5 MAART 2012 S.09.0096.F/1 Hof van Cassatie van België Arrest Nr. S.09.0096.F GEMEENTE ANDERLECHT, vertegenwoordigd door het college van burgemeester en schepenen, Mr. John Kirkpatrick, advocaat bij het Hof van Cassatie, tegen D. B., Mr. Huguette Geinger, advocaat bij het Hof van Cassatie. I. RECHTSPLEGING VOOR HET HOF Het cassatieberoep is gericht tegen het arrest van het arbeidshof te Brussel van 25 maart 2009. Advocaat-generaal Jean-Marie Genicot heeft op 15 februari 2012 een schriftelijke conclusie neergelegd. Raadsheer Mireille Delange heeft verslag uitgebracht. Advocaat-generaal Jean-Marie Genicot heeft geconcludeerd.
5 MAART 2012 S.09.0096.F/2 II. CASSATIEMIDDEL De eiseres voert volgend middel aan. Geschonden wettelijke bepalingen - de artikelen 6, 1108, 1109, 1131, 1133, 1179, 1183, eerste lid, en 1234 van het Burgerlijk Wetboek; - artikel 10, eerste en tweede lid, van de ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 14 mei 1998 houdende regeling van het administratief toezicht op de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, het tweede lid zoals gewijzigd bij de ordonnantie van 18 april 2002; - artikel 32, eerste lid, van de wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten; - de artikelen 2, 3 en 4, 6, van het reglement van de gemeente Anderlecht van 12 juni 1996 op de werving van het administratief, technisch en werkliedenpersoneel van de gemeente, zoals zij van kracht waren in mei 2002; - de artikelen 2 tot 5 van het reglement van de gemeente Anderlecht van 12 juni 1996 op het geldelijk statuut, zoals zij van kracht waren in mei 2002; - reglement van de gemeente Anderlecht van 12 juni 1996 met de titel sociaal handvest: personeelsformatie, zoals het van kracht was in mei 2002. Aangevochten beslissingen Het arrest stelt het volgende vast : 1. het college van burgemeester en schepenen van de eiseres heeft bij besluit van 7 mei 2002 beslist om de verweerder aan te werven in de hoedanigheid van gemeentemanager bij de dienst van de secretaris-generaal van 19 augustus 2002 tot 18 augustus 2003, met een geïndexeerd bruto jaarloon van 73.371 euro, en met hem een arbeidsovereenkomst voor bedienden te sluiten, zoals weergegeven in bijlage, en de desbetreffende kosten te boeken op een specifieke post van het budget; 2. het ontwerp van arbeidsovereenkomst dat bij dat besluit was gevoegd, werd ondertekend op 28 mei 2002; 3. het ministerie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest heeft bij besluit van 19 juli 2002, bekendgemaakt bij uittreksel in het Belgisch Staatsblad van 25 oktober 2002, in het kader van haar algemene vernietigingsbevoegdheid bepaald in artikel 10 van de ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 14 mei 1998 houdende regeling van het administratief toezicht op de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van de eiseres om de verweerder in dienst te nemen in de hoedanigheid van manager, vernietigd om de volgende redenen: Het college van burgemeester en schepenen omkleedt de indienstneming van een gemeentelijke manager op grond van de aanbevelingen van een ( ) audit (en) de vervanging van een directeur-generaal, een betrekking op niveau A9 in het gemeentelijk kader. De geïnteresseerde is in dienst genomen in een onbestaande graad en met een on-
5 MAART 2012 S.09.0096.F/3 bestaand barema; de taak van manager stemt overeen met een bestuurlijke functie van niveau A ( ). De persoon die door het college van burgemeester en schepenen in dienst is genomen, beschikt niet over de vereiste titel om toegang te hebben tot een functie van dit niveau in de gemeentelijke administratie. De beslissing schendt het gemeentereglement waarbij het kader en de voorwaarden van de indienstneming en de bevordering van de gemeenteambtenaren worden bepaald ; 4. de eiseres heeft de verweerder bij brief van 19 juli 2002 op de hoogte gebracht van het besluit tot vernietiging van de beslissing