Illegaal aan de slag Onderzoek naar illegale tewerkstelling in Nederland Eindrapport Een onderzoek in opdracht van Ministerie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid Bram Frouws MSc Drs. Lennart de Ruig Drs. Douwe Grijpstra Projectnummer: B3767 Zoetermeer, 21 december 2010
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden. 2
Voorwoord De Wet arbeid vreemdelingen regelt dat werknemers met een andere nationaliteit dan de Nederlandse niet zonder meer in Nederland mogen werken. Wanneer personen uit landen buiten de Europese Economische Ruimte of uit Bulgarije en Roemenië in Nederland werkzaam zijn zonder dat de werkgever beschikt over de vereiste tewerkstellingsvergunning of zonder dat zij beschikken over een geldig verblijfsdocument waarop de aantekening staat: Arbeid is vrij toegestaan, is sprake van illegale tewerkstelling. Illegale tewerkstelling en aanverwante malafide praktijken kunnen rekenen op veel belangstelling vanuit de Tweede Kamer en het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Bij de behandeling van de begroting van het Ministerie van Sociale Zaken Werkgelegenheid voor 2010 zijn twee amendementen aangenomen van Spekman c.s. die betrekking hebben op de inzet van de Arbeidsinspectie. Amendement 43 beoogt het oprichten van een programmaproject bij de Arbeidsinspectie in 2010 ter verkenning van de aard en omvang van de problematiek van illegale tewerkstelling en daaraan verwante overtredingen. In dit kader heeft Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid onderzoek gedaan naar aard en omvang van illegale tewerkstelling en naar relatief onbekende en nieuwe fenomenen rond illegale tewerkstelling, een onderzoek dat wij met veel plezier hebben uitgevoerd (hoewel in sommige gevallen de uitkomsten ons niet altijd even plezierig stemden). In dit rapport beschrijven we ontwikkelingen in de omvang van illegale tewerkstelling, de bereidheid tot naleving van de Wet arbeid vreemdelingen onder werkgevers en uitzendbureaus en de motieven voor niet-naleving, de verschillende sectoren waarin illegale tewerkstelling (relatief veel) voorkomt en de fenomenen en constructies rond illegale tewerkstelling. De onderzoeksresultaten leiden vervolgens tot een beschouwing op de vraag in hoeverre de omvang van illegale tewerkstelling werkelijk is gedaald, zoals de Arbeidsinspectie constateert, en de vraag of er nieuwe fenomenen en sectoren zijn waarin illegale arbeid voorkomt die nog onvoldoende in beeld zijn, waardoor het beeld van betere naleving ten onrechte is ontstaan? Het onderzoek is uitgevoerd door Bram Frouws, Martine van Ommeren, Suzanne Bouma, Ralf Bovers en Gregor Walz. Ondergetekenden verzorgden de rapportage. Onze hartelijke dank gaat uit naar de vele respondenten die ons gedurende het onderzoeksproces van waardevolle informatie hebben voorzien en naar de leden van de begeleidingscommissie voor de prettige en constructieve samenwerking. Bram Frouws Lennart de Ruig Douwe Grijpstra 3
4
Inhoudsopgave 1 Inleiding 7 1.1 Achtergrond van het onderzoek 7 1.1.1 Illegale tewerkstelling en samenhangende fenomenen 7 1.1.2 Handhaving 7 1.1.3 Verschuivingen en amendement 43 8 1.2 Doel- en vraagstelling 9 1.3 Onderzoeksopzet en verantwoording 10 1.3.1 Onderzoeksopzet 10 1.3.2 Onderzoeksverantwoording 13 1.4 Leeswijzer 15 2 Illegale tewerkstelling: omvang 17 2.1 Omvang: bestaande informatie 17 2.1.1 Resultaten van inspecties 17 2.1.2 Buitenlandse starters 18 2.1.3 Resultaten voorgaande onderzoeken 19 2.2 Omvang: onderzoeksresultaten 24 2.2.1 Projectie 24 2.2.2 Onderaannemers 25 2.2.3 Uurtarieven uitzendkrachten 26 2.2.4 Identiteitsfraude werknemers 27 2.2.5 Kwalitatieve schattingen 27 2.3 De balans opgemaakt: ontwikkelingen in de omvang van illegale tewerkstelling 29 3 Naleving en motieven 31 3.1 Naleving 31 3.1.1 Kennis van de regels 31 3.1.2 Kosten/baten 36 3.1.3 Mate van acceptatie 41 3.1.4 Normgetrouwheid van de doelgroep 42 3.1.5 Niet-overheidscontrole 45 3.1.6 Informele meldingskans 50 3.1.7 Controlekans 52 3.1.8 Detectiekans 55 3.1.9 Selectiviteit 58 3.1.10 Kans op een sanctie 60 3.1.11 Ernst van de sanctie 62 3.2 Motieven voor niet-naleving 63 3.2.1 Motieven van werkgevers 64 3.2.2 Motieven van arbeidsmigranten 66 3.3 Conclusies ten aanzien van naleving en motieven 67 5
4 Sectoren en doelgroepen 71 4.1 Inleiding 71 4.2 Type bedrijven 71 4.3 Specifieke sectoren 72 4.4 Doelgroepen en werving 83 5 Fenomenen rondom illegale tewerkstelling 87 5.1 Inleiding 87 5.2 Schijnconstructies met betrekking tot entree in Nederland 87 5.3 Schijnzelfstandigen 88 5.4 Constructies in de onderzochte sectoren 89 5.4.1 Constructie illegale tewerkstelling in de binnenvaart 89 5.4.2 Verkoop-op-stam 90 5.4.3 Constructie van illegale tewerkstelling in de schoonmaaksector 92 5.4.4 Constructie van illegale tewerkstelling in de transportsector 93 5.4.5 Constructies van illegale tewerkstelling in de bouwsector 95 5.5 Cafetariamodel 96 5.6 Het faciliteren van illegale tewerkstelling 98 5.7 Uitbuiting 100 5.8 Andere fenomenen en constructies 102 5.8.1 Een blik over de grens: nieuwe fenomenen in België 104 6 Beschouwing 109 6.1 Bevindingen 109 Bijlage 1 Afkortingen 115 Bijlage 2 Literatuurlijst 117 Bijlage 3 Overzicht respondenten 121 Bijlage 4 Vragenlijst enquête werkgevers 123 Bijlage 5 Vragenlijst enquête uitzendbureaus 133 Bijlage 6 Standaard Bedrijfsindeling CBS 143 6
1 Inleiding In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) heeft Research voor Beleid onderzoek gedaan naar de huidige omvang, aard en sectorale verschuivingen van illegale arbeid en naar de relatief onbekende problematiek rond illegale arbeid. In dit eerste hoofdstuk komen achtereenvolgens de achtergrond van het onderzoek, de doelstelling en onderzoeksvragen, de onderzoeksopzet en de reikwijdte van het onderzoek aan bod. 1.1 Achtergrond van het onderzoek 1.1.1 Illegale tewerkstelling en samenhangende fenomenen De Wet arbeid vreemdelingen (Wav) 1 regelt dat werknemers met een andere nationaliteit dan de Nederlandse niet zonder meer in Nederland mogen werken. Alleen als zij afkomstig zijn uit landen van de Europese Economische Ruimte (EER) 2, met uitzondering van Bulgarije en Roemenië, geldt vrij verkeer van werknemers. Met betrekking tot werknemers uit Bulgarije en Roemenië is het nieuwe kabinet van CDA en VVD voornemens het vereiste van een tewerkstellingsvergunning te verlengen tot 1 januari 2014 indien de huidige omstandigheden ongewijzigd blijven 3. Personen uit alle buiten de EER gelegen landen mogen alleen in Nederland werken als ze beschikken over een geldig verblijfsdocument waarop de aantekening staat: Arbeid is vrij toegestaan of als de werkgever beschikt over een geldige tewerkstellingsvergunning voor deze vreemdelingen. Voor bepaalde groepen, zoals zzp ers, freelancers en kenniswerkers bestaan uitzonderingen. 