Eindrapport Operationalisering van een emissieheffing op NOx emissies naar de lucht met terugsluizing van de inkomsten 07/13045/LF ARCADIS Belgium NV Roderveldlaan 3 2600 Antwerpen Contactpersoon: Laurent Franckx Tel: +32 3 3286 273 Fax: +32 3 3286 287 E-mail: l.franckx@arcadisbelgium.be Auteurs: Laurent Franckx Dieter Vandenbroucke LDR Milieu-advocaten Kasteellaan 141 B 9000 Gent tel. +32 9 234 29 16 fax +32 9 234 29 17 Auteurs: Isabelle Larmuseau Peter De Smedt Hendrik Schoukens Stijn Vandamme Departement LNE Afdeling LHRMG Koning Albert II laan 20, bus 8 1000 Brussel Bestek nr LNE/LHRMG/OL200200052 1/167 07/13045/LF

INHOUDSTABEL 1. Inleiding... 9 1.1. Algemene beleidscontext... 9 1.2. Benadering van deze studieopdracht... 9 2. Emissieheefingen en terugsluismogelijkheden... 12 2.1. Inleidende beschouwingen... 12 2.2. Te bepalen parameters... 16 2.3. Beoordelingscriteria... 19 3. Juridische haalbaarheid... 22 4. Modaliteiten van het instrument... 30 4.1. Toepassingsgebied van de heffing... 30 4.2. Soorten heffingen... 31 4.2.1. Optie A: Stijgende heffing in functie van de emissies... 31 4.2.2. Optie B: Getrapte heffing... 31 4.2.3. Optie C: Stijgende heffing in functie van de tijd... 31 4.2.4. Optie D: Heffing met een relatieve drempel... 32 4.2.5. Optie E: Heffing met een absolute drempel... 32 4.2.5.1. Optie E1: absolute, bedrijfsspecifieke drempel... 32 4.2.5.2. E2: absolute, niet bedrijfsspecifieke drempel... 33 4.2.6. Optie F: Heffing met een absoluut gemaakte relatieve drempel... 35 4.2.7. Optie G: Heffing met een drempel op basis van een prestatienorm... 40 4.2.8. Optie H: Heffing met een jaarlijks aanpasbaar tarief... 40 4.2.9. Evaluatie van de verschillende opties... 40 4.3. Soorten terugsluizingen... 41 4.3.1. Optie A: Subsidie van reductiemaatregelen (directe steun) enkel investeringskosten... 41 4.3.2. Optie B: Subsidie van reductiemaatregelen (directe steun) investerings- en operationele kosten... 46 4.3.3. Optie C: (Gedeeltelijke) vrijstelling van heffing (indirecte steun) - enkel investeringskosten... 46 4.3.3.1. Voorwaardelijke verlaging van de eenheidsheffing... 47 4.3.3.2. Voorwaardelijke vrijstelling op basis van emissies in referentiejaar... 48 4.3.3.3. Investeringskost aftrekken van de te betalen heffing... 49 4.3.3.4. Samenvatting... 49 4.3.4. Optie D: (Gedeeltelijke) vrijstelling van heffing (indirecte steun) - investerings- en operationele kosten... 50 4.3.5. Optie E: Een combinatie van bovenstaande... 50 4.3.6. Optie F: Idem als opties a tot d, maar dan niet beperkt tot maatregelen voor de reductie van NO x... 50 4.3.7. Optie G: Terugsluizing volgens een andere sleutel aan de deelnemende bedrijven... 50 4.3.8. Optie H: Terugsluizing aan alle bedrijven... 50 4.3.9. Optie I: Terugsluizing aan de Vlaamse samenleving... 50 4.3.10. Optie J: Terugsluizing naar een beheersorganisatie, een onderzoeksfonds of voor onderzoek en ontwikkeling in het algemeen (zoals bvb. IWT-beurzen)... 51 2/167 07/13045/LF

4.3.11. Optie K: Terugsluizing a rato van de gerealiseerde emissiereductie... 51 4.3.12. Optie L: Terugsluizing a rato van de gerealiseerde emissiereductie te wijten aan niet-output-gerelateerde maatregelen... 51 4.3.13. Optie M: Dalend subsidietarief in functie van de tijd... 51 4.3.14. Evaluatie van de verschillende opties... 51 4.4. Besluit door te rekenen opties... 52 5. Gevolgen voor de emissies en de kosten... 53 5.1. Gevolgen voor de emissies en kosten... 53 5.1.1. Algemeenheden... 53 5.1.2. Eenvoudige heffing zonder terugsluizing... 56 5.1.3. Heffing met terugsluizing... 58 5.1.4. Varianten... 60 5.1.4.1. Sectoriële vrijstellingen... 60 5.1.4.2. Stookinstallaties < 5 MW... 60 5.1.4.3. Drempel > 10% van de emissies... 62 5.1.4.4. Rodenhuize 4... 62 5.2. Impact op de financiële draagkracht... 67 5.2.1. Methodologie... 67 5.2.1.1. Sector versus bedrijfsgegevens... 67 5.2.1.2. Tijdsperspectief... 68 5.2.1.3. Welke ratio s moeten we berekenen?... 69 5.2.1.3.1. Toegevoegde waarde... 69 5.2.1.3.2. Liquiditeit... 70 5.2.1.3.3. Solvabiliteit... 70 5.2.1.3.4. Rendabiliteit... 71 5.2.1.4. Samenvatting... 71 5.2.2. Eenvoudige heffing, SCR op Rodenhuize 4... 75 5.2.3. Eenvoudige heffing, geen investeringen op Rodenhuize 4... 77 5.2.4. Heffing met terugsluizing, SCR op Rodenhuize 4... 79 5.2.5. Heffing met terugsluizing, geen investeringen op Rodenhuize 4... 81 5.2.6. Besluit met betrekking tot de draagkrachtanalyse... 83 5.2.7. Effecten op de productmarkten... 84 5.3. Aanvullende kwalitatieve beschouwingen... 91 5.3.1. Stijgende heffing doorheen de tijd... 91 5.3.2. Heffing met absoluut gemaakte relatieve drempel... 92 5.3.3. Heffing op basis van een prestatienorm... 92 5.3.4. Dalende subsidie in functie van de tijd... 93 5.3.5. Terugsluizing naar beheersorganisatie of onderzoeksfonds... 94 6. Reguleringskosten... 95 7. Regelgevende omkadering voor een NO x-heffing en terugsluismechanisme... 102 7.1. Uitgangspunt: respecteer de grondwettelijke fiscale beginselen... 102 7.1.1. Fiscaal doel en niet-fiscaal nevenresultaat... 103 7.1.2. Non bis in idem... 103 7.1.3. Fiscaal gelijkheidsbeginsel... 103 3/167 07/13045/LF

