Kerndoelen en leerstandaarden voor het speciaal onderwijs

Kerndoelen en leerstandaarden voor het speciaal onderwijs Nr. 20080336/948 Onderwijsraad Nassaulaan 6 2514 JS Den Haag e-mail: secretariaat@onderwijsraad.nl 070 310 00 000 of via de website: www.onderwijsraad.nl

20080336/948 Aan de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Mevrouw S.A.M. Dijksma Postbus 16375 2500 BJ Den Haag Den Haag, 19 december 2008 Advies Kerndoelen en leerstandaarden voor het speciaal onderwijs Mevrouw de Staatssecretaris, In uw brief van 20 oktober 2008 heeft u de Onderwijsraad gevraagd te adviseren over het ontwerp-besluit over de vaststelling van kerndoelen voor het speciaal onderwijs (Besluit kerndoelen WEC). De raad brengt met genoegen zijn advies Kerndoelen en leerstandaarden voor het speciaal onderwijs uit bij dit ontwerpbesluit. De raad onderschrijft daarin de keuze voor gemeenschappelijke kerndoelen voor een zo groot mogelijke leerlingenpopulatie, die nauw zijn afgestemd op de kerndoelen voor het primair onderwijs. Wel heeft de raad nog enkele kanttekeningen voor de verdere inrichting van het invoeringstraject. De raad hecht sterk aan een goede afstemming met het basisonderwijs, maar vindt het daarnaast van groot belang dat de specifieke doelen van het speciaal onderwijs voldoende tot uitdrukking komen. Dit is mogelijk door de leergebiedoverstijgende kerndoelen anders dan in het reguliere onderwijs niet alleen als leervoorwaardelijk, maar ook resultaatgericht op te vatten. De formulering van de kerndoelen is wel zodanig globaal dat zij net als in het reguliere onderwijs weinig sturing kunnen geven aan het handelen van leraren. De kerndoelen moeten daarom verder worden geconcretiseerd. Daarmee zijn de kerndoelen eerder een startpunt dan een eindproduct. Ten slotte adviseert de raad stimulerende maatregelen te treffen voor het verder ontwikkelen en gebruiken van leerlingvolgsystemen in het speciaal onderwijs. De invoering van referentieniveaus en daarbij passende toetsen is ook voor het speciaal onderwijs van belang en vormt een basis voor de invoering van leerstandaarden. Met beleefde groet, Prof.dr. A.M.L. van Wieringen Voorzitter Drs. A. van der Rest Secretaris

Inhoudsopgave 1 Aanleiding tot de adviesaanvraag 7 1.1 Opbouw van het advies 7 2 Algemeen 8 2.1 Het onderwijsaanbod van het speciaal onderwijs 9 2.2 Behoeften in het veld 9 2.3 De kerndoelen speciaal onderwijs en lgf-leerlingen 10 2.4 Kerndoelen en het voortgezet speciaal onderwijs 10 3 De functies van kerndoelen voor het speciaal onderwijs 12 3.1 De functies van kerndoelen 12 3.2 De functies van kerndoelen voor het speciaal onderwijs 13 4 Kwaliteitsverbetering van het speciaal onderwijs 17 4.1 Instrumenten voor het vaststellen van het beheersingsniveau van kerndoelen 17 Literatuur 19 Kerndoelen en leerstandaarden in het speciaal onderwijs 5

6 Onderwijsraad, december 2008

1 Aanleiding tot de adviesaanvraag Het wettelijke kader voor het Besluit kerndoelen WEC vormt artikel 13, lid 8 van de WEC. 2 Hierin wordt het volgende bepaald: "Voor de school geldt de eis dat zij tenminste de kerndoelen bij haar onderwijsactiviteiten als aan het eind van het speciaal onderwijs te bereiken doelstellingen hanteert. Kerndoelen geven een beschrijving van kwaliteiten van leerlingen op het gebied van kennis, inzicht en vaardigheden. Indien voor een leerling de eerste volzin niet kan worden toegepast, wordt in het handelingsplan, bedoeld in artikel 41a, aangegeven wat daarvan de reden is en welke vervangende onderwijsdoelen worden gehanteerd." In de memorie van toelichting bij het voorstel tot wijziging van de WEC (8 mei 2001) wordt deze bepaling als volgt gemotiveerd: "Het onderwijs aan gehandicapte leerlingen dient doelbewuster en planmatiger ingericht te worden. Daarom is er in onderhavig wetsvoorstel voor gekozen ook voor het (voortgezet) speciaal onderwijs kerndoelen in te voeren, die waar mogelijk aansluiten op de kerndoelen in het reguliere onderwijs, en waar dat nodig is met het oog op de mogelijkheden en beperkingen van de leerlingen, apart worden vastgesteld. Zo zijn er voor het onderwijs aan zeer moeilijk lerende kinderen aparte kerndoelen in ontwikkeling. Ook voor de andere onderwijssoorten zullen zo nodig eigen kerndoelen opgesteld worden. 3 1.1 Opbouw van het advies De raad gaat in hoofdstuk 2 in op enkele algemene punten, zoals de behoefte aan een inhoudelijk kader voor het onderwijsaanbod in het speciaal onderwijs, het onderscheiden van twee 'sets' van kerndoelen en de functie van de kerndoelen voor lgf-leerlingen (leerlinggebonden financiering). In hoofdstuk 3 passeren de functies die de kerndoelen voor het speciaal onderwijs kunnen vervullen de revue. In hoofdstuk 4 besluit de raad met aanbevelingen die betrekking hebben op wat er nog meer nodig is om de kwaliteit van het speciaal onderwijs te versterken. 2 Dit artikel is nog niet in werking getreden. 3 TK, 2000 2001, 27 728, nr.3, p.12. Kerndoelen en leerstandaarden in het speciaal onderwijs 7

