Ontwerp ALGEMENE GROEPSVRIJSTELLINGSVERORDENING - TOELICHTING I. DOEL EN CONTEXT VAN HET VOORSTEL Op 8 mei 2012 heeft de Commissie met haar mededeling over de modernisering van het EUstaatssteunbeleid ("SAM") de aanzet gegeven voor een ingrijpende herziening van de staatssteunregels. De handhaving van de staatssteunregels dient een duurzame, slimme en inclusieve groei te bevorderen en dient te zijn geconcentreerd op de zaken met de grootste impact op de interne markt. Ook dienen de regels te worden gestroomlijnd om sneller en met meer kennis van zaken tot steviger onderbouwde beslissingen te komen. De herziening van de algemene groepsvrijstellingsverordening ("AGV") (Verordening (EG) nr. 800/2008) staat centraal in de SAM-hervorming en moet bijdragen aan het behalen van alle hier genoemde doelstellingen, met bijzondere nadruk op vereenvoudiging. Sinds de huidige AGV van kracht is geworden, zijn zo'n 2 000 maatregelen genomen op basis van deze verordening. Dit laat zien dat lidstaten intensief hebben gebruikgemaakt van de AGV. In 2011 werd op basis van de AGV voor 17,2 miljard EUR steun verleend, goed voor 32,5% van alle steun voor de industrie en de dienstensector. Dankzij de herziening van de AGV zullen lidstaten en stakeholders vanaf 2014 over een helder raamwerk beschikken dat als vertrekbasis kan dienen voor de ontwikkeling van hun beleid en hun steunmaatregelen. Met de AGV kon het handhavingsbeleid op het gebied van staatssteun worden verruimd en vereenvoudigd. Wel bleek de bestaande regeling twee belangrijke tekortkomingen te vertonen: i) de regels zijn complex en bieden onvoldoende prikkels om de regels na te leven, en ii) het gecombineerde effect van de steun blijft buiten beeld. Deze tekortkomingen vereisen een dubbele aanpak. In de eerste plaats kan de AGV verder worden verduidelijkt en vereenvoudigd, zodat de AGV makkelijker correct is toe te passen. Parallel hiermee zouden doorlichtingen van grote steunregelingen, publicatieverplichtingen en monitoring achteraf moeten bijdragen tot een betere naleving van de regels en tot het voorkomen van welvaartsverlies (deadweight loss) en van buitensporige en verstorende steun. In de tweede plaats dienen regelingen waarbij financiering wordt verleend in sectoren waarvoor het bestaan van marktfalen mag worden aangenomen, maar waar het risico klein is dat deze financiering ernstige concurrentiebezwaren zal opleveren, onder de toepassing van de AGV te vallen, mits er duidelijkere, vooraf vastgelegde regels komen en dit soort regelingen beter op hun effecten wordt doorgelicht. II. VOORGESTELDE AANPASSINGEN De hervorming van de AGV kan bijdragen aan de vereenvoudigingsdoelstelling van de SAM-hervorming door nieuwe maatregelen onder deze verordening te brengen en door de plafonds voor aanmelding van individuele zaken op te trekken. De herziening van deze verordening neemt veel tijd in beslag, omdat de lidstaten tweemaal formeel moeten worden geconsulteerd (twee adviescomités) en, tussen de beide consultaties in, het Commissievoorstel moet worden bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Unie. Omdat de diensten van de Commissie een aantal aspecten nog verder aan het uitwerken zijn, worden bij de eerste 1
publieke consultatie van lidstaten diverse opties gepresenteerd of worden de opties open gelaten, om te horen wat de standpunten van de stakeholders zijn. De Commissie zal dan in een later stadium een definitief standpunt innemen. Meer flexibiliteit bij de aanmeldingsplafonds Wat steun voor O&O-projecten betreft, is het voorstel om voor projecten waarbij het in hoofdzaak om fundamenteel of industrieel onderzoek gaat, de bestaande aanmeldingsplafonds te verdubbelen (tot die bedragen kan dus steun worden verleend zonder dat een voorafgaand onderzoek van de Commissie vereist is). Voorwaarde is wel dat de verenigbaarheidsvoorwaarden worden nageleefd. Deze aanpassing spoort met de Europa 2020-strategie die sterk inzet