7.1.4. Non-retroactiviteit... 104 7.1.5. Territorialiteitsbeginsel... 104 7.1.6. Economisch en monetaire unie... 105 7.1.7. Annaliteitsbeginsel... 105 7.1.8. Legaliteitsbeginsel... 105 7.2. Concrete modaliteiten van een NO x-heffing... 106 7.2.1. Opschrift... 106 7.2.2. Aanhef en dispositief... 106 7.2.3. Definities... 107 7.2.4. Heffingsprincipe... 107 7.2.5. Heffingsbedrag (grondslag en tarieven)... 108 7.2.6. Heffingsvrijstellingen en/of heffingsverminderingen... 109 7.2.7. Heffingsprocedure... 110 7.3. Concrete omkadering van de terugsluisopties... 122 7.3.1. Voorzie een koppeling met NO x-heffingsregime... 122 7.3.2. Werk een duidelijke subsidieregeling uit (indien keuze voor directe terugsluizing)... 123 7.3.3. Werk duidelijke voorwaarden uit voor vrijstellingen en/of kortingen op de NOx-heffing... 124 7.3.4. Algemene terugsluissystemen... 125 7.4. Wijzigings-, opheffings- of overgangsbepalingen... 125 7.5. Bijlagen... 126 8. besluit... 126 9. Literatuur... 134 A. Korte termijn versus lange termijn kosten... 135 B. AanmeLDing van een steunregime: beoordeling door de Commissie... 136 C. Toelichting bij de nieuwe algemene groepsvrijstellingsverordening... 138 C.1. Inleiding... 138 C.2. Tot voor de inwerkingtreding van de algemene groepsvrijstellingveroderning van toepassing zijnde uitzonderingrregime: diverse vrijstellingsveroderingen... 138 C.3. Huidig uitzonderingsregime: de algemene groepsvrijstellingverordening... 139 C.3.1. Totstandkoming en inwerkingtreding... 139 C.3.2. Algemene voorwaarden... 140 C.3.3. Specifieke voorwaarden voor steun voor milieubescherming... 141 C.3.4. Specifieke voorwaarden voor steun voor andere vormen van staatssteun... 145 C.3.5. Conclusie... 145 D. Toelichting inzake geschillenbeslechting... 145 D.1. Aanvechten van onrechtmatige staatssteun... 147 D.1.1. Concurrerende ondernemingen... 147 D.1.1.1. Klacht indienen bij de Commissie... 148 D.1.1.2. Procedures voor de nationale rechter... 149 D.1.2. Commissie... 153 D.1.3. Lidstaten... 154 D.2. Aanvechten van goedgekeurde staatssteun... 155 D.2.1. Concurrerende ondernemingen... 155 D.2.1.1. Acties op nationaal niveau... 156 4/167 07/13045/LF

D.2.1.2. Acties op Europees niveau (beroep nietigverklaring en/of prejudiciële geldigheidstoetsing)... 157 D.2.2. Commissie... 158 D.2.3. Lidstaten... 158 D.3. Conclusie... 159 E. Verfijning Begrip indirecte steun aan de hand van aantal recente voorbeelden... 159 E.1. ten geleide... 159 E.2. indirecte staatssteun... 159 E.3. indirecte staatssteun en de richtlijnen inzake milieusteun... 161 E.4. voorbeelden uit de praktijk van de commissie... 162 E.4.1. Finland: belastingsvrijstelling voor biobrandstoffen... 162 E.4.2. Nederland: investeringsaftrek voor milieuvriendelijke installaties... 163 E.4.3. Nederland: bestemmingsheffing voor de pluimveesector... 163 E.4.4. Denemarken: afwijkend afschrijvingstarief... 165 E.4.5. Zweden: CO2 belastingsvermindering... 165 E.4.6. Slovenië: CO2 belastingsvermindering... 166 E.4.7. Noorwegen: milieubeleidsovereenkomst betreffende de vermindering van NOx-emissies... 167 5/167 07/13045/LF

LIJST VAN TABELLEN Tabel 1: Parameters van een emissieheffing... 16 Tabel 2: Parameters van een terugsluissysteem... 17 Tabel 3: Koppeling van heffing en terugsluizing... 18 Tabel 4: Juridische haalbaarheid van de verschillende terugsluisopties... 26 Tabel 5: Overzicht sectoren... 55 Tabel 6: Reductie-inspanningen en NO x-emissies in 2010 bij eenvoudige heffing... 56 Tabel 7: Totale jaarlijkse kosten eenvoudige NO x-heffing (in k )... 57 Tabel 8: Reductie-inspanningen en restemissies in 2010 bij heffing met terugsluizing... 58 Tabel 9: Totale jaarlijkse kosten NO x-heffing met terugsluizing (in k per jaar)... 59 Tabel 10: Meetverplichtingen stookinstallaties... 60 Tabel 11: Reductie-inspanningen en NO x- emissies bij eenvoudige heffing indien geen maatregelen op Rodenhuize 4. 63 Tabel 12: Aandeel sectoren in totale reductie-inspanningen naar gelang maatregelen op Rodenhuize4 (eenvoudige heffing)... 63 Tabel 13: Totale jaarlijkse kosten eenvoudige NO x-heffing indien geen maatregelen op Rodenhuize 4 (in k )... 64 Tabel 14: Reductie-inspanningen en restemissies (heffing met terugsluizing en geen maatregelen op Rodenhuize4)... 65 Tabel 15: Aandeel sectoren in totale reductie-inspanningen in functie van maatregelen op Rodenhuize 4 (heffing met terugsluizing)... 65 Tabel 16: Totale jaarlijkse kosten NO x-heffing met terugsluizing indien geen investering op Rodenhuize 4 (in k )... 66 Tabel 17: Financiële ratio s gebruikt in studie intersectorale afweging... 69 Tabel 18: Wijzigingen in een balans ten gevolge van een emissieheffing... 72 Tabel 19: Wijzigingen in een balans ten gevolge van een emissieheffing... 72 Tabel 20: Weerhouden ratio s voor de financiële analyse... 74 Tabel 21: Impact op financieel-economische draagkracht (eenvoudige heffing, SCR op Rodenhuize)... 76 Tabel 22: Impact op financieel-economische draagkracht (eenvoudige heffing, geen investeringen op Rodenhuize)... 78 Tabel 23: Impact op financieel-economische draagkracht (heffing met terugsluizing, SCR op Rodenhuize)... 80 Tabel 24: Impact op financieel-economische draagkracht (heffing met terugsluizing, geen investeringen op Rodenhuize)... 81 Tabel 25: Rendement op eigen vermogen: synthesetabel... 83 Tabel 26: Totale kostentoename in k : elektriciteitssector versus totale kostentoename... 88 Tabel 27: Sectorieel elektriciteitsverbruik in 2006... 88 Tabel 28: Sectoriële kostentoename bij volledige afwenteling... 89 Tabel 29: Afstemming sectoren EB-MKM... 89 Tabel 30: Totale kosten per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten... 90 Tabel 31: Relatieve kostentoename per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten... 90 Tabel 32: Netto rendabiliteit per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten... 90 Tabel 33: Relatieve afname van de netto rendabiliteit per sector bij volledige afwenteling van de kosten door de elektriciteitsproducenten... 91 Tabel 34: Overzicht van de totale reguleringskosten per actor... 97 6/167 07/13045/LF

