Leeswijzer Reader Interdepartementale Basisopleiding Crisisbeheersing INLEIDING EN BEKNOPTE HISTORIE In de zomer van 2011 is besloten om voor de Interdepartementale Basisopleiding Crisisbeheersing een bundel van stukken samen te stellen en digitaal aan deelnemers aan te leveren. Deze reader dient ter voorbereiding op de cursus als geheel, en hangt in het bijzonder samen met het online selfassessment waarvoor alle deelnemers een uitnodiging krijgen toegestuurd. In de samengestelde reader vindt u stukken die uiteenzetten hoe crisisbeheersing en rampenbestrijding is georganiseerd volgens de meest recente regelingen. Wij zijn ons ervan bewust dat het overzicht niet volledig is en op punten in de praktijk al gewijzigd kan zijn (maar nog niet formeel in documentatie is vastgelegd). Mocht u suggesties hebben voor formele stukken of achtergrond artikelen die een geschikte aanvulling hierop zouden zijn, dan kan de reader hiermee worden uitgebreid. Juist tijdens de cursusdagen gaan de experts van de verschillende departementen in op de wijze waarop momenteel in de praktijk en achter de schermen invulling wordt gegeven aan bestaande regels, structuren en verantwoordelijkheden. Crisisbeheersing en rampenbestrijding in Nederland is georganiseerd in kolommen of ketens. Het stelsel kent daarbij de generieke keten of algemene kolom voor het handhaven van de openbare orde en veiligheid, en per sector de functionele kolommen of ketens. Er zijn tientallen functionele kolommen, bijvoorbeeld voor crisisbeheersing in de energiesector, met betrekking tot waterkeringen of met betrekking tot dierziekte- of (humane) infectieziektebestrijding. In de algemene keten ligt de besluitvorming bij crises op het meest decentrale niveau, d.w.z. bij de gemeente met de burgemeester als opperbevelhebber bij lokale incidenten en crises. Zodra een crisis of ramp bovenlokaal van aard is, gaat het gezag over op de voorzitter van de veiligheidsregio of diens plaatsvervanger. In geval van een crisis met interregionale betekenis, heeft de voorzitter van de bronregio de leiding over de handhaving van de openbare orde en veiligheid. Tijdens een crisis kan het Rijk drie rollen vervullen: faciliteren, richting geven en sturen. In geval van situaties waarbij de nationale veiligheid in het geding is of kan zijn en die vragen om sturing door het Rijk, is het nationale niveau aan zet. De coördinatie van intersectorale crisisbeheersing en besluitvorming over de samenhangende aanpak is in handen van de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb). De minister van Veiligheid en Justitie (VenJ) is, als coördinerend minister voor crisisbeheersing, voorzitter van deze Commissie. De minister-president kan ook besluiten zelf het voorzitterschap van de MCCb op zich te nemen. De organisatie en procesafstemming van crisisbeheersing op alle niveaus is voortdurend in beweging. Wetgeving wijzigt, de namen van de departementen veranderen, en de verdeling van verantwoordelijkheden binnen en tussen departementen eveneens. Elk kabinet brengt weer zijn eigen accenten en structuurwijzigingen mee, en beleidsplannen worden voor een periode van vier of vijf jaar ingevuld en daarna weer aangescherpt of herzien. De ketenpartners op nationaal, regionaal en lokaal niveau kennen hun eigen reorganisaties en stelselhervormingen. Denk bijvoorbeeld aan de regionalisering van de brandweer, het in leven roepen van de veiligheidsregio s en het nationaliseren van de politie. Deze leeswijzer biedt eerst een beknopt overzicht van de ontwikkeling van het stelsel nationale crisisbeheersing sinds de Tweede Wereldoorlog, en geeft vervolgens aan hoe in de verschillende stukken uit de reader het huidige stelsel wordt ingevuld en toegelicht. 1
Een beknopte historie van het stelsel van nationale crisisbeheersing [uit: Nationale Crisisbeheersing Beschreven - Deel 1: Het generieke stelsel van nationale crisisbeheersing beschreven. Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties (2007) pp. 21-24] Ofschoon de eerste noodwetgeving uit de 19 de eeuw stamt, is nationale crisisbeheersing als beleidsterrein toch vooral in de tweede helft van de 20 e eeuw tot wasdom gekomen. Het was de periode waarin het karakter van de Nederlandse staat evolueerde van Nachtwakersstaat naar verzorgingsstaat, waarbij de overheid op steeds meer terreinen een verantwoordelijkheid op zich nam ten behoeve van de dagelijkse zorg van de bevolking. Ook overheidsingrijpen ten tijde van noodsituaties hoorde hierbij en met name de groter wordende rol van de rijksoverheid bij crisisbeheersing is kenmerkend voor die tijd. De ontwikkeling van nationaal crisisbeleid, waarbij de overheid structurele beschermingsmaatregelen trof ter bescherming van de samenleving in het algemeen en specifieke vitale objecten in het bijzonder, heeft plaatsgevonden na de Tweede Wereldoorlog. Er zijn daarbij, in grote lijnen, drie periodes te onderscheiden: 1 de periode van de Koude Oorlog; 2 de periode ingekaderd tussen het einde van de Koude Oorlog en 9/11 ; 3 de periode na 9/11. 