2 Algemeen Het Besluit Kerndoelen WEC waarover de raad adviseert, bevat twee bijlagen. De kerndoelen in bijlage 1 zijn bedoeld voor alle leerlingen in de verschillende vier clusters van speciaal onderwijs, zonder verstandelijke of meervoudige beperking. 4 De kerndoelen in bijlage 2 zijn van toepassing voor leerlingen met een verstandelijke of meervoudige beperking. De raad vindt het een goede zaak dat niet gekozen is voor de ontwikkeling van kerndoelen per onderscheiden cluster van onderwijssoorten. Er is gekozen voor gemeenschappelijke kerndoelen voor een zo groot mogelijke leerlingenpopulatie, die nauw zijn afgestemd op de kerndoelen voor het primair onderwijs. Alleen voor de groep zeer moeilijk lerende leerlingen (zml-leerlingen) en meervoudig gehandicapte leerlingen (mg-leerlingen) zijn aangepaste doelen geformuleerd. Deze keuze voor gemeenschappelijkheid en afstemming heeft de voorkeur, vanuit het perspectief van de leerling en van de wetgever (eenvoud en transparantie), en vanuit het onderwijskundig perspectief van samenhang binnen het onderwijssysteem. De raad onderschrijft de keuze voor gemeenschappelijke kerndoelen voor een zo groot mogelijke leerlingenpopulatie, die nauw zijn afgestemd op de kerndoelen voor het primair onderwijs. De kerndoelen die zijn ontwikkeld voor de 'normaal lerende' leerlingen, zijn sterk verwant met de kerndoelen voor het regulier basisonderwijs. De scholen voor zeer moeilijk lerende leerlingen kregen in 2000 van het ministerie van OCW (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) een nota met voorstellen voor onderwijsdoelen voor zml-leerlingen. Deze onderwijsdoelen zijn na evaluaties aangepast en zijn nu opgenomen in bijlage 2 van het kerndoelenbesluit. Uit de evaluaties kwam naar voren dat de meeste respondenten het een goede zaak vinden dat de doelen een wettelijke status krijgen. In de titels van de twee bijlagen zijn verschillende formuleringen gebruikt. In de titel van bijlage 1 wordt gesproken van 'leerlingen', terwijl in de titel van bijlage 2 wordt gesproken over 'kinderen' en 'gehandicapten'. De raad adviseert in dit verband een eenduidige terminologie in de titels van de bijlagen te hanteren en in beide gevallen van 'leerlingen' in plaats van 'kinderen' of 'gehandicapten' te spreken. 4 De verschillende vormen van speciaal onderwijs in Nederland zijn ingedeeld in vier clusters: cluster 1: scholen voor kinderen met een visuele beperking; cluster 2: scholen voor kinderen met een auditieve en/of communicatieve beperking (gehoor-, taalen/of spraakproblemen); cluster 3: scholen voor kinderen met een verstandelijke en/of lichamelijke beperking, langdurig zieke kinderen en kinderen met epilepsie; cluster 4: onderwijs voor zeer moeilijk opvoedbare kinderen, langdurig zieke kinderen zonder lichamelijke handicap en scholen die verbonden zijn aan pedologische instituten. 8 Onderwijsraad, december 2008

2.1 Het onderwijsaanbod van het speciaal onderwijs Het speciaal onderwijs kent tot op heden geen wettelijke bepalingen ten aanzien van het onderwijsaanbod. In de ISOVSO (Interimwet Speciaal Onderwijs en Voortgezet Speciaal Onderwijs) en later in de WEC wordt alleen beschreven welke ontwikkelings- en leergebieden het onderwijs moet omvatten. De invoering van kerndoelen in het speciaal onderwijs past in het streven van de overheid om ook voor de WEC-scholen nadere deugdelijkheidseisen vast te stellen. Hiermee kan een bijdrage worden geleverd aan de verbetering van de inhoudelijke kwaliteit van het onderwijs in de verschillende onderwijssoorten van het speciaal onderwijs. Dat dit nodig is, wordt niet alleen door de overheid maar ook door betrokkenen uit het speciaal onderwijs onderschreven. 5 Ook de bevindingen van de Inspectie met betrekking tot de kwaliteit van het onderwijsaanbod, de leertijd en de leerlingenzorg geven steun aan dit streven. De Inspectie constateert in 2005 dat het speciaal onderwijs met name voor wat betreft de kenmerken leerstofaanbod, opbrengsten en onderwijstijd tekortkomingen kent. 6 In 2007 vermeldt de Inspectie verbeteringen, maar nog steeds scoren veel scholen onder de maat. "In de Onderwijsverslagen van de afgelopen vier jaren sprak de inspectie bij herhaling haar zorgen uit over de kwaliteit van het speciaal onderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs. Weliswaar was het schoolklimaat vaak goed en verbeterde het onderwijsleerproces geleidelijk, maar de inspectie beoordeelde meer dan driekwart van de scholen op veel indicatoren als onvoldoende. Hoewel zich op alle indicatoren positieve ontwikkelingen voordoen, is het systeem van leerlingenzorg, juist in het (voortgezet) speciaal onderwijs een centrale kwaliteitsvereiste, te zwak ontwikkeld. De kwaliteitszorg is nauwelijks ontwikkeld en ook ten aanzien van leerstofaanbod en onderwijstijd zijn teveel tekorten gesignaleerd. Daarom plaatste de inspectie een groot aantal scholen onder een vorm van intensief toezicht: 45 procent van de scholen in cluster 3 en meer dan 60 procent van de scholen in cluster 4." 7 In het primair onderwijs hebben de kerndoelen een functie als inhoudelijk kader voor ten minste een kwalitatief goed onderwijsaanbod. De verwachting is gerechtvaardigd dat de kerndoelen voor het speciaal onderwijs dezelfde functie kunnen vervullen. In paragraaf 3.2 gaat de raad dieper op de functies van de kerndoelen in voor de WEC-scholen in. De raad onderschrijft het belang van nadere deugdelijkheidseisen voor het speciaal onderwijs. 2.2 Behoeften in het veld De raad constateert dat de invoering van kerndoelen wordt ondersteund door veel betrokkenen in de WEC-scholen. De raad heeft in dit verband zelf slechts een zeer beperkte raadpleging kunnen uitvoeren, maar heeft zich uitgebreid laten informeren over de totstandkoming van de voorliggende kerndoelen. Hij stelt vast dat de kerndoelen zijn ontwikkeld door de SLO (Stichting Leerplanontwikkeling), in een traject waarbij betrokkenen van scholen en experts met betrekking tot de verschillende doelgroepen hebben bijgedragen aan de ontwikkeling van de kerndoelen. Daarnaast zijn betrokkenen van scholen, ouders en inspecteurs veelvuldig geconsulteerd. In een langdurig traject zijn de wenselijkheid van en het draagvlak voor kerndoelen in het speciaal onderwijs 5 Zie bijvoorbeeld Bouwmeester, 2002. 6 Inspectie van het onderwijs, 2005. 7 Inspectie van het onderwijs, 2007. Kerndoelen en leerstandaarden in het speciaal onderwijs 9