Tabel 35: Overzicht van de structurele reguleringskosten per subsidieaanvraag... 98 Tabel 36: Overzicht van aandeel reguleringskosten t.o.v. totaal te ontvangen subsidies per sector in het minimumscenario... 99 Tabel 37: Overzicht van aandeel reguleringskosten t.o.v. totaal te ontvangen subsidies per sector in het maximumscenario... 99 Tabel 38: Overzicht van de reguleringskosten voor de overheid per hoofdstap... 100 Tabel 39: Overzicht van de reguleringskosten voor de bedrijven per hoofdstap... 101 Tabel 40: Voor- en nadelen van voorgestelde heffingen (op basis van a priori analyse)... 128 Tabel 41: Voor- en nadelen van voorgestelde terugsluissystemen (op basis van a priori analyse)... 130 Tabel 42: Voor en nadelen ten opzichte van een eenvoudige emissieheffing: finale synthesetabel... 133 7/167 07/13045/LF

LIJST VAN FIGUREN Figuur 1: Zuivere emissieheffing... 13 Figuur 2: De exces kost van een uniforme emissieheffing... 14 Figuur 3: Hoekoplossing bij een absolute, niet bedrijfspecifieke drempel... 34 Figuur 4: t = MRK bij een absolute, niet bedrijfspecifieke drempel... 34 Figuur 5: Emissieheffing met een hoge vrijstellingsdrempel... 36 Figuur 6: Emissieheffing met lage vrijstellingsdrempel... 37 Figuur 7: De dynamische efficiëntie van emissieheffingen... 38 Figuur 8: Een emissieheffing gecombineerd met eenvoudige investeringsubsidie... 42 Figuur 9: Een emissieheffing met stimulerende directe steun: geval 1... 43 Figuur 10: Een eenvoudige investeringssubsidie gecombineerd met een lagere eenheidsheffing... 44 Figuur 11: Een emissieheffing met stimulerende directe steun: geval 2... 45 Figuur 12: Een emissieheffing gecombineerd met een indirecte investeringsubsidie... 47 Figuur 13: Afwenteling bij een zeer elastische vraag en inelastisch aanbod... 85 Figuur 14: Afwenteling bij een zeer inelastische vraag en elastisch aanbod... 86 8/167 07/13045/LF

1. INLEIDING 1.1. ALGEMENE BELEIDSCONTEXT Richtlijn 2001/81/EG (de NEC-richtlijn) legt aan de verschillende EU lidstaten absolute emissieplafonds op voor de polluenten SO 2, NO x, VOS en NH3, die gehaald moeten worden vanaf 2010. Elke lidstaat moet een programma opstellen, waarin wordt aangegeven op welke manier deze plafonds zullen gehaald worden. Bovendien is een jaarlijkse rapportering van emissies en prognoses aan de Europese Commissie noodzakelijk. Door de complexe staatsstructuur in België en de verdeling van de bevoegdheden over de verschillende niveaus, werden de nationale plafonds in onderling overleg opgesplitst in 4 subplafonds: één federaal plafond voor de emissies als gevolg van transport en één plafond per gewest voor alle overige bronnen. Ieder gewest is verantwoordelijk voor het halen van de eigen plafonds en moet dientengevolge een reductieprogramma opstellen. VITO en Ecolas hebben een studie uitgevoerd over de inzetbaarheid van economische instrumenten in het reductiebeleid voor NO x en SO 2 emissies in Vlaanderen. Deze resultaten werden in maart 2004 in het Vlaams parlement besproken terwijl een aantal sectorstudies nog lopende was. De studie over de inzetbaarheid van economische instrumenten werd afgerond in 2005. In juli 2005 voltooiden VITO en Ecolas ook een studie rond het opstellen en uitwerken van een methodologie voor een intersectorale afweging van de haalbaarheid en kostenefficiëntie van mogelijke maatregelen voor de reductie van diverse polluentemissies naar de lucht. Uit het reductieprogramma dat op 9 maart 2007 werd goedgekeurd door de Vlaamse Regering blijkt dat het vooropgestelde maatregelenpakket voldoende is om de emissieplafonds voor stationaire bronnen in Vlaanderen voor de polluenten SO2, VOS en NH3 te halen. Voor de polluent NO x blijken nog bijkomende maatregelen noodzakelijk te zijn. In het kader van de herziening van de NEC-richtlijn wordt een verdere verstrenging van de emissieplafonds, die gehaald moeten worden vanaf 2020, voor de polluenten SO 2, NO x, VOS en NH3 verwacht. Dit betekent de invoering van bijkomende maatregelen bovenop deze die reeds genomen zijn om de plafonds in 2010 te halen. Bij de goedkeuring van het NEC programma op 09 maart 2007 besliste de Vlaamse regering om een NO x-emissieheffing in te voeren waarbij de inkomsten gebruikt zouden worden als subsidie voor maatregelen die de NO x emissies reduceren, tenzij er een consensus kan gevonden worden voor een alternatief dat toelaat dezelfde reducties te realiseren. Er bestond echter twijfel over de verenigbaarheid van het voorgestelde systeem met de Europese regels met betrekking tot de toegelaten staatsteun. Het doel van deze studieopdracht is om de (eventuele) invoering van een emissieheffing met terugsluizing mee voor te bereiden en de praktische aspecten ervan mee uit te tekenen. 1.2. BENADERING VAN DEZE STUDIEOPDRACHT De volgende stappen werden voorzien in de uitvoering van de studie: Inventarisatie van de terugsluismogelijkheden Onderzoek van de juridische haalbaarheid van het instrument Vaststellen van de modaliteiten van het instrument Nagaan van de gevolgen van de invoering van de emissieheffing met terugsluizing op de emissies en de kosten voor de industriële sectoren in Vlaanderen (zowel op korte als op lange termijn) 9/167 07/13045/LF