1.1.2 Handhaving De Arbeidsinspectie is belast met de handhaving van de Wav. De controle op de naleving van de Wav vindt plaats via inspecties bij bedrijven. Dit gebeurt in het kader van projecten, interventieteams of tips/meldingen. Tijdens de inspecties werkt de Arbeidsinspectie indien nodig samen met andere diensten, zoals de Vreemdelingenpolitie, de Belastingdienst en UWV. Met ingang van 1 januari 2005 vindt de handhaving van de Wav voornamelijk bestuursrechtelijk plaats. Uitgangspunt van de invoering van de bestuurlijke boete is het efficiënter en effectiever aanpakken van de werkgever die zich schuldig maakt aan illegale tewerkstelling. De Arbeidsinspectie kan boetes geven zonder tussenkomst van het Openbaar Ministerie. De afhandeling van de boetes gaat daardoor sneller. Om te voorkomen dat werkgevers financieel voordeel hebben als zij illegalen aan het werk helpen, zijn sinds 2005 hoge boetes ingevoerd. Rechtspersonen die de regels overtreden krijgen een boete van 8.000 per ille- 1 Zie Bijlage 1 voor een lijst met afkortingen. 2 De EER (Europese Economische Ruimte) bestaat uit de landen van de Europese Unie plus Noorwegen, IJsland en Liechtenstein. 3 Vrijheid en Verantwoordelijkheid. Regeerakkoord VVD-CDA. 7
gaal tewerkgestelde werknemer, natuurlijke personen krijgen een boete van 4.000 per illegaal tewerkgestelde werknemer. De boetes worden met 50 procent verhoogd als er binnen 24 maanden opnieuw een overtreding wordt geconstateerd. De invoering van de bestuurlijke boete is samengegaan met een (verdere) verhoging van het aantal controles door de Arbeidsinspectie, waardoor de pakkans voor malafide werkgevers is toegenomen. De hogere boete - in combinatie met de hogere pakkans van de werkgever - moet ervoor zorgen dat de werkgever die niet geneigd is zich te houden aan de regelgeving, alsnog ervoor kiest geen werknemers illegaal tewerk te stellen. Naast het handhavingsbeleid van de Arbeidsinspectie heeft de overheid ook flankerend beleid ingevoerd. Met het flankerend beleid tracht de overheid voldoende garanties te creëren voor een verantwoorde situatie na de invoering van het vrij verkeer van werknemers. Het flankerend beleid omvat maatregelen met betrekking tot voorlichting, huisvesting, inburgering, samenwerking met sociale partners bij handhaving en de inzet van binnenlands aanbod. 1.1.3 Verschuivingen en amendement 43 Illegale tewerkstelling en aanverwante malafide praktijken kunnen rekenen op belangstelling vanuit de Tweede Kamer en SZW. Bij de behandeling van de begroting van SZW voor 2010 zijn twee amendementen aangenomen van Spekman c.s. die betrekking hebben op de inzet van de Arbeidsinspectie. De minister van SZW zal zich eerst richten op uitvoering van amendement 43. Dit amendement beoogt het oprichten van een programmaproject bij de Arbeidsinspectie in 2010 ter verkenning van de aard en omvang van de problematiek van illegale tewerkstelling en daaraan verwante overtredingen. 1 Op basis van de resultaten van de verkenning bevat het programma tevens een tijdelijke intensivering van de inzet van de Arbeidsinspectie in de strijd tegen uitbuiting van werknemers, onveilige werksituaties en illegale tewerkstelling. In reactie op het amendement heeft de minister ook besloten een extern onderzoeksbureau in te schakelen, dat onderzoek doet naar (1) de huidige omvang, aard en sectorale verschuivingen van illegale arbeid en dat (2) de relatief onbekende problematiek rond illegale arbeid uitdiept. Naar aanleiding van deze toezegging heeft Research voor Beleid, na aanbesteding, de opdracht gekregen van SZW dit onderzoek uit te voeren. 1 Brief van de Minister van SZW aan de Tweede Kamer betreffende Amendementen Spekman c.s. begroting SZW 2010, 15 maart 2010. 8
1.2 Doel- en vraagstelling In het onderzoek staan de volgende twee hoofdvragen centraal. Zijn er op het terrein van illegale tewerkstelling nieuwe fenomenen of sectoren te onderscheiden die op dit moment onvoldoende in beeld zijn? Zo ja, om welke fenomenen en sectoren gaat het, wat is de relatieve omvang ervan en wat zijn relevante kenmerken? Met welke andere overtredingen van werkgevers die buitenlandse werknemers tewerkstellen, gaan de bekende en nieuwe verschijningsvormen van illegale tewerkstelling samen? In welke mate is er sprake van samenloop van illegale tewerkstelling en deze overtredingen? Uit deze centrale onderzoeksvragen zijn de volgende deelvragen af te leiden. Daarbij maken we onderscheid tussen algemene vragen, verdiepende vragen en concluderende vragen. Algemene vragen 1. Welke sectoren en fenomenen zijn momenteel nog onvoldoende in beeld bij handhaving van de Wav? a. Sectoren b. Doelgroepen, zoals studenten c. Constructies, waaronder schijnzelfstandigheid 2. Wat is de omvang van deze fenomenen en van de illegale tewerkstelling in deze sectoren? a. Absolute omvang b. Relatieve omvang c. Omvang ten opzichte van de cijfers van de handhaving 3. Wat zijn relevante kenmerken van deze fenomenen en van illegale tewerkstelling in deze sectoren? a. Arbeidsrelatie b. Herkomstland c. Werkzaamheden d. Regio e. Overige kenmerken Verdiepende vragen 4. Wat is de achtergrond van het ontstaan van deze fenomenen of van illegale tewerkstelling in deze sectoren? a. Motieven voor niet-naleven b. Contextuele factoren (overige wetgeving, ontwikkelingen in landen zelf, economische ontwikkelingen) 5. Met welke andere overtredingen van werkgevers gaat illegale tewerkstelling samen? In welke mate? a. Illegale entree Nederland b. Huisvesting c. Arbeid (verloningsfraude, arbeidsomstandigheden, ATW-fraude) d. Uitbuiting e. Afdrachtfraude 9
