Sociaal investeren in de sociale infrastructuur

Sociaal investeren in de sociale infrastructuur Annelou Ypeij Godfried Engbersen Werkstukken Sociale Vraagstukken en Beleid

Sociaal investeren in de sociale infrastructuur / Annelou Ypeij & Godfried Engbersen. Trefw.: Armoede-bestaansstrategieën, sociale infrastructuur, beleid Rotterdam: RISBO Contractresearch BV / Erasmus Universiteit Rotterdam. Januari 2002 Verkoopprijs: 15,90 (inclusief BTW en administratiekosten en exclusief verzendkosten) Exemplaren van deze uitgave zijn te bestellen bij: Secretariaat RISBO Erasmus Universiteit Rotterdam Postbus 1738 3000 DR Rotterdam tel: 010-4082124 fax: 010-4529734 Copyright RISBO Contractresearch BV. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van de Directie van het Instituut. ISBN 90-76613-18-4

Inhoudsopgave Inhoudsopgave iii Voorwoord v Inleiding vii Hoofdstuk 1 Profijt van welzijns- en armoedebeleid 1 1.1 Inleiding 1 1.2 De respondentengroep nader geduid 2 1.3 Profijt van sociale activering en maatschappelijke participatie 6 1.4 Profijt van inkomensondersteunend beleid 11 1.5 Samenvatting en conclusies 13 Hoofdstuk 2 Perspectief van cliënten 15 2.1 Inleiding 15 2.2 Theorieën over niet-gebruik sociale voorzieningen 17 2.3 Verhalen over overheid en publieke instellingen 19 2.4 Verhalen inhoudelijk nader geduid 25 2.5 Vermijden van sociale kwetsuur en afwegingen tussen baten en lasten 28 2.6 Verzet tegen en strijd met instanties 31 2.7 Strategieën van verzet door norm- en regelovertreding 34 2.8 Wie doet wat 39 2.9 Samenvatting en conclusies 40 Hoofdstuk 3 Sociale infrastructuur 45 3.1 Inleiding 45 3.2 Web van sociale voorzieningen 47 3.3 Eerste gevalsbeschrijving: Een jonge Turkse vrouw 56 3.4 Tweede gevalsbeschrijving: Een 45-jarige Nederlandse vrouw 58 3.5 Twee gevalsbeschrijvingen vergeleken 61 3.6 Derde gevalsbeschrijving: Stappenplan ten aanzien van bureaucratische handelingen 62 3.7 Vierde gevalsbeschrijving: Schuldhulpverlening in Zuidoost 70 3.8 Samenvatting en conclusies 79 iii

Inhoudsopgave Hoofdstuk 4 Perspectief van de medewerkers 83 4.1 Inleiding 83 4.2 Medewerkers over cliënten 83 4.3 Medewerkers over andere instellingen 92 4.4 Medewerkers over de eigen instelling 97 4.5 Samenvallende en botsende perspectieven 102 Hoofdstuk 5 Sociaal investeren in de sociale infrastructuur 109 5.1 Inleiding 109 5.2 Sociaal investeren in de sociale infrastructuur 111 5.3 Maatwerk nieuwe stijl: investeren in sociaal kapitaal 114 Literatuur 117 Ongepubliceerde documenten 120 Bijlage I 121 Bijlage II 123 iv

Voorwoord Dit rapport is het resultaat van twee onderzoeken. In het kader van het onderzoeksproject Landschappen van Armoede zijn in de periode 1997-1999 arme huishoudens in Amsterdam-Noord en Zuidoost geïnterviewd. Dit project heeft tot doel het dagelijks leven van arme Nederlanders te ontsluiten door inzicht te verwerven in hun bestaansstrategieën en hun beleving van het rondkomen met een minimuminkomen. Uit de eerste analyses van dit onderzoek blijkt dat er een kloof gaapt tussen de leefwereld van de respondenten en de wereld van het lokale sociale beleid. Vanuit dit empirische gegeven werd in 2000 het (vervolg)onderzoek Sociaal investeren in de sociale infrastructuur gestart. Dit onderzoek onderwerpt de sociale infrastructuur in Amsterdam-Noord en Zuidoost aan een nadere analyse met het doel om incongruenties tussen het veld van de sociale infrastructuur en de huishoudens van kwetsbare burgers in kaart te brengen en beleidssuggesties te doen. Veel mensen hebben hun medewerking verleend aan de genoemde onderzoeken. In Amsterdam-Noord en Zuidoost hebben we 150 mensen uitgebreid gesproken over hun dagelijkse ervaringen met het rondkomen met een minimuminkomen. Vervolgens hebben we met 32 medewerkers van publieke instanties gesproken. We kunnen wegens de anonimiteit niemand met naam noemen, maar onze erkentelijkheid voor de medewerking aan de gesprekken is groot. Verder zijn we dank verschuldigd aan de verschillende collega s die beide onderzoeken hebben ondersteund. Mirjam Dankoor, Ida Dral, Gülcan Engin, Astrid Grant, Tamara van der Hoek, Rita Schriemer en Frank Wiendels hebben veel interviews met arme huishoudens voor hun rekening genomen. Erik Snel en Richard Staring stonden ons inhoudelijk terzijde. Rotterdam, januari 2002 Annelou Ypeij Godfried Engbersen v