1. Koude Oorlog Vanaf de jaren vijftig tot eind jaren zeventig stond de oorlogsdreiging vanuit het oosten centraal. De rijksoverheid was als vanzelfsprekend primair verantwoordelijk voor de voorbereiding op deze nationale crises. Kijkend naar het beleid dat werd geformuleerd om de dreiging het hoofd te bieden, blijkt dat op twee wijzen werd gereageerd; proactief en preparatief. Proactief werd gekeken naar de mogelijkheid om netwerkachtige oplossingen in de voorbereiding te creëren; het dubbel uitvoeren van infrastructuur, de spreidingsgedachte van bevolking en voorraden enz. Op nationaal niveau hanteerde men in deze periode uitgebreide overzichten van vitale objecten. Als voorbeeld zijn te noemen de lijst van vitale bedrijven en instellingen, de krijgsmachtsleutelpuntenlijst, de lijst vitale waterstaatswerken (GOMAT1 genaamd), en de lijst met kwetsbare installaties welke essentieel zijn voor de instandhouding van landtransport, zee- en luchtvaart alsmede telecommunicatie. Op basis van deze lijsten zou beleid voor de vermindering van kwetsbaarheid en de adequate respons moeten worden uitgevoerd. Toch is de feitelijke uitvoering van dergelijk beleid nooit echt van de grond gekomen, waaraan vooral financiële oorzaken door onvoldoende politiek draagvlak ten grondslag lagen. 1 Op preparatief niveau werd getracht om de nodige veerkracht te kunnen opbrengen. Hiertoe werd de rijksdienst Bescherming Bevolking (BB) opgericht. Ook werden lagere overheden verplicht om preparatieve maatregelen te nemen. Voorbeelden hiervan zijn de voorbereiding op distributie van goederen, beschermde onderkomens voor de bevolking en het inrichten van noodbestuursposten. 1 Boom, B. van der (2000). Atoomgevaar? Dan zeker de B.B. de geschiedenis van de Bescherming Bevolking, SDU uitgevers, pp. 184 e.v. 2
2. Post-Koude Oorlog 9/11 Met de ontspanning tussen Oost en West veranderde het denken. De oorlogsdreiging verschoof langzaam naar de achtergrond. Tegelijkertijd brak het inzicht door dat nieuwe, niet oorlogsgerelateerde, risico s 2 zich aandienden waarop noch de Bescherming Bevolking noch de parate hulpverleningsdiensten afdoende waren voorbereid. De filosofie die zich ontwikkelde, was dat er bij het bestrijden geen onderscheid gemaakt moest worden tussen vredescalamiteiten en oorlogsomstandigheden. Er moest een nieuwe organisatie komen die onder alle omstandigheden de (toenmalige nieuwe) risico s die de samenleving zouden kunnen bedreigen, het hoofd kon bieden. In het begin van de jaren tachtig startte daartoe het project Reorganisatie Rampenbestrijding. Eén van de belangrijkste uitgangspunten was dat rampenbestrijding in tegenstelling tot de beheersing van de Koude Oorlog -crises primair een lokale verantwoordelijkheid moest zijn. 3 Met het in 1985 van kracht worden van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) 4 kreeg de rampenbestrijding haar wettelijke lokale basis. Wel wordt in de Wrzo de rijksverantwoordelijkheid voor de voorbereiding op en de coördinatie van nationale rampen benoemd inclusief een coördinerende bevoegdheid richting provincies en gemeenten. De decentralisatie van de rampenbestrijding betekende een ontmanteling van de rijksactiviteiten op dit gebied. Zoals gezegd kregen lokale overheden de verantwoordelijkheid voor rampenbestrijding en de rijksoverheid zou vooral een faciliterende rol gaan spelen. Het uitgangspunt hierbij was dat het crisismanagement ingebed diende te zijn in het normale taakveld. Het lokale, normale beleid is in deze optiek verantwoordelijk voor het optreden tijdens crisissituaties, of dit nu problemen van beperkte omvang betreft of grootschalige crises. Anders gezegd, het denken over crisismanagement diende onderdeel uit te maken van het normale beleid. Organisaties werden geacht met hun reguliere middelen in staat te zijn om het onvoorzienbare aan te kunnen, mits zij maar effectief gebruik maken van de mogelijkheden die hun netwerk biedt. In de post-koude Oorlog-periode is de aandacht derhalve verschoven van veel papier naar contacten en ervaring. Kort gezegd: Crisismanagement werd netwerkmanagement. In begin jaren negentig werd op nationaal niveau het project Crisisbeheersing gestart. Hoewel de verantwoordelijkheid van de rampenbestrijding primair op decentraal niveau lag, werd onderkend dat de rijksoverheid nog steeds een verantwoordelijkheid had als het ging om een nationale crisis : een zeer ernstige gebeurtenis met consequenties voor het hele land. Het project Crisisbeheersing heeft uiteindelijk in het interdepartementale Nationaal Handboek Crisisbesluitvoering geresulteerd dat op 28 februari 1997 door de