COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, 5.12.2007 SEC(2007) 1601 WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Effectieve consulaire bescherming in derde landen: bijdrage van de Europese Unie Actieplan 2007-2009 SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING {COM(2007) 767 definitief} {C(2007) 5841 definitief} {SEC(2007) 1600} NL NL
1. INLEIDING Overeenkomstig artikel 20 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap ("artikel 20 van het EG-Verdrag") geniet iedere burger van de Unie die zich in een derde land bevindt waar de lidstaat waarvan hij onderdaan is, niet is vertegenwoordigd, de bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat die er vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. In het onderhavige document wordt een samenvatting gegeven van de effectbeoordeling waarin verschillende beleidsopties worden onderzocht die ten doel hebben dit recht een effectievere invulling te geven. De Commissie heeft in november 2006 het startsein voor een openbare raadpleging gegeven met de publicatie van een groenboek over het recht op diplomatieke en consulaire bescherming van burgers van de Unie in derde landen. Zij ontving 50 reacties op het groenboek. Op 29 mei 2007 is een hoorzitting gehouden, die door 160 deelnemers werd bijgewoond. Om de nodige informatie te verzamelen werd aan de lidstaten en andere belanghebbenden een vragenlijst toegezonden. De effectbeoordeling werd herzien teneinde rekening te houden met het advies dat op 7 september 2007 door de raad voor effectbeoordeling werd uitgebracht. De raad voor effectbeoordeling bracht op 28 september 2007 een tweede advies uit. 2. STAND VAN ZAKEN EN PROBLEMEN De 27 lidstaten hanteren reeds hoge beschermingsnormen. Er kan niettemin nog meer worden gedaan om het fundamentele recht op consulaire en diplomatieke bescherming van de burgers van de Unie in derde landen een effectievere invulling te geven. Tot op heden zijn er slechts drie van de 166 derde landen waar alle 27 lidstaten zijn vertegenwoordigd: China, de Russische Federatie en de Verenigde Staten van Amerika 1. In 18 landen is geen enkele lidstaat vertegenwoordigd, in 17 landen is slechts één lidstaat vertegenwoordigd en in 11 landen zijn twee lidstaten vertegenwoordigd. Het aantal EU-burgers dat jaarlijks naar een derde land reist waar hun lidstaat van herkomst geen consulaire of diplomatieke vertegenwoordiging heeft, wordt op circa 7 miljoen geraamd. Het aantal EU-burgers dat in een derde land woont waar hun lidstaat van herkomst niet vertegenwoordigd is, wordt op circa 2 miljoen geraamd. Deze aantallen zullen vermoedelijk nog toenemen. Tijdens de openbare raadpleging werden de volgende zwakke punten vastgesteld: 1 Document 16838/1/06 van de Raad van 23 maart 2007 betreffende de diplomatieke vertegenwoordiging van het voorzitterschap in derde landen, niet gepubliceerd. NL 2 NL
geringe bekendheid van de EU-burgers met hun recht op diplomatieke en consulaire bescherming in derde landen De meeste burgers zijn zich niet bewust van het bestaan van artikel 20 van het EG- Verdrag en kennen de inhoud ervan niet. Tijdens een in 2006 gehouden Eurobarometer-enquête is gebleken dat slechts 23% van de burgers op de hoogte was van dit recht. onduidelijke omvang van de door artikel 20 van het EG-Verdrag verleende bescherming In het nationale recht van sommige lidstaten wordt het recht op consulaire bescherming erkend, in andere is dat niet het geval. Er kan maar in een paar landen beroep worden ingesteld tegen een weigering consulaire bijstand te verlenen. Slechts een beperkt aantal landen breidt het recht op consulaire bescherming uit tot familieleden die onderdaan zijn van een derde land. Het bestaande acquis is beperkt en het belangrijkste instrument, Besluit 95/553/EG, is niet volledig. Dit kan leiden tot rechtsonzekerheid voor zover niet duidelijk is of het besluit van toepassing is op aangelegenheden die niet uitdrukkelijk onder het toepassingsgebied ervan zijn opgenomen, bijv. de repatriëring van stoffelijke resten. beperkte vertegenwoordiging van de lidstaten in derde landen en onduidelijke verdeling van de lasten tussen de lidstaten De beperkte consulaire aanwezigheid in derde landen moet worden gecompenseerd door de bundeling van middelen, de verdeling van de lasten en de uitwisseling van beproefde methoden te bevorderen. Uit de openbare raadpleging kwam naar voren dat de lidstaten reeds samenwerken in derde landen, maar dat in dit verband nog meer kan worden gedaan om de aanwezigheid in die landen te vergroten en aldus de burgers van de Unie te beschermen. gebrek aan wil bij de derde landen om bescherming krachtens artikel 20 van het EG-Verdrag te waarborgen Het is onduidelijk in welke mate de lidstaten de vereiste toestemming van derde landen hebben verkregen en indien zij deze hebben verkregen, op welke wijze dit is gebeurd. Uit het overleg met de lidstaten is gebleken dat de meeste landen van de autoriteiten van de derde landen de toestemming om burgers van een andere staat te beschermen via een eenvoudige kennisgeving verkrijgen. 3. BELEIDSDOELSTELLINGEN De Commissie heeft de volgende beleidsdoelstellingen geformuleerd: 1. de burgers van de EU beter bekend maken met het fundamentele recht dat zij hebben op diplomatieke en consulaire bescherming wanneer zij zich buiten de EU bevinden; NL 3 NL