uitgebreid verkend. Ontwikkelingen met betrekking tot de kerndoelen voor het primair onderwijs zijn daarbij steeds meegenomen. Dit heeft er mede voor gezorgd dat het Besluit kerndoelen WEC goed is afgestemd op de kerndoelen voor het primair onderwijs. De raad constateert verder dat de voorliggende kerndoelen hun weg al naar een deel van de scholen hebben gevonden. Veel scholen werken met de kerndoelen of met uitwerkingen die gebaseerd zijn op de kerndoelen. Een deel van de scholen blijkt in de veronderstelling te verkeren dat de kerndoelen al zijn vastgesteld. Voor de raad ondersteunt dit de gedachte dat scholen achter de invoering van deze kerndoelen staan. Er is duidelijk behoefte aan een inhoudelijk kader voor het onderwijsaanbod. Ook ouders zijn voorstander van een duidelijk kader voor het onderwijsaanbod in het speciaal onderwijs. Het onderwijsaanbod dient in de ogen van veel ouders zo veel mogelijk gelijkwaardig te zijn aan dat van het regulier onderwijs. De lat mag wat ouders betreft wel wat hoger worden gelegd. Ook in speciale scholen moet eruit worden gehaald wat erin zit, is een voldoende beheersingsniveau van taal en rekenen/wiskunde van groot belang, en moet de leertijd efficiënt worden besteed, zo geven ouders aan. Het speciaal onderwijs bevindt zich in een proces van emancipatie en innovatie, waarbij het accent steeds meer komt te liggen op een duidelijk onderwijsaanbod én op het realiseren van optimale leeropbrengsten. De raad stelt vast dat er bij de betrokkenen (scholen, ouders, Inspectie) een breed draagvlak is voor de kerndoelen speciaal onderwijs. 2.3 De kerndoelen speciaal onderwijs en lgf-leerlingen Het is voor de raad niet duidelijk of de kerndoelen speciaal onderwijs ook van toepassing zijn voor leerlingen in het regulier basisonderwijs of het speciaal basisonderwijs met een indicatie voor één van de clusters van het speciaal onderwijs, de zogenoemde rugzakleerlingen. Hij gaat ervan uit dat dit niet het geval is. Het lijkt hem een goede zaak als hierover meer duidelijkheid wordt gegeven. Deze duidelijkheid is gewenst voor de scholen (welke doelen zijn richtinggevend voor het onderwijs?), voor ouders (heeft een zml-leerling in de basisschool bijvoorbeeld recht op onderwijs in het leergebied Engels?) en voor het toezicht door de Inspectie. In het licht van het (internationale) streven naar meer flexibele tussenvormen tussen regulier en speciaal onderwijs lijkt het wenselijk om, op den duur, te komen tot één wettelijk inhoudelijk kader voor het onderwijsaanbod in reguliere en speciale scholen. Zo lang er echter twee wettelijke kaders bestaan, zal voor de betrokkenen duidelijk moeten zijn voor wie welke kerndoelen van toepassing zijn. De raad adviseert in de nota van toelichting op het Besluit duidelijk aan te geven dat de kerndoelen speciaal onderwijs niet van toepassing zijn voor lgf-leerlingen, maar alleen voor leerlingen in speciale scholen. De WPO, artikel 9, lid 6 voorziet erin dat voor lgfleerlingen voor wie één of meer (reguliere) kerndoelen niet haalbaar zijn, vervangende onderwijsdoelen kunnen worden gehanteerd. De raad kan zich goed voorstellen dat de kerndoelen speciaal onderwijs in dit geval als vervangende onderwijsdoelen kunnen worden beschouwd. 2.4 Kerndoelen en het voortgezet speciaal onderwijs De raad constateert dat tijdens het ontwikkeltraject van de kerndoelen overwogen is om ook voor (een deel van) het voortgezet speciaal onderwijs (vso) kerndoelen te ontwikkelen. Op een later moment is hiervan afgezien. Dit betekent dat er voor het voortgezet 10 Onderwijsraad, december 2008