Conclusie 6. Is de omvang van illegale tewerkstelling werkelijk gedaald, zoals de Arbeidsinspectie constateert, of zijn er nieuwe fenomenen en sectoren waarin illegale arbeid voorkomt die nog onvoldoende in beeld waren, waardoor het beeld van betere naleving ten onrechte is ontstaan? 1.3 Onderzoeksopzet en verantwoording 1.3.1 Onderzoeksopzet De onderzoeksopzet bestond uit vier centrale onderdelen: literatuuronderzoek, oriënterende interviews in de eerste fase van het onderzoek, twee enquêtes (een telefonische enquête onder werkgevers en een internetenquête onder uitzendbureaus) en casestudies naar specifieke sectoren of fenomenen. Hieronder lichten we elk van deze onderdelen kort toe. Literatuuronderzoek Literatuuronderzoek vormde een doorlopende activiteit in de onderzoeksopzet. Hoewel in het onderzoek nieuwe en mogelijk nog onbekende ontwikkelingen rondom illegale tewerkstelling centraal staan, is het tevens van belang zicht te krijgen op wat bekend is. Op basis van eerdere onderzoeken, beleidsstukken, evaluaties en cijfermatig materiaal is inzicht verkregen in de bestaande en meest recente kennis over verschijningsvormen van illegale tewerkstelling, het potentiële aanbod van buitenlandse werknemers en de stand van zaken met betrekking tot inspectie en handhaving. Oriënterende interviews Het onderzoek ging van start met een brede oriëntatie op de problematiek door middel van 15 oriënterende interviews. Juist omdat het opsporen van nieuwe fenomenen en ontwikkelingen onderdeel is van het onderzoek is het van belang tunnelvisie te voorkomen en hebben we ervoor gekozen niet alleen te spreken met de bekende respondenten in relatie tot dit thema, zoals handhavers, maar ook partijen betrokken die met een frisse blik en andere invalshoek naar de materie kijken. Daarom is gesproken met een breed spectrum van deskundigen op het gebied van illegale tewerkstelling en arbeidsmigratie het algemeen en arbeid in specifieke settings en branches in het bijzonder. In Bijlage 3 is een overzicht van alle respondenten opgenomen (oriënterende interviews en casestudies). Onderwerpen die tijdens deze interviews aan bod kwamen zijn: Doelgroep Sectorale verschuivingen Nieuwe fenomenen: doelgroepen, constructies, etc. Schijn-zzp ers : doelgroepen en sectoren Schattingen omvang Ontwikkelingen in de omvang van illegale tewerkstelling: daling en/of verschuiving? Aard van illegale tewerkstelling: geografische spreiding, mate van georganiseerdheid, herkomstland doelgroep, etc. Achtergronden en oorzaken Andere overtredingen 10
Tweetal enquêtes: werkgevers en uitzendbureaus De volgende stap in het onderzoek was kwantitatief van aard: een telefonische enquête onder 613 werkgevers en een internetenquête onder 234 uitzendbureaus. De verdeling over sectoren van de netto respons op de telefonische enquête onder werkgevers is als volgt: Tabel 1.1 Verdeling netto respons enquête werkgevers over sectoren 1 Sector Grootte Klein Midden Groot Totaal A Landbouw, bosbouw en visserij 12 35 13 60 B Delfstoffenwinning 1 7 5 13 C Industrie 5 55 12 72 D Energievoorziening 3 6 7 16 E Water winning en distributie bedrijven 5 24 15 44 F Bouwnijverheid 6 34 15 55 G Groot- en detailhandel; reparatie 11 40 12 63 H Vervoer en opslag 2 45 20 67 I Horeca 13 40 15 68 J Informatie en communicatie 1 19 5 25 K Financiële dienstverlening 2 9 12 23 L Verhuur en handel van onroerend goed 3 15 7 25 M Specialistische zakelijke diensten 2 14 9 25 N Verhuur en overige zakelijke diensten 4 18 9 31 R Cultuur, sport en recreatie 3 8 4 15 S Overige dienstverlening 2 5 4 11 Totaal 75 374 164 613 De telefonische enquête is uitgevoerd onder werkgevers in een naar grootteklasse gestratificeerde steekproef in een aantal sectoren 2. Omwille van efficiency is aan het begin van de enquête een screeningsvraag gesteld, die nagaat of werkgevers in hun vestiging wel eens met werknemers werken met een niet-nederlandse nationaliteit. Dit vanwege de aanname dat het enquêteren van een relatief grote groep werkgevers die geen ervaring heeft met het werken met buitenlandse werknemers minder relevante informatie voor het onderzoek oplevert. Daarom is besloten alleen werkgevers te enquêteren die hier wel ervaring mee hebben. Gezien de aard van het onderzoek was het voorts van belang rekening te houden met sociale gevoeligheid. Sociale gevoeligheid is een complicerende factor binnen elk onderzoek naar niet-naleving en fraude. Dit type onderzoek wordt vaak gekenmerkt door problemen 1 Voor een overzicht van de subbranches die onder deze sectoren vallen, zij verwezen naar de Standaard Bedrijfsindeling (SBI) van het CBS, opgenomen in Bijlage 6. In deze tabel zijn de namen van de sectoren uitgeschreven. In de tabellen en figuren in het vervolg van het rapport worden omwille van de leesbaarheid voor een aantal sectoren verkorte sector aanduidingen aangehouden. 2 De steekproef is gestratificeerd getrokken op basis van sector en bedrijfsomvang, waarin een relatief groter gewicht is toegekend aan sectoren waarin op basis van feitelijke cijfers en eerdere onderzoeken een relatief hogere prevalentie van illegale tewerkstelling verwacht kan worden. Een aantal sectoren zoals onderwijs, overheid en zorg is niet meegenomen in het onderzoek. Bedrijven met minder dan 5 werknemers zijn uitgesloten van deelname met uitzondering van de sector landbouw waarin ook bedrijven vanaf 2 werknemers zijn meegenomen in de steekproef. Dit omdat in deze sector naar verwachting ook bedrijven met een relatief klein aantal vaste werknemers gebruik maken van buitenlandse arbeidskrachten. 11
rondom (selectieve) non-respons en sociaal wenselijke antwoorden. Methoden die uitgaan van de directe bevraging van werkgevers of werknemers leiden hierdoor tot onderschatting en onbetrouwbare uitkomsten. Werknemers en werkgevers zullen uit angst voor mogelijke consequenties ( verklikken ) of vanwege sociale wenselijkheid immers niet snel erkennen dat zij illegaal tewerkgesteld zijn of personen illegaal tewerkstellen. Er is daarom voor gekozen gebruiken te maken van twee meer indirecte wijzen van bevraging: 1 Nalevingsschatting: respondenten wordt gevraagd een schatting te maken van het gedrag en de motieven van collega s uit de doelgroep. Op deze manier is een breder beeld te verkrijgen van de omvang en samenstelling van de groep eventuele overtreders. 1 2 Tafel van Elf: Met behulp van deze methode brengen we op indirecte wijze het nalevings- en overtredingsgedrag in kaart van de respondenten zelf en krijgen we inzicht in de motivatie die achter overtredingen schuilgaat. 