Op weg naar een Effectieve Overheid Hoe wordt de Andere Overheid een Betere Overheid? Han T.M. van der Zee (Redactie) Sdu Uitgevers, 2005
Meer informatie over deze en andere uitgaven kunt u verkrijgen bij: Sdu Klantenservice Postbus 20014 2500 EA Den Haag tel.: (070) 378 98 80 fax: (070) 378 97 83 Redactieraad Atos Consulting Public Services Han van der Zee (voorzitter) Hugo Aalders Paul de Bruin Wim Harrewijn René Hiemstra Maarten Kievits Eefje Simpelaar Productie Management Sabine Seijen ten Hoorn, Atos Consulting Tekstondersteuning Gijs Zwartsenberg, YourPoint, Deventer Sdu Uitgevers bv Den Haag, 2005 Omslagontwerp: Ontwerp binnenwerk: VillaY, Andre Klijsen, Den Haag ISBN: 90 12 11164 1 NUR: 780 Alle rechten voorbehouden. Alle auteursrechten en databankrechten ten aanzien van deze uitgave worden uitdrukkelijk voorbehouden. Deze rechten berusten bij Sdu Uitgevers bv. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet 1912 gestelde uitzonderingen, mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16 h Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich te wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave ten behoeve van commerciële doeleinden dient men zich te wenden tot de uitgever. Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor de afwezigheid van eventuele (druk)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever deswege geen aansprakelijkheid voor de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledigheden. All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the publisher s prior consent. While every effort has been made to ensure the reliability of the information presented in this publication, Sdu Uitgevers neither guarantees the accuracy of the data contained herein nor accepts responsibility for errors or omissions or their consequences.
Hoofdstuk 2.2 Schaalvergroting en verzelfstandiging in de publieke afval en reinigingssector Groter niet altijd beter Paul de Bruin en Robert Schouten De inzameling van huishoudelijk afval dient een groot publiek belang. Om deze taak zowel efficiënt als effectief uit te voeren, wordt vaak gekozen voor schaalvergroting en voor de nabije toekomst wordt een verdere ontwikkeling langs deze lijn verwacht. In dit hoofdstuk vragen de auteurs zich af of schaalvergroting de gewenste verbeteringen wel dichterbij brengt. Schaalvergroting is geen doel op zich en bij het effectief en efficiënt inzamelen van huishoudelijk afval blijken andere succesfactoren een belangrijke rol te spelen. 76 op weg naar een effectieve overheid
De vraag is of schaalvergroting wel altijd leidt tot de verbetering van efficiëntie en effectiviteit die ermee worden nagestreefd. In de praktijk worden duidelijke grenzen aan de groei en de schaalvergroting geconstateerd. Enerzijds lijkt sprake te zijn van een maximale bedrijfsomvang waarbij verdere schaalvergroting niet of nauwelijks zal leiden tot verdere verbetering van het functioneren en presteren. Verdere groei zal zelfs leiden tot kwaliteitsverlies, bijvoorbeeld in verband met de bestuurbaarheid van de (uitvoerings)organisatie en de fysieke beperkingen aan de inzet van productiefactoren. Anderzijds dient adequaat ingespeeld te worden op specifieke lokale of regionale omstandigheden. Een goed contact tussen het inzamel- en reinigingsbedrijf en de betrokken gemeente(n) wordt hierbij als kritieke succesfactor gezien. In dit artikel wordt ingegaan op deze beide aspecten van de afvalinzameling. Ontwikkelingen in de publieke afvalinzamelsector leiden tot strategische discussies Afvalinzameling is in Nederland een belangrijk politiek-bestuurlijk thema. De