Besluit van de Raad van Bestuur van de als bedoeld in artikel 35 van de Wet op de kansspelen Zaak: OB/001 Kenmerk: 00.061.051 Openbaarmaking onder kenmerk: Besluit Inleiding 1. De heeft vastgesteld dat CURO Payments BV (hierna: CURO) betaaldiensten levert aan een aanbieder van illegale kansspelen. Daarmee handelt CURO in strijd met de Wet op de Kansspelen (hierna: Wok). De draagt CURO op die dienstverlening te staken op straffe van een dwangsom. Handhaving van de Wet op de kansspelen 2. De is belast met het toezicht op de naleving van het bepaalde in de Wok. In de Wok is onder andere bepaald dat het in Nederland verboden is gelegenheid te geven tot deelname aan kansspelen en deze te bevorderen, tenzij daarvoor ingevolge de Wok vergunning is verleend (artikel 1, eerste lid, onder a en b Wok). 3. De Wok voorziet nog niet in de mogelijkheid vergunningen te verlenen voor kansspelen die via internet worden aangeboden. Binnen het huidige wettelijke kader kan onvoldoende vorm worden gegeven aan de doelstellingen van het kansspelbeleid: het voorkomen van kansspelverslaving, het beschermen van de consument en het tegengaan van mogelijke fraude en criminaliteit. 1
4. De acht het aanbieden van online kansspelen zonder daartoe strekkende vergunning als zeer ernstig. 1 De doelstellingen van het kansspelbeleid worden door het zonder vergunning aanbieden van online kansspelen omzeild. De kansspelsector is bovendien geen gewone economische sector maar extra gevoelig voor fraude, bedrog en verslaving waarvan de consument de dupe kan worden. Deelnemers aan illegale online kansspelen lopen daarbij risico s omdat er geen garantie is dat het spel betrouwbaar is, het betalingsverkeer veilig verloopt en gewonnen prijzen daadwerkelijk worden uitgekeerd. 5. De treedt daarom op tegen illegale online kansspelen. Dat optreden is reeds gericht tegen de partij die daadwerkelijk de gelegenheid geeft tot deelname aan een kansspel zonder daartoe strekkende vergunning (de aanbieder ). 6. Naast online kansspelaanbieders hebben tussenpersonen, bevorderaars, ook een belangrijke rol bij de deelname van consumenten aan en het in stand houden van- dit soort kansspelaanbod. Zonder hun diensten wordt het voor de kansspelaanbieders immers ook moeilijker om hun aanbod aan de consument aan te bieden en voor de consument om deel te nemen. De neemt daarom ook andere (indirecte) maatregelen om het illegale online kansspelaanbod te frustreren, bijvoorbeeld door het opwerpen van barrières bij tussenpersonen in het betalingsverkeer, binnen de reclamebranche en het internetverkeer. Doel hiervan is dat deze tussenpersonen hun diensten niet meer ter beschikking stellen aan aanbieders van illegale online kansspelen. Dit zorgt ervoor dat het voor deze aanbieders onaantrekkelijk en wellicht onmogelijk wordt om kansspelen aan te bieden en voor consumenten om bij deze aanbieders te spelen. 7. De tracht via samenwerking (op basis van vrijwilligheid) het illegale online kansspelaanbod (indirect) te frustreren. Het sluitend bestrijden van illegaal online kansspelaanbod vergt ook dat de bestuurlijk handhavend optreedt tegen het faciliteren van illegaal aanbod. Artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wok biedt daarvoor een grondslag. 1 Zie sanctiebesluit van 24 september 2014, overwegingen 231 tot en met 236. 2