Uitwerken van een eerste ontwerp van de reglementeringen die noodzakelijk zijn om dit economische instrument in te voeren Bespreking van de voor- en nadelen van het geselecteerde instrument t.o.v. een aanpak via (sectorale) milieubeleidsovereenkomsten De structuur van dit rapport volgt grotendeels de hierboven beschreven stappen. Als eerste stap herinneren we de lezer aan de voordelen van emissieheffingen ten opzichte van traditionele reguleringsystemen, en tonen we aan dat terugsluizing kan bijdragen tot het wegnemen van maatschappelijke weerstand tegen dit instrument (Sectie 2.1). Vervolgens stellen we een inventaris op van de parameters die dienen bepaald te worden in een heffing met terugsluizing. Op basis van een eerste analyse worden een aantal mogelijkheden al uitgesloten van verdere analyse (Sectie 2.2). We bespreken de beoordelingscriteria die we gebruiken in dit rapport in Sectie 2.3. De juridische haalbaarheid van mogelijke instrumenten werd uitgebreid onderzocht door LDR Milieuadvocaten in een tussentijds verslag dat onafhankelijk van dit rapport kan gelezen worden. Sectie 3 bevat een samenvatting van dat verslag. Op basis van deze analyse kan alvast één instrument (terugsluizing van de inkomsten van de heffing naar de bijdragende sectoren via een andere sleutel dan uitgaven voor milieumaatregelen) uitgesloten worden van verdere analyse. In Sectie 4 wordt dan overgegaan tot een meer gedetailleerde kwalitatieve evaluatie van de mogelijke modaliteiten van het instrument. Op basis van deze evaluatie, werd voorgesteld dat de volgende opties meer diepgaand zouden worden geëvalueerd: - voor de heffing: - voor de terugsluizing: eenvoudige heffing, i.e. een lineaire heffing, die constant blijft doorheen de tijd en waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een vrijstellingsdrempel stijgende heffing in functie van de tijd heffing met een absoluut gemaakte relatieve drempel heffing op basis van een prestatienorm (in de vorm van g NO x/gj, analoge factor voor procesemissies) subsidie van reductiemaatregelen (directe steun) (gedeeltelijke) vrijstelling van heffing (indirecte steun) dalende subsidie in functie van de tijd De mogelijkheid van terugsluizing naar een beheersorganisatie of een onderzoeksfonds wordt ook meegenomen. De gevolgen van elk weerhouden instrument op de emissies en de kosten van de bedrijven evalueren we in Sectie 5. Voor de evaluatie van deze impact wordt in deze studie gebruik gemaakt van het Milieukostenmodel voor Vlaanderen (MKM). Gegeven de technische mogelijkheden van het MKM werden enkel volgende opties weerhouden voor simulatie: eenvoudige heffing, heffing met subsidiëring investeringskosten NO x-reductietechnieken (directe steun) (50%, 60% of 70%, afhankelijk van de grootte van het bedrijf). Dit betekent dat de andere opties enkel het voorwerp kunnen uitmaken van een kwalitatieve analyse. 10/167 07/13045/LF

De berekeningen met het MKM werden uitgevoerd door het VITO en worden samengevat in Sectie 5.1. Omwille van redenen van commerciële vertrouwelijkheid wordt gerapporteerd op sectorniveau, en niet op het niveau van individuele bedrijven. De modelresultaten werden dan gebruikt als input in de financieel-economische analyse van de impact op de draagkracht van de bedrijven (Sectie 5.2). Hiervoor hebben we de MKM databank gekoppeld aan de databank van de Balanscentrale van de Nationale Bank van België. Voor elke heffingsplichtige sector werd een evaluatie gemaakt van de impact op de liquiditeit, de solvabiliteit en de rendabiliteit van het gemiddeld bedrijf in de betrokken sectoren. De kwantitatieve analyse vullen we aan met kwalitatieve beschouwingen in Sectie 5.3. Parallel met deze studieopdracht heeft LNE nagegaan welke reguleringskosten de NO x subsidieregeling teweegbrengt. We vatten in Sectie 6 de belangrijkste resultaten samen van dit onderzoek. In Sectie 7 gaat LDR dieper in op de belangrijkste uitvoeringsmodaliteiten van een NO x heffing en terugsluismechanisme. Sectie 7.1 lijst de grondwettelijke fiscale beginselen op waar aandacht aan dient besteed te worden bij de opmaak van een NO x heffing. De belangrijkste aandachtspunten bij het invoeren van een NO x heffing worden toegelicht in Sectie 7.2. De concrete omkadering van de terugsluisopties wordt uitgewerkt in Sectie 7.3. In Sectie 7.4 wordt verwezen naar een aantal noodzakelijke overgang- en inwerkingtredingbepalingen. Sectie 7.5 tenslotte wijst op de mogelijkheid om te werken met bijlagen bij het decreet of het uitvoeringsbesluit. Sectie 8 bevat het besluit van deze studie. We herhalen daarbij de criteria die we gebruikt hebben bij de evaluatie van mogelijke instrumenten. Aan de hand van overzichtstabellen geven we aan waarom bepaalde opties op basis van een kwalitatieve analyse werden uitgesloten van verder onderzoek. Voor de opties die wél onderworpen zijn aan een diepgaand onderzoek, bieden we uitgebreid overzicht van de voornaamste voor- en nadelen. Daarnaast bevat het rapport ook nog een aantal bijlagen. In de loop van het project waren vragen gerezen met betrekking tot de interpretatie van bepaalde begrippen zoals investeringen, lange termijn marginale kosten enz. Deze begrippen worden toegelicht in Bijlage A. In de overige bijlagen behandelen LDR Milieuadvocaten een aantal specifieke problemen. Bijlage B gaat dieper in op de aanmeldingsprocedure van steunmaatregelen bij de Europese Commissie. Daarbij worden een aantal tips gegeven teneinde een maatregel zo snel mogelijk te laten goedkeuren. Bijlage C bespreekt de in 2008 in werking getreden Groepsvrijstellingsverordening. Daarbij wordt in het bijzonder (maar niet alleen) aandacht besteed aan de specifieke voorwaarden voor steun voor milieubescherming. Bijlage D behandelt zowel de geschillenbeslechting bij het aanvechten van onrechtmatige staatssteun als het aanvechten van een steunregime dat bij beschikking van de Commissie werd goedgekeurd. In de loop van de studie waren ook bijkomende vragen gerezen met betrekking tot de interpretatie van het begrip indirecte staatssteun. Een uitgebreide toelichting met voorbeelden kan worden teruggevonden in Bijlage E. De evaluatie van de vereisten inzake monitoring en rapportering van de emissies werd uitgevoerd in een ander studieproject en behoort dus niet tot de doelstellingen van deze studie. ARCADIS heeft dit parallel project opgevolgd als lid van de stuurgroep. Parallel met de studie heeft een discussie plaatsgevonden met sommige sectoren (deze met het grootste reductiepotentieel) over eventuele milieubeleidsovereenkomsten (MBOs). 11/167 07/13045/LF