op O&O. Bovendien is bij activiteiten die op betrekkelijk grote afstand van markttoepassingen blijven, het risico op concurrentieverstoring beperkt. Voor steun aan projecten met experimentele ontwikkeling is het voorstel om het aanmeldingsplafond maar licht te verhogen, tot [10] miljoen EUR. Hier is het risico op concurrentieverstoring namelijk groter doordat de onderzoeksresultaten dichter bij markttoepassingen staan. DG Concurrentie moedigt lidstaten aan om feedback te geven over dit voorstel. De ontwerpversie van de AGV erkent het belang van terugbetaalbare voorschotten als een mechanisme voor risicodeling dat minder verstorend is dan traditionele subsidies, en dat een sterk stimulerend effect heeft. Dit ontwerp wil het gebruik van dit mechanisme stimuleren via een aanmeldingsplafond dat [50]% hoger ligt, en door hogere steunintensiteiten. Het voorstel om het aanmeldingsplafond te verhogen staat open voor discussie. Ook voor EUREKA-projecten en projecten uitgevoerd in het kader van gemeenschappelijk ondernemingen opgericht op grond van artikel 187 VWEU zullen hogere aanmeldingsplafonds gelden. Daarnaast - en dit is nieuw - hoeft steun voor de bouw of modernisering van onderzoeksinfrastructuur waarmee economische activiteiten worden verricht - en die dus (geheel of ten dele) onder de staatssteunregels valt - niet bij de Commissie te worden aangemeld tot een steunbedrag van [15] miljoen EUR. DG Concurrentie moedigt stakeholders aan om feedback te geven op dit punt. Dit soort steun kan alleen worden verleend indien de infrastructuur transparant, zonder discriminatie en op marktvoorwaarden toegankelijk is. Alle afwijkingen van die voorwaarden (wanneer bijvoorbeeld voor het gebruik van de infrastructuur geen markttarieven worden berekend) moeten ter goedkeuring aan de Commissie worden voorgelegd. Steun voor risicofinanciering aan het mkb moet meer toegesneden zijn op marktfalen (met name de zogeheten funding gaps) en moet meer flexibiliteit bieden om het vereiste bedrag vrij snel te kunnen investeren. Daarom zal de maximale jaarlijkse investeringstranche van 1,5 miljoen EUR worden vervangen door een algemeen investeringsplafond van 10 miljoen EUR. Zo zal risicofinanciering beter inspelen op de behoeften van het mkb in de opeenvolgende fases van hun ontwikkeling - in plaats van het hele proces in een keurslijf te dwingen door jaarlijkse investeringsbeperkingen op te leggen. Daarnaast worden nieuwe, vereenvoudigde plafonds voorgesteld voor steun aan startersbedrijven die zullen gelden in de hele EU: 2 miljoen EUR voor leningen, 3 miljoen EUR voor garanties (telkens nominale bedragen) en 0,4 miljoen EUR voor subsidies, met opslagen voor ondernemingen in steungebieden. Voor kleine en innovatieve ondernemingen kunnen deze bedragen worden verdubbeld. Door nominale bedragen vast te 2
leggen wordt de regeldruk voor steunverlenende autoriteiten sterk verminderd. Dit draagt dan weer bij aan de doelstelling van vereenvoudiging ten behoeve van kleine ondernemingen. Wat betreft steun voor milieubescherming staat het huidige aanmeldingsplafond van [7,5] miljoen EUR voor investeringssteun open voor discussie. Voor de berekening van de in aanmerking komende kosten wordt een vereenvoudigde methode ingevoerd. DG Concurrentie wil daarover de mening horen van de stakeholders. Omdat een en ander nog kan veranderen, zijn de steunintensiteiten in deze fase van het consultatieproces nog niet ingevuld. Meer garanties om naleving regels te verzekeren De flexibiliteit neemt toe doordat het toepassingsgebied van de AGV wordt verruimd. Daartegenover staat de invoering van nieuwe bepalingen met de eis dat zeer grote regelingen worden aangemeld: het gaat hier om regelingen waar de jaarlijkse overheidsuitgaven samen meer dan 0,01% van het bbp van een lidstaat en meer dan 100 miljoen EUR bedragen. Daarbij hoort ook een clausule die moet tegengaan dat deze verplichting wordt omzeild door regelingen kunstmatig