van het college van burgemeester en schepenen en hem erop gewezen dat het volgende college van burgemeester en schepenen akte zou nemen van dat besluit, waardoor de aanwerving nietig en van generlei waarde zou worden, en 5. de verweerder heeft tegen de eiseres, op grond van artikel 40, 1, van de wet van 3 juli 1978 betreffende de arbeidsovereenkomsten, een rechtsvordering ingesteld die met name strekte tot de betaling van een opzeggingsvergoeding wegens eenzijdige beëindiging van zijn arbeidsovereenkomst van bepaalde duur. Het arrest dat de beslissing van de eerste rechter wijzigt, veroordeelt de eiseres om aan de verweerder een opzeggingsvergoeding van 61.142,50 euro te betalen, vermeerderd met de moratoire interest te rekenen van 7 augustus 2002, en veroordeelt de eiseres in de kosten, met inbegrip van de rechtsplegingsvergoeding. Het arrest grondt die beslissing op de volgende redenen: De beslissing van het college is een eenzijdige bestuurshandeling die losstaat van de arbeidsovereenkomst zelf. De overeenkomst valt onder het contractenrecht. Het bestaan van het besluit van de toezichthoudende overheid tot vernietiging van de beslissing van het college van 7 mei 2002 om (de verweerder) in dienst te nemen, volstaat niet om vast te stellen dat de arbeidsovereenkomst geen rechtsgevolgen kan hebben. De beslissing van het college werd vernietigd door een besluit dat in het kader van het algemene administratieve toezicht werd genomen ( ) op grond van artikel 10 van de ordonnantie van 14 mei 1998 houdende regeling van het administratief toezicht op de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest ( ). De beslissing van de toezichthoudende overheid heeft de beslissing van het college om (de verweerder) in dienst te nemen vernietigd. Die administratieve beslissing heeft de arbeidsovereenkomst niet vernietigd. De uitoefening van het toezicht heeft geen weerslag op de geldigheid maar op de uitvoering van de bestuurshandeling ( ). De beslissing op grond waarvan de toezichthoudende overheid de losstaande administratieve handeling heeft vernietigd, impliceert als zodanig niet dat de intussen gesloten arbeidsovereenkomst geacht moet worden nooit te hebben bestaan ( ). Het is bijgevolg niet voldoende dat (de eiseres) akte neemt van het vernietigingsbesluit ( ) opdat de arbeidsovereenkomst opgeheven zou zijn ( nietig en van generlei waarde) ; (de eiseres) moet aantonen dat de vernietiging van haar beslissing geleid heeft tot de nietigheid van de arbeidsovereenkomst. De arbeidsovereenkomst van de verweerder is niet nietig: (de eiseres) doet een beroep op artikel 1108 van het Burgerlijk Wetboek, met name het gebrek aan toestemming, en verwijst hierbij naar de terugwerkende kracht van het vernietigingsbesluit. Op het ogenblik dat de arbeidsovereenkomst ondertekend werd door de partijen, kon (de eiseres) (de
5 MAART 2012 S.09.0096.F/4 verweerder) rechtsgeldig aanwerven, als gevolg van de beslissing van het college ( ). (De eiseres) bewijst niet dat de vernietiging die plaatsgevonden heeft na haar beslissing, een weerslag heeft gehad op de toestemming die rechtsgeldig werd gegeven op het ogenblik dat de overeenkomst werd gesloten. (De eiseres) voert weliswaar aan dat de overeenkomst niet alleen moet voldoen aan de voorwaarden van artikel 1108 van het Burgerlijk Wetboek maar tevens onderworpen is aan het administratief toezicht en dat ( ) zowel artikel 1108 van het Burgerlijk Wetboek als de ordonnantie van 14 mei 1998 die het toezicht op de gemeentelijke bestuurshandeling regelt, van toepassing zijn op de partijen, zelfs als die bepalingen niet in de overeenkomst werden vermeld. De beslissing van de toezichthoudende overheid die de losstaande bestuurshandeling vernietigt, impliceert echter niet dat de inmiddels gesloten arbeidsovereenkomst geacht moet worden nooit te hebben bestaan : de arbeidsovereenkomst valt binnen het contractenrecht. Uit