2. EMISSIEHEEFINGEN EN TERUGSLUISMOGELIJKHEDEN 2.1. INLEIDENDE BESCHOUWINGEN Vooraleer we overgaan tot het analyseren van mogelijke emissieheffingen en terugsluismogelijkheden is het belangrijk om terug te grijpen naar de voordelen van de optie die volgens het bestek van deze studie door de Vlaamse regering werd uitgekozen: een NO x emissieheffing waarbij de inkomsten van deze heffing worden aangewend om maatregelen die de NO x-emissies reduceren te subsidiëren. Ten eerste, wat zijn de voordelen van een emissieheffing? Indien alle actoren van de samenleving (met inbegrip van de huishoudens) worden geconfronteerd met dezelfde emissieheffing, dan zullen ze hun emissies terugdringen tot het punt waar de marginale reductiekost gelijk is aan de eenheidsheffing 1. Daardoor zijn de marginale reductiekosten voor alle actoren gelijk aan elkaar. Indien alle actoren geconfronteerd worden met stijgende marginale reductiekosten, betekent dit dat de totale reductiekost over alle actoren heen wordt geminimaliseerd 2, 3. Het is nu echter belangrijk om in te zien dat precies dezelfde uitkomst zou kunnen worden bereikt indien de overheid aan alle actoren zou opleggen om hun emissies te reduceren tot het punt dat we hierboven hebben bepaald. De reden dat een dergelijke beleidsmaatregel niet wordt genomen is dat dit alleen mogelijk is indien de overheid een perfect zicht heeft over de reductiekosten voor alle individuele actoren. Het is duidelijk dat zoiets niet kan indien verschillende actoren verschillende opties hebben om de emissies te reduceren. Zelfs indien de overheid een perfecte en geactualiseerde inventaris zou hebben van alle reductietechnieken (én van hun kost), dan nog zou dit niet volstaan. De effectieve NO x emissies hangen immers ook af van andere keuzen: hoe de technologieën worden ingepast in de bestaande processen, welke processen eventueel worden gewijzigd, welke inspanningen worden gestoken in het onderhoud Hoewel actoren zelf geen perfect zicht op dit alles hebben, is het toch een redelijke hypothese om er van uit te gaan dat een individueel actor een beter zicht heeft op wat er voor haar mogelijk is dan de overheid. Indien de overheid de emissieheffing te hoog of te laag schat, kan dit weliswaar een impact hebben op het al dan niet halen van een emissiedoelstelling, maar de oplossing zal altijd kostenefficiënt zijn. Dit is echt cruciaal: een emissieheffing laat niet alleen een kosten-efficiënte reductie van de emissies toe, ze laat deze reductie toe via een gedecentraliseerd proces. Dit voordeel was al expliciet aangehaald in het bestek van de studie, en dient centraal te staan in de beoordeling van alles wat volgt. Ook moeten we voor ogen houden dat het voordeel van de heffing ten opzichte van emissienormen kleiner wordt naarmate de reductietechnieken, gebruikt door verschillende actoren, meer op elkaar gelijken. Ten tweede, wat zijn de voordelen van terugsluizing? Er zijn twee belangrijke argumenten. 1 Tenminste, indien ze niet tegelijkertijd worden onderworpen aan andere instrumenten (emissienormen, technologienormen, enz). We komen verder terug op de Europese en Vlaamse beleidscontext. 2 Tenminste, indien alle actoren het voorwerp maken van de heffing. In het geval van de NOx heffing weten we dat de transportsector in elk geval is uitgesloten. Welke emissiebronnen nog a priori uitgesloten worden van het toepassingsgebied van de heffing, wordt verder verduidelijk in Sectie 4.1 3 In de praktijk zullen de marginale kostencurven niet continu en afleidbaar zijn, maar zullen ze eerder de vorm aannemen van een trap -functie: voor een gegeven reductietechniek zullen de marginale kosten constant (of licht stijgend) zijn, tot wanneer het maximum potentieel van deze techniek bereikt is. De emissies verder terugdringen vereist dan de installatie van nieuwe reductietechnieken, waardoor de marginale kosten een sprong naar boven zullen maken. Dus, de gelijkstelling van marginale reductiekosten zal in de praktijk hoogstens per benadering gebeuren. 12/167 07/13045/LF

Ten eerste moeten we voor ogen houden dat een systeem met emissieheffing waarbij alle emissies worden belast aan hetzelfde tarief een veel hogere financiële last voor de bedrijven met zich zal meebrengen dan een systeem met emissienormering. Dit is géén contradictie met de tekst hierboven waarin we stelden dat emissieheffingen leiden tot een verlaging van de reductiekosten. Inderdaad, de heffingen houden een transfer in tussen bedrijven en overheid, en zijn dus geen kost voor de maatschappij in haar totaliteit. Voor de bedrijven die de heffingen moeten betalen houden ze echter wel een kost in, die veel belangrijker kan zijn dan de reductiekosten. Samenvattend: een emissieheffing houdt een verlaging in van de reductiekosten (die een reële kost zijn voor de maatschappij in haar totaliteit), maar kan leiden tot een toename van de kosten voor de bedrijven. Ter illustratie, hieronder vindt men een figuur met een systeem van zuivere emissieheffing zonder terugsluizen. De marginale reductiekost stijgt naarmate de emissies verder worden teruggedrongen (dus daalt in functie van de emissies) ten opzichte van het punt zonder reductie-inspanningen, e* (waar de marginale reductiekost gelijk is aan nul). Het bedrijf reduceert de emissie tot wanneer de marginale reductiekost MRK gelijk is aan de heffing per eenheid emissie, t 0 (dus tot aan e 0): Indien ze de emissies minder ver zou reduceren, is de bijkomende belasting die ze betaalt per eenheid emissies groter dan de daaraan verbonden reductiekost, en dus wint ze bij een afname van de emissies. Indien ze de emissies verder zou reduceren, is de bijkomende belasting die ze betaalt per eenheid emissies kleiner dan de daaraan verbonden reductiekost, en dus wint ze bij een toename van de emissies. Het bedrijf betaalt de heffing (grijze rechthoek) en de totale reductiekosten (groene driehoek). MRK t 0 e 0 e* e Figuur 1: Zuivere emissieheffing 13/167 07/13045/LF

Het is duidelijk dat, onder bepaalde omstandigheden, de financiële last die gepaard gaat met de heffing véél groter kan zijn dan de reductiekosten 4. We kunnen er ons daarom aan verwachten dat het maatschappelijk verzet tegen een emissieheffing veel groter zal zijn dan tegen een systeem met emissienormering. Dus, een eerste belangrijk argument ten voordele van het terugsluizen is dat dit het verzet tegen de heffing zal doen afnemen. We moeten echter voor ogen houden dat er misschien andere instrumenten bestaan die deze doelstelling ook mogelijk maken maar die geen terugsluizen in de letterlijke betekenis van het woord inhouden (zoals bijvoorbeeld vrijstellingsdrempels). We kunnen ons dan de vraag stellen of we ons moeten houden aan de letter van het woord terugsluizen of dat we moeten zoeken naar alternatieve opties die bovenstaande doelstellingen ook realiseren. Ten tweede stellen zich een aantal problemen bij een emissieheffing waarbij alle emissies aan hetzelfde tarief (namelijk de marginale reductiekost van de laatste emissie) worden onderworpen. In de optimale oplossing is deze marginale reductiekost gelijk aan de marginale externe kost 5. Dit wordt geïllustreerd aan de hand van dezelfde tekening als hierboven, waar we nu wel de marginale externe kosten aan hebben toegevoegd. We veronderstellen hier dat deze marginale externe kosten toenemen wanneer de emissies toenemen. MRK t 1 MEK t 0 t 2 e 1 e 0 e 2 e* e Figuur 2: De exces kost van een uniforme emissieheffing 4 Dit wordt bevestigd in de numerieke simulaties die VITO in het kader van dit project heeft uitgevoerd zie Sectie 5.1. 5 Externe kosten zijn kosten die niet worden vergoed door de economische agenten die de kosten veroorzaken. Bijvoorbeeld: de bedrijven die NOx uitstoten vergoeden de maatschappij niet voor de toename van de gezondheidskosten die daarmee gepaard gaat. Indien de marginale reductiekosten dalen en de marginale externe kosten stijgen wanneer de emissies toenemen, dan wordt de optimale oplossing voor de maatschappij bereikt wanneer de emissie worden teruggedrongen tot het punt waar de marginale reductiekost gelijk is aan de marginale externe kost. 14/167 07/13045/LF

