Mensenrechtelijk Kader Woonwagenbeleid Gemeente Utrecht Leonie Huijbers 1, update 24 juni 2015 Het Public Interest Litigation Project (PILP) van het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten (NJCM) houdt zich bezig met strategisch procederen voor mensenrechten. Een van de zaken die het PILP onderzoekt betreft de legitimiteit van verschillende vormen van woonwagenbeleid, waaronder het uitsterfbeleid of zoals het ministerie van VROM het noemt de nuloptie of het afbouwbeleid. 2 Wij betwijfelen namelijk of dit beleid - en in het verlengde daarvan het beleid van de gemeente Utrecht voldoet aan de eisen van mensenrechten. In dit stuk licht ik kort de mensenrechtelijk belangen toe die spelen (of dienen te spelen) bij een woonwagenbeleid. Het mensenrechtelijk kader Het College voor de Rechten van de Mens (CRM), dat zetelt in Utrecht en zich bezighoudt met de bescherming van mensenrechten in Nederland, oordeelde onlangs dat het uitsterfbeleid van woonwagenkampen discriminerend is. 3 Hoewel het oordeel van het College een advies is en dus niet bindend, hebben zijn oordelen veel gezag. Volgens het College wordt er bij een woonwagenbeleid waarbij vrijgekomen standplaatsen niet meer beschikbaar worden gesteld voor woonwagenbewoning en vervolgens worden verwijderd een verboden onderscheid gemaakt tussen woonwagenbewoners en andere mensen (Artikel 7a, eerste lid, Algemene Wet Gelijke Behandeling). 4 Het College wijst erop dat de [woonwagen]woonvorm een essentieel onderdeel is van de woonwagencultuur 5 en dat een woonwagenbeleid de kern van de levenswijze van de [woonwagen]bevolkingsgroep niet hoort aan te tasten. 6 Ook het toezichthoudend orgaan van het Europees Sociaal Handvest (ESH), het Europese Comité inzake Sociale Rechten (ECSR), heeft (in een klacht tegen België) geoordeeld dat het gebrek aan woonwagenstandplaatsen het recht van het gezin op sociale, wettelijke en economische bescherming (artikel 16 ESH) en het non-discriminatie beginsel (artikel E ESH) schendt. 7 De overheid daarbij dus ook de gemeenten zou in haar ruimtelijke planning voldoende rekening moeten houden met de behoeften van woonwagenbewoners om in woonwagenkampen te wonen. 8 In dat licht zou er dus geïnventariseerd moeten worden wat deze behoeften zijn ten aanzien van woonwagenstandplaatsen, bijvoorbeeld door een inventarisatie van de vraag naar en interesse in koop of huur van een standplaats. 1 Leonie Huijbers is promovenda bij de vaksectie Internationaal en Europees Recht van de Radboud Universiteit Nijmegen en tevens coördinator van het dossier uitsterfbeleid woonwagenkampen van het PILP http://pilpnjcm.nl/dossiers/uitsterfbeleid-woonwagenkampen/. Op deze website is tevens het onderzoek te raadplegen over de legitimiteit van het uitsterfbeleid van woonwagenkampen in het kader van Europese en internationale standaarden; R.I. Dijkstra, Uitsterfbeleid woonwagenkampen in Nederland legitiem? (2015). 2 VROM 6374, Werken aan Woonwagenlocaties. Handreiking voor Gemeenten: Over Beleid en Handhaven (oktober 2006), p. 6. 3 CRM 2015-61, para. 4 en CRM 2014-165 en 167, para. 3.19. 4 CRM 2015-61, para. 3.10 en CRM 2014-165 en 167, para. 3.13. Artikel 7a, eerste lid AWGB behelst Onverminderd artikel 7 is onderscheid op grond van ras verboden bij sociale bescherming, daaronder begrepen sociale zekerheid, en sociale voordelen. 5 CRM 2015-61, para. 3.12 6 CRM 2015-61, para. 3.10. 7 ECSR 62/2010, International Federation of Human Rights t. België (21 maart 2012), para. 121. 8 ECSR 62/2010, para. 141.