op te splitsen. DG Concurrentie moedigt lidstaten aan om feedback te geven op dit punt. In tijden van schaarse middelen zouden overheidsuitgaven doelmatiger en verantwoorder moeten plaatsvinden. Ook zou de kwaliteit van controles op de verleende steun moeten verbeteren en zou het publiek meer bewust moeten worden gemaakt van die steun. Daarom komen er nieuwe transparantieverplichtingen. Wanneer lidstaten besloten hebben steun te verlenen, moeten zij voortaan de belangrijkste informatie bekendmaken op een aparte staatssteunwebsite, met onder meer de naam van de begunstigden en de steunbedragen. Deze informatie moet zonder beperkingen voor het brede publiek toegankelijk zijn. De introductie van deze nieuwe transparantievoorwaarden zal ook het handhavingsbeleid voor nationale overheden vereenvoudigen en zorgt voor een betere controle op de verleende steun. Uiteindelijk zou hierdoor de behoefte aan verslaglegging moeten afnemen, wat kan bijdragen tot een verdere vermindering van de regeldruk. Ten slotte komt de ontwerp-agv met een doelgerichtere sanctie - met dus meer afschrikkende werking - voor niet-naleving van de voorwaarden van de AGV: de intrekking van het voordeel van de groepsvrijstelling. In dat geval kan de Commissie eisen dat alle (of sommige) toekomstige steunmaatregelen voor bepaalde begunstigden of van bepaalde steunverlenende autoriteiten worden aangemeld. Vereenvoudigde controle op het stimulerende effect Een van de opties die worden voorgesteld, is een sterke vereenvoudiging ten opzichte van de bestaande AGV, die zou gelden voor àlle ondernemingen: voordat het project of de activiteit van start gaat, moeten ondernemingen een standaard aanvraagformulier indienen. Dit zou de regeldruk sterk verminderen, voor zowel steunverlenende autoriteiten als begunstigden van steun. Omdat het stimulerende effect moeilijker te bepalen is bij ad-hocsteun aan grote ondernemingen, zouden deze maatregelen ofwel moeten worden aangemeld of zouden daarvoor strengere voorwaarden 3
moeten gelden. DG Concurrentie moedigt lidstaten aan om feedback te geven over de opties die voor ad-hocsteun aan grote ondernemingen worden voorgesteld. Een andere mogelijkheid is de bestaande regels te handhaven en van grote ondernemingen te eisen dat zij aanvullende documenten meedelen die de steunverlenende autoriteiten dan moeten controleren. Hiermee zou het voor de lidstaten eenvoudiger moeten worden om zich ervan te vergewissen dat de steun noodzakelijk is en aanzet tot extra activiteiten, zonder dat de daarmee gepaard gaande regeldruk daardoor toeneemt. Hoe dan ook zou het basisbeginsel blijven dat geen steun kan worden gegeven voor activiteiten die de begunstigde op marktvoorwaarden toch al had ondernomen. Regionale steun [artikelen 14-16] Deze steun kan worden verleend in voor regionale steun in aanmerking komende gebieden, zoals die zijn afgebakend op de voor de periode 2014-2020 goedgekeurde regionale-steunkaarten. Regionale steun kan in steungebieden onder c) worden verleend voor initiële investeringen van het mkb. Steun voor grote ondernemingen is alleen mogelijk voor initiële investeringen in nieuwe activiteiten in het betrokken gebied. Grote ondernemingen ondervinden bij de keuze van een locatie voor hun investeringen namelijk minder nadeel van regionale handicaps dan het mkb. Regelingen voor regionale investeringssteun die buiten een operationeel programma vallen, moeten voortaan bijdragen aan een strategie voor regionale ontwikkeling met scherp afgelijnde doelstellingen. Voor bepaalde regionale-steunregelingen die op specifieke bedrijfstakken zijn gericht, geldt de groepsvrijstelling voor regionale steun niet; structurele sectorale tekortkomingen wegen immers op tegen potentiële positieve cohesie-effecten. Dit geldt voor de ijzer- en staalindustrie en de synthethischevezelindustrie. Evenmin kan regionale steun voor de scheepsbouw, de kolenindustrie, het vervoer en de luchthaveninfrastructuur