afgelopen jaren heeft de Nederlandse inzamel- en verwerkingsmarkt voor huishoudelijk afval zich sterk ontwikkeld. Een aantal factoren is hierin bepalend geweest: Wet- en regelgeving stelt doelen en kaders vast waarbinnen de inzameling moet plaatsvinden. De afgelopen jaren zijn zowel de doelstellingen als de randvoorwaarden verder aangescherpt. Het effect van toekomstige wet- en regelgeving is nog onduidelijk, maar de invloed staat bij voorbaat vast. Dat wijst het verleden uit: strengere milieueisen, liberalisering van de afvalmarkt en arbonormering hebben de afvalinzameling veranderd. Technologische ontwikkelingen hebben impact op de afvalsector. De ontwikkelingen zijn divers en variëren van mechanisering tot toepassing van ICT in de inzameling. Het heeft bijvoorbeeld de toepassing van DIFTAR-systemen mogelijk gemaakt. Andere gevolgen zijn het grotere kapitaalsbeslag en de hogere eisen die gesteld worden aan de knowhow van het inzamelpersoneel. Ook de marktstructuur is drastisch aan het veranderen. Deze marktontwikkelingen gaan gepaard met een sterk toegenomen concurrentie. In samenhang hiermee zoeken inzamelorganisaties naar de optimale strategie, schaalgrootte en het meest geëigende organisatiemodel. Een belangrijke uitkomst hiervan is dat de afgelopen vijf jaren de gemiddelde schaalgrootte enorm is toegenomen. De ontwikkelingen hebben niet alleen invloed op de inzamelaar zelf, maar ook op de verantwoordelijke gemeenten. Immers, conform de Wet Milieubeheer hebben gemeenten een wettelijke zorgplicht voor het inzamelen van huishoudelijk afval. Dat het bestaan van deze zorgplicht geen lege huls is, blijkt uit de regelmatig terugkerende discussie over de inzameling. Strategische positionering De discussie over de rol en positie van afvalinzameling in gemeenten en de wijze waarop de inzameling wordt georganiseerd, duiden wij als een vraagstuk van strategische positionering. Deze discussie wordt niet alleen binnen gemeenten gevoerd, maar ook binnen de al dan niet verzelfstandigde inzamelorganisaties. Vragen die daarbij steeds terugkeren zijn moeten deel ii: organisatie groter niet altijd beter 77
wij nog wel inzamelen? en hoe kunnen wij de dienstverlening verder professionaliseren?. Als dergelijke vragen in de praktijk niet worden opgelost, is dat een teken dat er behoefte is aan een heroverweging van de strategische positie. De afgelopen jaren hebben wij kunnen constateren dat veel gemeentelijke diensten en overheidsgedomineerde inzamelorganisaties onder druk van buitenaf óf van binnenuit in beweging zijn gekomen. Schaalvergroting in de Nederlandse afvalinzamelsector Organisatievormen in historisch perspectief Op het moment van schrijven van dit artikel zijn in Nederland circa 140 publieke en 200 particuliere inzamelbedrijven actief. Het gaat daarbij om de inzameling van bedrijfsafval en huishoudelijk afval. Reeds enkele jaren is een schaalvergrotingstendens waarneembaar binnen de inzamelsector. Dit blijkt vooral het gevolg van de strategische keuzes van gemeenten en inzamelorganisaties. Uit marktanalyse blijkt dat particuliere bedrijven met name kleinere gemeenten bedienen. De grotere gemeenten exploiteren vooral een eigen inzameldienst. Het middensegment, ruim een derde van het aantal huishoudens en gemeenten, heeft vooral gekozen voor een overheidsgedomineerde organisatie of samenwerkingsverband (zie figuur 2.3.) Figuur 2.3 De tabel toont de wijze waarop Nederlandse gemeenten de inzameling van afval hebben geregeld. In de linker grafiek gaat het om het marktaandeel in aantal bediende aansluitingen in de rechter om het aantal bediende gemeenten. Hieruit blijkt