Ook het rapport van de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI), dat is een onafhankelijk orgaan van de Raad van Europa wat zich richt op discriminatie in Europese landen, geeft nadrukkelijk aan dat het noodzakelijk is voor de Nederlandse autoriteiten om voldoende woonwagens beschikbaar te stellen zodat woonwagenbewoners volgens hun cultuur en traditie kunnen leven. 9 Daarmee wordt een direct verband gelegd tussen het beschikbaar stellen van voldoende woonwagenstandplaatsen en de woonwagen identiteit en cultuur; een cultuur die bescherming toekomt. 10 Als laatste, maar niet de minste, heeft het hoogste mensenrechterlijk orgaan van Europa, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), zich gebogen over de toepassing van het woonwagenbeleid in verschillende Europese landen. Het Hof behandelt dit beleid onder artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), wat het recht op eerbiediging van privé, familie- en gezinsleven inhoudt. Daaronder valt ook het recht op respect voor de woning en dus ook de woonwagen, zelfs wanneer deze versteend is. 11 Voorop staat, volgens het Hof, dat het woonwagenleven een wezenlijk onderdeel is van de cultuur en etnische identiteit van Roma en woonwagenbewoners. 12 Uit de rechtspraak van het EHRM binnen dit kader volgen twee belangrijke verplichtingen die voor Nederland van belang zijn en dienen te worden toegepast in het algemene beleid en bij individuele beslissingen. Ten eerste heeft de Nederlandse overheid, waaronder ook de gemeente Utrecht, een verplichting om de woonwagencultuur te beschermen én te faciliteren. 13 In het beleid moet er dus speciale aandacht zijn voor deze levensstijl en dat vraagt om een gedifferentieerde behandeling van de belangen van woonwagenbewoners (art. 14 EVRM, discriminatieverbod). 14 Dat betekent niet dat er evenveel woonwagenstandplaatsen moeten zijn als het statische aantal woonwagen-bewoners in een land, maar er moeten wel feitelijk voldoende mogelijkheden zijn om in een woonwagen te wonen ( effective enjoyment ). 15 Eveneens dient er voldaan te worden aan procedurele voorwaarden, waaronder het horen van de woonwagenbewoners in besluitvormingsprocedures wanneer de besluiten direct hun belangen raken. 16 9 De ECRI beveelt de Nederlandse autoriteiten aan de behoeften van Roma, Sinti en reizigers die in woonwagens wonen, te inventariseren en ervoor te zorgen dat er voldoende standplaatsen beschikbaar zijn, zodat zij volgens hun tradities en cultuur kunnen leven in CRI(2013)39, para. 169 zie ook paras. 159-168. 10 Zie ook CRM 2015-61, para. 3.11 en CRM 2014-167 en 167, para. 3.16. 11 EHRM 20348/92, Buckly t. het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 29 september 1996, para. 54 en EHRM 27013/07, Winterstein t. Frankrijk, uitspraak van 17 oktober 2013, para. 69. Het Hof spreekt of home wat een breder concept is dan de term woning. Ten aanzien van verstening van woonwagens, geeft het Hof aan dat het nomadisch bestaan voortleeft in de geest van woonwagenbewoners, zie EHRM 66746/01, Connors t. het Verenigd Koninkrijk, uitspraak van 27 mei 2004, para. 93. 12 EHRM 27238/95, Chapman t. het Verenigd Koninkrijk, uitspraak 18 januari 2001, para. 73. 13 EHRM Winterstein (2013), para. 76 onder (ζ). 14 Het Aristotelische stramien dat ongelijke gevallen dienen ongelijk behandeld te worden naar mate van hun ongelijkheid valt onder artikel 14 van het EVRM, zie EHRM 34369/97, Thlimmenos t. Griekenland, uitspraak 6 april 2000, para. 44. 15 EHRM Winterstein (2013), para. 76 onder (β) en EHRM Chapman (2001), para. 98-99. 16 EHRM 25446/06, Yordanova t. Bulgarije, uitspraak van 24 april 2012, paras. 118 (iii) en 122-123; the decision-making process leading to measures of interference was fair and such as to afford due respect to the interests safeguarded to the individual.