speciaal onderwijs geen inhoudelijk kader voor het onderwijsaanbod wordt vastgesteld. Het is daardoor voor de raad niet goed mogelijk om na te gaan of de kerndoelen speciaal onderwijs goed zijn afgestemd op het onderwijs in het voortgezet speciaal onderwijs. In zijn advies De kern van het doel (2002) over de kerndoelen voor het basisonderwijs, vormde de aansluiting basisonderwijs en onderbouw voortgezet onderwijs wel een belangrijk aandachtspunt. Ook in de nota van toelichting bij het Besluit wordt aangegeven dat de inhoudelijke afstemming van de kerndoelen met de onderbouw van het voortgezet speciaal onderwijs van groot belang is. De raad acht het dan ook gewenst dat voor het voortgezet speciaal onderwijs eveneens nadere richtlijnen met betrekking tot het onderwijsaanbod worden vastgelegd, zodat een doorgaande lijn van speciaal naar voortgezet speciaal onderwijs kan worden gewaarborgd. Slechts een klein deel van de vso-leerlingen behaalt een regulier vo-examen (voortgezet onderwijs). Voor deze groep leerlingen gelden daarmee de exameneisen als kader voor het onderwijsaanbod en de leerresultaten. Voor deze leerlingen kunnen de reguliere kerndoelen onderbouw worden nagestreefd, maar hiervoor geldt geen wettelijke verplichting. Voor de overige vso-leerlingen variëren de uitstroomperspectieven van doorstroom naar regulier (vervolg)onderwijs, rechtstreekse arbeidstoeleiding, tot (arbeidsmatige) dagbesteding. Op dit moment is een beleidstraject in gang gezet, gericht op het nader omschrijven en wettelijk vaststellen van de uitstroomprofielen voor vsoleerlingen. 8 Dit traject moet duidelijkheid geven omtrent de kaders voor het onderwijsaanbod en de leerresultaten in het voortgezet speciaal onderwijs. De raad acht het wenselijk dat in afstemming met dit traject ook voor het voortgezet speciaal onderwijs nadere deugdelijkheidseisen worden geformuleerd. Het ligt hierbij voor de hand dat zo veel mogelijk afstemming wordt gezocht met het regulier voortgezet onderwijs. Het op elkaar afstemmen met of onderbrengen van het voortgezet speciaal onderwijs in de wetgeving voor het voortgezet onderwijs lijkt op termijn een logische stap. De raad adviseert om ook voor het voortgezet speciaal onderwijs eisen met betrekking tot de inhoud van het onderwijsaanbod vast te leggen. 8 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 2008. Kerndoelen en leerstandaarden in het speciaal onderwijs 11

3 De functies van kerndoelen voor het speciaal onderwijs Voor het basisonderwijs geldt inmiddels de 'derde generatie' kerndoelen. Hieraan vooraf ging een langdurig proces dat in 1987 startte met het verzoek om eindtermen te ontwikkelen. Uiteindelijk werden de 464 eindtermen omgezet in 122 kerndoelen, die in 1993 werden vastgesteld. 9 In 1998 zijn de kerndoelen herzien en sinds 2006 zijn de huidige 56 kerndoelen van kracht. In de nieuwe generatie kerndoelen zijn de kerndoelen voor de zaakvakken geclusterd in 'oriëntatie op jezelf en de wereld'. Ook de kunstvakken werden geclusterd tot het leergebied 'kunstzinnige oriëntatie'. Voor beide leergebieden zijn de doelen globaal uitgewerkt. Voor de vakken rekenen/wiskunde, Nederlandse taal, Engels en Fries zijn de kerndoelen meer gedetailleerd uitgewerkt. In die karakteristieken die voor alle vakken zijn geformuleerd, wordt aangegeven hoe scholen een aanbod kunnen verzorgen en hoe de inhouden en doelen zoveel mogelijk op elkaar af kunnen worden afgestemd. 10 De leergebiedoverstijgende doelen, zoals een goede werkhouding en gebruik van leerstrategieën, zijn ook in deze karakteristieken opgenomen. 3.1 De functies van kerndoelen Kerndoelen waarborgen een breed onderwijsaanbod voor alle leerlingen. In het primair onderwijs, de fase van funderend onderwijs, geeft een breed onderwijsaanbod een brede oriëntatie en daarmee wordt voorkomen dat mogelijkheden en talenten van kinderen onderbelicht blijven. Kerndoelen vormen ook een referentiekader bij (publieke) verantwoording. Letschert onderscheidde in 1998 zelfs vijf functies van kerndoelen: de criteriumfunctie, de afstemmingsfunctie, de beeldvormende functie, de emancipatoire functie en de zelfreferentiële functie. 11 In de praktijk zijn niet alle functies even goed te onderkennen. De globale wijze waarop de kerndoelen zijn geformuleerd heeft consequenties voor de functies die de kerndoelen kunnen waarmaken. In Nederland geven vooral de uitwerkingen van de kerndoelen in de vorm van methoden, tussendoelen, leerlijnen en leermaterialen, die zijn gebaseerd op de kerndoelen, sturing aan het gerealiseerde onderwijsaanbod in scholen. De commissie- Wijnen kwam in haar rapport met voorstellen voor de derde generatie kerndoelen tot de conclusie dat de kerndoelen bij uitstek de functie van verantwoording kunnen vervullen. 12 De kerndoelen geven weer wat de overheid van scholen verwacht. Ze helpen de overheid en de scholen om te sturen. De minister spreekt in de aanbieding van de derde generatie kerndoelen aan de Tweede Kamer van drie functies: waarborging van een doorgaande lijn; waarborging van een breed onderwijsaanbod voor alle leerlingen; en 9 Thijs, Letschert & Paus, 2006. 10 Greven,& Letschert, 2006. 11 De criteriumfunctie: toetssteen bij kwaliteitszorg; de afstemmingsfunctie: tussen basisscholen onderling en met het voortgezet onderwijs; de beeldvormende functie: transparantie naar de samenleving; de emancipatoire functie: streefdoelen voor leerlingen in zwakkere posities; de zelfreferentiële functie: spiegel voor de school bij het bepalen van mogelijke onderwijsinhouden; Letschert, 1998. 12 Commissie Kerndoelen, 2002. 12 Onderwijsraad, december 2008