In dit geval betalen bedrijven dubbel: ze betalen voor de reductie van hun emissies, maar daar bovenop moeten ze voor alle overblijvende emissies (de inframarginale emissies) ook nog een heffing betalen die (indien de marginale externe kosten stijgend zijn) groter is dan hun marginale externe kost. Dit stelt een probleem omdat hetzelfde milieueffect zou kunnen bekomen worden indien men de heffing alleen zou opleggen op de emissies waarvan de marginale externe kost hoger ligt dan de marginale reductiekost (dus, indien de emissie hoger liggen dan e 0), dus door het werken met een bedrijfsspecifieke vrijstellingsdrempel. Dit zou dan de financiële lasten voor de bedrijven bepreken tot de groene driehoek. De reden waarom dit systeem niet haalbaar is, is natuurlijk omdat dit vereist dat de overheid een perfect zicht heeft op de marginale reductiekosten van alle bedrijven individueel, maar dan kan men evengoed met emissienormering werken Aangezien de NEC plafonds niet noodzakelijk overeenkomen met het punt waar de marginale reductiekosten overeenkomen met de marginale externe kosten, zou men zich de vraag kunnen stellen of deze analyse wel relevant is voor het probleem dat we in deze studie behandelen. Uit Figuur 2 blijkt dat bij een eenvoudige heffing en stijgende marginale externe kosten, de betaalde heffingen altijd groter zijn dan de aangebrachte externe schade indien de heffing hoger ligt dan de marginale reductiekost in e 0 (zie bijvoorbeeld t 1). Indien de eenheidsheffing lager ligt dan marginale reductiekost in e 0 (zie bijvoorbeeld t 2), is het effect ambigu: eenmaal de eenheidsheffing zakt onder een bepaalde drempel, zou het omgekeerde effect kunnen optreden (dat de totale externe kost groter is dan de betaalde heffing). We kunnen dus besluiten dat er zich zeker bij hoge heffingen twee problemen kunnen stellen: de totale kosten voor de bedrijven kunnen veel hoger komen te liggen dan bij emissienormering, en de som van de betaalde heffingen kan hoger komen te liggen dan de externe kosten. Een volgende beschouwing is dat de figuren hierboven alleen kijken naar de reductiekosten van één individueel bedrijf, en niet naar wat er gebeurt op de productmarkt. Aangezien de betaalde emissieheffing proportioneel is met de restemissies, is een bijkomend positief effect van een emissieheffing echter dat het de kosten van bedrijven met hoge restemissies relatief sterker doet stijgen dan deze van andere bedrijven. In de mate dat deze kostenverhoging wordt doorgerekend in de prijzen, krijgen de consumenten een duidelijk signaal en zal de vraag naar deze relatief meer vervuilende productie dalen. Daarnaast kunnen er ook macro-economische impacts zijn, bvb. door de stijgende prijzen zullen de reële lonen binnen de samenleving dalen. Dit zal dan weer een negatieve impact hebben op het arbeidsaanbod de emissieheffing heeft dus indirecte effecten die gelijkaardig zijn aan het verhogen dan de belastingen op arbeid. In het geval van een NOx heffing kunnen we er echter vanuit gaan dat deze macro-economische impacts verwaarloosbaar klein zijn en laten we ze verder buiten beschouwing. Merk op dat in een extreem geval een bedrijf zelfs gewoon zijn activiteit kan stopzetten, zelfs indien het per saldo een positieve bijdrage levert aan de maatschappij 6. Er zal wel minder uittrede uit de markt plaatsvinden wanneer de heffingen worden teruggesluisd dan wanneer er geen terugsluizing plaatsvindt. Tenslotte is er een belangrijke randvoorwaarde waar we specifiek in deze studie rekening mee moeten houden. Bedrijven in Vlaanderen zijn reeds aan VLAREM onderworpen: dat impliceert dat, voor die bedrijven, de marginale reductiekost reeds positief is, zelfs zonder emissieheffing. Indien de emissieheffing voor bepaalde bedrijven lager is dan de marginale reductiekost die overeenkomt met VLAREM, dan moeten die bedrijven hun vervuiling verder terugdringen dan het punt waarbij de marginale reductiekost gelijk is aan de eenheidsheffing omdat ze anders de VLAREM normen 6 De totale te betalen heffing is immers hoger dan de totale externe kost die het bedrijf oplegt aan de maatschappij 15/167 07/13045/LF

niet zullen respecteren. De gelijkstelling van marginale kosten zal alleen opgaan indien de heffing zo hoog is dat alle bedrijven hun emissies verder zullen terugdringen dan de VLAREM normen. Dus, aangezien we binnen het kader van deze opdracht VLAREM niet in vraag stellen, kunnen we niet van uitgaan dat bij een emissieheffing de marginale reductiekosten dezelfde zal zijn voor alle bedrijven 7. Onze enige ambitie kan er in bestaan om de totale reductiekosten te minimaliseren binnen de perken die mogelijk zijn met VLAREM 8. Of dit probleem belangrijk is in de praktijk, is een empirische kwestie die niet op een theoretische basis alleen kan worden uitgemaakt. 2.2. TE BEPALEN PARAMETERS Ten eerste dienen we alle parameters en modaliteiten van de heffing te bepalen. De volgende tabel geeft een lijst van alle parameters die dienen gedefinieerd te worden, alsook van een aantal mogelijke invullingen van deze parameters. Tabel 1: Parameters van een emissieheffing Parameter Heffingsgrondslag Mogelijkheden Alle NO x emissies NO x emissies boven een drempel NO x emissies boven een benchmark Tarief Lineair/progressief/degressief tarief Aangekondigd tarief versus jaarlijks aanpasbaar tarief Stijgend doorheen de tijd/dalend doorheen de tijd/vast Tijdsperspectief Tijdelijke heffing (al dan niet met vooraf aangekondigde duurtijd) versus permanente heffing Gelijktijdige of gefaseerde invoering voor alle sectoren (bvb proefprojecten) Kortingen en vrijstellingen Sloveense systeem: Het Sloveense systeem omhelst een systeem waarbij een bedrijf dat onderworpen is aan de CO2-heffing en dat investeert in een CO2 reductiemaatregel hiervoor subsidies kan krijgen in het kader van een convenant tussen het bedrijf en de overheid. Deze subsidies bedragen maximaal de totale heffing dat het bedrijf heeft betaald. Kortingen op basis van uitgevoerde investeringen 7 Het is interessant hier even te verwijzen naar de Green Paper on market-based instruments for environment and related policy purposes (European Commission, COM(2007) 140 final). De Commissie heeft daar vragen gesteld met betrekking tot de relatie tussen verhandelbare emissierechten, de herziening van de NEC Richtlijn en de evaluatie van de IPPC. Een belangrijk punt is dat de Commissie zich de vraag stelt of men de toelatingen gebaseerd op de BAT zou kunnen vervangen door verhandelbare emissierechten. Een specifieke vrees is dat het invoeren van verhandelbaarheid voor specifieke polluenten de geïntegreerde benadering van IPPC zou kunnen ondermijnen. 8 Merk op dat het combineren van een emissieheffing met emissie- of technologienormen verdedigbaar is indien er een gevaar bestaat voor lokale hot spots. Zie OECD, The Political Economy of Environmentally Related Taxes, p. 158. 16/167 07/13045/LF

