> Retouradres Postbus 20901 2500 EX Den Haag Algemene Rekenkamer mevr. drs. S. Stuiveling Lange Voorhout 8 2514 ED Den Haag Plesmanweg 1-6 Den Haag Postbus 20901 2500 EX Den Haag Datum Betreft 1 8 SEP 20U Bestuurlijke Reactie rekenkamerrapport 'instandhouding Hoofdwegennnet" Geachte mevrouw Stuiveling, Met belangstelling heb ik kennisgenomen van uw conceptrapportage 'instandhouding hoofdwegennet', die ik op 8 augustus jl. heb ontvangen. Hierbij ontvangt u conform uw verzoek mijn reactie op dit rapport. In uw onderzoek bent u nagegaan: 1. of en in hoeverre het budgettekort bij de instandhouding van het hoofdwegennet tot en met 2020 is opgelost. 2. welke rol de aansturing en werkwijze van Rijkswaterstaat speelt in het geheel. 3. of de informatie die de Tweede Kamer ontvangt, een goed beeld geeft van de instandhouding en de Kamer in staat stelt om haar eigen afwegingen te maken en haar controlerende taak uit te oefenen. Uw onderzoek heeft geresulteerd in een hoofdconclusie en een drietal deelconclusies met aanbevelingen waar ik onderstaand op in ga. Met deze reactie geef ik tevens invulling aan uw verzoek aandacht te besteden aan de overzichtstabel in hoofdstuk 6. Vooraf merk ik graag op dat u een rapport heeft gepresenteerd waarin duidelijk naar voren komt dat Nederland beschikt over een uitgebreid en kwalitatief goed hoofdwegennet. U laat in uw rapport zien dat het in stand houden zo'n 5500 km rijksweg en circa 1500 km verbindingswegen en op- en afritten, met duizenden viaducten, bruggen en tunnels, bermen, verkeercentrales, borden en verlichting om voortdurende en intensieve aandacht vraagt. Zeker gezien het steeds ouder wordende areaal dat steeds intensiever wordt gebruikt. Uw specifieke aandacht voor de instandhouding van het hoofdwegennet vind ik dan ook terecht. n. a.v. Hoofdconclusie U formuleert als hoofdconclusie dat de financiële consequenties van de instandhouding van het hoofdwegennet nog onvoldoende zichtbaar zijn gemaakt bij de besluitvorming over de inzet van het geld uit het Infrastructuurfonds, waardoor er risico's ontstaan voor de kwaliteit van het hoofdwegennet, die het gevolg zijn van uitstel van onderhoud, renovatie of vervanging van voorzieningen. Pagina 1 van 5
Ten aanzien van de noodzakelijke maatregelen voor instandhouding en de daaruit voortvloeiende budgetbehoefte het volgende. Voor de maatregelen waarvan de noodzaak vaststaat wordt meerjarig een budget gereserveerd dat adequaat is om het beoogde niveau van veiligheid, doorstroming en duurzaamheid te realiseren. Ten aanzien van de risico's die zich kunnen voordoen hanteer ik de volgende lijn. Indien er sprake is van een grote waarschijnlijkheid van optreden, of van een ernstig gevolg voor veiligheid en doorstroming bij optreden dek ik risico's af met een budgetreservering, zoals ik heb gedaan voor vervangingen en renovaties. Op het moment dat een dergelijk risico voldoende uitgehard is, wordt de reservering toegevoegd aan het instandhoudingsbudget, een voorbeeld hiervan is hoe ik ben omgegaan met de areaalgroei, die is ontstaan als gevolg van de vele projecten die de afgelopen jaren zijn opgeleverd. Dit betekent dat ik niet alle risico's die worden onderkend op voorhand volledig financieel afdek. Dit doe ik mede om ervoor te zorgen dat er prikkels blijven om slimme, vernieuwende maatregelen toe te passen in het beheer en onderhoud die de doelmatigheid ten goede komen. Deze filosofie sluit aan bij het bredere kader, waarin keuzes tussen instandhouding en aanleg binnen de beschikbare budgettaire ruimte aan de orde zijn. Ik wil ruimte overhouden om te