8. Als onderdeel van haar toezichthoudende taak heeft de onderzoek gedaan naar partijen die illegale online kansspelen faciliteren en derhalve handelen in strijd handelen met het in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wok bepaalde. De heeft zich daarbij in eerste instantie gericht op die bevorderaars van illegale online kansspelen van aanbieders die reeds een sanctie opgelegd hebben gekregen. Juridisch kader 9. Op grond van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Wok is het verboden om gelegenheid te geven tot deelname aan een kansspel zonder vergunning van de raad van bestuur van de. 10. Eveneens is het verboden op grond van artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wok, om de deelneming aan een kansspel, waarvoor geen vergunning is verleend, te bevorderen. 11. Naar het oordeel van de staat buiten kijf dat het verlenen van betaaldiensten teneinde daarmee de deelname aan een kansspel te faciliteren, valt onder bevorderen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wok. Naar algemeen taalgebruik wordt onder bevorderen verstaan: vooruithelpen. In relatie tot het gelegenheid geven van deelname aan een illegaal kansspel wordt onder bevorderen verstaan: het ontplooien van activiteiten die het organiseren van illegale kansspelen helpen, ondersteunen, vergemakkelijken of beter laten verlopen, daartoe bijdragen of daartoe voorzieningen aanbieden of beschikbaar stellen. Het aanbieden van betaaldiensten en telecommunicatiediensten, die per definitie van essentieel belang zijn voor het kunnen organiseren van illegale kansspelen op afstand, vallen onder bevorderen. 12. De ziet zich in haar oordeel gesterkt door de uitspraak van het Hof s-gravenhage van 19 november 1998 2, waarin het Hof aangeeft dat onder bevorderen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wok ook wordt verstaan het voeren van reclame en het vergemakkelijken van de deelname en de betaling (onderstreping ) van de inzet door deelnemers.. 2 Hof s Gravenhage, 19 november 1998, NJ 1999, 679 (RO 4.2). 3
13. Op grond van artikel 33a van de Wok heeft de onder meer tot taak het toezicht op de naleving van de toepasselijke wet- en regelgeving en de vergunningen, alsmede de handhaving daarvan. De is op grond van artikel 35 bevoegd tot het opleggen van een last onder bestuursdwang wegens overtreding van de voorschriften van de Wok. Artikel 5:31, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen. Bevindingen 14. Bij besluit van 24 september 2014 heeft de vastgesteld dat de ondernemingen Redcorp S.A. te Costa Rica, Bluemay Enterprises NV te Curaçao en Bluemay Enterprises Ltd. artikel 1, eerste lid, onder a van de Wok hebben overtreden. Betrokken ondernemingen zijn verantwoordelijk voor het aanbieden van online kansspelen zonder vergunning via de websites www.7red.com en www.royaalcasino.com. De heeft aan de betrokken ondernemingen boetes opgelegd. 3 15. In het kader van het toezichtonderzoek naar bevorderaars van illegale online kansspelen heeft de onder meer onderzoek gedaan naar de betaaldienstverleners achter de hiervoor genoemde websites www.7red.com en www.royaalcasino.com. Op 16 juli 2015 heeft een toezichthouder van de een storting verricht via zowel de website www.7red.com als www.royaalcasino.com via de betaalmethode ideal. Uit beide stortingen bleek dat CURO de betrokken betaaldienstverlener was. Op 10 november 2015 heeft een toezichthouder van de opnieuw stortingen verricht via voornoemde websites en daarbij opnieuw vastgesteld dat CURO de betaaldienstverlener was. 3 Besluit van 24 september 2014, kenmerk 8446/00.035.981 (zie http://www.kansspelautoriteit.nl/besluiten/sanctiebesluiten/7red-com/). Aan Redcorp S.A. en Bluemay Enterprises NV zijn boetes opgelegd van 130.000,-, aan Bluemay Enterprises Ltd. een boete van 50.000,-. 4
16. De heeft in de periode tussen beide stortingen in - bij de betreffende betaaldienstverlener CURO informatie gevorderd over de contracten van CURO met voormelde websites en informatie gevorderd over de totstandkoming van die contracten. 17. Uit deze informatie blijkt dat CURO op 18 mei 2015 een overeenkomst heeft gesloten met Bluemay Enterprises NV (hierna: Bluemay)waarin CURO zich verplicht tot leveren van betaaldiensten aan Bluemay. Overtreding van de Wet op de kansspelen 18. Op grond van het voorgaande staat naar het oordeel van de vast dat CURO betaaldiensten heeft geleverd aan de firma Bluemay. Tevens staat vast dat Bluemay gelegenheid geeft tot deelname aan een kansspel waarvoor geen vergunning is verleend. De heeft verder vastgesteld dat de dienstverlening van CURO betrekking heeft op (het bevorderen van) deelneming aan kansspelen waartoe Bluemay gelegenheid geeft en waarvoor de Bluemay een boete heeft opgelegd. 