Inleiding De Nederlandse samenleving wordt al jarenlang gekenmerkt door economische groei. Het profijt van die economische bloei is echter ongelijk verdeeld. Er bestaan nog steeds groepen die wat betreft hun financiële middelen en de kwetsbaarheid van hun maatschappelijke positie achterblijven bij andere delen van de bevolking. Met het welvarender worden van de samenleving worden deze harde kernen van arme en kwetsbare burgers steeds duidelijker zichtbaar. Uit het vijfde armoedejaarrapport blijkt, dat in 1998 elf procent van de Nederlandse huishoudens tot de sociale minima behoort. In absolute cijfers gaat het dan om 673.000 huishoudens die een inkomen hebben van hooguit 5 procent boven het minimuminkomen. Zeven procent (246.000) van deze huishoudens heeft dat inkomen al vier jaar of langer (Engbersen et al. 2000: 8, 17, 37). Vooral alleenstaande moeders en alleenstaande vrouwen van boven de vijftig jaar, maar ook langdurig werklozen, mensen met gezondheidsproblemen, allochtonen en mensen met laagbetaalde banen, blijken veelal onvoldoende in staat hun inkomenspositie substantieel te verbeteren en boven het sociaal minimum uit te komen. Ondanks de vele beleidsinspanningen op nationaal en lokaal niveau blijven zij zonder (goedbetaald) werk. Zij hebben moeite om op een aanvaardbare manier aansluiting te vinden of te behouden bij de snel veranderende samenleving en het stijgende welvaartspeil. In 1995 verschijnt de beleidsnota De andere kant van Nederland. Deze nota bevat maatregelen voor sociale integratie en armoedepreventie. Er wordt daarmee een appèl gedaan op gemeenten, uitvoerende instellingen en maatschappelijke organisaties om de positie van kwetsbare groepen te verbeteren. De prioriteiten liggen bij sociale integratie van langdurig werklozen en arbeidsongeschikten, een verantwoorde ontwikkeling van de laagste inkomens, beheersing van de vaste lasten, aanpak van problematische schulden en het verder terugdringen van het niet-gebruik van sociale voorzieningen. Sociale integratie verloopt via scholing, werkervaring, betaald werk en eventueel vrijwilligerswerk. Er bestaat het streven naar een sluitende aanpak. Dit wil zeggen dat elke nieuwe werkloze binnen een jaar een reïntegratietraject wordt aangeboden. De inkomensondersteunende maatregelen zoals huursubsidie, voorzieningen voor gehandicapten en chronisch zieken, tegemoetkoming studiekosten en bijzondere bijstand worden ver- vii

Inleiding ruimd, evenals de mogelijkheden voor kwijtscheldingen van lokale heffingen. Het oplossen van schuldsituaties krijgt prioriteit en de implementatie van het lokale inkomensondersteuningsbeleid en verbetering van de uitvoering staan centraal (SZW 1999: 6-8). Het armoedebeleid is niet het enige beleidsoffensief dat zich richt op burgers in een kwetsbare positie. Ook het welzijnsbeleid is voor deze groep burgers van groot belang. Dit beleid omvat een keur aan activiteiten en heeft als doel de zelfredzaamheid van burgers te vergroten en hun sociale en maatschappelijke participatie te bevorderen. De veelomvattendheid van het welzijnwerk blijkt uit de volgende opsomming van de verschillende werkterreinen: welzijn jongeren, ouderen en gehandicapten, kinderopvang, maatschappelijke dienstverlening waaronder maatschappelijk werk, sociaalraadsliedenwerk en schuldhulpverlening, crisisopvang, club- en buurthuiswerk, emancipatie, sport, opvang en integratie vreemdelingen, vormings- en ontwikkelingswerk volwassenen (Engbersen en Sprinkhuizen 1999: 219). Het is niet altijd goed mogelijk om het armoede- en welzijnsbeleid scherp van elkaar te scheiden. De lokale uitvoering van het armoedebeleid geschiedt soms door welzijnsinstellingen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de schuldhulpverlening die wordt geboden vanuit het maatschappelijk werk. Verder hebben beide beleidsterreinen gedeeltelijk dezelfde doelstellingen. Beide beogen immers de sociale isolatie te verkomen door middel van de stimulering van maatschappelijke participatie. Binnen het armoedebeleid ligt het accent hierbij vooral op sociale activering en reïntegratie door middel van scholing en betaalde arbeid, maar vrijwilligerswerk wordt in toenemende mate eveneens als een vorm van sociale en maatschappelijke participatie geaccepteerd. Het club- en buurthuiswerk, een traditionele welzijnsactiviteit, richt zich ook op maatschappelijke participatie, maar dan vooral door het bieden van mogelijkheden tot ontspanning, ontmoeting en ontplooiing. In het welzijnswerk zijn bovendien veel vrijwilligers tewerkgesteld; soms rechtstreeks in welzijnsinstellingen zoals buurthuizen, soms in belangen- en zelfhulporganisaties die zich bezighouden met verschillende vormen maatschappelijk werk. Eerder hebben we geconstateerd dat er een grote kloof bestaat tussen de wereld van het lokale sociale beleid en de leefwereld van mensen die zich in een achterstandsituatie bevinden. Er blijken enerzijds op lokaal niveau talloze fricties te bestaan tussen de publieke instellingen die tezamen de sociale infrastructuur vormgeven. Anderzijds hebben veel mensen onvoldoende viii

