadplegen of beschadigen. Inzake informatiebescherming moet rekening gehouden worden met drie stromingen: intern naar extern, extern naar intern en intercollegiaal. De gemeente Assen heeft aandacht besteed aan het onderwerp omgang met gevoelige informatie in de Ambtelijke gedragscode integriteit Assen (2007), waarin benadrukt wordt dat men zorgvuldig om dient te gaan met gevoelige informatie. Zo staat onder meer beschreven: 2. Vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie ( ) e. Je lekt geen vertrouwelijke informatie vanuit de gemeente Assen naar buiten. f. Je laat niet uit slordigheid buitenstaanders meeluisteren naar een gesprek over het werk of meekijken naar interne stukken. g. Je verstrekt geen informatie aan media zonder overleg met je communicatie-adviseur. h. Je zorgt ervoor dat stukken met vertrouwelijke gegevens veilig zijn opgeborgen als je je werkplek verlaat en dat je computer is afgesloten. Rapportage Rekenkamercommissie Gemeente Assen 11 april 2014 20