referentiekader bij (publieke) verantwoording. In de praktijk blijken de kerndoelen zelf relatief weinig sturing te geven aan het handelen van leraren. Scholen en leraren weten goed van het bestaan van kerndoelen, maar hebben deze bij hun werk en bij de keuzes die ze in hun onderwijs maken niet altijd goed in beeld. Dit geldt ook voor de leerlijnen en tussendoelen die zijn afgeleid van de kerndoelen. Leraren kennen soms alleen de opbouw van tussendoelen en inhouden van de groep waarin zij lesgeven en missen inzicht in de grote lijnen van groep 1 tot en met 8. 3.2 De functies van kerndoelen voor het speciaal onderwijs Wat kan er, gezien bovenstaande ervaringen, worden verwacht van de invoering van kerndoelen in het speciaal onderwijs? Welke functies kunnen ze vervullen? Om op deze vraag een antwoord te geven, bespreekt de raad de twee functies die naar zijn oordeel het meest essentieel zijn, namelijk een waarborg voor kwaliteit en afstemming. Kerndoelen en de kwaliteit van het onderwijsaanbod De kerndoelen hebben een belangrijke functie als kader voor de kwaliteitsbewaking van het speciaal onderwijs. Dit geldt niet alleen voor het toezicht door de Inspectie, maar ook voor de ontwikkeling van leerlingvolgsystemen (of ontwikkelvolgsystemen), schoolplannen, handelingsplannen en leermiddelen. De raad heeft geconstateerd dat deze functie op dit moment al voor een deel wordt vervuld. Er zijn leerlijnen en tussendoelen ontwikkeld, die door een steeds grotere groep scholen worden gebruikt. Verder zijn er, op basis van overheidssubsidie, voorbeelduitwerkingen (leermiddelen) voor Nederlandse taal en rekenen/wiskunde ontwikkeld. Wat betreft het werken met (voor het speciaal onderwijs passende) leerlingvolgsystemen en toetsen zijn er ontwikkelingen in gang gezet, maar deze gaan langzaam. 13 Kerndoelen hebben een functie voor het eigen onderwijsbeleid van de speciale school. Voor speciale scholen kan het lastig zijn om een keuze te maken uit de veelheid van doelen die zich aandienen op het gebied van zelfredzaamheid, het omgaan met de beperking, enzovoort. De kerndoelen kunnen daarbij een referentiekader bieden. Hierbij kan soms sprake zijn van een spanningsveld tussen het voor allen geldende inhoudelijke kader en de vrijheid om eigen beleid te ontwikkelen en het onderwijs individueel op de leerling af te stemmen. De school zal een koppeling willen leggen tussen kerndoelen en de leermogelijkheden van de leerlingen. Leraren uit de verschillende schoolsoorten voor het speciaal onderwijs geven aan dat het vertalen van onderwijsdoelen via tussendoelen en leerlijnen naar een concreet onderwijsaanbod lastig is. Ook het ontbreken van voor de doelgroep geschikte methoden en materialen wordt als probleem aangemerkt. Dit heeft onder andere te maken met de grote variatie binnen de populatie van veel scholen. Dit geldt in het bijzonder voor de groep zeer moeilijk lerenden. Het niveau van deze leerlingen varieert van een ontwikkelingsleeftijd van 24 maanden, tot een niveau dat overeenkomt met een IQ van 60-65. In het algemeen wordt het verplichte handelingsplan als een belangrijke brug tussen algemene doelen en individueel afgestemde doelen gezien. Uit de bevindingen van de Inspectie komt echter naar voren dat scholen het zeer moeilijk vinden om functionele handelingsplannen te formuleren, die feitelijk sturing geven aan het handelen van de leerling en de leraar. Scholen vinden het moeilijk om concrete, op het individu afgestemde doelen af te leiden uit de kerndoelen. Dit blijkt onder andere uit bevindingen van de Inspectie naar de inhoud van handelingsplannen voor lgf-leerlingen in het basisonderwijs. 13 Visser, 2008. Kerndoelen en leerstandaarden in het speciaal onderwijs 13