dat bijna 40% van alle huishoudens bediend wordt door een gemeentelijke dienst, en dat ruim 35% van de Nederlandse gemeenten er voor heeft gekozen om de inzameling uit te besteden aan een particulier bedrijf. Op basis van aansluitingen 2003 Op basis van aantal gemeenten 2003 40% 39,6% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% 1,4% Eigen dienst 21,7% Overheids NV/BV Bron: AOO, bewerkt door Atos Consulting 15,4% Dienst buurgemeente Samenwerkingsverband 21,9% Particulier In historisch perspectief blijkt de marktstructuur in transitie te zijn. Er bestaat een concentratietendens, waarbij het aantal inzamelorganisaties in de afgelopen vijf jaar met circa 20 procent is afgenomen. Het aantal gemeenten met een eigen dienst is in deze periode relatief en absoluut flink afgenomen, terwijl het aantal samenwerkingsverbanden en overheidsgedomineerde organisaties aanzienlijk is toegenomen. De gemiddelde bedrijfsomvang, uitgedrukt in het aantal bediende huishoudens per inzamelbedrijf, is in de afgelopen vijf jaren ruim 30% toegenomen. 2,9% 23,1% Eigen dienst 17,6% Overheids NV/BV 20,7% Dienst buurgemeente Samenwerkingsverband 35,8% Particulier 78 op weg naar een effectieve overheid
1999 2003 ontwikkeling 5 jaar dienst buurgemeente 16 8-50% eigen (gemeentelijke) dienst 165 113-32% overheidsgedomineerd bedrijf 11 14 27% overheidsgedomineerd samenwerkingsverband 13 21 62% particulier bedrijf 26 31 19% Totaal 231 187-19% Bron: AOO, bewerkt door Atos Consulting Figuur 2.4 Inzamelbedrijven in Nederland in aantallen en percentages. Schaalvergroting op een verdringingsmarkt: samenwerking of overname Vanuit het perspectief van de inzamelaar is de klant de gemeente die de zorgplicht heeft voor de inzameling van het huishoudelijk afval, en niet de individuele burger. Daardoor is het mogelijk dat ondanks de groei van de bevolking het aantal klanten op de markt voor inzameling van huishoudelijk afval in de afgelopen jaren afgenomen en sprake is van een verdringingsmarkt. Door herindelingen en fusies is het aantal gemeenten vanaf 1995 met zo n 10% afgenomen van 633 naar 490. Door bevolkingsgroei is het aantal aansluitingen met 6% gegroeid, zodat het gemiddeld aantal aansluitingen per gemeente in deze periode met 18% is toegenomen. Dit alles betekent dus dat de klant groter is geworden. In deze verdringingsmarkt hebben overheidsgedomineerde afval- en reinigingsbedrijven beperkte mogelijkheden voor autonome groei. De beoogde schaalvergroting wordt daarom met name bereikt door samenwerking met of overname van andere inzamelorganisaties. Ook kan groei worden bereikt door in te schrijven op de (periodieke) aanbestedingen die in een aantal gemeenten plaatsvinden. Bij de keuze voor overname of samenwerking spelen diverse factoren een rol. Een belangrijke reden om te kiezen voor samenwerking is dat de betrokken gemeente(n) en bestuurders invloed willen houden op de organisatie. In de praktijk hechten gemeenten vaak grote waarde aan een overheidsgedomineerde uitvoeringsorganisatie. Zij hebben immers een wettelijke zorgplicht voor de inzameling van het huishoudelijk afval. Bovendien zijn inzamel- en reinigingswerkzaamheden in hoge mate zichtbaar voor de burgers en van groot belang voor de kwaliteit van de leefomgeving. Ook als een afweging moet worden gemaakt tussen privatiseren van de eigen inzameldienst versus publiek-private samenwerking, spelen dergelijke overwegingen een rol. Een andere reden om te kiezen voor samenwerking is het voorkómen van een mogelijke verplichte aanbesteding met het oog op de continuïteit En ten slotte zijn voor overname financiële middelen nodig, die