2 De Tafel van Elf biedt zo een objectieve en gefundeerde basis om een inschatting te maken van het eigen nalevingsniveau van de verschillende partijen, zonder dat het nodig is dit direct uit te vragen. We brengen hiertoe voor beide geënquêteerde doelgroepen (werkgevers en uitzendbureaus) de elf dimensies van de Tafel van Elf in beeld 3. Casestudies In de verdiepende onderzoeksfase hebben we negen casestudies uitgevoerd rondom specifieke fenomenen en sectoren om diepgaand inzicht te krijgen in de aard en achtergrond van illegale tewerkstelling. Bij de selectie zijn de voorgaande onderzoeksfasen en de gesprekken hierover met SZW leidend geweest. In de selectie van de casestudies is rekening gehouden met de volgende criteria: Nog onvoldoende in beeld: kennislacune(s), nieuwe en opvallende verschijnselen Bezit van een zekere kritische massa Representativiteit Spreiding en diversiteit Onderzoekbaarheid Uiteindelijk is gekozen voor de volgende negen casestudies: Schoonmaaksector Transport (vervoer over de weg) Het fenomeen Verkoop-op-stam Het fenomeen cafetariamodel Binnenvaart Asbestverwijdering Financiële facilitators Bouw Het Westland De uitvoering van de casestudies bestond uit literatuuronderzoek en gesprekken met betrokken werkgevers, werknemers, sociale partners en brancheverenigingen en andere betrokkenen. 1 Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving (2007). Handleiding nalevingsmonitor. 2 Expertisecentrum Rechtspleging en Rechtshandhaving (2006). De Tafel van Elf. Een veelzijdig instrument. 3 T1. Kennis van regels; T2. Kosten/baten; T3. Mate van acceptatie; T4. Normgetrouwheid; T5. Nietoverheidscontrole; T6. Meldingskans; T7. Controlekans; T8. Detectiekans; T9. Selectiviteit; T10. Sanctiekans; T11. Sanctie-ernst. 12
Analyse Na afronding van alle onderzoeksfasen vond de analyse plaats. Allereerst betreft dit de statistische analyse. In de steekproef van de werkgevers enquête is gestratificeerd naar sector en grootteklasse. Daarnaast zijn alle werkgevers geënquêteerd die met buitenlandse werknemers werken. Op basis van het totale aantal benaderde bedrijven (inclusief bedrijven die op basis van de screeningsvraag zijn uitgesloten van deelname) is in de steekproef per sector en grootteklasse de verhouding berekend van bedrijven die wel of niet werken met arbeidskrachten van niet-nederlandse afkomst. Deze verhouding is vervolgens toegepast op bedrijven in de populatie, zodat per sector en grootteklasse de weegfactor bepaald kon worden rekening houdende met de aantallen bedrijven in de populatie die werken met buitenlandse werknemers. Vervolgens zijn frequentietabellen en kruistabellen (naar sector, grootteklasse) uitgedraaid en zijn de voor het rapport benodigde figuren en tabellen opgesteld. N.B. In de bespreking van de enquêteresultaten in dit rapport spreken we over werkgevers en over uitzendbureaus. Waar we deze termen gebruiken wordt eigenlijk respondenten uit deze doelgroepen die de enquêtes hebben ingevuld bedoeld. Zeker bij de uitzendbureaus, waar geen weging heeft plaatsgevonden omdat het steekproefkader onbekend is, is het niet mogelijk te resultaten te generaliseren naar de gehele populatie van uitzendbureaus. Bij werkgevers heeft weliswaar wel een weging plaatsgevonden, maar hoewel het totale aantal respondenten aanzienlijk is, kunnen de aantallen per sector, en zeker bij sommige vragen die niet elke respondent krijgt, klein zijn. Daarom dient ook bij de werkgevers voorzichtigheid betracht te worden in het generaliseren naar de gehele populatie werkgevers die met buitenlandse werknemers werken. Omwille van de leesbaarheid en om een duidelijk onderscheid te maken tussen beide enquêtes kiezen we er echter voor de termen werkgevers respectievelijk uitzendbureaus te gebruiken. Voor de analyse van de kwalitatieve data ten slotte (interviews en casestudies), is een descriptieve analysestrategie gebruikt, waarbij we de informatie over de aard van illegale tewerkstelling, verschuivingen, ontwikkelingen en trends hierin vanuit de verschillende perspectieven naast elkaar hebben gelegd leggen en per onderwerp geanalyseerd. 1.3.2 Onderzoeksverantwoording Veel informatie in dit rapport is gebaseerd op kwalitatief onderzoek, namelijk interviews met deskundigen op het gebied van illegale tewerkstelling en voorbeelden uit kwalitatieve casestudies. De bevindingen zoals hier gepresenteerd zijn zodoende niet representatief voor het gehele fenomeen van illegale tewerkstelling. Zeker omdat het een fenomeen is waar maar moeilijk zicht op is te krijgen, gaven respondenten regelmatig aan dat sprake is van vermoedens of van horen zeggen. Echter, er is gesproken met deskundigen vanuit zeer verschillende invalshoeken en met een behoorlijke mate van zekerheid kunnen we zodoende stellen dat de resultaten betrouwbaar en indicatief voor datgene wat er daadwerkelijk speelt rondom illegale tewerkstelling. Een beleidsonderzoek naar nieuwe, criminele fenomenen die nog niet in beeld zijn bij de SIOD en de Arbeidsinspectie kent bovendien inherente beperkingen. Verschillende respondenten stellen dat het moeilijk te bepalen is wat nieuwe fenomenen zijn of wat nieuwe ont- 13
wikkelingen zijn, bijvoorbeeld wat betreft doelgroepen of sectoren. Wanneer de eerste slachtoffers zich melden is een fenomeen vaak alweer enige maanden of zelfs jaren oud. Wanneer signalen over nieuwe fenomenen beleidsonderzoekers bereiken op basis van, gegeven de randvoorwaarden van de onderzoeksopdracht, een serie interviews en kleinschalige casestudies, kunnen vraagtekens worden gesteld bij de mate waarin daadwerkelijk sprake is van nieuwe fenomenen. Enkele respondenten stellen dat voor het volledig uitdiepen van bepaalde fenomenen of branches waarover sterke vermoedens van illegaliteit bestaan, denk bijvoorbeeld aan de zogeheten Chinese wellness branche 1, mogelijk bijzondere opsporingsmethoden zijn vereist, methoden die vanzelfsprekend niet tot het gebruikelijke repertoire van de beleidsonderzoeker behoren. Het rapport dient daarom voornamelijk als overzicht en bundeling van bestaande kennis, waarin experts vanuit verschillende invalshoeken hun licht laten schijnen over een per definitie complexe problematiek waarvan een inherent en onderscheidend kenmerk is dat het zich zoveel als mogelijk aan de zichtbaarheid onttrekt. We pretenderen in dit rapport dan ook niet het fenomeen illegale tewerkstelling volledig te kunnen beschrijven en kennis en opsporingslacunes te kunnen blootleggen. Dit rapport moet vooral aanknopingspunten bieden voor verder onderzoek en verdere beleidsvorming. Ten slotte gelden met betrekking tot de resultaten over de omvang van illegale tewerkstelling en nieuwe fenomenen nog enkele kanttekeningen. Allereerst zijn de cijfers van inspectie en opsporing niet volledig indicatief voor de ontwikkelingen in omvang. Inspectie- en