Kortingen voor reducties ten opzichte van een basisjaar Vrijstelling op basis van: de sector, deelname aan een MBO, indien emissies lager dan in een referentiejaar, monitoring Met betrekking tot de terugsluizing stelt zich de vraag of deze uitsluitend compenserend bedoeld is, of dat ze ook een sturend effect dient te hebben. In het eerste geval is de bedoeling enkel om de weerstand tegen de heffing te doen afnemen. In het geval van sturende subsidies is het ook de bedoeling om aan te zetten tot een extra reductie van de emissies. De volgende tabel geeft een lijst van alle parameters die dienen gedefinieerd te worden, alsook van een aantal mogelijke invullingen van deze parameters. Tabel 2: Parameters van een terugsluissysteem Parameter Instrument Mogelijkheden Percentage van gemaakte kosten Forfaitair bedrag Subsidie met de vroeger betaalde heffingen als bovengrens Fiscale voordelen (bijvoorbeeld korting op eventueel geregionaliseerde vennootschapsbelasting, op werkgeversbijdragen, versnelde afschrijvingen) Leningen tegen voordelige voorwaarden Ondersteuning MBO (financiële steun voor beheersorganismes) Uitbreiding ecologiesteun Begunstigden Bijdragende bedrijven Bedrijven in sectoren die blootgesteld staan een internationale concurrentie Bedrijven in sectoren met beperkte financiële draagkracht Bedrijven die deelnemen aan een MBO Beheersorganismes van MBOs Producenten van reductietechnieken Grondslag Investeringskosten reductietechnieken Operationele kosten reductietechnieken Meetapparatuur Voor emissiereducties die verder gaan dan een bepaalde benchmark 17/167 07/13045/LF

Voor emissiereducties ten opzichte van een basisjaar Voor R&D uitgaven Voor uitgaven gedaan in het kader van een MBO Tijdsperspectief Tijdelijk/onbepaald Een aantal mogelijkheden kan hier in elk geval al worden uitgesloten. Jaarlijks aanpasbaar of vast Ten eerste, in de beslissing van de Vlaamse Regering van 9/3/2007 is ook opgenomen dat de heffing die wordt ingevoerd tijdelijk en regulerend zal zijn. Dit betekent dat de heffing regelmatig zal moeten geëvalueerd worden met betrekking tot de gerealiseerde en nog te realiseren reducties en de kosten voor de industrie en de overheid. Op basis van de evaluatie kan worden beslist over het afschaffen, aanpassen of behouden van het bestaande systeem. Een aanpassing kan zowel betrekking hebben op de modaliteiten van de heffing of terugsluizing als op het toepassingsgebied (inkrimping of uitbreiding). Het beleidskader voor deze specifieke parameter is dus reeds vastgelegd. Ten tweede, een gefaseerde invoering zou ernstige problemen kunnen stellen in het kader van het gelijkheidsbeginsel en zal in elk geval leiden tot bijkomende lobbying. Dit zal leiden tot bijkomende reguleringskosten en zal de milieueffectiviteit en de kostenefficiëntie van het systeem ondermijnen. Ten derde zou het beperken van de subsidie tot bedrijven die blootgesteld staan aan internationale concurrentie kunnen leiden tot problemen met betrekking tot de juridische haalbaarheid (zie Sectie 3). In elk geval bestaan er geen algemeen aanvaardbare en objectieve criteria voor het meten van blootstelling aan internationale concurrentie 9. Ten vierde bestaan er geen algemeen aanvaardbare en objectieve criteria voor de financiële draagkracht van sectoren. Dit criterium gebruiken zal ook weer leiden tot lobbywerk en dus bijkomende reguleringskosten. Een laatste belangrijk element is de mate waarin de instrumenten aan elkaar dienen gekoppeld te worden. Tabel 3: Koppeling van heffing en terugsluizing Parameter Koppeling van de financiële stromen Koppeling van de modaliteiten Koppeling van doelgroep Koppeling van tijdsperspectief Modaliteiten Wat indien inkomsten en te betalen subsidies van elkaar verschillen? Dit verwijst naar de mate waarin de modaliteiten op elkaar worden afgestemd om samen regulerend te werken In welke mate dienen de begunstigden van de terugsluizing dezelfde te zijn als de heffingsplichtigen Hoeven beide instrumenten simultaan te blijven bestaan? 9 De eenvoudigste indicator van buitenlandse concurrentie is de handelsintensiteit: de verhouding tussen de waarde van de import en deze van het totaal binnenlands aanbod, plus de verhouding tussen de waarde van de export en deze van de totale vraag. Deze waarde kan echter substantieel veranderen onder invloed van prijswijzigingen. Bovendien geeft deze indicator geen idee over het relatief belang van de verschillende handelsbarrières (zoals transportkosten en productdifferentiatie). Zie Demailly D, Grubb M, Hourcade J-C, Neuhoff K and Sato M, Differentiation and dynamics of EU ETS competitiveness impacts, Research Theme 1.3, Interim Report, p. 12 en 36. 18/167 07/13045/LF