ministerraad werd vastgesteld. Het handboek [de laatste versie dateert van 23 november 2009 en wordt op dit moment herzien] beschrijft op hoofdlijnen hoe de crisisbesluitvorming op nationaal niveau plaats zou moeten vinden. De beleidsontwikkeling met betrekking tot en daadwerkelijke preparatie op de crisisbeheersing bleef daarmee achter bij de ontwikkelingen op het gebied van rampenbestrijding. Een van de redenen daarvoor was dat in tegenstelling tot de rampenbestrijding een eenduidig beschreven visie op de (nationale) crisisbeheersing ontbrak (en ontbreekt). In de tweede helft van de jaren negentig groeide steeds meer het besef dat delen van onze 2 Zoals grote branden, explosies, overstromingen, transportongevallen, enz. Deze nu als klassiek betitelde rampen zijn in de jaren negentig geclassificeerd naar zogenoemde ramptypen, zie bijvoorbeeld het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding of de Leidraad Maatramp. 3 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (1991). Eindrapport reorganisatie rampenbestrijding. 4 Toen nog rampenwet geheten [De Wet rampen en zware ongevallen is inmiddels vervangen door de Wet Veiligheidsregio s]. 3
samenleving bedreigd konden worden door specifieke bedreigingen zoals wateroverlast en de millenniumwisseling. Het betrof in de terugblijk echter vooral bedreigingen van de volksgezondheid; Creutzfeld Jacob, AIDS, legionella, en varkenspest. De Duitse socioloog Beck (1992) benoemde gezondheidsdreigingen al als de primaire gevaren van de Risk Society. Natuurlijk kan ook betoogd worden dat de crisistolerantie in de maatschappij afneemt waardoor met name de perceptie van dreigingen in het bijzonder gezondheidsdreigingen- zich verscherpt. Een heftige publieke reactie leidde in deze gevallen over het algemeen tot overheidsbeleid dat de betreffende specifieke dreiging moest voorkomen. De overheid stelde zich veelal reactief op en trof in de meeste gevallen pas risicominimaliserende en beschermingsmaatregelen nadat de dreiging zich al had aangediend. 3. Post- 9/11 De confrontatie met het catastrofaal terrorisme op 9/11 markeerde een omslag in het denken over nationale crisis(beheersing). Evenals in de Koude Oorlog kan het worden gezien als een enkelvoudige dreiging (terroristische aanslag), maar het grote verschil is dat deze huidige dreiging tegelijkertijd veelkoppig is: het kan zich openbaren in de vorm van klassiek terrorisme, maar eveneens in de vorm van NBC-terrorisme [thans CBRN] of cyberterrorisme. De combinatie van onvoorspelbaarheid, complexiteit, grootschaligheid, sectoroverschrijdende elementen, transnationale aspecten en de grote maatschappelijke ontwrichting die een terroristische aanslag teweeg kan brengen, heeft de Nederlandse overheid er dan ook toe gebracht om een aantal grote projecten op het terrein van nationale crisisbeheersing te starten [zoals het project Bescherming Vitale Infrastructuren en het project Nationale Veiligheid ]. Daarnaast werden in het licht van de nieuwe dreigingen de bestaande sturingsmogelijkheden ten aanzien van de crisisbeheersing door het ministerie van BZK [thans Veiligheid en Justitie] als een te zwaar middel ervaren 5. Er bestaat daarmee een gepercipieerd gat tussen de verwachting over sturing en regie op de voorbereiding op nationale crisisbeheersing door het ministerie van BZK [VenJ] en haar feitelijke sturingsmogelijkheden. De organisatie en coördinatie van het bestaande crisisbeheersingsstelsel was te vrijblijvend van karakter. Het streven was om de centrale rol van de rijksoverheid en het ministerie van BZK [VenJ] te verhelderen, te verstevigen en te verankeren. Dit heeft er toe geleid dat in juni 2004 door het kabinet een visie op het stelsel van crisisbeheersing is vastgesteld in de vorm van het Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 [om de centrale rol van de overheid, in het bijzonder het ministerie van destijds BZK, thans VenJ, te verhelderen]. [In de reader die nu voor u ligt zijn zoveel mogelijk recente stukken opgenomen die weergeven hoe crisisbeheersing en rampenbestrijding van decentraal tot nationaal niveau, en de samenwerking tussen sectoren anno 2014 geregeld is. Bovenstaande tekst beschrijft de ontwikkelingen tot halverwege het eerste decennium van de eenentwintigste eeuw en komt letterlijk uit de publicatie Nationale Crisisbeheersing Beschreven - Deel 1: Het generieke stelsel van nationale crisisbeheersing beschreven. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2007) pp. 21-24]. 5 Zie bijvoorbeeld het beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007. Dat sommige sturingsmogelijkheden als een te zwaar middel worden ervaren is geen onbekend gegeven. Binnen het terrein van toezicht staat dit fenomeen wel bekend als de eerste wet van toezicht. Meer precies luidt deze wet dat toezichthouders zelden de (zwaarste) toegekende bevoegdheden toepassen. Om de onder toezichtgestelden te beïnvloeden, gebruiken ze bij voorkeur informele middelen zoals overleggen, adviseren, waarschuwen, en dreigen (J. de Ridder, Een goede raad voor toezicht, 27 april 2004 (inaugurele rede)). 4