opsporingsdiensten (Arbeidsinspectie, SIOD) werken project- en risico-gestuurd. Wanneer men besluit nader onderzoek te verrichten naar een bepaalde sector of een bepaalde doelgroep, stijgen de cijfers met betrekking de omvang van illegale tewerkstelling in die sector of binnen die doelgroep normaal gesproken. Immers, bij intensievere controle treft men doorgaans meer aan. Dergelijke cijfers zijn dan ook maar een beperkte indicatie voor de daadwerkelijke omvang. Ten tweede is een belangrijke ontwikkeling de invoering van vrij verkeer van werknemers uit de nieuwe lidstaten van de EU per 1 mei 2007. Met name onder de groep Polen kwam tot die tijd relatief veel illegale tewerkstelling voor. Vanzelfsprekend laten de cijfers na 1 mei 2007 dan ook een dalende trend zien. Dat maakt het per definitie lastig op betrouwbare wijze een vergelijking te maken tussen cijfers en onderzoeken van voor 2007 en na 2007. Voor ontwikkelingen in de omvang is ten slotte slechts ten dele terug te grijpen op eerdere onderzoeken. Behalve het feit dat een belangrijke groep arbeidsmigranten waarvoor voorheen een tewerkstellingsvergunning nodig was, nu legaal in Nederland werkt, is ook sprake van andere methoden van onderzoek (telefonisch versus internet, randomized response versus nalevingsschatting) of wanneer dezelfde methode is gebruikt (zoals de Tafel van Elf in het onderzoek van Regioplan uit 2005 en in onderhavig onderzoek) een niet volledig vergelijkbare vragenlijst. In paragraaf 2.1.3 gaan we verder in de op de vergelijkbaarheid van onderzoeken. 1 Massage- of kapperszaken waarover vermoedens omtrent illegale prostitutie en illegale tewerkstelling bestaan. 14
1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 komt allereerst de omvang van illegale tewerkstelling aan bod. Wat is bekend op basis van bestaande cijfers en eerdere onderzoeken, wat is op basis van de onderzoeksresultaten te zeggen over de huidige omvang en hoe verhoudt zich dit tot elkaar (de balans opgemaakt). Hoofdstuk 3 vervolgt met een bespreking van naleving (op basis van de Tafel van Elf ) door werkgevers en uitzendbureaus en de motieven voor niet-naleving. In hoofdstuk 4 zoomen we in op een aantal sectoren en komen de doelgroepen, naar nationaliteit, waarop illegale tewerkstelling betrekking heeft aan bod. In hoofdstuk 5 ten slotte staan de fenomenen met betrekking tot illegale tewerkstelling en de overtredingen die samen gaan met illegale tewerkstelling of het inzetten van buitenlandse arbeidskrachten centraal, waarna hoofdstuk 6 een beschouwing geeft op de onderzoeksresultaten aan de hand van de zes onderzoeksvragen. 15
16
2 Illegale tewerkstelling: omvang 2.1 Omvang: bestaande informatie Deze paragraaf geeft een overzicht van bekende informatie over de omvang van illegale tewerkstelling in Nederland. Bronnen zijn de resultaten van inspecties van de Arbeidsinspectie, cijfers van de Kamer van Koophandel over het aantal buitenlandse starters en publicaties over illegale tewerkstelling. Door de verschillende cijfers en resultaten op een rij te zetten, ontstaat een eerste beeld van de omvang van illegale tewerkstelling in Nederland. 2.1.1 Resultaten van inspecties De Arbeidsinspectie controleert jaarlijks meer dan tienduizend werkgevers op overtreding van de Wav. De controles vinden niet willekeurig plaats, maar in sectoren en bedrijven waar het risico op overtreding hoog wordt geacht of naar aanleiding van meldingen. Daardoor zullen, zoals al aangestipt in het vorige hoofdstuk, cijfers van de Arbeidsinspectie waarschijnlijk een overschatting geven van het percentage werkgevers dat de Wav overtreedt. Bedrijven en sectoren waar het risico op overtreding laag wordt geacht, zullen immers in veel mindere mate worden gecontroleerd. Het aantal illegaal tewerkgestelden dat de Arbeidsinspectie jaarlijks aantreft, vormt juist een onderschatting van het werkelijke aantal illegaal tewerkgestelden. De Arbeidsinspectie kan immers nooit alle werkgevers controleren en daarmee is het onwaarschijnlijk dat men alle illegaal tewerkgestelden aantreft. Toch zijn zowel deze aantallen als het percentage overtredingen zinvolle indicatoren. Ten eerste geven de aantallen een absolute ondergrens aan van de omvang van illegale tewerkstelling in Nederland. Ten tweede laten de aantallen en percentages door de jaren heen een ontwikkeling zien. En ten derde zijn deze cijfers te gebruiken om andere onderzoeksresultaten tegen af te zetten. De onderstaande tabel laat zien bij hoeveel procent van de inspecties er een overtreding was van de Wav en/of de Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag (WML). 1 Ook geeft de tabel weer hoeveel illegaal tewerkgestelde personen de Arbeidsinspectie heeft aangetroffen en welke nationaliteit deze personen hebben. 1 In haar jaarverslagen publiceert de Arbeidsinspectie geen afzonderlijke cijfers over de Wav. Overtreding van de Wav gaat echter zeer regelmatig gepaard met overtreding van de WML en andersom. 17
Tabel 2.1 Resultaten inspecties naleving Wav + WML 2005 2006 2007 2008 2009 % overtredingen Wav en/of WML 25% 23% 18% 16% 17% Illegaal tewerkgestelde personen 4.656 5.478 2.894 2.007 2.506 Poolse - 2.286 n.v.t. n.v.t. n.v.t. Bulgaarse - 384 574 542 656 Chinese - 681 554 294 318 Turkse - 570 332 277 212 Roemeense - 61 67 196 167 Overige - 1.496 1.367 698 1.153 Bron: Jaarverslagen Arbeidsinspectie 2006, 2007, 2008, 2009 Op grond van de cijfers van de Arbeidsinspectie is de conclusie te trekken dat illegale tewerkstelling rond 2007 sterk is afgenomen. Het percentage overtredingen daalde van 25 procent in 2005 naar 17 procent in 2009. Het aantal aangetroffen illegaal tewerkgestelden daalde van 4.656 in 2005 naar 2.506 in 2009. Ongeveer 33 procent, ofwel 823 personen van de het aantal illegaal tewerkgestelden is afkomstig uit Bulgarije of Roemenië. Het jaar ervoor waren dit er 738. De belangrijkste verklaring voor de afname in de afgelopen jaren lijkt het vrij verkeer van werknemers uit de MOE-landen 1, in het bijzonder Polen te zijn. Nadat MOE-landers per 1 mei 2007 legaal in Nederland mogen werken, is het aantal aangetroffen illegaal tewerkgestelde personen gedaald. Er lijkt op basis van de cijfers van de Arbeidsinspectie slechts een beperkte vervanging plaats te vinden van MOE-landers door illegaal tewerkgestelde personen uit andere landen. Wel is vanaf 2007 een duidelijke stijging te zien van het aantal illegaal tewerkgestelde personen uit Bulgarije en Roemenië. Deze stijging is echter te klein om een volledige vervanging van MOE-landers voor rekening te kunnen nemen. 2.1.2 Buitenlandse starters De Kamers van Koophandel (KvK) houden bij hoeveel buitenlanders zich in Nederland vestigen als ondernemer. Uit de cijfers blijkt dat het aantal startende ondernemers van buitenlandse origine al enkele jaren fors stijgt, in verhouding iets sterker dan de totale groei van het aantal starters. 1 Polen, Hongarije, Estland, Letland, Litouwen, Tsjechië, Slowakije en Slovenië. 18