De eventuele problemen die zich zouden kunnen stellen bij de koppeling van de financiële stromen (ook vanuit een tijdsperspectief) zullen bestudeerd worden in de volgende fase van het project, wanneer de uitvoeringsmodaliteiten van het gekozen instrument zullen uitgewerkt worden. In de meeste gevallen vereist de juridische analyse (zie Sectie 3) een koppeling van de modaliteiten (bijvoorbeeld, dat de subsidies worden gebruikt voor het financieren van reductietechnieken), tenzij het gaat over een algemene terugsluizing (bijvoorbeeld onder de vorm van een algemene verlaging van de vennootschapsbelasting). Rekening houdende met de fundamentele doelstelling van terugsluizing (het milderen van de maatschappelijke weerstand tegen de heffing), is het duidelijk dat er een koppeling dient plaats te vinden van de doelgroepen, tenzij dit juridische problemen zou stellen. 2.3. BEOORDELINGSCRITERIA Op basis van de analyse in Sectie 2.1, kunnen we besluiten dat we, om de geest van het besluit van de Vlaamse regering te respecteren, op zoek dienen te gaan naar een systeem dat: De totale reductiekosten minimaliseert, rekening houdende met de beperkingen opgelegd door VLAREM en met het gegeven dat meerdere sectoren a priori zijn uitgesloten van de heffing (zie Sectie 4.1). Zonder dat de overheid moet beschikken over gedetailleerde informatie over de marginale reductiekosten van individuele bedrijven De financiële lasten van de bedrijven beperkt Daarnaast zijn er echter nog een aantal andere beoordelingscriteria mogelijk. In wat volgt zullen wij de verschillende soorten heffingen en terugsluissystemen bondig beoordelen op basis van een aantal criteria die grotendeels dezelfde zijn als degenen die gebruikt werden in de studie Inzetbaarheid van economische instrumenten in het reductiebeleid voor NO x en SO 2 emissies in Vlaanderen, uitgevoerd door VITO en Ecolas. Wij vatten deze criteria hieronder nog even samen voor een meer volledige tekst wordt verwezen naar bovenvermelde studie. We hebben er ook nog een aantal criteria aan toegevoegd: Juridische haalbaarheid: hierbij wordt vooral, maar niet uitsluitend, verwezen naar de compatibiliteit met de Europese regelgeving met betrekking tot staatssteun. Directe impact op de kosten van de bedrijven: dit verwijst naar de som van de netto transfers van de bedrijven naar de overheid en van de reductiekosten voor de bedrijven. Dit criterium heeft impact op het concurrentievermogen van de bedrijven, op de werkgelegenheid, enz.. Impact op de first movers: het gaat hier over de impact op bedrijven die bij recent uitgevoerde investeringen hebben geanticipeerd op strengere reguleringen van NO x emissies en daardoor hun emissies reeds hebben verlaagd. Net zoals in de voorafgaande studie wordt de parameter 'integratie in het sectoraal beleid' niet opgenomen aangezien er meer gedetailleerde informatie nodig is om de economische instrumenten op deze parameter te evalueren. Aangezien de fundamentele politieke keuze ten voordele van een heffing met terugsluizing reeds gemaakt is (zie Sectie 1) kijken we ook niet meer naar het criterium politieke aanvaardbaarheid. We zullen in deze sectie ook niet kijken naar de toepassing van het de vervuiler betaalt principe. In het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid wordt de vervuiler betaalt ingeschreven als een belangrijk principe. Dit principe situeert zich in het klassieke aansprakelijkheidsrecht: diegene die door zijn handelen schade toebrengt, moet die schade vergoeden. Een strikte toepassing van dit principe zou inhouden dat elke kilo NO x uitgestoten door een bedrijf zou moeten onderworpen worden aan een heffing die precies gelijk is aan de marginale 19/167 07/13045/LF

externe kost van deze kilo. Een dergelijk systeem is in de praktijk niet haalbaar, en elke realistische variante zal in minder of meerdere mate van dit principe afwijken. Aangezien de marginale externe kostencurve voor NO x niet gekend is, kan dit criterium niet zinvol ingevuld worden. Er dient wel op gewezen te worden dat: De compatibiliteit met het landbouwbeleid een rol zal spelen in het operationaliseren van de terugsluismodaliteiten, vermits de staatssteunregels in deze sector afwijken van deze in andere sectoren (zie de juridische analyse voor meer details). Het criterium politieke haalbaarheid ook voor een deel vervat zit in de criteria directe financiële last en impact op de first movers. Het criterium transferratio 10 zal behandeld worden door voor elk bestudeerd instrument een vergelijking te maken tussen de technische reductiekosten en de netto financiële transfers tussen bedrijven en overheid. 1. Milieu-effectiviteit Dit criterium gaat na in welke mate en met welke zekerheid het beleidsinstrument bijdraagt om de milieudoelstelling (in dit geval is dit het halen van de NEC plafonds voor de bedoelde doelgroep) te halen. Het gaat met andere woorden over de additionaliteit ten opzichte de situatie zonder het instrument. In de modelleringen met het MKM (zie Sectie 5.1) werd bij alle varianten verondersteld dat de heffing zo gemodelleerd wordt dat de doelstelling voor de betrokken doelgroep gehaald wordt. Natuurlijk zijn er beperkingen aan de mogelijkheden van het model, zodat het mogelijk is dat de gemodelleerde heffing in de praktijk toch niet het voorspelde effect heeft. Indien de heffing moeilijker modelleerbaar wordt, stijgt de onzekerheid over het al dan niet behalen van de doelstelling. 2. Efficiëntie Er kunnen drie soorten efficiëntie onderscheiden worden: kostenefficiëntie, allocatieve efficiëntie en dynamische efficiëntie. Met kostenefficiëntie wordt bedoeld het minimaliseren van totale (maatschappelijke) kosten voor het behalen van een bepaalde doelstelling. In een kostenefficiënte oplossing is de marginale kost gelijk voor alle bedrijven/sectoren/doelgroepen. Inderdaad, moest de marginale kost voor één installatie lager zijn dan voor een andere installatie, dit wil zeggen moest installatie A een extra ton kunnen reduceren aan een lagere kost dan een andere installatie B, dan zou de doelstelling globaal goedkoper bereikt kunnen worden door A meer te doen reduceren en B minder reducties op te leggen. Zoals reeds uiteengezet in Sectie 2.1, moeten we in alles wat volgt voor ogen houden dat deze gelijkheid van marginale reductiekosten in de praktijk nooit kan bereikt worden: Door de vrijstelling van verbrandingsinstallaties met een nominaal thermisch vermogen van minder dan 300 kw (zie Sectie 4.1) kan de gelijkstelling van marginale reductiekosten alleen bekomen worden voor actoren die niet vrijgesteld zijn. Bedrijven zullen in elk geval hun emissies moeten terugdringen tot het punt dat voortvloeit uit de toepassing van VLAREM, zelfs al zijn er elders meer kostenefficiënte mogelijkheden om de emissies terug te dringen die nog niet benut zijn. Met allocatieve efficiëntie wordt bedoeld dat een bepaald beleidsinstrument ook vervuiling kan reduceren door het effect op de relatieve prijzen. Door gestegen productiekosten als gevolg van een bepaald beleidsinstrument (v.b. heffing) door te rekenen in de consumentenprijzen van milieuvervuilende producten/diensten worden consumenten gemotiveerd om 10 De transferratio van een bepaald instrument geeft de ratio van de transfers tot de minimale kosten om de beoogde reductiedoelstelling te realiseren. 20/167 07/13045/LF