een groepsvrijstelling krijgen. Dit soort steun moet dus worden aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie, zodat rekening kan worden gehouden met de specifieke kenmerken van die bedrijfstakken. Om het verstorende effect op de interne energiemarkt zo beperkt mogelijk te houden en om ervoor te zorgen dat de nadruk meer op kostenefficiëntie komt te liggen, is in steungebieden investeringsteun toegestaan voor energie uit hernieuwbare energiebronnen, warmtekrachtkoppeling (WKK) en efficiënte stadsverwarming. Daarbij moeten de voorwaarden uit het milieugedeelte van de ontwerpverordening in acht worden genomen. Eventueel zijn ook regionale opslagen mogelijk om de handicaps van steungebieden te verhelpen (optie met regionale opslagen). Daarentegen is staatssteun voor stroomproductie uit niet-hernieuwbare energiebronnen en voor energie-infrastructuur niet van aanmelding vrijgesteld, omdat dit soort steun potentieel sterk verstorend kan werken op de interne energiemarkt. Dergelijke investeringen moeten dus bij de Commissie worden aangemeld, die deze dan op hun verenigbaarheid met de interne markt zal beoordelen. Omdat Europese territoriale samenwerking zo'n belangrijke rol speelt in het EU-cohesiebeleid en gezien de handicaps waarmee deze projecten te maken hebben (uiteenlopende partners in verschillende regio's), is een nieuwe bepaling ingevoerd waardoor de steunintensiteit van het gebied waarin (het grootste deel van) een initiële investering plaatsvindt, ook geldt voor alle begunstigden die aan het project deelnemen. 4
Ten slotte kan - voor het eerst - bepaalde steun voor ultraperifere gebieden een groepsvrijstelling krijgen, om de regeldruk te verminderen: exploitatiesteun ter compensatie van de transportkosten van goederen geproduceerd in ultraperifere en in dunbevolkte gebieden en steun voor andere extra kosten waarmee ultraperifere gebieden worden geconfronteerd. Mkb-steun [artikelen 17-22] De bepalingen over mkb-steun die voordien over de hele AGV verspreid waren, zijn nu verfijnd en samengebracht in deel 2 van de AGV. Ook is er een nieuwe bepaling toegevoegd over de vergoeding van samenwerkingskosten voor mkb-bedrijven die deelnemen aan de Europese territoriale samenwerking (ETC), om voor het mkb de extrakosten te helpen dekken die het gezamenlijke beheer van ETC-projecten met zich meebrengt. Het mkb heeft het door de risicoaversie van financiële markten vaak moeilijk om aan kapitaal te komen. De herziene groepsvrijstellingsregels voor het mkb zullen bijdragen aan een van de topprioriteiten van de Europa 2020-strategie: het mkb toegang tot schuld- en aandelenfinanciering bieden en tegelijk particuliere investeringen stimuleren. De regels inzake risicokapitaal worden met deze herziening verruimd en vereenvoudigd en bieden ook meer flexibiliteit. Deze verruiming gaat vergezeld van goed ontworpen verenigbaarheidsregels die het risico op crowding-out en concurrentieverstoring moeten voorkomen. Het toenemende gebruik van renouvelerende steuninstrumenten zal worden aangemoedigd. Het voorstel is om de definitie te veranderen van mkb-bedrijven die op grond van de regels inzake risicofinanciering in aanmerking komen: voortaan komen ook bedrijven in hun latere groeifasen in aanmerking, naast vervolginvesteringen en vervangingskapitaal. Deze aanpassing biedt een beter antwoord voor de huidige omvang van bestaand marktfalen. De nieuwe AGV zal voor iedere vorm van risicofinanciering gelden, zoals aandelenkapitaal, hybride kapitaal en via financiële intermediairs verschaft vreemd vermogen. Dit moet beter aansluiten bij de marktpraktijken, zodat het toepassingsgebied van de regels wordt uitgebreid van "risicokapitaalsteun" naar "risicofinancieringssteun". Met deze verandering vallen ook talrijke financiële instrumenten voor het mkb onder de AGV. Dit moet dan ook rechtszekerheid bieden bij de vormgeving van die instrumenten. De nieuwe AGV zal worden verruimd tot