Tabel 2.2 Aantal buitenlandse starters naar nationaliteit (top 8) 2006 2007 2008 2009 Ontwikkeling 2006-2009 Turkije 2.100 2.280 2.680 3.300 + 57% Polen 3.350 2.240 1.910 1.400-58% Bulgarije <200 1.590 2.510 2.100 + 2100% Suriname 1.300 1.550 1.900 2.300 + 77% Marokko 990 1.300 1.400 1.600 + 62% Roemenië <200 530 680 710 + 710% Indonesië 480 500 560 580 + 21% Sovjet Unie <200 <200 <200 680 + 680% Totaal buitenlandse starters 16.760 19.130 20.260 25.830 + 54% Bron: Kamers van Koophandel, Startersprofiel 2006 t/m 2009. Als het aantal lager is dan 200 wordt het aantal gesteld op 100 voor de berekening van de procentuele groei of afname. De nationaliteit van ondernemers wordt sinds de Handelsregisterwet van 1998 niet meer geregistreerd, daarom wordt gekeken naar het geregistreerde geboorteland. De grootste groep startende ondernemers bestaat in 2009 uit Turken, gevolgd door Surinamers en Bulgaren. Polen stond in 2006 nog op de eerste plaats en heeft inmiddels veel terrein verloren. De KvK vermoedt dat dit komt doordat veel Polen werkzaam zijn in de bouw en die sector hard is getroffen door de economische crisis. Een alternatieve verklaring is dat Polen sinds de invoering van het vrij verkeer van werknemers in 2007 niet meer als schijnzelfstandigen proberen aan het werk te komen, maar langs legale weg gaan werken als werknemers. Uit de tabel blijkt verder dat er een zeer forse groei is van het aantal Bulgaarse starters, maar die groei in 2009 enigszins lijkt getemperd. Ook de groei van het aantal Roemeense starters is aanzienlijk, maar minder groot dan die van Bulgaren. In 2009 worden er voor het eerst starters geregistreerd die afkomstig zijn uit de (voormalige) Sovjet Unie, een land dat hard is getroffen door de economische crisis. De forse groei van het aantal starters uit Bulgarije en Roemenië doet vermoeden dat veel werknemers het vrij verkeer van diensten gebruiken of misbruiken om in Nederland te kunnen werken. 2.1.3 Resultaten voorgaande onderzoeken Aantal illegaal tewerkgestelde personen In de afgelopen jaren zijn er verscheidene rapporten verschenen waarin een schatting wordt gemaakt van de omvang van het aantal illegaal tewerkgestelde personen in Nederland. Tussen de onderzoeken bestaan grote verschillen waardoor de cijfers niet zondermeer zijn te vergelijken, iets wat ook door anderen is geconstateerd 1. 1 Zie: Heyma, A., et al. (2008). De economische impact van arbeidsmigratie uit de MOE-landen, Bulgarije en Roemenië. Een studie naar omvang, aard en economische effecten van arbeidsmigratie. Amsterdam: SEO; Research voor Beleid (2008). Nieuwe grenzen, oude praktijken. Onderzoek naar malafide bemiddelaars op de arbeidsmarkt. H. de Bondt en D. Grijpstra Groenewoud, M. en van Rij, C. (2007). Naleving van de Wet arbeid vreemdelingen in 2006. Onderzoek onder werkgevers. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek. 19
De belangrijkste verschillen betreffen: De doelgroep van het onderzoek. Soms bestaat de doelgroep uit illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen, soms uit arbeidsmigranten uit MOE-landen en soms uit personen die illegaal tewerk worden gesteld op uitzendbasis. In veel gevallen gaat het om een deel van de totale groep illegaal tewerkgestelden in Nederland. De methode van onderzoek. Geschatte cijfers worden ruwweg gebaseerd op drie soorten bronnen: 1) interviews en enquêtes waarin experts of direct betrokken wordt gevraagd een inschatting te maken van de omvang van illegale tewerkstelling, 2) registraties van arbeidsmigranten, illegalen en illegaal tewerkgestelden, 3) enquêtes waarin werkgevers wordt gevraagd of ze personen illegaal tewerkstellen. Het gebruik van stand- of stroomcijfers. Een standcijfer betreft het aantal op één bepaald moment (peildatum), een stroomcijfer betreft het aantal over een bepaalde periode, bijvoorbeeld een jaar. Een overeenkomst tussen de onderzoeken is dat geen van de onderzoeken harde cijfers bevat. Het fenomeen illegale tewerkstelling is immers niet alleen lastig grijpbaar voor handhavers, maar ook voor onderzoekers. In alle gevallen nemen de onderzoekers noodgedwongen hun toevlucht tot het maken van een schatting en het geven van indicaties. Er vindt geen monitoronderzoek plaats naar de omvang van illegale tewerkstelling. Na 2007 zijn er ook geen beredeneerde schattingen meer gemaakt van het aantal illegaal tewerkgestelden. Onderstaande tabel geeft de uitkomsten van de schattingen die in de loop van de afgelopen jaren zijn gepubliceerd in onderzoeken naar de omvang van de illegale tewerkstelling, malafide praktijken en de aantallen in Nederland werkzame personen uit verschillende relevante landen. Tabel 2.3 Resultaten onderzoeken naar illegale tewerkstelling en aanverwante aspecten Jaar Bureau Doelgroep Omvang in aantal personen 2004 Research voor Beleid Illegaal tewerkgestelden 150.000 tot 211.000 2005 Regioplan Illegaal tewerkgestelden 66.750 tot 89.000 2006 Research voor Beleid Illegaal tewerkgestelden op 60.000 tot 97.000 uitzendbasis 2007 Regioplan Illegaal tewerkgestelden 86.250 tot 115.000 2008 SEO Arbeidsmigranten uit MOElanden, 158.000 Bulgarije, Roemenië 2008 Research voor Beleid Malafide bemiddelden 105.000 tot 120.000 2009 RISBO Arbeidsmigranten uit MOElanden, Bulgarije, Roemenië 165.000 De schattingen lopen fors uiteen. Het onderzoek van Research voor Beleid uit 2004 was gericht op de totale omvang van illegale tewerkstelling in Nederland, geschat op circa 180.000 personen (150.000 tot 211.000) 1. Basis voor het onderzoek vormden interviews, cijfers van UWV, de Belastingdienst, SIOD en de Arbeidsinspectie en enkele aannames. 1 Research voor Beleid (2004). Over de grens. Een onderzoek naar illegale activiteiten op het gebied van uitzendarbeid. M. Zuidam en D.H. Grijpstra. 20