Ten tweede heeft de overheid een bepaalde beoordelingsvrijheid bij het inperken van dit recht, maar dient het daarbij wel de speciale belangen van de woonwagenbewoners mee te wegen. 17 Het belang van een woonwagenbewoner zou extra zwaarwegend zijn in het geval van uitzetting uit de woonwagen, in dat geval is het van belang of er alternatieve huisvesting beschikbaar is die voldoet aan de specifieke behoeftes van de betreffende woonwagenbewoner. 18 Dit kan worden geïnterpreteerd als dat de leefwijze van woonwagenbewoners zodanig specifiek is dat en gelijkwaardig woongenot alleen mogelijk is op een [woonwagen]standplaats. 19 De gemeente Utrecht Uit het voorgaande blijkt duidelijk dat in het licht van de mensenrechten het woonwagenleven een plaats dient te krijgen in het beleid van gemeenten en daarmee ook in de samenleving. Hoewel het positief te benoemen valt dat de gemeente Utrecht de inspraak van woonwagenbewoners zegt te vergroten bij de toewijzing van vrijgekomen standplaatsen, 20 zitten er nog steeds haken en ogen aan het gevoerde beleid. Ten eerste is er een erkend tekort aan standplaatsen. 21 In 2013 stonden er nog 40 harde kandidaten op de wachtlijst voor een woonwagen en nu is dat al opgelopen tot 52 mensen. Hoewel de gemeente Utrecht in de beleidsnota in 2013 nog aangaf dat er uitbreiding zou plaatsvinden op o.a. Leidsche Rijn, 22 is dat niet uitgevoerd. 23 Bovendien blijkt uit de stabilisering van het aantal standplaatsen dat er geen groeimogelijkheden zijn van woonwagenkampen ondanks de toenemende vraag. Ook het CPO-initiatief als alternatief doet aan deze bevindingen niet af, aangezien (versteende) woonwagens niet zullen voldoen aan de stedenbouwkundige randvoorwaarden voor een dergelijk initiatief. 24 Het stabiliseringbeleid zou in haar praktische uitwerking gezien kunnen worden als een afbouwbeleid (een de facto uitsterfbeleid ) omdat, ondanks de groeiende vraag, er toch is afgezien van uitbreiding en groeimogelijkheden worden geblokkeerd. Dit strookt niet met hetgeen de ECRI en het ECSR adviseren. Ten tweede had de gemeente Utrecht zich bij het vaststellen van haar woonwagenbeleid niet (alleen maar) mogen laten leiden door algemene belangen zoals maatschappelijke participatie van de 17 EHRM Winterstein (2013), para. 76 onder (α)-(δ). Daarbij geeft het aan dat in principe ten aanzien van het huisvestingsbeleid de overheden een grote beoordelingsvrijheid hebben, maar deze wordt kleiner naar mate het beleid de kern raakt van artikel 8 EVRM, dat is onder meer het geval bij aantasting van de identiteit van een individu of de woning ( home ). 18 EHRM Winterstein (2013), para. 76 onder (ε). 19 CRM 2014-165 en 167, para. 3.15 met verwijzing naar het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken zoals ook genoemd in Gerechtshof s-gravenhage, ECLI:NL:GHSGR:2009:BJ1592 (30 juni 2009), para. 4.5. 20 Brief M. Coopmans (2015), punt 1. 21 In verschillende documenten van internationale organisaties wordt het gebrek aan woonwagenstandplaatsen in Nederland aangekaart, zie o.a. FRANET National Focal Point (Art. 1, Dutch Knowledge centre on discrimination), The Situation of Roma (2012), pp. 23-24 en RAXEN National Focal Point (auteur: Rita Schriemer), Housing Conditions of Roma and Travellers (2009), pp. 4 en 17. 22 Beleidsnota Toekomst Woonwagenlocaties, Gemeente Utrecht (juli 2013), pp. 11-12. 23 Brief M. Coopmans (2015), punt 1. 24 Brief M. Coopmans (2015), punt 5 en Antwoorden van B&W op Schriftelijke Vragen van A.M. Podt, T.W. Schipper en P. Zwanenberg, 2015/71 (20 mei 2015), vraag 12. Duidelijk is dat het moet gaan om een reguliere woningen, waarmee woonwagens worden uitgesloten.