Inleiding vertrouwen in dergelijke instellingen en zijn ze niet in staat optimaal van de aangeboden hulpverlening te profiteren (Engbersen et al. 1998; Ypeij et al. 1999). Het gevolg hiervan is dat het overheidsbeleid deze mensen moeilijk bereikt. De grenzen van de hedendaagse beleidsoffensieven op de terreinen van sociale activering, arbeid en armoedebestrijding lijken daarmee te zijn bereikt. Het tot nu toe ontwikkelde beleid ten aanzien van de achterstandsbestrijding richt zich veelal op het opheffen van verschillen van burgers ten opzichte van het gemiddelde, zonder dat er veel mogelijkheden worden geboden voor sociale stijging en emancipatie. Het beleidsconcept sociaal investeren wil aan deze omissie tegemoet komen (Duyvendak, Engbersen en Snel 1999). Dit concept neemt juist de verschillen tussen groepen als uitgangspunt en beoogt een kansenstructuur voor individuen en groepen te realiseren. Sociaal investeren wil daarmee het van bovenaf opgelegde karakter van sociaal beleid ombuigen en aansluiting zoeken bij de wensen, plannen, initiatieven en ideeën van burgers om vooruit te komen en het samenleven in hun buurten vorm te geven (Zie ook Van der Zwaard 1999). De vraag is of het concept sociaal investeren mogelijkheden biedt om de geconstateerde kloof tussen het sociale beleid en kwetsbare burgers te verkleinen. De doelstelling van dit onderzoeksrapport is tweeledig. In de eerste plaats zullen we de incongruenties tussen het veld van de sociale infrastructuur en de arme huishoudens van kwetsbare burgers nader in kaart brengen. In de tweede plaats zullen we een aantal beleidssuggesties doen voor verbetering van de onderlinge institutionele verhoudingen met als oogmerk de maatschappelijke positie van kwetsbare groepen substantieel te verbeteren. De onderzoeksvragen zijn als volgt geformuleerd: 1) Op welke wijze hebben arme huishoudens contact met publieke instellingen, op welke wijze profiteren zij van het gevoerde beleid en welke fricties en incongruenties doen zich voor tussen deze huishoudens en dergelijke instellingen? 2) Welke fricties en incongruenties doen zich voor tussen de diverse instellingen binnen het geheel van de sociale infrastructuur? 3) Welke beelden en vooronderstellingen bestaan er bij kwetsbare burgers en instellingen over elkaar? Hebben dergelijke beelden en vooronderstellingen gevolgen voor de kwaliteit en effectiviteit van de hulpverlening? 4) In hoeverre biedt het beleidsconcept van sociaal investeren een oplossing voor de gesignaleerde problemen? ix

Inleiding Om deze onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden baseren we ons op twee deelonderzoeken. Het eerste deelonderzoek richt zich op de leefwereld van kwetsbare burgers. Het betreft een nadere analyse van een deel van de data die is verzameld ten behoeve van het project Landschappen van Armoede. Dit onderzoek werd gefinancierd door het Ministerie van SZW. Ten behoeve van deze studie is op vier verschillende stedelijke locaties op een intensieve, kwalitatieve manier gesproken met mensen die een minimum inkomen hebben. Voor het onderhavige onderzoeksrapport beperken we ons tot de interviews die zijn gehouden in Amsterdam-Noord en -Zuidoost. Het betreft dan in totaal 150 respondenten. In Noord zijn de interviews gehouden in de periode van augustus 1997 tot en met april 1998. In Zuidoost hebben we geïnterviewd van november 1998 tot en met juli 1999. De respondenten hebben ons op een indringende manier verteld over hun dagelijks leven en de sociale problemen waarmee zij worden geconfronteerd, zoals armoede en werkloosheid. Andere belangrijke thema s die aan bod zijn gekomen betreffen strategieën van rondkomen, omgang met publieke instanties en het profijt van het armoedebeleid. De gemiddelde duur van de interviews bedraagt vier uur. De respondenten werden meestal thuis bezocht. Van de interviews zijn bandopnames gemaakt, die later vaak letterlijk zijn uitgewerkt. Deze interviews bieden naast tal van andere onderwerpen - inzicht in hun visie op de hulp- en dienstverlening en de spanningsrelatie tussen hun leefwereld en het sociaal beleid. De gemene deler van de groep respondenten is het feit dat ze een minimum inkomen hebben en bovendien hebben ze dat vaak al jaren achtereen. Wat betreft andere kenmerken is de respondentengroep heterogeen samengesteld. Het betreft mannen en vrouwen van verschillende etnische achtergronden en leeftijden, die verschillende inkomensbronnen hebben en die lid zijn van verschillend samenstelde huishoudens. De respondentengroep biedt afgezien van de inkomenssituatie dan ook een zeer gevarieerd beeld. Het gaat om langdurig werklozen, mensen met een baan, bijstandsgerechtigden, ouderen, alleenstaande moeders, arbeidsongeschikten, echtparen al dan niet met kinderen, mensen met hoge schulden, et cetera. Het tweede deelonderzoek richt zich op de sociale infrastructuur. We beperkten ons daarbij vooral tot lokale instellingen in Amsterdam Noord en - Zuidoost, die in het dagelijks leven van de respondenten een grote rol spelen. Deze instellingen bieden ondersteuning bij maatschappelijke participatie, geven de bestaanszekerheid vorm en bieden hulp bij persoonlijke problemen. In de periode van februari tot en met oktober 2000 is de sociale infrastruc- x