Regioplan schatte het aantal illegaal tewerkgestelde personen in 2005 op 66.750 tot 89.000 personen 1. Daarbij is gebruik gemaakt van de zogenoemde randomised response methode. Kern van deze methode is een enquête onder werkgevers waarvan een deel wel een reëel antwoord geeft en een ander deel niet. Welke werkgever wat doet hangt van het toeval af. Omdat wel bekend is hoe groot de kans op een niet reëel antwoord is, kunnen de onderzoekers een schatting maken van de daadwerkelijke scores. De lagere schattingen op basis van de randomised response methode zijn mogelijk verklaarbaar door sociaal wenselijke beantwoording, non-respons van echt grote fraudeurs, ontbreken van malafide nietgeregistreerde uitzendondernemingen in de steekproef en (mede daardoor) een onderschatting van het gemiddelde aantal illegaal tewerkgestelden per werkgever. Het onderzoek van Research voor Beleid uit 2006 geeft een schatting van 60.000 tot 97.000 illegaal tewerkgestelden 2. Dat is een veel lagere schatting dan het onderzoek uit 2004, omdat er alleen gekeken is naar illegaal tewerkgestelden op uitzendbasis. De cijfers zijn dus niet te vergelijken en er zijn ook geen ontwikkelingen uit te destilleren. Ook de cijfers van de vervolgmeting van Regioplan uit 2007 zijn niet te vergelijken met de meting uit 2005 3. In het onderzoek uit 2007 is een andere randomised response methode gehanteerd en ook een andere methode van dataverzameling (internet in plaats van telefonisch). De ogenschijnlijke stijging naar 86.250 tot 115.000 illegaal tewerkgestelde personen is dus niet toe te schrijven aan een toename van het fenomeen. In 2008 heeft SEO onderzoek gedaan naar de economische impact van arbeidsmigranten uit de MOE-landen, Bulgarije en Roemenië 4. Men komt tot de conclusie dat er in Nederland circa 158.000 arbeidsmigranten uit de MOE-landen inclusief Bulgarije en Roemenië zijn. Door de methode van onderzoek en het gebruik van het begrip arbeidsmigrant geeft het onderzoek geen beeld van illegale tewerkstelling. De groep arbeidsmigranten omvat in theorie namelijk zowel legaal tewerkgestelde als illegaal tewerkgestelde personen, maar doordat men zich baseert op de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) en het Sociaal Statistisch Bestand (SSB) van het CBS, vallen illegale werknemers en zelfstandigen, alsmede werknemers die tijdelijk zijn uitgezonden door een buitenlands bedrijf (niet zijnde een uitzendbureau) ( ) hier dus buiten. 5 Het onderzoek van Research voor Beleid uit 2008 is niet zozeer gericht op illegale tewerkstelling, maar op malafide praktijken 6 waar werknemers van malafide uitleners mee te maken krijgen 7. 1 Mosselman, M. & van Rij, C. (2005). Naleving van de Wet arbeid vreemdelingen. Een eerste onderzoek onder werkgevers. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek. 2 Research voor Beleid (2006). Grenzen verleggen. Een onderzoek naar grensoverschrijdende arbeidsbemiddeling in 2006. J. Dijkema, P. Bolhuis en M. Engelen. 3 Groenewoud, M. en van Rij, C. (2007). Naleving van de Wet arbeid vreemdelingen in 2006. Onderzoek onder werkgevers. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek. 4 Heyma, A., et al. (2008). De economische impact van arbeidsmigratie uit de MOE-landen, Bulgarije en Roemenië. Een studie naar omvang, aard en economische effecten van arbeidsmigratie. Amsterdam: SEO. 5 Idem. 6 De term malafide praktijken komt enkele malen terug in dit rapport, vaak in relatie tot malafide uitzendbureaus. Zie paragraaf 2.1.3 voor een definitie van malafide praktijken. 7 Research voor Beleid (2008). Nieuwe grenzen, oude praktijken. Onderzoek naar malafide bemiddelaars op de arbeidsmarkt. H. de Bondt en D. Grijpstra. 21
De term malafiditeit komt, meestal in relatie tot malafide praktijken door uitzendbureaus, enkele malen terug in dit rapport. Hieronder verstaan we uitzendbureaus die zich doelbewust of met bewuste nalatigheid schuldig maken aan verschillende vormen van illegale praktijken zoals illegale tewerkstelling, arbeidstijdenwet-fraude, afdracht/premiefraude, verloningsfraude, exorbitant hoge inhoudingen (voor bijvoorbeeld reiskosten, huisvesting of boetes) of uitbuiting 22. Ook het begrip uitbuiting komt enkele malen terug. Het gaat bij uitbuiting om grove misstanden, waarbij het slachtoffer in zijn of haar fundamentele mensenrechten wordt geschonden en ernstig beperkt is dan wel redelijkerwijs meent te zijn in de vrijheid om zich aan die situatie te onttrekken. We beperken ons hier tot uitbuiting in andere sectoren dan de seksindustrie ( overige uitbuiting ), een onderscheid dat ook gemaakt wordt door de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM) 23. In hoofdstuk 5 gaan we verder in op uitbuiting. Op basis van een enquête onder uitzendbureaus en een meerpuntsschatting komt het onderzoek tot 105.000 tot 120.000 personen die te maken krijgen met malafide praktijken. Ook dit aantal is lastig te vergelijken met eerdere onderzoeken. Dat komt niet alleen doordat malafide praktijken worden bestudeerd, maar ook doordat er sinds 1 mei vrij verkeer van werknemers met de MOE-landen geldt. In het onderzoek wordt gesuggereerd dat het openzetten van de grenzen waarschijnlijk leidt tot een toename van andere malafide praktijken dan illegale tewerkstelling. Ten slotte is een onderzoek van RISBO beschikbaar waarin een beeld wordt geschetst van de omvang van de groep arbeidsmigranten uit de MOE-landen 24. Het onderzoek komt tot de conclusie dat er op enig moment circa 165.000 arbeidsmigranten uit de MOE-landen in Nederland zijn. Op basis van de verschillende onderzoeken valt te concluderen dat een duidelijke ontwikkeling of patroon in het aantal illegaal tewerkgestelden ontbreekt. In kwalitatieve zin valt wel een aantal zaken te concluderen, zeker als daarbij ook enkele andere onderzoeken worden geraadpleegd. Door Ecorys geïnterviewde experts zeggen dat er in de afgelopen jaren een verschuiving is geweest van illegaal tewerkgestelde werknemers naar verkapte dienstverlening 25. Hierbij worden diensten van MOE-migranten en Bulgaren en Roemenen ingehuurd, maar eigenlijk is er sprake van een werkgever-werknemer verhouding. In dit geval werd dus het vrije verkeer van diensten, dat wel al ingevoerd was, misbruikt om werknemers in dienst te nemen. SEO Economisch Onderzoek vermoedt dat het aantal niet-geregistreerde arbeidsmigranten sterk is afgenomen. Wat overblijft aan illegaal tewerkgestelden zijn vooral Bulgaren 26. Er lijken meer Bulgaren illegaal dan legaal in Nederland aan het werk te zijn, aangezien alleen al het aantal door de Arbeidsinspectie aangetroffen illegaal tewerkgestelde Bulgaarse werknemers de helft is van het aantal Bulgaren met een tewerkstellingsvergunning. 22 Research voor Beleid (2010). Grenzen stellen. Omvang van en maatregelen tegen malafide praktijken in de uitzendbranche. G.P. Walz, B. Frouws, en D.H. Grijpstra. 23 Nationaal Rapporteur Mensenhandel (2007). Mensenhandel. Vijfde rapportage van de Nationaal Rapporteur. 24 Weltevrede, A.M., et al. (2009), Arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa. Een profielschets van recente arbeidsmigranten uit de MOE-landen. Rotterdam: Risbo. 25 Versantvoort, M.C., et al. (2006). Evaluatie werknemersverkeer MOE-landen. Rotterdam: Ecorys. 26 Heyma, A., et al. (2008). De economische impact van arbeidsmigratie uit de MOE-landen, Bulgarije en Roemenië. Een studie naar omvang, aard en economische effecten van arbeidsmigratie. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. 22