bepaalde vaak gebruikte belastingmaatregelen en garanties, om zo meer rechtszekerheid te bieden. Dit soort maatregelen wordt immers in toenemende mate gebruikt om fors groeiende mkb-bedrijven te steunen. Ook komen er nieuwe bepalingen om een groepsvrijstelling te verlenen ten behoeve van steun aan in het mkb gespecialiseerde alternatieve handelsplatforms en steun voor scoutingkosten. Starterssteun: DG Concurrentie stelt voor om deze verspreide bepalingen voor starterssteun (regionale steun, steun voor vrouwelijke of jonge ondernemers, en steun voor innovatieve ondernemingen) te vereenvoudigen door deze onder te brengen in één brede categorie van starterssteun, die het marktfalen van toegang tot financiering voor àlle startersbedrijven moet aanpakken. Deze maatregel zal gelden voor kleine ondernemingen tot vijf jaar na hun registratie. 5
Steun voor onderzoek, ontwikkeling, en innovatie (O&O&I) [artikelen 23-26] De ervaring leert dat marktfalen verhindert dat de O&O&I-markten de optimale output bereiken, en zorgt voor ondoelmatige uitkomsten. Met de herziene AGV wordt het eenvoudiger om steun te verlenen met betrekking tot de Europa 2020-doelstellingen en met name de Horizon 2020- doelstellingen. De voorwaarden voor O&O&I-steun in het kader van de AGV zijn vereenvoudigd en gestroomlijnd. Het wordt nu eenvoudiger om steun te verlenen voor demonstratieprojecten en pilots en zo de kloof tussen het wetenschappelijke onderzoek en markttoepassingen te overbruggen. Ook kunnen voor ondernemers de obstakels worden opgeruimd die de vertaalslag van ideeën naar markttoepassingen belemmeren. Hiermee wordt invulling gegeven aan prioriteiten uit de mededeling betreffende het vlaggenschipinitiatief Innovatie-Unie en de mededeling betreffende sleuteltechnologieën (Key Enabling Technologies of KET's). Daarnaast bieden verfijndere definities van industrieel onderzoek en experimentele ontwikkeling nu meer flexibiliteit voor bepaalde soorten onderzoeksactiviteiten, met name bepaalde soorten prototypes. Deze aanpassingen vormen een nuttige aanvulling op het verruimde toepassingsgebied en de grotere flexibiliteit van de bepalingen die een antwoord bieden op de financieringsbehoeften van het mkb, niet alleen tijdens de fase van hun opstart en vroege ontwikkeling, maar ook bij de demonstratie en marktintroductie van de ontwikkelde innovaties. De AGV bevat nu ook twee nieuwe categorieën steun: i. steun voor onderzoeksinfrastructuur: er wordt nu een groepsvrijstelling ingevoerd voor steun om onderzoeksinfrastructuur uit te bouwen of te moderniseren; hiermee wordt de cruciale rol erkend die onderzoeksinfrastructuur speelt bij het bevorderen van kennis en technologie. De betrokken infrastructuur moet transparant en zonder discriminatie toegankelijk zijn. Deze bepaling geldt alleen voor steun ten behoeve van de onderzoeksinfrastructuur - niet voor de eindgebruikers. Steun voor eindgebruikers moet wel worden aangemeld bij en goedgekeurd door de Commissie; ii. innovatiesteun: aansluitend bij de Europa 2020-strategie en de Innovatie-Unie wordt in de nieuwe AGV voor het mkb een ruimer aantal maatregelen ter ondersteuning van innovatie opgenomen. Het voorstel vereenvoudigt en stroomlijnt de voorwaarden voor innovatiesteun, door alle categorieën innovatiesteun voor het mkb te bundelen. Een belangrijk punt van vereenvoudiging is dat er nu één steunintensiteit is. Om O&O&I-investeringen in steungebieden te stimuleren, komen er opslagen voor grote ondernemingen die willen investeren in steungebieden onder c) voor investeringen met overlappende, voor regionale steun en O&O&I-steun in aanmerking komende kosten. Opleidings- en werkgelegenheidssteun [artikelen 27-29] Voor opleidingssteun wordt één categorie voorgesteld en verdwijnt het onderscheid tussen algemene en specifieke opleiding. De ontwerp-agv wil hiermee een oplossing bieden voor de talrijke problemen waarop de lidstaten en stakeholders hebben gewezen. Dit betekent een belangrijke vereenvoudiging van de regels en maakt een eind aan de praktische problemen bij de 6