Inleiding tuur in kaart gebracht en zijn interviews gehouden met verschillende sleutelpersonen uit het veld. We hebben ons daarbij vooral geconcentreerd op de sociale dienst, spin in het web van het lokale armoedebeleid, instellingen die zich richten op sociale activering en individuele hulpverlening zoals schuldhulpverlening en maatschappelijk werk, en een enkele doelgroeporganisatie. Hoewel we voornemens waren om bij een beperkt aantal instellingen uitgebreid te participeren bleek dat in de praktijk op enige weerstand bij de betrokkenen te stuiten. Wel stonden sommige instellingen ervoor open dat we bij een gesprek met cliënten aanwezig waren. We hebben 32 medewerkers geïnterviewd van tien instellingen. Hiervan hebben zeventien een leidinggevende of beleidsformulerende functie en vijftien een functie waardoor ze dagelijks in contact staan met cliënten. Voor een overzicht van de geïnterviewde medewerkers verwijzen wij naar bijlage I. De duur van de interviews varieert van drie kwartier tot anderhalf uur. De onderwerpen die ter sprake zijn gekomen betroffen de regelgeving en de werkwijze van de instelling. Verder hebben de medewerkers hun meningen gegeven over de eigen werkzaamheden, de relaties met andere instellingen en de relaties met clienten. We zijn bij zes cliëntgesprekken aanwezig geweest waardoor we extra inzicht kregen in de wijze waarop medewerkers met cliënten omgaan. Door cliëntgesprekken te combineren met interviews waren we soms toch enkele uren op een instelling aanwezig en kregen we enig inzicht in de dagelijkse praktijk op de werkvloer. Na afloop van het cliëntengesprek bespraken we bovendien met de medewerkers wat er was voorgevallen. Verder ontlenen we informatie aan telefoongesprekken met instellingen, jaarverslagen, begrotingen en beleidsnotities. De opbouw van dit rapport is als volgt. In het eerste hoofdstuk brengen we op een kwantitatieve manier in kaart wat het profijt is dat de respondenten hebben van het welzijns- en armoedebeleid. De groep van 150 respondenten wordt nader geduid voor wat betreft leeftijd, etniciteit, geslacht, samenstelling huishouden, hoogte en type inkomen en eventuele schulden. Vervolgens presenteren we het profijt dat zij ontlenen aan het beleid gericht op maatschappelijke participatie en het inkomensondersteunende beleid. Dat laatste gaat dan vooral over huursubsidie, kwijtscheldingen van lokale heffingen, schuldhulpverlening en bijzondere bijstand. De conclusie van dit hoofdstuk is dat er twee tendensen zijn. De maatschappelijke participatie van de door ons geïnterviewde respondenten is goed, maar het profijt van het inkomensondersteunende beleid is verre van optimaal. In hoofdstuk 2 worden de eerste aanzetten gegeven voor een verklaring van deze tendensen. In dit hoofdstuk xi

Inleiding staat het perspectief van de respondenten centraal, met andere woorden het perspectief van de cliënten van de publieke instellingen. Na een theoretische verhandeling over de verklaring van het niet-gebruik van sociale voorzieningen besteden we aandacht aan de verhalen die respondenten vertellen over publieke instellingen. Deze verhalen zijn deels gebaseerd op hun eigen ervaringen, deels op de mening van anderen en omvatten beeldvormingen en vooronderstellingen. De laatste drie paragrafen richten zich op de strategieën die respondenten ontwikkelen in hun omgang met publieke instellingen en die worden gelegitimeerd en gerechtvaardigd op basis van de bestaande verhalen. In het derde hoofdstuk staat de sociale infrastructuur centraal. We beschrijven daartoe het netwerk van welzijnsinstellingen in Amsterdam-Noord en - Zuidoost. Vervolgens presenteren we vier gevalsbeschrijvingen. De eerste twee betreffen de individuele situaties van personen. Vervolgens schetsen we aan de hand van een stappenplan de bureaucratische handelingen die een cliënt dient te verrichten om van alle inkomensvoorzienende en - ondersteunende maatregelen profijt te hebben. Tot slot presenteren we de case van de schuldhulpverlening in Zuidoost. Het vierde hoofdstuk besteedt aandacht aan het perspectief van de geïnterviewde medewerkers van de diverse instellingen. In verschillende paragrafen gaan we dieper in op hun visie ten aanzien van cliënten, andere instellingen en de instelling waar ze tewerk zijn gesteld. We besteden bovendien aandacht aan de strategieën die ze ontwikkelen om met cliënten, andere instellingen en de tijds- en werkdruk in de eigen instelling om te gaan. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk vergelijken we het perspectief van de clienten met dat van de medewerkers. In het vijfde hoofdstuk, tot slot, vatten we de conclusies uit de voorgaande hoofdstukken samen en formuleren we op basis daarvan beleidsaanbevelingen. xii