prioriteren tussen onderdelen van instandhouding en nieuwe aanleg om maximaal doorstroming, veiligheid en duurzaamheid te bevorderen. Daarbij houd ik rekening met capaciteit van de uitvoerder en de markt voor respectievelijk instandhouding en aanleg. Ook dat is een vorm van doelmatigheid, zij het in bredere zin. De aandacht en het belang dat de Algemene Rekenkamer hecht aan instandhouding deel ik. In mijn ogen heb ik de positie van instandhouding dan ook structureel versterkt. Wanneer in de afgelopen jaren over bepaalde aspecten voldoende informatie beschikbaar kwam en besluitvorming opportuun was is dit in de begroting verwerkt. In 2011 heb ik bij de verlenging van de looptijd van het Infrastructuurfonds reserveringen zijn voor instandhouding voorrang gegeven. Ik heb eerst de middelen voor Beheer en Onderhoud en Vervanging en Renovatie gealloceerd, vervolgens de middelen voor reeds bestuurlijk afgesproken aanlegprojecten en het restant was beschikbaar als investeringsruimte voor nieuwe zaken. Tevens heb ik ook extra middelen aan de budgetten voor instandhouding toegevoegd en versoberings- en efficiencymaatregelen afgesproken. Toen uit de nadere onderbouwing van de beheer en onderhoudsramingen bleek dat de oorspronkelijke reservering van 0,5% voor areaalgroei onvoldoende was heb ik een reservering getroffen in verband met het onderhoud van het groeiende areaal. Bij de taakstelling op infrastructuur van Rutte II heb ik beheer en onderhoud expliciet buiten schot gelaten. Sinds 2012 heb ik een bijlage bij de begroting van het Infrastructuurfonds toegevoegd waarin ik deze besluiten toelicht en de voortgang presenteer. Uw presentatiewijze grijp ik aan om zelf te bekijken hoe ik de diverse aspecten van instandhouding kan presenteren, in aanvulling op de bestaande afspraken rond de begrotingsinformatie, zodat de inzichtelijkheid verder verbetert. Pagina 2 van 5
Naar aanleiding van deelconclusies en aanbevelingen U concludeert dat er risico's zijn ontstaan doordat in 2011 van een te laag bedrag werd uitgegaan voor de kosten van de instandhouding tot en met 2020 Hieronder ga ik nader op de drie door u genoemde elementen in. Zoals u zelf ook constateert in uw rapport heb ik ten aanzien van areaalgroei Hoofdwegen in de begroting 2014 inmiddels voor een hogere reservering gekozen. In 2011 is er een inschatting/ raming gehanteerd. Daarbij zijn bij begroting 2015 de middelen tot en met 2016 ook in de juiste jaren gezet en zullen de middelen voor de periode 2017-2020 uiterlijk bij de begrotingsvoorbereiding 2017 in de juiste jaren worden gealloceerd. De middelen die voor de aanpak van de Hollandse Brug (<0,1 mld) zijn voorgefinancierd uit ZSM (spoedwegprojecten) en zullen bij afronding van ZSM weer aan de investeringsruimte toegevoegd worden ten laste van het budget voor Vervanging en Renovatie tot en met 2028. Het resterende punt van 320 miljoen betreft volgens u 'achterstallig onderhoud'. Ik onderken dat grootschalig achterstallig onderhoud moet worden voorkomen. Een zekere mate van spanning is echter aanvaardbaar. Bij de planning van het beheer en onderhoud wordt gekeken naar de gevolgen voor de veiligheid, doorstroming en duurzaamheid. Niet voor alle typen areaal heeft het overschrijden van een uiterst advies jaar dezelfde betekenis. DVM apparatuur blijkt bijvoorbeeld (aanzienlijk) langer mee te gaan dan eerder voorzien, daardoor is de te hanteren levensduur verlengd. Vlak voor dat moment is er rekenkundig sprake van achterstanden. Daarnaast worden in de uitvoering maatregelen gecombineerd om te komen tot een planning die zorgt voor