bewoners 25, de kosten van aanleggen, beheren en exploiteren van standplaatsen 26 en de [hoge] kosten [van] handhaving op de woonwagenlocaties 27. Het zou in zijn afwegingen voldoende gewicht moeten geven aan de specifieke behoefte van woonwagenbewoners. 28 De gemeente Utrecht stelt daarentegen woonwagenbewoners gelijk met andere burgers en neemt de positie in dat het bewonen van een woonwagen niets anders is dan simpelweg een woonwens. 29 De gemeente geeft dus geen blijk van erkenning van het woonwagenleven als wezenlijk onderdeel van de woonwagencultuur en identiteit en dat dit vraagt om gedifferentieerde behandeling. 30 De specifieke belangen van de woonwagenbewoners lijken dan ook geen rol te hebben gespeeld bij het bepalen van het beleid en onduidelijk is in hoeverre woonwagenbewoners betrokken zijn geweest in het besluitvormingsproces. 31 Dit lijkt in strijd te zijn met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 8 en 14 EVRM. Ten derde, ten aanzien van individuele gevallen, kan worden opgemerkt dat het EHRM heeft bepaald dat antisociaal gedrag niet een opzichzelfstaande grondslag is voor een gedwongen uitzetting uit de woonwagen. 32 Het opheffen van 2 standplaatsen op de locatie Augsto Sandinostraat (Noordoost) enkel op basis van woonoverlast bij de buurtbewoners zou dan ook in strijd kunnen zijn met artikel 8 EVRM. 33 Ten eerste, dient een beslissing tot uitzetting bij een rechtmatige bewoning altijd voorgelegd dient te worden aan een onafhankelijke rechtbank, waarbij de belangen van de woonwagenbewoner zwaarwegend zijn. 34 Ten tweede, is de gemeente Utrecht niet alleen overgegaan tot uitzetting van de overlastveroorzakende woonwagenbewoners, maar tevens tot een opheffing van de woonwagenstandplaatsen (waarvan één samenvoeging met andere standplaats) ondanks de grote vraag naar een standplaats. 35 Ook in dat opzicht lijken de belangen van de groep van woonwagenbewoners niet in voldoende mate meegewogen te worden en komt het de facto afbouwbeleid naar voren. 25 Beleidsnota (2013), p. 11. Het CRM heeft geoordeeld dat het bevorderen van maatschappelijke integratie van woonwagenbewoners [niet is te kwalificeren] als een wettelijke uitzondering welke direct onderscheid op ras zou kunnen rechtvaardigheden, CRM 2015-61, para. 3.13. 26 Brief M. Coopmans (2015), punt 1. Het CRM heeft het belang van kosten als rechtvaardiging van directe discriminatie van woonwagenbewoners afgewezen in CRM 2015-61, para. 3.13 en eist het dat op basis van financiële rendabiliteit ook alle woonvormen op vergelijkbare wijzen worden aangepakt, CRM 2014-165 en 167, para. 3.20. 27 Beleidsnota (2013), p. 12. De ECRI geeft aan dat een beleid zich niet slechts op gronden van handhaving van de veiligheid zou moeten richten, zie CRI(2013)39, para. 164. 28 Zie CRI(2013)39, para. 169. 29 Antwoorden van B&W op Schriftelijke Vragen van A.M. Podt, T.W. Schipper en P. Zwanenberg, 2015/71 (20 mei 2015), vraag 1 en 5 en Beleidsnota (2013), p. 11. 30 Zoals eerder aangegeven werd, dienen ongelijke gevallen ongelijk behandeld te worden (artikel 14 EVRM). 31 Onder meer EHRM Yordanova (2012), para. 118 (iii) en EHRM Winterstein (2013), para. 76 onder (γ). 32 EHRM Connors (2004), para. 89, The mere fact that anti-social behavior occurs on local authority gypsy sites cannot, in itself, justify a summary power of eviction, since such problems also occur on local authority housing estates and other mobile home sites and in those cases the authorities make use of a different range of powers and may only proceed to evict subject to independent court review of the justification of the measure. 33 Brief M. Coopmans (2015), punt 4. 34 EHRM Winterstein (2013), para. 76 onder (δ). 35 Brief M. Coopmans (2015), punt 4.
Conclusie en advies Geconcludeerd kan worden dat het stabilisatie -beleid van de gemeente Utrecht in strijd lijkt te zijn met onder meer artikel 8 en 14 EVRM. In het algemeen komt niet naar voren dat de specifieke belangen van woonwagenbewoners vanwege hun cultuur en identiteit worden erkend en meegewogen bij het bepalen van het gemeentelijk beleid en bij individuele beslissingen. Om deze redenen, en met in ogenschouw nemende van het mensenrechtelijk kader zoals eerder uiteengezet, roepen wij gemeente Utrecht op om de specifieke behoeften van Roma, Sinti en woonwagenbewoners te inventariseren, in goed overleg met woonwagenbewoners het te voeren woonwagenbeleid aan te passen en bovenal voldoende woonwagenstandplaatsen beschikbaar te stellen.