handhaving van dit onderscheid en bij de kwalificatie van opleiding als "algemeen". Voorts wordt het ook eenvoudiger gemaakt om de in aanmerking komende kosten te bepalen. De nieuwe AGV verruimt de groepsvrijstelling tot steun voor het in dienst nemen en het in dienst hebben van kwetsbare en gehandicapte werknemers. De voorwaarden om voor werkgelegenheidssteun in aanmerking te komen, worden verruimd zodat de definitie van "kwetsbare werknemers" nu ook geldt voor jongeren tussen 15 en 24 jaar. De definitie van "uiterst kwetsbare werknemers" wordt nu verruimd tot personen die 12 maanden werkloos zijn en die daarnaast een specifieke achterstandsfactor hebben. Omdat het mkb met bijzondere handicaps te kampen heeft en verhoudingsgewijs hogere kosten moet dragen wanneer het in opleiding investeert, dienen de intensiteiten van vrijgestelde steun te worden opgetrokken voor het mkb. Ook de intensiteiten van steun voor de opleiding van gehandicapte of kwetsbare werknemers worden opgetrokken. Steun voor milieubescherming [artikelen 30-38] De herziene AGV zal bijdragen aan een hoog niveau van milieubescherming - en zo aan duurzame groei, een van de centrale pijlers van de Europa 2020-strategie. De ervaring heeft geleerd dat milieubescherming vaak met marktfalen wordt geconfronteerd, met name de zwakke prikkels voor ondernemingen om het vervuilingsniveau terug te dringen (zij zien hun kosten immers stijgen zonder dat daar enig voordeel tegenover staat). Met de herziene AGV wordt het eenvoudiger om milieusteun te verlenen op het terrein van het efficiënt omgaan met hulpbronnen (energiebesparing en energie-efficiëntie, warmtekrachtkoppeling), klimaatverandering en energiemaatregelen. Daarnaast wordt ook een nieuwe categorie steun toegevoegd: steun voor stadsverwarming. Een en ander moet maatregelen bevorderen die ondernemingen ertoe aanzetten om op het gebied van milieubescherming verder te gaan dan door EU-normen wordt opgelegd, en moet het mkb helpen om zich snel aan te passen aan nieuwe EU-normen. Voorts komen er nieuwe bepalingen voor steun om vervuilde terreinen te saneren ingeval de vervuiler niet kan worden geïdentificeerd. Omdat het moeilijk is om de extrakosten te bepalen die ontstaan door investeringen met het oog op een betere milieubescherming, hoeft niet langer systematisch een alternatieve investering te worden opgegeven. Indien geen alternatieve investering te vinden is, mogen alle kosten van "groene" investeringen in aanmerking worden genomen. Voorts worden twee alternatieve modellen gepresenteerd om hernieuwbare energiebronnen te steunen. Het eerste is een veilingmodel op basis van technologieneutrale, open en concurrerende biedprocedures, dat moet zorgen voor kostenefficiëntie en dat de verstoringen van de interne energiemarkt moet beperken. Het tweede is een investeringsmodel op basis van de totale kosten van de "groene" investeringen; in dit stadium zijn nog geen vaste steunintensiteiten bepaald. DG Concurrentie moedigt lidstaten aan om feedback te geven op dit punt, met name wat betreft de balanceringsverplichtingen. 7
Conclusies De uitdaging bij deze herziening van de AGV bestaat erin om groei opnieuw aan te zwengelen door "goede steun" te stimuleren, zonder de kwaliteit van de overheidsfinanciën uit het oog te verliezen en tegelijk een meer geïntegreerde, dynamische en concurrerende interne markt te stimuleren. Aan de verbreding en verdieping van de AGV en aan de vereenvoudiging van de regels (met duidelijkere regels op basis van eenduidige criteria) worden garantiemechanismen gekoppeld (publicatieverplichtingen, doorlichtingen). Deze geïntegreerde benadering moet lidstaten stimuleren om in te zetten op doelmatigere en groeibevorderende initiatieven, zal peerreview tot stand brengen en moet de concurrentieverstoringen op de interne markt terugdringen. 8