een extra bottleneck kunnen vormen. De optimale schaalgrootte Zoals gezegd neemt de gemiddelde schaalgrootte van inzamelorganisaties toe. Op grond van een analyse van de schaalgrootte in de afgelopen vijf jaren is duidelijk dat de gemiddelde bedrijfsomvang van inzamelorganisaties 30% is toegenomen. Deze toename is vooral herkenbaar bij de categorie gemeentelijke diensten, waar de toename in bedrijfsgrootte in vijf jaar tijd 40% bedroeg. Op basis van deze trend mag worden vastgesteld dat inzamelbedrijven kennelijk belang hechten aan schaalvergroting. deel ii: organisatie groter niet altijd beter 79
Bedrijfskundig gesproken lijkt voor een kostenefficiënte uitvoering een omvang gewenst tussen 50.000 en 100.000 aansluitingen, met een opwaartse druk aan genoemde ondergrens. Verwacht wordt dat veel Nederlandse gemeenten met een eigen, relatief kleine dienst in de komende jaren de positie van hun dienst zullen moeten heroverwegen. Schaalvergroting is voor ons van levensbelang. Op termijn worden wij door onze gemeentelijke aandeelhouders en afnemers geacht volledig op eigen benen te kunnen staan. Wij moeten onze diensten aan de gemeenten dan in concurrentie met anderen gaan aanbieden. (directeur verzelfstandigde inzamel- en reinigingsdienst) Maar groter is niet altijd beter. Schaalgrootte is geen doel op zich, maar moet een middel zijn om strategische doelen te bereiken! Helaas is het antwoord op de vraag wat is de optimale schaalgrootte? niet eenvoudig te geven, omdat met de keuze voor een schaalgrootte diverse operationele en strategische overwegingen samenhangen. Naast objectieve en meetbare effecten van schaalgrootte, zoals een lagere kostprijs door een efficiënt aanwenden van productiemiddelen, spelen ook subjectieve argumenten een rol. Bijvoorbeeld de gewenste herkenbaarheid van en invloed op de inzamelorganisatie door het bestuur van de betrokken gemeente. Wel is een aantal indicaties te geven die nuttig kunnen zijn in discussies over schaalgrootte. In wat volgt, zullen wij de vraag naar de optimale schaalgrootte vanuit diverse invalshoeken toelichten. 1 Daarbij maken wij onderscheid tussen operationele, op de bedrijfsvoering gerichte en strategische argumenten. Op basis van de resultaten van de NVRD-benchmark is de relatie tussen schaalgrootte en bedrijfsprestaties onderzocht. Het gaat daarbij om de correlatie tussen bijvoorbeeld het aantal huishoudens en de uitvoeringskosten van inzameling per huishouden. In deze analyse is uitsluitend gekeken naar de kosten voor het uitvoeren van logistieke inzameling. Analyse van de relatie tussen het aantal huishoudens en de kostprijs huishoudelijk afvalinzameling per huishouden geeft een duidelijke samenhang te zien. Hoewel de correlatie bescheiden is, kan over het algemeen worden gesteld dat hoe groter de schaal is, des te lager de inzamelkosten per huishouden zijn. Maar er zijn ook uitzonderingen. In de praktijk komen organisaties voor met een relatief kleine schaalomvang maar die toch een relatief laag kostenniveau vergelijkbaar met organisaties met een grote schaalomvang weten te bereiken. Hoe groter hoe beter? Uit analyse van de gemiddelde inzamelkosten per aansluiting in enkele schaalgrootteklassen blijkt dat organisaties kleiner dan 40.000 aansluitingen gemiddeld hogere kosten per aansluiting hebben (13% bovengemiddeld), terwijl organisaties groter dan 40.000 aansluitingen gemiddeld lagere kosten per aansluiting tonen (11% onder gemiddeld). De huidige marktgegevens geven aan dat inzamelorganisaties met een omvang tussen 60.000 en 80 op weg naar een effectieve overheid