19. Op grond van het voorgaande stelt de vast dat CURO artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wok heeft overtreden. Weergave van de zienswijze Procedureel 20. CURO is bij brief van 8 december 2015 geïnformeerd over het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom. In deze brief is CURO ook in de gelegenheid gesteld om daarop uiterlijk 18 december 2015 een zienswijze, mondeling of schriftelijk, in te brengen. 21. Op 11 december 2015 heeft de vertegenwoordiger van CURO een verzoek tot uitstel gedaan in verband met het indienen van de zienswijze. De heeft op 15 december 2015 dit verzoek ingewilligd en uitstel gegeven tot 22 december 2015. 5
22. Op 21 december 2015 heeft de de schriftelijke zienswijze van CURO ontvangen. Inhoudelijk 23. In de schriftelijke zienswijze op het voornemen tot het opleggen van de last onder dwangsom heeft CURO samengevat - het volgende aangevoerd: a) Er is volgens CURO geen sprake van een overtreding van artikel 1 lid 1 onder b Wok aangezien CURO geen betaaldiensten heeft verleend in de periode waarop de aan Bluemay opgelegde boete betrekking heeft en bovendien is die boete thans niet onherroepelijk. Evenmin is er enig bewijs dat Bluemay thans in overtreding is. b) Daarnaast vallen de activiteiten van CURO niet onder het begrip bevorderen, aldus CURO. Dit zou blijken uit de thans voorliggende wijziging van de Wok en uit uitlatingen van de voorzitter van de Raad van Bestuur van de volgens CURO. c) CURO stelt dat de handelt in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur aangezien de geen andere handhavende maatregelen heeft genomen tegenover andere partijen om de overtreding van de Wok te doen staken. Tenslotte is de hoogte van de dwangsom gebaseerd op onjuiste aannames. Beoordeling zienswijze 24. In randnummer 11 en verdere heeft de reeds naar voren gebracht dat het aanbieden van betaaldiensten ook onder het begrip bevorderen in de zin van artikel 1 lid 1 onder b van de Wok valt. Dit volgt zowel uit de wet, de jurisprudentie als de toelichting die de wetgever heeft gegeven in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet op de kansspelbelasting en enkele andere wetten in verband met het organiseren van kansspelen op afstand. 4 4 Kamerstukken II, 2013/14, 33966, nr 1 13. 6
25. De Memorie van Toelichting geeft volgens de juist aan dat de aanvulling ter verduidelijking strekt van hetgeen volgens de wetgever eigenlijk reeds uit de betekenis van het begrip bevorderen voortvloeit, namelijk dat eerdergenoemde betaaldiensten wel degelijk nu al onder dit begrip vallen. 26. In het wetsvoorstel is artikel 1 lid 1 onder b Wok aangevuld met de zinsnede daartoe middelen te verschaffen. De wetgever geeft daarbij aan dat er geen misverstand over kan bestaan dat het aanbieden van financiële- en telecommunicatiediensten, die per definitie van essentieel belang zijn voor het kunnen organiseren van illegale kansspelen op afstand, het bevorderen van dergelijke kansspelen inhoudt. 5 27. In de zienswijze wordt gerefereerd naar een uitspraak van de heer Suyver naar aanleiding van een opgelegde boete. De heer Suyver refereert hier naar extra bevoegdheden, die in het wetsvoorstel (artikel 34n) zijn opgenomen, waarmee de middels een bindende aanwijzing betaaldiensten (en telecommunicatiediensten) direct kan laten blokkeren. Met de gevolgtrekking onderkent CURO niet dat de bij de handhaving van overtredingen van de Wok bestuursrechtelijke instrumenten kan inzetten. Zoals in randnummer 13 reeds naar voren is gekomen, heeft de op grond van artikel 35 van de Wok juncto artikel 5:13 Awb de bevoegdheid om een last onder bestuursdwang op te