2. de omvang van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde EU-burgers en hun gezinsleden vergroten en verduidelijken, en erop toezien dat alle EU-burgers hetzelfde niveau van bescherming genieten; 3. niet-vertegenwoordigde EU-burgers in derde landen ter plaatse een efficiëntere bescherming verlenen; 4. de toestemming van derde landen verkrijgen voor de uitoefening van de bescherming krachtens artikel 20 van het EG-Verdrag. Voor elk van de vier doelstellingen zijn specifieke en operationele beleidsdoelstellingen geformuleerd: 4. BELEIDSOPTIES Er zijn vier verschillende opties geformuleerd: Optie 1: Optie 2: Optie 3: status-quo zonder nieuwe maatregelen; een optie die hoofdzakelijk niet-wetgevende maatregelen omvat, die erop zijn gericht een grotere bekendheid te geven aan artikel 20 van het EG-Verdrag; een optie die de onder optie 2 vallende opties plus elf aanvullende nietwetgevende en wetgevende maatregelen omvat, die ten doel hebben een oplossing voor de vier vastgestelde problemen te bieden; Optie 4: een zeer ambitieuze optie die behalve alle onder de opties 2 en 3 vallende maatregelen ook aanvullende maatregelen omvat die juridisch en technisch complex zijn, nader moeten worden onderzocht en waarschijnlijk een langetermijnkarakter zullen hebben. Overzicht van de beleidsopties Beleidsoptie 1 Geen andere wijzigingen van de huidige situatie dan die welke reeds zijn gepland en bevestigd. Beleidsoptie 2 Wetgevende maatregelen: VOORLICHTING: (1) Een aanbeveling aan de lidstaten om artikel 20 van het EG- Verdrag over te nemen in nieuwe paspoorten en om op de buitenzijde van het achterplat van bestaande paspoorten een sticker aan te brengen NL 4 NL
Niet-wetgevende maatregelen: (2) Richtsnoeren en andere maatregelen in verband met de uitvoering van artikel 20 bekendmaken (3) Een EU-website over consulaire bescherming opzetten op de site "Europa" (4) Affiches ophangen in luchthavens, havens, spoorwegstations, enz., waarin de rechten van EU-burgers op consulaire bescherming worden uitgelegd (5) De omvang en de aard van de verschillen tussen de wetgevingen en de methoden van de lidstaten op het gebied van de consulaire bescherming evalueren (6) Bijgewerkte contactgegevens bekendmaken van de ambassades en consulaten van de in elk derde land vertegenwoordigde lidstaten (7) Onderzoeken of het mogelijk is gecoördineerde reisadviezen te geven (8) Onderzoeken of het nodig is beproefde methoden uit te wisselen en opleiding aan de belangrijkste betrokken partijen te verstrekken Beleidsoptie 3 Alle onder beleidsoptie 2 vallende maatregelen, plus: Wetgevende maatregelen: TOEPASSINGSGEBIED: (9) Onderzoeken of het mogelijk is alle burgers, ongeacht hun nationaliteit, hetzelfde beschermingsniveau te bieden (10) Consulaire bescherming met betrekking tot de identificatie en repatriëring van stoffelijke resten bieden (11) De procedures voor de repatriëring van stoffelijke resten vereenvoudigen (12) Onderzoeken of het mogelijk is familieleden van een EUburger die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten bescherming te verlenen (13) Onderzoeken of het nodig is de krachtens Besluit 95/553 NL 5 NL
vereiste procedures voor financiële voorschotten te vereenvoudigen Niet-wetgevende maatregelen: VOORLICHTING: (14) Onderzoeken of het mogelijk is een EU-telefoonlijn inzake consulaire bescherming in te voeren. TOEPASSINGSGEBIED: (15) De lidstaten die de Overeenkomst van de Raad van Europa van 1973 inzake het vervoer van lijken nog niet hebben geratificeerd, aanbevelen tot deze overeenkomst toe te treden STRUCTUREN: (16) Onderzoeken of het mogelijk is een compensatiesysteem tussen de lidstaten op te zetten (17) In één regio bij wijze van proefproject dat moet worden geëvalueerd, een "gemeenschappelijk bureau" opzetten (18) Regelingen inzake de verdeling van de lasten tussen lidstaten in derde landen bekendmaken (richtsnoeren, het concept van de "leidende staat", enz.) TOESTEMMING: (19) Voorstellen een "toestemmingsclausule" in met derde landen gesloten "gemengde" overeenkomsten op te nemen en de lidstaten aanbevelen "toestemmingsclausules" op te nemen in hun met derde landen gesloten bilaterale overeenkomsten (20) Onderzoeken of derde landen erin zouden toestemmen dat de Unie in gevallen die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap ressorteren bescherming verleent via de delegaties van de Commissie Beleidsoptie 4 Alle onder de beleidsopties 2 en 3 vallende maatregelen, plus: Wetgevende maatregelen: TOEPASSINGSGEBIED: (21) Onderdanen van derde landen die reeds lange tijd in een andere lidstaat van de EU verblijven consulaire bescherming NL 6 NL