De Inspectie constateert dat veel handelingsplannen van onvoldoende kwaliteit zijn en niet als betekenisvolle sturingsdocumenten kunnen functioneren. In ongeveer de helft van de plannen staat wel informatie over wat de school de leerling wil bieden, maar deze informatie is vaak niet omgezet in concrete doelen. Daardoor is het niet mogelijk om door evaluatie na te gaan of de doelen gehaald zijn. In het basisonderwijs heeft minder dan een kwart van de plannen concrete doelen. In de plannen worden materiële en organisatorische aspecten beschreven, maar wordt niet duidelijk wat van leraren wordt verwacht. 14 De handelingsplannen fungeren vooral als verantwoordingsdocument naar ouders en Inspectie toe. Handelingsplannen hebben tot nu toe slechts een beperkte functie als het gaat om het realiseren van doelgericht en opbrengstgericht onderwijs. Het verdient dan ook aanbeveling om nader te verkennen of er wellicht andere, meer succesvolle methodieken zijn om algemene doelen te vertalen naar individuele leerroutes. Van de zijde van ouders wordt hierbij aangegeven dat zij betrokken willen zijn bij het formuleren van doelen en ontwikkelingsperspectieven voor hun kinderen. Zij willen geen verantwoording achteraf voor gemaakte keuzes, maar zelf een aandeel kunnen leveren in het afwegen van keuzes vooraf. De raad adviseert een verkenning uit te voeren naar succesvolle methodieken (of alternatieven) voor het werken met handelingsplannen in het speciaal onderwijs. Het werken met ontwikkelingsperspectieven kan daarin worden meegenomen. Kerndoelen en de afstemming en aansluiting van het onderwijs Kerndoelen spelen een rol bij de onderlinge afstemming tussen de soorten of clusters van speciaal onderwijs, maar vooral ook bij de afstemming tussen regulier en speciaal onderwijs. De kerndoelen speciaal onderwijs voor leerlingen zonder een verstandelijke beperking (bijlage 1 van het besluit) komen voor een belangrijk deel overeen met de kerndoelen die voor het regulier onderwijs zijn vastgesteld. De raad vindt dit een goede zaak. De globale aard van de kerndoelen maakt het mogelijk dat er zo veel mogelijk één gemeenschappelijk kader voor het onderwijsaanbod voor het regulier onderwijs en speciaal onderwijs wordt gerealiseerd. Essentieel is daarbij dat de pedagogisch-didactische uitwerking en de vormgeving in tijd en organisatie kunnen variëren. Een belangrijk verschil tussen de kerndoelen voor het basisonderwijs en de kerndoelen voor het speciaal onderwijs vormt de positie van de 'leergebiedoverstijgende' kerndoelen en de inhoud van de karakteristiek van elk leergebied. In het kerndoelenbesluit voor het basisonderwijs zijn de leergebiedoverstijgende kerndoelen niet meer als aparte kerndoelen geformuleerd, maar in de preambule opgenomen. In het kerndoelenbesluit voor het speciaal onderwijs worden de leergebiedoverstijgende kerndoelen, die onder andere zijn gericht op de zintuiglijke, motorische en sociaal-emotionele ontwikkeling, juist wel apart genoemd. De reden hiervoor is dat de leergebiedoverstijgende kerndoelen juist voor leerlingen met een beperking een belangrijk onderdeel van het onderwijsaanbod vormen. In het regulier onderwijs worden deze kerndoelen vaak als leervoorwaardelijk gezien. In het speciaal onderwijs vormt bijvoorbeeld het stimuleren van zelfvertrouwen en een positief zelfbeeld een uitdrukkelijk en voortdurend onderdeel van het onderwijs: zowel in leervoorwaardelijke als in resultaatgerichte zin. De raad onderschrijft deze keuze en is van mening dat het expliciet als kerndoelen benoemen van de leergebiedoverstijgende kerndoelen het specifieke karakter van het speciaal onderwijs goed in beeld brengt, zonder dat dit afdoet aan de afstemming met het regulier onderwijs. 14 Inspectie van het Onderwijs, 2007. 14 Onderwijsraad, december 2008