STELSEL NATIONALE CRISISBEHEERSING Ten aanzien van de aansturing van het stelsel crisisbeheersing op nationaal niveau bevat deze reader een aantal specifieke documenten, die met elkaar samenhangen. De documenten ten aanzien van het stelsel nationale crisisbeheersing zijn: 1. Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, Ministerie van Veiligheid en Justitie, april 2013, pp. 1-50. 2. Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, betreft Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming, afkomstig van de Minister van Veiligheid en Justitie, d.d. 26 april 2013, Kamerstuk 29668, nr. 37, vergaderjaar 2012-2013. 3. Besluit houdende de vervangingsregeling in geval van tijdelijke afwezigheid van een minister. Op voordracht van Onze Minister-President, Minister van Algemene Zaken, d.d. 5 november 2012, kenmerk 3117030. 4. Handboek Bijstand Deel 1: Nationaal. LOCC, Ministerie van Veiligheid en Justitie, juni 2011, pp. 1-54. Het Instellingsbesluit Ministeriële Commissie Crisisbeheersing van april 2013 schetst de kaders van dit hoogste bestuurlijke gremium tijdens crises en rampen. Tegelijk met het instellingsbesluit heeft de ministerraad het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming vastgesteld. Het handboek legt op hoofdlijnen de bevoegdheden, verantwoordelijkheden en kerntaken vast van de belangrijkste actoren binnen de nationale crisisstructuur. Het handboek, dat onlangs grondig is herzien, beschrijft de organisatie en werkwijze van de Ministeriële Commissie Crisisbeheersing (MCCb) en de ambtelijke advisering en ondersteuning. Het gaat hier om (dreigende) intersectorale crises die een interdepartementaal gecoördineerd optreden van de Rijksoverheid vereisen. Het handboek bevat een begripsbepaling waarin begrippen als crisisbeheersing, intersectorale crisis, nationale veiligheid, en vitale belangen worden gedefinieerd. Daarnaast bevat het handboek een toelichting op de drie rollen die het Rijk bij een crisis kan vervullen. Vervolgens komt de organisatie en opschaling van het ambtelijk advies aan bod. De eerste melding van een (mogelijke) intersectorale crisis, de rol van het Nationaal Crisiscentrum (NCC), het bijeenroepen van het Adviesteam (AT), de taken van het AT en de opschaling naar de Interdepartementale Commissie Crisisbeheersing (ICCb) worden behandeld. Ook van de ICCb worden de taken, de kernbezetting, en de activering beschreven. Daaropvolgend worden deze aspecten voor de MCCb toegelicht. De MCCb bepaalt de strategische kaders en neemt (al dan niet op basis van ambtelijk advies) besluiten over politiek-bestuurlijke strategische dilemma s en hun consequenties. Van belang is dat in het handboek ook verwezen wordt naar de vervangingsregeling die van toepassing is bij afwezigheid van bewindspersonen. Deze vervangingsregeling is in de reader opgenomen. Crises komen nu eenmaal onaangekondigd en vaak ongelegen, dus juist in dit soort situaties is het nuttig om vooraf kennis te nemen van vervanging bij tijdelijke afwezigheid van ministers. De besluiten van de MCCb behoeven goedkeuring van de ministerraad. In geval van besluiten waarvan de uitvoering geen uitstel duldt, is voorafgaande goedkeuring niet vereist. De minister van Veiligheid en Justitie is coördinerend minister voor terrorismebestrijding. De coördinerend minister kan in het kader van terrorismebestrijding acute maatregelen nemen in een andere sector (luchtruim sluiten, GSM verkeer blokkeren). 5
De rol van het Nationaal Crisiscentrum (NCC), het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC) en de opgeschaalde Landelijke Operationele Staf (LOS), alsmede de opschaling naar het Nationaal Kernteam Crisiscommunicatie (NKC) worden eveneens verder toegelicht. In de Interdepartementale Basisopleiding Crisisbeheersing komen tijdens de cursusdagen de concrete werkwijze van het NCC en het onderwerp crisiscommunicatie zoals dat kan worden ingevuld door middel van het NKC uitgebreid aan bod. Vertegenwoordigers van de organisaties zelf vertellen dan vanuit hun eigen ervaring en expertise over de werking van het stelsel. Over de procedures rond het vragen en leveren van bijstand via het LOCC staat alles in het bijgesloten Handboek Bijstand, Deel 1: Nationaal (versie juni 2011). In het National Handboek Crisisbesluitvorming wordt verder nog het thema Juridische aspecten van nationale crisisbesluitvorming genoemd. Essentieel is hier de bepaling dat de principes van subsidiariteit en proportionaliteit ook tijdens crisis onverminderd van kracht blijven. Het cursusblok Ordening Systeem Crisisbeheersing gaat hier tijdens de eerste cursusdag uitvoerig op in en behandelt ook uitgebreid de onderwerpen noodwetgeving, buitengewone bevoegdheden en noodtoestand. De laatste twee belangrijke thema s van het handboek, te weten Crises in het buitenland en Nafase, krijgen in deze reader nadere aandacht in de laatste stukken. Het handboek besluit met een beknopt hoofdstuk over evaluatie. DE GENERIEKE KETEN De reader bevat enkele stukken die specifiek zijn toegevoegd om de inrichting en aansturing binnen de Generieke Keten toe te lichten. 