leggen bij overtredingen van de Wok. Zo ook bij een overtreding van artikel 1 lid 1 onder b van de Wok. 28. Voor zover CURO van oordeel zou zijn dat er sprake zou moeten zijn van het vergemakkelijken van deelname (cursivering ) door de mogelijkheid tot betalen, stelt de het volgende vast. Uit de zienswijze en gevorderde informatie is gebleken dat CURO niet één maar meerdere betalingsmethoden aanbiedt aan Bluemay. Allereerst staat vast dát CURO betaaldiensten levert ten behoeve van dienstverlening via internet. Met het aanbieden van die dienstverlening aan Bluemay wordt de deelname aan de kansspelen op de betreffende websites vergemakkelijkt: het stelt de speler in staat om onmiddellijk deel te kunnen nemen aan online kansspelen en daarnaast kan de speler via verschillende betaalmethoden stortingen verrichten. Zonder deze betaalmethoden zou het meedingen naar de prijzen of premies bij de aangeboden kansspelen moeilijker dan wel onmogelijk zijn. 5 Kamerstukken II, 2013/14, 33996, nr 3,, p. 97. 7
29. Ten aanzien van de stelling van CURO dat de in strijd zou hebben gehandeld met algemene beginselen van behoorlijk bestuur merkt de het volgende op. Allereerst geldt dat de een zekere mate van beoordelingsvrijheid toekomt op welke wijze en langs welke weg zij het beoogde doel (in casu het handhaven van het verbod op het aanbieden van kansspelen zonder vergunning én het verbod op het bevorderen van dergelijk illegaal aanbod) realiseert. Dat houdt in dat het feit dat de geen last onder dwangsom aan Bluemay heeft opgelegd er niet aan in de weg staat dat tevens handhavend optreedt tegen partijen die met hun faciliterende activiteiten het verbod van artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wok overtreden. Anders dan CURO meent, heeft de ook andere maatregelen getroffen om overtreding van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Wok te voorkomen, tegen te gaan en te bemoeilijken. Een deel van die maatregelen heeft zijn specifieke uitwerking jegens Bluemay. 30. De publicatie van het sanctiebesluit inzake Bluemay is mede gericht op het juist en volledig informeren van derden over de geconstateerde overtreding van de Wok, om hen zodoende in de gelegenheid te stellen te besluiten niet langer van het kansspelaanbod van Bluemay gebruik te maken dan wel geen (faciliterende) diensten (meer) te leveren aan Bluemay. Sanctiebesluiten kunnen derhalve terug worden gevonden op de website van de, www.kansspelautoriteit.nl. Tevens wordt daarop informatie gegeven over ingezette rechtsmiddelen en besluiten daarin. 31. Anders dan CURO stelt, gaat het bij de last jegens CURO bovendien om het beëindigen van CURO s (eigen) faciliterende rol. Van onevenredige benadeling of disproportioneel optreden van de jegens van CURO is evenmin sprake aangezien het hierbij gaat om het belang van handhaving van het verbod op het bevorderen van illegale online kansspelen. Op het belang daarvan is de hiervoor reeds ingegaan, in het bijzonder in de randnummers 5, 6 en 33. Van een vermeende verkeerde voorstelling van zaken is geen sprake aangezien uit de meegezonden bewijsstukken blijkt, dat de dienstverlening van Bluemay aan Nederlandse spelers onverminderd voortduurt. 32. De gaat in het navolgende onder de randnummers 35 en verder in op CURO s zienswijze met betrekking tot de hoogte van de dwangsom. 8