Hoofdstuk 1 Profijt van welzijns- en armoedebeleid 1.1 Inleiding In dit hoofdstuk staan de respondenten centraal en gaan we dieper in op het belang van het welzijns- en armoedebeleid voor hun dagelijks leven. We schetsen eerst een beeld van de respondentengroep door in te gaan op algemene kenmerken en hun financiële situatie. Daaruit zal blijken dat we met het onderzoek Landschappen van Armoede een groep hebben weten te bereiken die volgens de gangbare definities betreffende de hoogte van het inkomen en de armoededuur een kwetsbare positie inneemt. Deze respondenten zijn daarmee doelgroep van het door de overheid gevoerde welzijnsen armoedebeleid. Vervolgens brengen we op een kwantitatieve manier in kaart in hoeverre zij al dan niet profiteren van het welzijns- en armoedebeleid. We beperken ons daarbij tot twee belangrijke doelstellingen van deze beleidsterreinen. In de eerste plaats besteden we aandacht aan sociale activering, de stimulering van maatschappelijke participatie en de voorkoming van sociaal isolement door de activiteiten ten aanzien van werk, scholing, vrijwilligerswerk, ontmoeting en ontplooiing van de respondentengroep onder de loep te nemen. Hieruit zal blijken dat ruim vijftig procent van de respondenten direct of indirect profiteert van het beleid gericht op sociale activering en maatschappelijke participatie. Daarnaast is een aantal respondenten maatschappelijk actief op eigen initiatief, zonder bemoeienis van de overheid. Zij hebben bijvoorbeeld een reguliere betaalde baan. De maatschappelijke participatie in onze respondentengroep is hoog. Slechts een vijfde deel van de respondenten is geheel inactief. Vervolgens nemen we een tweede doelstelling van het beleid onder de loep, namelijk armoedepreventie door inkomensondersteuning en schuldhulpverlening. Hier ontstaat een ander beeld. De meerderheid van de respondenten blijkt een uitkering te hebben. Weliswaar lijkt hiermee op het eerste gezicht het profijt van het overheidsbeleid goed te zijn. Echter, tegelijkertijd blijkt dat niet alle huishoudens worden bereikt door de verschillende inkomensondersteunende maatregelen. We concluderen dan ook dat het profijt van deze 1

Hoofdstuk 1 voorzieningen niet optimaal is en dat er dus sprake is van niet-gebruik. In het volgende hoofdstuk zoeken we verklaringen voor dit niet-gebruik. 1.2 De respondentengroep nader geduid Om een beter inzicht te geven in de respondentengroep gaan we eerst in op een aantal algemene kenmerken. Uit tabel 1.1 blijkt dat we 150 respondenten hebben geïnterviewd, waarvan er tachtig in Amsterdam-Noord wonen en zeventig in Amsterdam-Zuidoost. Eenderde van de groep bestaat uit mannen en tweederde uit vrouwen. De reden dat we meer vrouwen hebben gesproken is tweeledig. Vrouwen hebben een hoger risico op armoede en dus vaker een minimuminkomen dan mannen (Hooghiemstra en Knijn 1997). Maar vrouwen zo is onze ervaring - zijn ook eerder bereid om mee te werken aan een onderzoek. Zij zijn iets openhartiger en ervaren het spreken met interviewers minder vaak als een bedreiging. Wat leeftijden betreft hebben we met een klein aantal respondenten gesproken die jonger zijn dan 25 jaar. Verder zijn de respondenten redelijk gelijkelijk over de verschillende leeftijdscategorieën verdeeld. Eenderde van de respondenten is tussen 26 en 40 jaar en een ongeveer even groot deel tussen de 41 en 55 jaar. Ruim een kwart van de respondenten valt in de leeftijdscategorie ouder dan 56 jaar. De meeste respondenten zijn van Nederlandse afkomst (60%). Een kwart komt van de Antillen of uit Suriname of hebben één of twee ouders die daar zijn geboren. Bijna tien procent is van Turkse of Marokkaanse afkomst. De overige respondenten of hun ouders komen uit andere, meestal West-Europese, landen. Het opleidingsniveau van de respondenten is laag. Ruim tweederde van de respondenten heeft hooguit een vbo- of mavo-opleiding. Een kwart heeft mbo, havo of vwo. Vijf procent is hoog opgeleid. 2