In de karakteristiek van elk leergebied wordt uiteengezet welke implicaties de beperkingen van leerlingen kunnen hebben voor het onderwijs in het desbetreffende leergebied. Ook hierin komt het specifieke karakter van het speciaal onderwijs tot uiting. De kerndoelen in bijlage 1 zijn niet wezenlijk verschillend van de kerndoelen voor het basisonderwijs, maar de karakteristiek geeft aan dat de wijze waarop de kerndoelen kunnen worden geconcretiseerd, afhangt van de mogelijkheden en beperkingen van de uiteenlopende doelgroepen in het speciaal onderwijs. De raad hecht sterk aan een goede afstemming met het basisonderwijs, maar vindt het daarnaast van groot belang dat de specifieke doelen van het speciaal onderwijs voldoende tot uitdrukking komen en dat er genoeg ruimte is voor specifieke pedagogisch-didactische uitwerkingen. Hij acht dit met de leergebiedoverstijgende kerndoelen, de eigen karakteristieken en de wijze van omschrijving van de kerndoelen, mogelijk zowel in leervoorwaardelijke zin als in resultaatgerichte zin Andere verschillen tussen de reguliere kerndoelen en de kerndoelen speciaal onderwijs in bijlage 1 betreffen de Nederlandse gebarentaal, en de uitwerking van de leergebieden kunstzinnige oriëntatie en bewegingsonderwijs. Bij de kerndoelen voor Nederlandse taal wordt aangegeven dat voor leerlingen met een auditieve beperking de Nederlandse gebarentaal als primaire taal kan worden aangeboden. Als de school Nederlandse gebarentaal in haar onderwijsaanbod opneemt, dan doet zij er goed aan zich te laten leiden door de kerndoelvoorstellen voor Nederlandse gebarentaal. De raad acht het terecht dat scholen hiertoe niet worden verplicht en dat zij zelf kunnen bepalen of en hoe zij Nederlandse gebarentaal inzetten in het onderwijs. De kerndoelen voor de leergebieden kunstzinnige oriëntatie en bewegingsonderwijs zijn voor het speciaal onderwijs meer concreet uitgewerkt dan de kerndoelen voor het regulier onderwijs. De reden hiervoor is dat de globale aard van de reguliere kerndoelen scholen (te) weinig houvast bieden. Voor de basisscholen is dit niet erg omdat zij op basis van de (uitgebreidere) kerndoelen van de eerste en tweede generatie al meer ervaring hebben opgedaan met de kerndoelen voor deze leergebieden. Voor de speciale scholen geldt dit niet. De raad kan zich deze keuze voor nader uitgewerkte kerndoelen voorstellen, maar gaat er wel vanuit dat bij de volgende generatie kerndoelen speciaal onderwijs voor een nog grotere afstemming met de reguliere kerndoelen kan worden gezorgd. Voor wat betreft het leergebied oriëntatie op jezelf en de wereld is een specifiek kerndoel (nummer 55) voor leerlingen met een auditieve en/of communicatieve beperking toegevoegd: De leerlingen leren gebruik maken van organisaties en personen die belangrijk zijn voor de dovengemeenschap en het culturele erfgoed van doven en leren zich oriënteren op de bijdrage die zij op verschillende gebieden kunnen leveren aan de dovengemeenschap. De raad kan hiermee instemmen. De raad constateert verder dat de positie van de kerndoelen voor het leergebied Engels in het speciaal onderwijs een andere is dan in het regulier onderwijs. De basisschool moet deze kerndoelen als richtinggevend hanteren, terwijl de speciale school dit kan doen. De reden hiervoor is dat de WEC niet verplicht om Engels in het onderwijsaanbod op te nemen. Voor de afstemming tussen basisonderwijs en speciaal onderwijs en tussen speciaal en voortgezet onderwijs is het echter wel wenselijk dat de kerndoelen voor Engels leidend zijn. De raad heeft in zijn advies De kern van het doel gewezen op het belang van Engels op tal van maatschappelijke terreinen. Hij acht het dan ook gewenst dat de kerndoelen Engels ook voor de 'normaal lerenden' in het speciaal onderwijs een verplichtend karakter hebben. Kerndoelen en leerstandaarden in het speciaal onderwijs 15

De raad adviseert de kerndoelen Engels verplicht in te voeren in het speciaal onderwijs, met uitzondering van de zml- en mg-leerlingen. Hij adviseert hiertoe een wijziging van de WEC door te voeren. Wat de verticale afstemming betreft, gaf de raad hierboven al aan dat hij de afstemming van de kerndoelen op het onderwijsaanbod van het vervolgonderwijs niet kan beoordelen. Wel kan in elk geval worden bevorderd dat het voortgezet speciaal onderwijs het onderwijsaanbod afstemt op de kerndoelen en daarop voortbouwt. De kerndoelen in bijlage 2 zijn bedoeld voor leerlingen met een verstandelijke of meervoudige beperking. Dat deze doelen in sterkere mate afwijken van de reguliere kerndoelen, spreekt voor zich. De raad vindt het een goede zaak dat toch zo veel mogelijk aansluiting is gezocht voor wat betreft indeling en formulering bij de reguliere kerndoelen. De raad stemt in met de kerndoelen die voor leerlingen met een verstandelijke of meervoudige beperking zijn geformuleerd. 16 Onderwijsraad, december 2008

4 Kwaliteitsverbetering van het speciaal onderwijs In het voorgaande heeft de raad positief geoordeeld over de invoering van kerndoelen in het speciaal onderwijs. Hij bepleit een brede communicatie hierover, zodat voor alle betrokkenen schoolleiding, leraren en ouders helder is dat de kerndoelen zijn vastgesteld en wat dit voor de verschillende betrokkenen in de onderwijspraktijk betekent. Tegelijkertijd stelt de raad vast dat voor een kwaliteitsverbetering van het onderwijs in speciale scholen meer nodig is. Competente schoolleiders en leraren, uitgewerkte leerlijnen en passende leermiddelen zijn daarbij essentieel. De formulering van de kerndoelen is zodanig globaal dat zij weinig sturing kunnen geven aan het handelen van leraren of aan het formuleren van concrete leer- en ontwikkelingsdoelen voor leerlingen. De kerndoelen moeten worden geconcretiseerd in leerlijnen, tussendoelen, methoden en leermaterialen. De overheid dient ervoor zorg te dragen dat deze uitwerkingen hun weg vinden naar alle scholen en dat leraren in staat zijn om hier adequaat mee te werken. Het gaat hierbij zowel om communicatie als ondersteuning van scholen. Ten slotte zal er (verder) geïnvesteerd moeten worden in het inhoudelijk leiderschap op scholen 15 en de competenties en leraren. De raad acht het van groot belang dat de kerndoelen en het hierop gebaseerde instrumentarium hun weg vinden naar àlle scholen. Hiervoor is een goede communicatie en ondersteuning van scholen nodig. Hij adviseert dit invoeringsproces zorgvuldig in te richten en te monitoren. 4.1 Instrumenten voor het vaststellen van het beheersingsniveau van kerndoelen De raad heeft in zijn advies De kern van het doel (2002) aangegeven dat door een goede samenhang en wisselwerking tussen kerndoelen en instrumenten als methodeontwikkeling, leerlijnen, leerstandaarden en toetsing het bereiken van een adequaat (nader vast te stellen) beheersingsniveau van de kerndoelen kan worden gegarandeerd. Daarbij worden voor een selectie van het aanbod drie niveaus onderscheiden: minimum, voldoende en gevorderd. Leerstandaarden zijn op enkele momenten in de schoolloopbaan aan te geven: aan het einde van groep 4 en groep 8 in het basisonderwijs, en aan het einde van de onderbouw in het voortgezet onderwijs. Het systematisch volgen van de ontwikkeling c.q. leervorderingen van leerlingen in het speciaal onderwijs is echter nog niet vanzelfsprekend. Het systematisch in kaart brengen van de opbrengsten van het onderwijs gebeurt volgens de Inspectie slechts op 7% van de scholen. 16 De raad acht het dan ook dringend nodig dat op dit punt aanvullende, stimulerende maatregelen worden genomen. Het (verder) laten ontwikkelen van passende leerlingvolgsystemen voor het speciaal onderwijs vormt daarbij een eerste voorwaarde. 15 Dat het hierbij niet altijd hoeft te gaan om het leiderschap van de directeur, maar bijvoorbeeld ook om dat van de intern begeleider, blijkt onder andere uit de verkenning Beste stuurlui (Stichting Leerplanontwikkeling, 2008). 16 Inspectie van het Onderwijs, 2008. Kerndoelen en leerstandaarden in het speciaal onderwijs 17