Overwegingen tot oplegging last 33. Handhavend optreden tegen illegaal opererende aanbieders van online kansspelen is noodzakelijk. Naast het opleggen van boetes aan dergelijke aanbieders, is het tevens noodzakelijk hun aanbod daadwerkelijk te doen beëindigen. In vervolg op die handhaving jegens de betreffende aanbieder acht de het noodzakelijk dat ook een faciliterende partij, haar dienstverlening aan dat illegale aanbod dient te staken en gestaakt te houden. In dit concrete geval betreft het de ondersteuning van CURO aan online kansspelaanbod, tegen welk aanbod de eerder handhavend heeft opgetreden. CURO s dienstverlening is bovendien op zichzelf genomen in strijd met de Wok, hetgeen de grondslag vormt ook handhavend jegens CURO op te treden. 34. Dienstverlening zoals verricht door CURO vormt een essentiële schakel in het aanbod van de aanbieder van het illegale aanbod van Bluemay. Het kunnen ontvangen van betalingen vanuit Nederland vormt immers een belangrijke drijfveer voor Bluemay om zijn diensten blijvend aan de Nederlandse markt aan te (kunnen) bieden. Gelet op de rol van CURO en het feit dat zij daarmee in strijd handelt met de Wok leidt ertoe dat de CURO s dienstverlening wil doen beëindigen. Hoogte van de dwangsom 35. Ten aanzien van de hoogte van de dwangsom, bepaalt artikel 5:32b, derde lid van de Awb dat de hoogte ervan in redelijke verhouding dient te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Daarnaast moet van de hoogte van de dwangsom voldoende (financiële) prikkel uitgaan voor de overtreder om de overtreding te beëindigen. 36. Handhaving van de regels in de kansspelsector en voorkomen van illegaal kansspelaanbod is noodzakelijk, gelet op de belangen van een betrouwbaar spelaanbod en veilig betalingsverkeer. Consumenten moeten bovendien er op kunnen vertrouwen dat prijzen worden uitgekeerd. Daarbij komt dat de kansspelsector extra gevoelig is voor fraude, bedrog en verslaving waarvan de consument de dupe kan worden. Het zijn deze te beschermen en in beginsel 9
geschonden belangen die de heeft meegewogen bij de vaststelling van de hoogte van de dwangsom. 37. In het concrete geval van CURO gaat de uit van de beschikbare gegevens van CURO. [Bedrijfsvertrouwelijk] 38. CURO geeft in haar zienswijze aan dat deze getallen onjuist zouden zijn. Zoals hiervoor in randnummer 37 uiteengezet, gaat de deels uit van de door CURO zelf aangeleverde informatie en maakt zij daarnaast een schatting van het aantal betalingen. CURO heeft echter geen informatie aangeleverd waaruit zou blijken dat de gebruikte informatie onjuist zou zijn en maakt in haar zienswijze derhalve niet aannemelijk dat de inschatting van de onjuist zou zijn. Van een disproportionele verhouding tussen het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom enerzijds en de vastgestelde bedragen is naar het oordeel van de geen sprake. 39. Namens de raad van bestuur legt de u de volgende last onder dwangsom op: - U dient uiterlijk binnen vijf werkdagen na dagtekening van deze last uw dienstverlening aan Bluemay Enterprises NV voor zover die betrekking heeft op het kansspel aanbod van Bluemay Enterprises NV en de aan haar gelieerde ondernemingen alsmede de websites waarop Bluemay Enterprises NV haar kansspelaanbod aanbiedt - te beëindigen en beëindigd te houden. - Voor iedere dag na ommekomst van de hiervoor genoemde begunstigingstermijn waarop u uw dienstverlening aan Bluemay Enterprises NV hebt voortgezet, verbeurt u een dwangsom van 1500,- per dag, tot een maximum van 21.000,-. - U dient de beëindiging van uw dienstverlening te bewijzen door het overleggen van documentatie (opzegging overeenkomst en bevestiging van opzegging ervan door Bluemay Enterprises NV). 10
s-gravenhage, 24 december 2015 De raad van bestuur van de kansspelautoriteit, w.g. J.J.H. Suyver Bezwaar maken U kunt tegen deze beslissing bezwaar maken door een gemotiveerd bezwaarschrift in te dienen binnen zes weken na bekendmaking van deze beslissing. U kunt uw bezwaarschrift sturen naar het volgende adres: Afdeling Juridische Zaken Postbus 298 2501 CG Den Haag U kunt uw bezwaarschrift ook door uw gemachtigde laten indienen. Als de gemachtigde geen advocaat is, moet u een machtiging bijvoegen bij uw bezwaarschrift. Zorg ervoor dat uw bezwaarschrift in elk geval het volgende bevat: uw naam en adres; de datum waarop u het bezwaarschrift schrijft; een kopie van de beslissing; de gronden van uw bezwaar; uw handtekening of de handtekening van uw gemachtigde. 11