5. Netwerkkaart Rampenbestrijding Algemeen & Handhaving Openbare Orde. Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing (nr. 1, pp. 1-11), Provincie Noord-Holland, Provincie Flevoland, Provincie Gelderland en Provincie Overijssel, oktober 2013. 6. Brochure Wet Veiligheidsregio s Deel 1, Ministerie van Veiligheid en Justitie, maart 2013, pp. 1-62. 7. Gelton, P. En Van Mourik N. (2013), Naar een betere bovenregionale samenwerking, Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, april 2013, pp. 36-37. 8. Evaluatiecommissie Hoekstra: Veiligheidsregio s goed op weg, Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, oktober 2013, pp. 3-7. 9. Kamerbrief met kabinetsreactie op advies Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio s (Wvr) en het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing, Ministerie van Veiligheid en Justitie, november 2013. 10. Voortgangsrapportage kabinetsreactie Evaluatiecommissie Hoekstra, Ministerie van Veiligheid en Justitie, juli 2014. 11. Informatie document Nationale Politie, www.rijksoverheid.nl / www.politie.nl, augustus 2013. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en regio en tussen regio en gemeente is door de Wet veiligheidsregio s (Wvr) ingrijpend gewijzigd. De Netwerkkaart Rampenbestrijding Algemeen & Handhaving Openbare Orde licht op basis van de Wet veiligheidsregio s de relatie tussen burgemeesters, voorzitters veiligheidsregio, Commissarissen van de Koning en de minister van Veiligheid en Justitie toe. Hun bevoegdheden en beperkingen worden beknopt en overzichtelijk uiteengezet. Ook de rol van andere ketenpartners zoals het Openbaar Ministerie, het LOCC en de inspecties komen aan bod. 6
Crises beginnen vaak op lokaal niveau, met een eerste incident, of een bron van infectie of gevaar. Door schadelijke effecten op regionaal, interregionaal of nationaal niveau, door de maatschappelijke impact van de crisis of de dreiging voor de nationale veiligheid kan het Rijk betrokken raken in de crisisbeheersing. Voor ambtenaren betrokken bij crisisbeheersing op Rijksniveau is het daarom van wezenlijk belang om inzicht te hebben in de bevoegdheden, organisaties en opschalingsprocedures op lokaal en bovenlokaal (=regionaal) niveau. Zo kan een crisis als de brand en het milieu-incident in Moerdijk in 2011, of de opschaling en aanpak van de bestrijding van Mexicaanse griep in 2009, in de juiste bestuurlijke context worden begrepen. Naar aanleiding van Moerdijk constateerden het Rijk en de veiligheidsregio s dat rollen, taken en bevoegdheden bij een bovenregionale crisis onvoldoende helder waren. Het Veiligheidsberaad en de minister van VenJ hebben de bestuurlijke werkgroep Bovenregionale Samenwerking ingesteld. Het advies van deze werkgroep (aangeboden in 2012) is uitgewerkt in het rapport Eenheid in verscheidenheid waarnaar wordt verwezen in het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. Voor de opschaling wordt gebruikt gemaakt van een landelijk uniforme GRIP-opschalingssystematiek (GRIP staat voor: Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure). De GRIP-systematiek bestaat uit verschillende opschalingsniveaus: lokaal (1 t/m3), regionaal (4), interregionaal (5) en GRIP Rijk. In Bijlage B van het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming vindt u het schema en de toelichting hierop, welke ontleend zijn aan het rapport Eenheid in verscheidenheid. De Brochure Wet veiligheidsregio s Deel 1 (2013) geeft een goed beeld van de doelstellingen van de Wet Veiligheidsregio s, en de belangrijkste punten uit de wet. De in de reader opgenomen brochure is een herziene versie van de eerste brochure die in oktober 2010 is verschenen. In de herziene uitgave wordt eveneens naar het hierboven genoemde advies van de bestuurlijke werkgroep verwezen. Reden van de herziening van de brochure was, naast een aantal beleidswijzigingen, de wijziging van de volgende wetten per 1 januari 2013: de Wet veiligheidsregio s (verplichte regionalisering brandweer en oprichting Instituut Fysieke Veiligheid), de tweede tranche van de Wet publieke gezondheid (waaronder het instellen van de directeur publieke gezondheid), de Politiewet 2012 (Nationale Politie), de Tijdelijke Wet ambulancezorg (Regionale Ambulancevoorziening), en de Meldkamer van