Profijt van welzijns- en armoedebeleid Tabel 1.1 Diverse kenmerken van de respondentengroep locatie Amsterdam-Noord Amsterdam-Zuidoost geslacht vrouw man leeftijden Tot 25 jaar 26-40 jaar 41-55 jaar 56 jaar en ouder etnische herkomst Nederland Nederlandse Antillen Marokko Suriname Turkije anders opleidingsniveau hooguit lager onderwijs vbo/mavo mbo/havo/vwo hbo/wo type familiehuishouding alleenstaande eenoudergezin (kinderen jonger dan 21 jaar) echtpaar zonder kinderen echtpaar met kinderen (jonger dan 21 jaar) overig (waaronder uitgebreide huishoudingen) Bron: Landschappen van Armoede n % 150 100 80 53 70 47 150 107 43 150 9 53 47 41 150 90 10 6 27 7 10 150 50 48 35 7 150 58 45 11 18 18 100 71 29 100 6 35 31 27 100 60 7 4 18 5 7 100 33 32 25 5 100 39 30 7 12 12 Met betrekking tot de huishoudsamenstelling blijkt uit tabel 1.1 dat bijna veertig procent van de respondenten alleenstaand is. Dertig procent leeft in een zogenoemd eenoudergezin. Het betreft in verreweg de meeste gevallen alleenstaande moeders die een huishouding vormen met één of meer kinderen die jonger zijn dan 21 jaar. In een enkel geval betreft het een alleenstaande vader. Twintig procent van de respondenten is lid van een zogenoemde nucleaire huishouding, bestaande uit een man en een vrouw, al dan niet met kinderen. De overige respondenten wonen veelal in een uitgebreide huishouding. Dit betekent dat verschillende volwassenen, die geen partners van elkaar zijn, met elkaar samenwonen. Voorbeelden hiervan zijn een man van vijfendertig jaar die het huis deelt met zijn zoon van tien en zijn moeder van zeventig jaar. Of twee alleenstaande moeders die nichten van elkaar zijn, en tezamen met hun kinderen een huishouden vormen. Overigens kent de samenstelling van huishoudens een grote dynamiek. Huishoudens krimpen in en breiden uit al naar gelang de belangen van de verschillende leden. Binnen de Antilliaanse en Surinaamse gemeenschap bijvoorbeeld, is het uitgebreide huishouden een veelvuldig voorkomend verschijnsel. Soms worden uitgebreide huishoudens gevormd met het doel om inkomens samen te voegen, kosten te delen en zorgtaken gezamenlijk uit te voeren (Ypeij en Snel 2000). 3

Hoofdstuk 1 De opzet van het onderzoek is om respondenten interviewen die een formeel inkomen hebben op of rond het minimuminkomen, dat wil zeggen tot hooguit tien procent erboven. We hebben daarbij de normbedragen zoals vastgelegd in de Algemene Bijstandswet als uitgangspunt genomen. Deze normbedragen verschillen per huishoudsamenstelling en per woonsituatie. Door het inkomen als belangrijkste selectiecriterium te nemen dienden we, alvorens we met iemand een interviewafspraak konden maken, reeds een goed inzicht in de inkomenssituatie te hebben. Mede omdat het huishoudinkomen soms complex is samengesteld, is dat niet in alle gevallen gelukt. Tijdens de interviews kon daarom bijvoorbeeld blijken, dat de respondent door een klein pensioentje boven de inkomensnorm uitkwam. Ook kwam het voor dat het bijstandinkomen van de respondent via een vrijstellingsregeling van de sociale dienst hoger was dan het normbedrag. Uit tabel 1.2. blijkt dat van de 150 respondenten bijna tachtig procent daadwerkelijk een inkomen op of rond het minimum heeft. Zestien procent heeft dat niet en in acht gevallen hadden we daarover onvoldoende gegevens. Die laatste gevallen betreffen dan meestal respondenten die lid zijn van een uitgebreide huishouding en ons geen volledig beeld konden geven van de inkomens van de andere leden. Dat een deel van de respondenten een hoger inkomen heeft dan het minimum, betekent overigens niet dat ze automatisch financieel veel beter af zijn dan de respondenten die wel een minimuminkomen hebben. Soms is hun inkomen maar een paar procent hoger dan het normbedrag. In andere gevallen zien respondenten zich geconfronteerd met extra kosten wegens ziekte of kinderopvang. Een alleenstaande moeder met jonge kinderen had bijvoorbeeld een 32-urige baan met een netto-inkomen van fl. 2.500,-. Dit is beduidend hoger dan het normbedrag voor alleenstaande moeders. Zij was voor kinderopvang echter meer dan fl. 500,- per maand kwijt. Tabel 1.2. geeft ook informatie over de diverse bronnen van inkomsten van de respondenten. De helft van de respondenten noemde als voornaamste bron een uitkering van de sociale dienst. De andere respondenten hebben inkomen uit een betaalde baan of via andere inkomensvoorzienende regelingen zoals de AOW, pensioen of WAO. Verschillende respondenten combineren een uitkering met betaald werk of hebben verschillende uitkeringen. Als de WW-uitkering bijvoorbeeld onder het betreffende normbedrag van de ABW valt, kan de respondent aanvullende bijstand aanvragen. We hebben elders betoogd dat het leven van een inkomen rond het sociaal minimum in de Nederlandse situatie met een relatief hoog uitkeringsniveau - op zichzelf geen armoede behoeft te betekenen. Van een financieel kwetsbare situatie is pas sprake als mensen langdurig van een minimuminkomen 4