Een tweede belangrijke voorwaarde in dit verband betreft de invoering van referentieniveaus voor de leergebieden taal en rekenen/wiskunde in het speciaal onderwijs. De raad schreef in zijn advies De kern van het doel dat onderwijsmethoden en leerlijnen een concretisering van de kerndoelen kunnen geven en dat toetsen en leerstandaarden de kerndoelen vertalen in een (nader te bepalen) beheersingsniveau. Op die manier dragen de verschillende instrumenten er gezamenlijk aan bij dat kan worden nagegaan of hetgeen met de kerndoelen wordt nagestreefd ook daadwerkelijk wordt bereikt. De Expertgroep Doorlopende Leerlijnen taal en rekenen of de commissie-meijerink kwam dit jaar met een uitwerking van referentieniveaus voor taal en rekenen. De voorgestelde referentieniveaus zijn ook voor het speciaal onderwijs van belang. Dit geldt zonder meer voor de leerlingen met een so-indicatie zonder verstandelijke beperking. Voor een aanzienlijk deel van deze leerlingen zullen de referentieniveaus haalbaar zijn, al zullen de leerlingen er meer tijd en begeleiding en aangepaste leerroutes voor nodig hebben. Invoering van referentieniveaus in het speciaal onderwijs kan naar de mening van de raad dan ook alleen maar plaatsvinden als er voldoende ruimte blijft bestaan voor maatwerk en flexibiliteit in leerwegen en toetsing. Voor de doorstroming naar vervolgonderwijs is het echter cruciaal dat de referentieniveaus ook bij deze leerlingen worden nagestreefd. Voor de leerlingen voor wie op voorhand of gaandeweg het onderwijs kan worden vastgesteld dat het behalen van de referentieniveaus niet haalbaar is, zal de school moeten kunnen aantonen welk niveau wel bereikt is. Hiervoor zijn bij de doelgroep passende toetsinstrumenten nodig. De raad ziet ook voor het speciaal onderwijs een uitbouw van de voorgestelde referentieniveaus naar leerstandaarden als wenselijk. Leerstandaarden zijn een operationele uitwerking van geselecteerde kern- en tussendoelen. De leerstandaarden moeten worden vastgelegd in een AMvB (Algemene Maatregel van Bestuur). De raad adviseert stimulerende maatregelen te treffen voor het verder ontwikkelen en gebruiken van leerlingvolgsystemen in het speciaal onderwijs. De invoering van referentieniveaus en daarbij passende toetsen is ook voor het speciaal onderwijs van belang en vormt een basis voor de invoering van leerstandaarden. 18 Onderwijsraad, december 2008

Literatuur Bouwmeester, T. (2002). Kerndoelen en de WEC SO-scholen. Enschede: SLO. Commissie Kerndoelen (2002). Verantwoording delen. Zoetermeer: Ministerie van OCW. Greven, J. & Letschert, J. (2006). Kerndoelenboekje. Den Haag: Ministerie van OCW. Inspectie van het onderwijs (2005). Onderwijsverslag 2003/2004. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het onderwijs (2007). Onderwijsverslag 2005/2006. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2007). Onderwijsverslag 2006-2007. Utrecht: Inspectie van het Onderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2008). Onderwijsverslag 2007-2008, Utrecht, Inspectie van het Onderwijs. Letschert, J.F.M. (1998). Wieden in een geheime tuin. Een studie naar kerndoelen in het Nederlandse basisonderwijs. Enschede, SLO. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008). Notitie kwaliteit passend onderwijs. Geraadpleegd op 19 december 2008 via http://www.minocw.nl/documenten/bijlage%201%20notitie%20kwaliteit.pdf. Onderwijsraad (2002). De kern van het doel. Den Haag: Onderwijsraad. Stichting Leerplanontwikkeling (2008). Beste stuurlui. Enschede: Stichting Leerplanontwikkeling. Thijs, A., Letschert, J. & Paus, H. (2006). Maar het gaat om de leerling! Enschede, SLO. Visser, J. (2008). Rapportage oriëntatiefase LOVS Speciaal (basis)onderwijs. Arnhem: Cito. Kerndoelen en leerstandaarden in het speciaal onderwijs 19