de toekomst (nationale meldkamerorganisatie). Van belang bij de Wet veiligheidsregio s is dat de burgemeester veel van zijn/haar bevoegdheden bij crisisbeheersing en rampenbestrijding op lokaal niveau heeft behouden. In de brochure wordt de organisatie van de veiligheidsregio s beschreven: status (vorm van verlengd lokaal bestuur), taken (advies, preparatie, kwaliteitsborging), bestuur (alle burgemeesters in de regio onder voorzitterschap van een van die burgemeesters), de rol van de Commissaris van de Koning (toezicht op de bestuurlijke samenwerking in het Regionaal Beleidsteam) en het Veiligheidsberaad (landelijk overlegorgaan tussen 25 voorzitters veiligheidsregio). Het beleid van de veiligheidsregio bevat een risicoprofiel (voor de regio), een beleidsplan (meerjarige uitvoering van taken), een crisisplan (een generiek operationeel plan voor de warme fase) en een rampbestrijdingsplan (een operationeel plan voor aanpak van rampensituaties voor specifieke inrichtingen, zoals een luchthaven of een bedrijf met risico s op zware ongevallen [Brzo]). De taken van veiligheidsregio-organisaties als de brandweer, de GHOR, de meldkamer, en de coördinerend gemeentefunctionaris komen in de brochure overzichtelijk aan bod. Een van de belangrijkste onderdelen van de Wet veiligheidsregio s was wellicht de introductie van de superburgemeester ; indien crises of rampen een multidisciplinaire aanpak vereisen en bovenlokaal van aard zijn, dan gaat het opperbevel van de burgemeester over op de voorzitter van de veiligheidsregio en wordt een Regionaal Beleidsteam geformeerd (hierin nemen naast de voorzitter ook de overige burgemeesters van de getroffen gemeenten in de regio deel). De brochure legt op heldere wijze uit hoe zowel de crisisbeheersing als de crisiscommunicatie opschaalt. 7
Mei 2012 heeft de minister van Veiligheid en Justitie een onafhankelijke commissie in het leven geroepen om advies uit te brengen over de werking van de Wet veiligheidsregio s en over het brede Nederlandse stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing. De Evaluatiecommissie Wet veiligheidsregio s (ook wel Commissie Hoekstra genoemd), concludeerde dat de invoering van de veiligheidsregio s een gunstig effect heeft gehad op de kwaliteit en effectiviteit van de rampenbestrijding. De Commissie concludeert eveneens dat op veel punten verbetering nodig is. De voorstellen van de Evaluatiecommissie vindt u samengevat in het Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing van oktober 2013. In november 2013 volgde de kabinetsreactie op het advies van de Evaluatiecommissie Hoekstra waarin verbeteringen zijn aangekondigd om de brandweerzorg, rampenbestrijding en crisisbeheersing verder te optimaliseren. In de reactie onderschrijft het kabinet de door de Evaluatiecommissie gehanteerde uitgangspunten en voegt daaraan toe een zo eenvoudig en eenduidig mogelijk stelsel met operationele en bestuurlijke slagkracht na te streven. De kabinetsreactie vindt u terug in de reader. In de voortgangsrapportage kabinetsreactie Evaluatiecommissie Hoekstra van juli 2014 wordt de voortgang van de verbeteringen toegelicht. Ook wordt ingegaan op de gezamenlijke agenda van de minister en het Veiligheidsberaad (25 voorzitters van de veiligheidsregio s). Deze agenda gaat over de gezamenlijke doelstellingen en aanvullende afspraken over de doorontwikkeling van de veiligheidsregio s en het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing. Aan de reader is een beknopt document toegevoegd over de Nationale Politie. Op 1 januari 2013 trad de Politiewet 2012 in werking die de invoering regelt van een nationaal politiekorps. Tot zover de generieke keten. Bovenstaande issues komen tijdens de cursus in verschillende blokken, zoals Ordening Systeem Crisisbeheersing (juridisch kader), Generieke Keten (werkwijze praktijk), en Crisiscommunicatie op aansprekende wijze, aan de hand van casusvoorbeelden en eigen ervaring achter de schermen van de docenten, uitgebreid aan de orde. FUNCTIONELE KETENS: ENKELE SECTOREN Crisisbeheersing in specifieke sectoren is georganiseerd in zogenaamde functionele ketens. In deze reader is de Nationale Risicobeoordeling en een uiteenzetting van de rol van rijksheren in crisisbeheersing opgenomen als algemene inleiding. 12. Van rampenbestrijding naar crisisbeheersing: de betekenis van de rijksheren voor de veiligheidsregio, Provincie Noord-Holland, juli 2007, pp. 4-12. 