de bepalingen van de ordonnantie van 14 mei 1998 houdende regeling van het administratief toezicht volgt inzonderheid niet dat de vernietiging van de losstaande bestuurshandeling leidt tot de nietigheid van de arbeidsovereenkomst die de partijen hebben ondertekend ter uitvoering van die bestuurshandeling. (De eiseres) heeft de overeenkomst daarenboven ondertekend zonder het minste voorbehoud te maken met betrekking tot de mogelijkheid dat de toezichthoudende overheid toezicht kon uitoefenen op de beslissing van de (eiseres) om (de verweerder) in dienst te nemen. De vernietiging van de beslissing van 22 mei 2002 heeft niet tot gevolg dat de overeenkomst een ongeoorloofde oorzaak kreeg. Op het ogenblik dat de arbeidsovereenkomst ondertekend werd, was het voorwerp van die overeenkomst geoorloofd. De overeenkomst strekte tot de indienstneming (van de verweerder) binnen het kader van een arbeidsovereenkomst (opdracht, bezoldiging). De beslissing van het college werd achteraf, op 19 juli 2002, vernietigd. Doordat de toezichthoudende overheid de bestuurshandeling vernietigd heeft, verdween de drijfveer die de eiseres ertoe had aangezet de overeenkomst te sluiten, met terugwerkende kracht. De vernietiging heeft niet tot gevolg dat de overeenkomst met terugwerkende kracht een ongeoorloofde oorzaak krijgt. Aangezien niet kan worden vastgesteld dat de overeenkomst een ongeoorloofd voorwerp of ongeoorloofde oorzaak had op het ogenblik dat ze werd gesloten, heeft die verdwijning van de bestuurshandeling geen weerslag gehad op de geldigheid van de overeenkomst; zij kan alleen gevolgen hebben voor de uitvoering van de overeenkomst. Bijgevolg werpt (de eiseres) ten onrechte tegen (de verweerder) op dat de overeenkomst als gevolg van het vernietigingsbesluit nietig is geworden. ( ) De vernietigingsbevoegdheid geldt enkel voor de bestuurshandeling; ze slaat niet op de gevolgen van de vernietiging van de bestuurshandeling en ze bepaalt niet welke houding (de eiseres) moet aannemen om het hoofd te bieden aan de gevolgen van de vernietiging van haar beslissing. Uit het vernietigingsbesluit volgt immers dat (de eiseres) beslist had de (verweerder) in dienst te nemen zonder eerst na te gaan of de personeelsformatie die indienstneming mogelijk maakte onder de in haar beslissing vermelde voorwaarden.
5 MAART 2012 S.09.0096.F/5 Grieven Eerste onderdeel Krachtens artikel 10, eerste lid, van de ordonnantie van 14 mei 1998 houdende regeling van het administratief toezicht op de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, kan de regering bij besluit de bestuurshandeling vernietigen waarbij een gemeenteoverheid de wet schendt of het algemeen belang schaadt. Wanneer een gemeentelijke bestuurshandeling vernietigd werd door de toezichthoudende overheid, heeft de vernietiging terugwerkende kracht, zodat die bestuurshandeling wordt geacht nooit te hebben bestaan. Doordat de toezichthoudende overheid de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van de eiseres met terugwerkende kracht vernietigd heeft, is de toestemming van de eiseres in de litigieuze arbeidsovereenkomst, die zij heeft gegeven door middel van de vernietigde beslissing, verdwenen. De litigieuze arbeidsovereenkomst is bijgevolg nietig krachtens artikel 1108 van het Burgerlijk Wetboek omdat de toestemming ontbreekt of omdat de eiseres haar toestemming op zijn minst door dwaling heeft gegeven, zodat zij nietig is krachtens artikel 1109 van het Burgerlijk Wetboek. Het arrest dat beslist dat de latere vernietiging van de beslissing van 7 mei 2002 om de verweerder in dienst te nemen, geen weerslag heeft gehad op de toestemming die de eiseres gegeven heeft op het ogenblik dat de arbeidsovereenkomst van de verweerder gesloten werd, miskent bijgevolg de terugwerkende kracht van het vernietigingsbesluit van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 19 juli 2002 en schendt artikel 10, eerste