verlenen STRUCTUREN: (22) In vier regio's (het Caribische gebied, de Balkanlanden, de Indische Oceaan en West-Afrika) "gemeenschappelijke bureaus opzetten (23) "Gemeenschappelijke bureaus" toestaan consulaire werkzaamheden te verrichten en met name visa af te geven of documenten te legaliseren (24) Een "Europese consulaire code" vaststellen om te bepalen hoe de lasten tussen de lidstaten zullen worden verdeeld Niet-wetgevende maatregelen: (25) Een Europese consulaire academie oprichten (26) Onderzoek en ontwikkeling met het oog op de identificatie van stoffelijke resten aanmoedigen NL 7 NL
5. VERGELIJKING VAN DE BELEIDSOPTIES Uit een vergelijking van de opties op grond van hun doeltreffendheid en vermoedelijke effecten blijkt het volgende: Optie 1: Optie 2: Optie 3: Optie 4: Indien de huidige situatie ongewijzigd blijft, zullen de meeste burgers onkundig blijven van de rechten die zij krachtens artikel 20 van het EG-Verdrag hebben en bestaat de mogelijkheid dat artikel 20 van het EG-Verdrag niet zijn volledige effect kan sorteren. Door deze optie zou het probleem van de ontoereikende bekendheid van de burgers met hun rechten op doeltreffende wijze worden opgelost. Bewustmaking van de burgers volstaat echter niet: het is ook noodzakelijk dat de omvang van de door diplomatieke en consulaire instanties geboden bescherming wordt vergroot en verduidelijkt. Onder deze optie valt een pakket niet-wetgevende en wetgevende maatregelen die het mogelijk zouden maken de vier beleidsdoelstellingen op doeltreffende wijze te verwezenlijken en de dynamiek van artikel 20 van het EG-Verdrag te vergroten. Onder deze optie vallen ambitieuze maatregelen die vermoedelijk niet op korte of middellange termijn ten uitvoer zullen worden gelegd. Zij doen technische en juridische problemen rijzen, die samen met de betrokken partijen, waaronder de lidstaten, grondig moeten worden onderzocht. Een aantal van deze maatregelen zou eventueel aanzienlijke kosten kunnen veroorzaken en zou ook politiek controversieel kunnen zijn. 6. DE VOORKEURSOPTIE Uit de vergelijking blijkt dat optie 3 de meest geschikte zou zijn, omdat zij een doeltreffende oplossing biedt voor de vier geconstateerde problemen. Het betreft een pakket wetgevende en niet-wetgevende maatregelen, dat met name de onder beleidsoptie 2 vallende bewustmakingsmaatregelen omvat, onder meer de aanbeveling aan de lidstaten om artikel 20 van het EG-Verdrag over te nemen in nieuwe paspoorten (maatregel 1) en een website over consulaire bescherming op te zetten op de site "Europa" (maatregel 3). Er worden tevens enkele maatregelen voorgesteld die ten doel hebben het recht van EU-burgers op bescherming te verduidelijken en te versterken. Er wordt bijvoorbeeld voorgesteld te onderzoeken of het mogelijk is alle EU-burgers hetzelfde beschermingsniveau te verlenen (maatregel 9), of het mogelijk is de vaak omslachtige procedure voor de repatriëring van stoffelijke resten te versoepelen (maatregelen 10, 11 en 15) en familieleden van een EU-burger die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten consulaire bescherming te verlenen (maatregel 12). Er wordt ook gedacht aan maatregelen die de lidstaten moeten helpen hun middelen te bundelen, met name aan het opzetten, bij wijze van proefproject dat moet worden geëvalueerd, van een NL 8 NL
"gemeenschappelijk bureau" (maatregel 17) en aan de bekendmaking van de bestaande regels inzake de verdeling van de lasten (maatregel 18). In de voorkeursoptie wordt ten slotte de kwestie van de toestemming van de derde landen behandeld, waarbij wordt voorgesteld een standaard- "toestemmingsclausule" op te nemen in bilaterale en "gemengde" overeenkomsten met derde landen (maatregel 19). De Commissie zal tevens onderzoeken of de Unie eventueel bescherming zou kunnen verlenen in gevallen die onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallen (maatregel 20). 7. TOEZICHT EN EVALUATIE In de effectbeoordeling zijn mogelijke indicatoren aangegeven waarmee kan worden nagegaan in welke mate de specifieke en operationele beleidsdoelstellingen zijn gerealiseerd. De belangrijkste bronnen van informatie zijn periodieke enquêtes onder de burgers (Eurobarometer-enquêtes) en bij de consulaire posten, die aanvankelijk halfjaarlijks moeten worden gehouden. NL 9 NL