13. Strategie Nationale Veiligheid Bevindingenrapportage, Ministerie van Veiligheid en Justitie, november 2013, pp. 1-27. Rijksheren spelen een voor velen onbekende, doch niet onbelangrijke rol in crisisbeheersing in de functionele kolommen. Om die reden is de publicatie Van rampenbestrijding naar crisisbeheersing: de betekenis van de rijksheren voor de veiligheidsregio, uitgegeven in opdracht van de Provincie Noord-Holland in 2011, opgenomen in deze reader. Een rijksheer is de plaatsvervanger van de minister binnen een bepaalde functionele keten in de regio. Dat kan zijn de secretaris van de Kamer van Koophandel in een provincie als plaatsvervanger van de minister van Economische Zaken bij het toepassen van de vorderingswet, zoals heeft plaatsgevonden tijdens de evacuatie van delen van Gelderland in 1995. Of de Ingenieur-Directeur Noordzee (directeur regionale dienst Rijkswaterstaat) als plaatsvervanger van de minister van Infrastructuur en Milieu in geval van een ongeval met een tanker op de Noordzee. Een rijksheer handelt dan uit naam van de minister in het kader van crisisbeheersing in de regio. De rijksheer vervult ook een belangrijke informatiepositie vanwege zijn 8
of haar regionaal netwerk en functionele expertise (naar de minister toe, naar de bedrijfstak, maar ook naar het openbaar bestuur in de regio). De Nationale Risicobeoordeling geeft aan welke sectoren op dit moment de grootste (naar impact) en meeste (naar waarschijnlijkheid) risico s lopen in termen van crises en rampen. De resultaten van de risicobeoordeling zijn voor verschillende scenario s grafisch weergegeven in het risicodiagram (zie pagina 9). De scenario s zijn door experts beoordeeld op verschillende impactcriteria en geschat is hoe groot de kans is dat de scenario s werkelijkheid worden. Het betreft hier specifieke crisistypen die primair bepaalde functionele ketens treffen, maar duidelijke interdepartementale implicaties hebben. Het zijn de functionele ketens die in de afgelopen jaren centraal hebben gestaan in de nationale crisisoefeningen (terrorisme in oefening Voyager 2007, overstroming/hoog water in oefening Waterproef 2008, infectieziektebestrijding in oefening TOR 2009 [afgelast vanwege daadwerkelijke uitbraak Mexicaanse griep], en ICT-storing/cyberaanval in oefening Cyberstorm.nl 2010, en Indian Summer in 2011). Om die reden is in deze reader een aantal publicaties per bovenstaand crisistype opgenomen. We erkennen dat meerdere belangrijke crisistypen denkbaar zijn, en die zullen ook zeker nog in de cursusdagen aan bod komen. Daarnaast is de volledige publicatie van Bestuurlijke Netwerkkaarten (met een veel uitgebreidere selectie van functionele ketens betrokken bij verschillende crises) toegankelijk via internet (http://www.infopuntveiligheid.nl/publicatie/dossieritem/15/4998/ bestuurlijke-netwerkkaarten-crisisbeheersing---vijfde-druk.html). In de stukken van deze reader wordt, in lijn met het voorbereidend materiaal dat steeds in de afgelopen jaren voor deze cursus is aangeboden, specifiek ingegaan op terrorisme, Infectieziekten, ICT-storing/cyberaanval, overstromingen en kernongevallen. De cursusorganisatie staat open voor aanvullende suggesties. Die kunnen dan opgenomen worden in een reader ter voorbereiding op de cursussen volgend jaar. Aandachtspunt: momenteel wordt gewerkt aan de actualisatie van de bestuurlijke netwerkkaarten. Nog niet alle netwerkkaarten zijn in geactualiseerde versie beschikbaar. Terrorisme 14. Netwerkkaart Justitie algemeen. Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing (nr. 9, pp. 1-5), Provincie Noord-Holland, Provincie Flevoland, Provincie Gelderland en Provincie Overijssel, april 2012. 15. Netwerkkaart Terrorisme. Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing (nr. 10, pp. 1-6), Provincie Noord-Holland, Provincie Flevoland, Provincie Gelderland en Provincie Overijssel, april 2012. 16. Bestuurlijke Aandachtspunten bij Rampen Veroorzaakt door Terroristische Acties. Provincie Noord-Holland, januari 2006, pp. 8-26. 17. Geveke, H. (2010) CBRNe Respons: Een kleurrijk samenwerkingsverband. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 8, nummer 1, januari/ februari 2010, pp. 8-11. Volksgezondheid/Infectieziekten 18. Netwerkkaart Geneeskundige Hulpverlening Algemeen. Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing (nr. 2, pp. 1-3), Provincie Noord-Holland, Provincie Flevoland, Provincie Gelderland en Provincie Overijssel, april 2012. 9
19. Netwerkkaart Infectieziekte. Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing (nr. 7, pp. 1-9), Provincie Noord-Holland, Provincie Flevoland, Provincie Gelderland en Provincie Overijssel, april 2012. 20. Couwenberg, I. (2010) Nationale Pandemie Beschouwing: Leren voor de volgende pandemie. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 8, nummer 4, juli/augustus 2010, pp. 66-69. ICT-storing/cyberaanval 21. Nationaal Crisisplan ICT, september 2012, pp. 1-17. 22. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 11, nummer 6, december 2013: Een beeld zegt meer dan duizend woorden. De totstandkoming van het Cyber Security Beeld Nederland, pp. 4-5. De Nationale Cyber Security Strategie 2: Nederland zet in op wereldtop met cyber security, pp. 6-8. ICT-crisisbeheersing: nieuwe loot aan de stam binnen de NCTV, pp. 12-13. 