lid, van de ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 14 mei 1998 houdende regeling van het administratief toezicht op de gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, alsook de artikelen 1108 en 1109 van het Burgerlijk Wetboek. ( ) III. BESLISSING VAN HET HOF Beoordeling Eerste onderdeel Overeenkomstig artikel 1108 van het Burgerlijk Wetboek is de toestemming van de partij die zich verbindt een voorwaarde is voor de geldigheid van elke overeenkomst. Luidens artikel 10, eerste lid, van de ordonnantie van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 14 mei 1998 houdende regeling van het administratief toezicht op de
5 MAART 2012 S.09.0096.F/6 gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, kan de regering bij besluit de akte vernietigen waarbij een gemeenteoverheid de wet schendt of het algemeen belang schaadt. Die vernietiging heeft terugwerkende kracht. Wanneer de beslissing van het college van burgemeester en schepenen om een arbeidsovereenkomst te sluiten vernietigd wordt overeenkomstig artikel 10 van de ordonnantie van 14 mei 1998, verdwijnt de toestemming in de arbeidsovereenkomst met terugwerkende kracht. Het arrest stelt vast dat de eiseres, bij besluit van haar college van burgemeester en schepenen van 7 mei 2002, beslist heeft om de verweerder in dienst te nemen als werknemer; dat de partijen op 28 mei 2002 een arbeidsovereenkomst hebben ondertekend; dat die beslissing werd vernietigd bij een besluit van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest van 19 juli 2002 en dat de eiseres het arbeidshof vroeg om de nietigheid van de arbeidsovereenkomst vast te stellen. Het arrest dat beslist dat de eiseres op het ogenblik dat de arbeidsovereenkomst ondertekend werd door de partijen, de verweerder rechtsgeldig kon aanwerven, dat zij niet bewijst dat de vernietiging die plaatsgevonden heeft na haar beslissing, een weerslag heeft gehad op de toestemming die rechtsgeldig werd gegeven op het ogenblik dat de overeenkomst werd gesloten, dat de beslissing van de toezichthoudende overheid die de losstaande bestuurshandeling vernietigt, echter niet impliceert dat de inmiddels gesloten arbeidsovereenkomst geacht moet worden nooit te hebben bestaan, op grond dat de gesloten arbeidsovereenkomst binnen het contractenrecht valt en, ten slotte, dat uit de bepalingen van de ordonnantie van 14 mei 1998 niet volgt dat de vernietiging van de losstaande bestuurshandeling leidt tot de nietigheid van de arbeidsovereenkomst die de partijen hebben ondertekend ter uitvoering van die bestuurshandeling, verantwoordt niet naar recht zijn beslissing dat de eiseres ten onrechte aanvoert dat de overeenkomst als gevolg van het vernietigingsbesluit nietig is geworden. Het onderdeel is in zoverre gegrond. ( )
5 MAART 2012 S.09.0096.F/7 Dictum Het Hof, Vernietigt het bestreden arrest in zoverre het beslist dat de arbeidsovereenkomst niet nietig is, vaststelt dat de eiseres die overeenkomst beëindigd heeft en laatstgenoemde veroordeelt om aan de verweerder een opzeggingsvergoeding van 61.142,50 euro te betalen, vermeerderd met de interest en de kosten. Beveelt dat van dit arrest melding zal worden gemaakt op de kant van het gedeeltelijk vernietigde arrest. Houdt de kosten aan en laat de beslissing daaromtrent aan de feitenrechter over. Verwijst de aldus beperkte zaak naar het arbeidshof te Luik. Aldus geoordeeld door het Hof van Cassatie, derde kamer, te Brussel, door voorzitter Christian Storck, de raadsheren Didier Batselé, Martine Regout, Alain Simon en Mireille Delange, en in openbare terechtzitting van 5 maart 2012 uitgesproken door voorzitter Christian Storck, in aanwezigheid van advocaat-generaal Jean Marie Genicot, met bijstand van griffier Chantal Vandenput. Vertaling opgemaakt onder toezicht van raadsheer Koen Mestdagh en overgeschreven met assistentie van griffier Johan Pafenols. De griffier, De raadsheer,