minder hinder voor de omgeving. Hierdoor worden er maatregelen zowel voor als na het uiterste adviesjaar uitgevoerd. Op dit moment zeil ik scherp aan de wind, maar is er ook geen sprake van grootschalig achterstallig onderhoud. Uiteraard houd ik wel de vinger aan de pols. De kosten voor instandhouding van het areaal zijn immers geen statisch gegeven. Aanpassing van wet- en regelgeving en/of veranderende maatschappelijke behoeften, het steeds ouder worden van het areaal, ook op het gebied van de industriële automatisering en intensiever gebruik van de netwerken leiden tot nieuwe inzichten en andere eisen aan het netwerk. Het aanpassen van het netwerk aan deze ontwikkelingen kost immers ook extra geld. Als uit deze inzichten blijkt dat er structureel hogere kosten zullen ontstaan dan begroot dan zal ik daarvoor maatregelen nemen. Dit gebeurt dan hetzij door middelen toe te voegen aan de beheer- en onderhoudsbudgetten hetzij door het treffen van aanvullende versoberings- of efficiencymaatregelen. De marges om door differentiëren geld vrij te maken zonder wezenlijke functionaliteit aan te passen zijn, zoals uzelf op grond van het IBO rapport 2012 constateerde, echter zeer beperkt. Hierover wordt de Tweede Kamer via de begroting geïnformeerd. U constateert dat ik de afgelopen jaren verbeteringen heb doorgevoerd in aansturing en werkwijze van Rijkswaterstaat, maar dat er ook nog ruimte is voor verbeteringen. Het gaat hier onder andere om de integraliteit van de afwegingen en de wijze waarop die het beste kunnen worden gerealiseerd. Pagina 3 van 5
Ik weeg integraal af tussen aanleg en instandhouding. Hiervoor worden de noodzakelijke instandhoudingkosten van het areaal in beheer van Rijkswaterstaat in beeld gebracht. Daarmee kan een doelmatige afweging worden gemaakt. Het reserveren van middelen voor toekomstige (uitbreiding van de) instandhouding vindt als volgt plaats. In de eerste plaats is in de begroting ten behoeve het bestaande areaal Structureel budget voor het regulier beheer en onderhoud gereserveerd. In de tweede plaats worden sinds 2012 nieuwe investeringsbesluiten genomen op basis van de kostenramingen over de hele levenscyclus («Life Cycle Costs» of «LCC»). Bij het nemen van een voorkeursbeslissing is er zo informatie beschikbaar over de beheer- en onderhoudskosten van het voorkeursalternatief. Bij de voorkeursbeslissing wordt op basis van deze raming tevens een taakstellend budget vastgesteld voor zowel de aanleg als het toekomstig beheer en onderhoud van het project. In het MIRT-spelregelkader is deze werkwijze al vastgelegd. Tegelijkertijd is gewerkt aan verdere toepassing van LCC bij beheer en onderhoudsmaatregelen, vervangingen en renovaties en voor de toepassing van LCC bij inkoop. Hiermee wordt in alle fasen van het proces LCC toegepast. De deelkaders, die hiervoor de afgelopen jaren zijn ontwikkeld, worden eind 2014 samengevoegd tot één integraal LCC kader. In de derde plaats is voor de onderhoudskosten van voorgenomen areaaluitbreidingen -al dan niet middels DBFM- waarbij deze ramingsmethodiek nog niet werd toegepast per netwerk een reservering in de begroting getroffen ter dekking van de onderhoudskosten die voortvloeien uit deze aanlegbesluiten. Tot slot zijn ten behoeve van Vervanging en Renovatie voor de projecten waartoe reeds is besloten de gereserveerde middelen beschikbaar. Zoals toegezegd (Kamerstukken II, 2013/14, 33 930 A, nr. 5) zal in de ontwerpbegroting 2016 een nadere onderbouwing opgenomen worden van de vervangingsopgave. In uw rapport constateert u terecht dat de aansturing van Beheer en Onderhoud (inclusief de areaalgroei) plaats vindt door middel van met Rijkswaterstaat gemaakte prestatieafspraken voor een periode van 4 jaar en dat de aansturing van de renovaties en vervangingen verloopt via projectsturing. In 2015 zal het functioneren van het agentschap Rijkswaterstaat door mij worden doorgelicht. Deze doorlichting zal ik benutten om uw aanbeveling om te onderzoeken of de volledige instandhoudingopgave geheel door middel van prestatieafspraken kan worden vormgegeven, mee te nemen. Wanneer blijkt dat het volledig doorvoeren van het baten lasten stelsel bij Rijkswaterstaat er toe zal leiden dat de besluitvorming over de noodzakelijke instandhoudingkosten en de dekking daarvan zal verbeteren, zal ik hierover met het Financiën in overleg treden. Ik onderken dat zowel kwalitatief als kwantitatief inzicht in het areaal van belang is en verder kan worden verbeterd. Het verbeteren van de informatievoorziening heeft dan ook een hoge prioriteit. Dit is een continu proces en vraagt voortdurend aandacht om de bereikte verbeteringen ook te behouden. De maatregelen zijn gericht op de verbetering van de areaalgegevens voor de contractering en het op orde houden van de areaalgegevens. Hiertoe werkt Rijkswaterstaat aan de versterking van de samenwerking met de opdrachtnemers. Enerzijds door via de inspectieprogramma's een verdere verbetering van de areaalgegevens voor de SLA sturing te realiseren en anderzijds door de versterking van de samenwerking met de opdrachtnemers. Het verbeteren van de informatie-uitwisseling tussen partners is een complexe opgave, die niet alleen van de kant van RWS inspanning vereist. Deze processen zijn in gang gezet, maar zal ook aankomende jaren een Pagina 4 van 5
aandachtspunt blijven. Daarbij moet goed in het oog gehouden worden dat de informatie die nodig is om een onderhoudsmaatregel precies te bepalen en aan te besteden over het algemeen gedetailleerder is dan de informatie die nodig is om te constateren dat onderhoud (binnen een bepaalde, afzienbare termijn) geboden Is. Ook aan het inzichtelijker maken van de relatie tussen prestaties, kosten en risico's wordt door Rijkswaterstaat gewerkt door risico gestuurd beheer en onderhoud verder vorm te geven. Hierbij wordt het Hoofdwegennet ingedeeld in netwerkschakels en wordt per netwerkschakel bepaald aan welke eisen deze moet voldoen qua veiligheid, beschikbaarheid en betrouwbaarheid. Aan de hand van deze gegevens kan vervolgens het hiervoor benodigde onderhoud worden bepaald en kan worden berekend wat dit gaat kosten. Op deze wijze kan de relatie tussen de kwaliteit van de netwerken en de budgetbehoefte beter worden gelegd. In het kader van de voorbereiding van de nieuwe SLA ben ik bezig om te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om doelmatigheid explicieter in beeld te brengen. Uw aanbeveling om hiervoor een indicator te ontwikkelen ondersteunt dit beleid. Tot slot dank ik u voor uw rapport waarmee u bijdraagt aan de inzichten In het complexe terrein van de in stand houding van ons hoofdwegennet. Zoals ook u constateert voer ik op dit gebied al enige tijd verbeteringen stapsgewijs door en dat zal ik ook in de toekomst blijven doen. Dit hangt wel af van de omstandigheden en de mogelijkheden die de praktijk biedt. Verbeteringen in de Instandhouding van ons wegennet en de aansturing van uitvoeringsorganisaties zijn altijd mogelijk. Daar blijf ik ook zeker op inzetten, om te zorgen dat ons wegennet ook in de toekomst op orde blijft. Hoogachtend, DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU, mw Schultz van Haegen Pagina 5 van 5