23. Brons, C., Leguit, D., Oude Alink, H. en Stokkel, M. (2010) Cyber Storm III @NL ICT verstoringen zijn niet alleen virtueel. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 9, nummer 6, november/december 2010, pp. 32-33. 24. De DigiNotar-crisis, Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 9, nummer 5, oktober 2011, pp. 18-22, 48. 25. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 10, nummer 4, augustus 2012: Onderzoeksraad voor Veiligheid: Digitale veiligheid overheid moet sterk verbeteren, p. 39. Crisisorganisatie doeltreffend tijdens DigiNotar-crisis, p. 40. Grootste digitale dreiging door spionage en cybercriminaliteit, p. 41. Uitvoering Nationale Cyber Security Strategie ligt op koers, pp. 42-43. Het Nationale Cyber Security Centrum (NCSC), pp. 44-45. Hoogwater/Overstromingen 26. Netwerkkaart Oppervlaktewater en Waterkering. Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing (nr. 3. pp. 1-9), Provincie Noord-Holland, Provincie Flevoland, Provincie Gelderland en Provincie Overijssel, april 2012. 27. Terpstra, T. (2010) Communicatie over Overstromingsrisico s: Percepties en dilemma s. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 8, nummer 5, september/oktober 2010, pp. 40-41. 28. Veiligheidsregio Groningen leert van hoogwater, Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 10, nummer 6, december 2012, pp. 66-67. Kernongevallen 29. Netwerkkaart Kernongeval. Bestuurlijke Netwerkkaarten Crisisbeheersing (nr. 6. pp. 1-8), Provincie Noord Holland, Provincie Flevoland, Provincie Gelderland en Provincie Overijssel, oktober 2013. 30. Broekhuijzen, E. (2011) Kernongeval in Borssele: De grote nationale crisisoefening van 2011, Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 9, nummer 6, december 2011, pp. 22-25. 10
THEMA S: NAFASE EN INTERNATIONAAL Deze reader onderscheidt in aanvulling op het bovenstaande nog twee belangrijke thema s die de bijzondere aandacht verdienen van de deelnemers omdat het belang van het onderwerp snel toeneemt en bij crises in alle sectoren, en zeker bij sectoroverschrijdende crises, aan de orde kan zijn. Het belang van de nafase van crises begint eigenlijk al in de voorfase: als autoriteiten steken laten vallen in crisispreparatie, vergunningverlening aan risicobedrijven, handhaving van regelgeving, of risicocommunicatie naar burgers. De echte crisis begint dan pas na het incident: de crisis na de crisis die draait om verantwoording, schuld, en aansprakelijkheid. De reader bevat een bescheiden selectie aan artikelen die ingaan op deze onderwerpen. 31. Ligthart, N. en Dükers, M. (2011) Voorbereiden op de fase na de ramp Nafase in het perspectief van de nationale veiligheid. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 9, nummer 2, maart/april 2011, pp. 30-32. 32. Bovens, M. (2011) Politieke Verantwoording De crisis na de crisis. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 9, nummer 2, maart/april 2011, pp. 38-39. 33. Hol, T. (2011) Zoete Lieve Gerritje : Over kleine en grote rampen. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 9, nummer 2, maart/april 2011, pp. 45-47. In toenemende mate kennen crises een grensoverschrijdend karakter. Crises kennen feitelijk geen grenzen, mede door integratie van de Europese interne markt (denk aan voedselveiligheidscrises als BSE), internalisering en koppeling van systemen (bijvoorbeeld de energievoorziening en financiële systemen), technologische innovatie (internet, communicatie, digitalisering betalingsverkeer) en toegenomen internationaal verkeer (reizigers die infectieziekten verspreiden). De autoriteiten en bevoegdheden op het terrein van crisisbeheersing kennen wel grenzen, en daarom maken landen afspraken om crises gezamenlijk (bilateraal, intergouvernementeel) of op supranationaal niveau te kunnen bestrijden. Deze reader biedt twee artikelen over het toegenomen belang van crisisbeheersing op EU niveau. 34. Boin, A. en Ekengren, M. (2010) Naar een Gedeelde Visie op EU Crisis Management. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 9, nummer 2, maart/april 2011, pp. 48-50. 35. Al-Khudhairy, D.H.A., de Roo, A., Annunziato, A., van der Groot, E., de Groeve, T. en Linge, J.P. (2010) EU-crisismanagement: Uitdagingen en oplossingen. Magazine Nationale Veiligheid en Crisisbeheersing, jaargang 9, nummer 6, november/december 2010, pp. 12-14. Bovenstaande thema s zijn slechts een selectie van thema s die aandacht vragen van een ieder die geïnteresseerd is in crisisbeheersing en rampenbestrijding. De Interdepartementale Basisopleiding Crisisbeheersing blijft voortdurend in beweging om actuele onderwerpen en trends, recente crises en gewijzigde structuren op inspirerende en kundige wijze te adresseren, door en voor de departementen. 11