Aantal bedrijven In enkele van de bovengenoemde publicaties komt ook de naleving van de Wav door bedrijven aan bod. Daardoor ontstaat een beeld van het percentage en/of aantal bedrijven dat (waarschijnlijk) personen illegaal tewerkstelt. Uit het onderzoek van Regioplan uit 2005 blijkt dat tijdens het onderzoek 19 procent van de bedrijfsmatige werkgevers heeft aangegeven dat zijn of haar bedrijf in de twaalf maanden voorafgaand aan de telefonische enquête, op één of meer dagen, één of meer vreemdelingen heeft laten werken (rechtstreeks of via een uitzendbureau of onderaannemer) zonder dat de formele werkgever over de vereiste twv beschikte. Dit betekent dat in de twaalf maanden voorafgaand aan het onderzoek circa 89.650 bedrijven en instellingen artikel 2 van de Wav hebben overtreden 27. Uit het onderzoek blijkt verder dat 14 procent (+/- 4 procent 28 ) van de werkgevers wel eens gebruik maakte van aannemers en/of uitzendbureaus waarvan ze vermoedden dat ze vreemdelingen illegaal tewerkstelden. Verder controleerde 42 procent (+/- 4 procent) van de werkgevers niet altijd de papieren van de arbeidskrachten die ze in dienst hebben of inhuren via een uitzendbureau of loonbedrijf. Daarnaast is de respondenten gevraagd welk percentage bedrijven in hun branche met illegalen werkt (projectietechniek). Deze respondenten denken gemiddeld dat het gaat om 17 procent van de werkgevers in hun branche. De vervolgmeting van dit onderzoek in 2006 geeft andere resultaten 29. Dat komt doordat andere methoden zijn gebruikt en gecorrigeerd is voor respondenten die de randomised response methode niet begrepen. Op basis van de in dat jaar toegepaste randomised response methode is het geschatte percentage Nederlandse werkgevers dat in 2006 één of meer vreemdelingen illegaal te werk heeft gesteld, negen procent (+/-2 procent). Uitschieters zijn de sectoren schoonmaak (19 procent), horeca (14 procent) en landbouw (14 procent). De onderzoekers hebben ook de resultaten van het onderzoek uit 2004 gecorrigeerd. Dan blijkt dat het totale percentage in 2004 op 11 procent (+/- 2 procent) lag. Er lijkt dus sprake te zijn van een daling. Het onderzoek bevat ook twee andere indicaties voor het aantal bedrijven dat de Wav overtreedt. Er is gevraagd hoeveel werkgevers vermoeden dat onderaannemers illegaal tewerkgestelde werknemers in dienst hebben. Dit betreft 11 procent (+/- 2 procent) van de respondenten, met uitschieters in de bouw (19 procent) en landbouw (17 procent). Ook is de respondenten gevraagd welk percentage bedrijven in hun branche met illegalen werkt. De uitkomst is dat volgens respondenten gemiddeld 9 procent van de bedrijven in hun branche met illegaal tewerkgestelden werkt. De onderzoekers geven overigens aan dat deze laatste vraag alleen is ingevuld door mensen die bij de eerdere vraag hadden aangegeven te denken dat er werkgevers binnen hun 27 Mosselman, M. & van Rij, C. (2005). Naleving van de Wet arbeid vreemdelingen. Een eerste onderzoek onder werkgevers. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek. Overigens is onduidelijk in hoeverre in deze schatting ook Nederlandse bedrijven zijn betrokken die deze vreemdelingen in hun eigen land te werk hadden gesteld (waarvoor uiteraard geen tewerkstellingsvergunning nodig is). 28 Dit is de foutenmarge. Dit betekent dat het werkelijke percentage met een betrouwbaarheid van 95 procent maximaal 4 procent hoger of lager ligt. 29 Groenewoud, M. en van Rij, C. (2007). Naleving van de Wet arbeid vreemdelingen in 2006. Onderzoek onder werkgevers. Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek. 23
branche gebruikmaken van illegale arbeidskrachten. Als ook rekening wordt gehouden met de werkgevers die eerder hadden aangegeven dat er binnen hun branche niet met illegale arbeidskrachten wordt gewerkt (en het percentage in deze gevallen op 0 procent wordt gesteld), blijkt dat volgens respondenten gemiddeld (slechts) 3 procent van de bedrijven in hun branche met illegaal tewerkgestelden werkt. 2.2 Omvang: onderzoeksresultaten In het kader van het onderhavige onderzoek zijn twee enquêtes uitgevoerd: een telefonische enquête onder 613 werkgevers en internetenquête onder 234 uitzendbureaus. Daarnaast zijn vele experts en betrokkenen geïnterviewd. Op basis van deze kwantitatieve en kwalitatieve bronnen is een schatting te maken van de omvang van illegale tewerkstelling. In de volgende paragraaf bespreken we de cijfers en resultaten uit het onderzoek. Daarna trekken we enkele conclusies over ontwikkelingen. 2.2.1 Projectie Een manier om inzicht te krijgen in het percentage bedrijven dat betrokken is bij illegale tewerkstelling, is het vragen aan werkgevers hoeveel procent van hun collega s in de sector vermoedelijk gebruikmaakt van illegaal tewerkgestelde krachten. De idee achter deze projectieve schattingsmethode is dat één individu geen goede schatting kan maken, maar dat de gemiddelde schatting van alle individuen bij elkaar een behoorlijk nauwkeurig beeld oplevert. Tabel 2.4 Percentage werkgevers in de eigen sector dat volgens respondenten de Wav overtreedt (naar sector) 30 Sector % Landbouw 10% Delfstoffen 15% Industrie 6% Energie 4% Waterwinning 7% Bouw 5% Handel 4% Transport en logistiek 8% Horeca 19% ICT 3% Financiële diensten 2% Onroerend goed 7% Specialistische zakelijke diensten 5% Verhuur en overige zakelijke diensten 13% Cultuur, sport en recreatie 3% Overige diensten 5% Totaal 8% 30 Voor een overzicht van de subbranches die onder deze sectoren vallen, zij verwezen naar de Standaard Bedrijfsindeling (SBI) van het CBS, opgenomen in Bijlage 6. 24