Profijt van welzijns- en armoedebeleid moeten rondkomen (Ypeij, Snel en Engbersen 1999). Juist deze mensen hebben we met het onderzoek weten te bereiken. De gemiddelde armoededuur van de respondenten bedraagt ruim negen jaar. Een andere belangrijke indicatie voor de kwetsbare positie van de respondenten betreft hun schuldenlast. Ruim eenderde van de respondenten was schuldenvrij, terwijl tweederde wel schulden had. Een kwart van de respondenten had schulden van fl. 5.000,- of meer. Hieronder vallen ook extreem hoge schulden zoals een alleenstaande moeder met vijf kinderen wier schulden ten tijde van het interview waren opgelopen tot fl. 80.000,-. De achtergronden van de schulden zijn vaak complex en lang niet altijd (geheel) toe te schrijven aan onverantwoord gedrag van de betreffende respondent. Het merendeel van de respondenten heeft mede schuld, omdat het de enige manier is om te kunnen rond komen. Ze kopen noodzakelijke duurzame consumptiegoederen of kleding op afbetaling. Ze sluiten een lening af bij de sociale dienst om hun huis te kunnen stofferen. Ze lopen achter met betalingen van de huur, energie, telefoon en ziekenfonds. Dergelijke schulden worden wel overlevingsschulden genoemd. Bovendien zijn verschillende alleenstaande vrouwen mede in de financiële problemen gekomen door toedoen van hun ex-partner. Een ex-partner hield bijvoorbeeld na het verbreken van de relatie, de woning aan die nog op beider naam stond. Hij betaalde de huur, telefoon en elektriciteit niet meer en er ontstond brand in woning. Uiteindelijk kreeg de respondente van de diverse schuldeisers de rekening gepresenteerd die totaal fl. 14.000,- bedroeg. Niet alleen deze meer objectieve indicatoren geven inzicht in de financieel kwetsbare situatie van de respondenten. Ook hun subjectieve beleving ervan duidt hierop. Aan de respondenten is onder meer gevraagd hoe goed zij kunnen rondkomen. Eenvijfde deel geeft aan goed tot zeer goed rond te komen. Een kwart van hen kan dit in sommige periodes wel en in andere niet. Ruim de helft van de respondenten geeft aan dat ze moeilijk tot zeer moeilijk kunnen rondkomen. 5

Hoofdstuk 1 Tabel 1.2 Financiële situatie van de respondenten hebben respondenten minimuminkomen ja nee onvoldoende gegevens voornaamste bron van inkomsten werk (loonarbeid of ondernemerschap) aow (al dan niet aangevuld met pensioen) bijstand (abw, rww, iaow, et cetera) ww, wachtgeld, wao of zw alimentatie of studiefinanciering schulden geen schulden wel schulden - waarvan tot fl. 1.000,- fl. 1.001,- fl. 5.000,- fl. 5.001,- fl. 10.000,- fl. 10.001,- of meer geen gegevens hoogte schuld rondkomen kan goed rondkomen kan soms wel, soms niet rondkomen kan moeilijk of heel moeilijk rondkomen Bron: Landschappen van Armoede n % 150 118 24 8 145 22 21 73 27 2 146 52 (94) 26 28 16 20 4 143 32 36 75 100 79 16 5 100 15 15 50 19 1 100 35 (63) 18 19 11 14 3 100 22 25 53 1.3 Profijt van sociale activering en maatschappelijke participatie Uit de verschillende indicatoren ten aanzien van de financiële situatie van de respondenten kan worden geconcludeerd dat ze zich in een kwetsbare positie bevinden. Een grote groep heeft een inkomen op of rond het minimum. Een bijstandsinkomen is een belangrijke inkomstenbron. De armoededuur is lang. De schuldenlast is hoog en het rondkomen wordt als moeilijk ervaren. De respondenten behoren daarmee tot de doelgroep van het welzijns- en armoedebeleid. In hoeverre worden zij door het beleid bereikt? In deze paragraaf gaan we dieper in op één van de gezamenlijke doelstellingen van het welzijns- en armoedebeleid, namelijk voorkoming van sociaal isolement door sociale activering en de stimulering van maatschappelijke participatie. Zoals we al in de inleiding uiteenzetten, ligt bij het armoedebeleid de nadruk op het toeleiden naar werk door middel van persoonlijke begeleiding, scholing, opleiding en stage. In toenemende mate wordt ook vrijwilligerswerk als een vorm van sociale activering gezien, al dan niet als voorbereiding op betaald werk. In het welzijnswerk wordt maatschappelijke participatie vaak opgevat als ontmoeting en ontplooiing. Op het terrein van welzijn zijn bovendien veel vrijwilligers actief; soms rechtstreeks in welzijnsinstellingen, zoals buurthuizen, soms in belangen- en zelfhulporganisaties die zich bezighouden met verschillende vormen maatschappelijk werk. 6

Profijt van welzijns- en armoedebeleid De vragen die in deze paragraaf centraal staan zijn: hoeveel van de door ons geïnterviewde respondenten zijn sociaal en maatschappelijk actief, hoeveel hiervan doen dat direct of indirect via het armoede- of welzijnsbeleid en hoeveel respondenten zijn maatschappelijk inactief? Om dubbeltellingen te voorkomen hebben we de analyse in twee stappen uitgevoerd. Het resultaat hiervan is in tabel 1.3 vastgelegd. In de eerste plaats hebben we gekeken naar de respondenten die een formele, al dan niet gesubsidieerde, betaalde baan hebben of door de sociale dienst op een traject naar betaald werk zijn geplaatst. In geval een respondent gehuwd is of samenwoont met een partner richt de sociale activering zich op het (echt)paar. In samenspraak met de medewerker van de sociale activering wordt voor één van beide of voor beiden een traject uitgezet. Om die reden hebben wij rekening gehouden met de sociale activering van de eventuele partner. Uit tabel 1.3 blijkt dat 32 procent van de respondenten of hun eventuele partners reeds sociaal actief is of geactiveerd wordt. Zij of hun partner hebben een reguliere of gesubsidieerde baan, al dan niet in combinatie met een uitkering of zijn op een traject naar werk geplaatst. Dat laatste betekent dat de respondenten en/of hun partners regelmatig gesprekken voeren met medewerkers van de sociale activering en aangezet worden te solliciteren of cursussen te volgen, zoals Nederlandse taalverwerving, een inburgeringscursus of een sollicitatietraining. Verder kunnen deze respondenten een opleiding volgen of een onbetaalde stage lopen. Tabel 1.3 Maatschappelijke participatie en sociale activering n % 146 100 betaald werk respondenten of echtparen met reguliere baan 10 7 respondenten of echtparen met gesubsidieerde baan 12 8 respondenten of echtparen met reguliere baan aangevuld door uitkering 7 5 respondenten of echtparen op een traject naar werk 18 12 totaal 47 32 vrijwilligerswerk, ontmoetings-, en ontplooiingsactiviteiten respondenten met vrijwilligerswerk 22 15 (van wie op het terrein van welzijn) (20) (14) respondenten met ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten 32 22 (van wie op het terrein van welzijn) (13) ( 9) respondenten met een combinatie van beide 14 10 (van wie één of meer op het terrein van welzijn) (10) ( 7) totaal 68 47 tijdsbesteding vrijwilligerswerk, ontmoeting en ontplooiing < 4 uur per week (in geringe mate actief) 19 13 4 8 uur per week (actief) 24 16 8 16 uur per week (zeer actief) 16 11 > 16 uur per week (zeer actief) 8 6 onbekend 1 1 totaal 68 47 inactiviteit totaal inactieve respondenten 31 21 Bron: Landschappen van Armoede 7

Hoofdstuk 1 De tweede stap is te bepalen hoeveel van de resterende respondenten maatschappelijk participeert door vrijwilligerswerk, door activiteiten gericht op ontmoeting en ontplooiing of door een combinatie van beide. Omdat de informatie over de eventuele partner van de respondenten niet altijd compleet is, beperken we ons hier tot de respondent zelf. Uit tabel 1.3 blijkt dat bijna de helft van de respondenten op deze manier maatschappelijk actief is. Dit leidt tot de conclusie dat eenvijfde deel van de respondenten als geheel inactief kan worden aangemerkt. Tabel 1.3 geeft verder inzicht in de tijd die respondenten die geen betaald werk hebben of op een traject naar werk zitten, investeren in hun vrijwilligerswerk, ontmoetings- en ontplooiingsactiviteiten. Hieruit blijkt dat dertien procent van deze groep respondenten weliswaar maatschappelijk participeert, maar niet op een heel intensieve manier. Zij besteden minder dan vier uur (minder dan een dagdeel) per week aan vrijwilligerswerk, ontmoeting of ontplooiing. Zij zijn daarmee slechts in geringe mate maatschappelijk actief. Eenderde van deze respondenten is meer dan vier uur per week maatschappelijk actief. 1 Zeventien procent kan worden gekenmerkt als zeer actief. Zij besteden per week acht of meer uren (meer dan twee dagdelen) aan vrijwilligerswerk, ontmoeting of ontplooiing. Tabel 1.4 gaat dieper in op het type activiteiten van de groep respondenten die geen betaald werk heeft of op een traject naar werk zit. Omdat een respondent verschillende activiteiten kan verrichten kent deze tabel dubbeltellingen. Het vrijwilligerswerk is onder te verdelen in werk op school, via de kerk of sportvereniging, en werk op het terrein van welzijn. Verschillende moeders met jonge kinderen zijn actief op de basisschool. Ze controleren de kinderen wekelijks op luizen, verzorgen de overblijf, begeleiden kinderen bij het lezen of worden ingeschakeld bij de vele activiteiten die worden georganiseerd, zoals spelletjesmiddagen, schoolreizen, excursies, sinterklaas- en kerstfeest. Ook de kerk biedt een scala aan mogelijkheden tot vrijwilligerswerk. Respondenten werken als kerkbeheerder of pastoraal medewerker. Ze maken de kerk schoon, schenken koffie na de dienst of doen evangelisatiewerk. Een alleenstaande moeder werkt als scheidsrechter bij het jeugdvoetbal. Eenvijfde van alle respondenten, tenslotte, is als vrijwilliger actief op het werkterrein van welzijn. In buurtbeheren en bewonerscomités zetten ze zich in voor de verbetering van de leefbaarheid van de buurt. In 1 Berekening: 47% van de respondenten is maatschappelijk actief, minus de 13% van de respondenten die in geringe mate actief is, resteert 35% van de respondenten die meer dan vier uur per week actief is. 8