100.000 aansluitingen op dit moment het beste in staat zijn om de uitvoering van de inzamelactiviteiten efficiënt in te richten. Analyse geeft aan dat schaalgrootte en bezettingsgraad een behoorlijke correlatie kennen (r2= 0,37). Ook de gebiedskenmerken en met name de stedelijkheidsgraad heeft invloed: de gemiddelde bezettingsgraden van sterk stedelijk, stedelijk en landelijk bedragen respectievelijk 88, 86 en 84%. Andere operationele argumenten voor schaalvergroting hebben betrekking op het efficiënter en effectiever gebruik van bijvoorbeeld staffuncties en duurzame productiemiddelen. Daarnaast maakt schaalvergroting hogere investeringen mogelijk, bijvoorbeeld in onderzoek en ontwikkeling (R&D). Bovendien kan samenwerking logistieke voordelen opleveren. Aan de andere kant stelt beheersbaarheid van de operationele bedrijfsprocessen grenzen aan de schaalgrootte. Een schaalgrootte tussen 60.000 en 100.000 aansluitingen lijkt goed werkbaar. Een grotere schaal lijkt operationeel minder werkbaar te zijn. Landelijk opererende inzamelorganisaties zoals Sita en AVR zijn mede om deze reden geografisch gedecentraliseerd. Optimale schaalgrootte: strategische invalshoek Naast operationele spelen ook strategische argumenten voor schaalvergroting een rol. Deze hebben vooral betrekking op de bestuurlijke en strategische slagkracht van een organisatie. Voor een inzamelorganisatie is het gewenst om een tegenwicht te kunnen vormen voor leveranciers, afnemers (waaronder verwerkers) en (buitenlandse) concurrenten. Daarnaast is het van belang om een gelijkwaardige gesprekspartner te zijn voor provinciale en landelijke overheden en andere landelijk of regionaal opererende instellingen. Overigens kan om dit te bereiken ook worden aangesloten bij een brancheverenging zoals de NVRD of de VNG, waarbij gemeenschappelijke belangen op brancheniveau kunnen worden behartigd. Gecentraliseerde bedrijfsfuncties Landelijk opererende organisaties hebben ondersteunende bedrijfsfuncties vaak gecentraliseerd. Regionaal opererende inzamel- en reinigingsorganisaties kunnen voor ondersteunende faciliteiten hetzelfde realiseren door een alliantie tussen overigens autonoom opererende inzamelorganisaties of door een shared service center. Strategische allianties bieden overheidsgedomineerde inzamelbedrijven goede mogelijkheden. De deelnemende organisaties behouden hun zelfstandigheid bij de uitvoering en inrichting van de inzamel- en reinigingsprocessen. Betrokkenheid en herkenbaarheid blijven daarmee voor lokale politiek en bestuur gewaarborgd. Voor de processen die minder invloed hebben op betrokkenheid en herkenbaarheid, kunnen de alliantiepartners verdere schaalvergroting nastreven, bijvoorbeeld het gezamenlijk organiseren van de inkoopfunctie, onderzoek, onderhoud en de handel in afval en afvalverwerking. deel ii: organisatie groter niet altijd beter 81
Zoals al eerder gemeld, stelt de gewenste betrokkenheid van lokale overheden bij de afvalinzameling stelt grenzen aan de schaalgrootte (zie de quotes in het kader). Ook schaalvergroting door samenwerking of fusie kan de mogelijkheden voor bestuurlijke invloed van een gemeente verkleinen. Het kan bijvoorbeeld leiden tot verwatering van invloed en zeggenschap van de aandeelhouder/eigenaar. Voor overheidsgedomineerde inzamelorganisaties kan dit leiden tot afbreuk van de meerwaarde van het overheidsgedomineerde karakter. Veld kritisch over schaalvergroting Indien de betrokkenheid en herkenbaarheid van onze overheidsgedomineerde organisatie onvoldoende duidelijk is voor de politiek, dan kunnen onze gemeenten net zo goed kiezen voor uitbesteding aan de markt. (bestuurder van een Gemeenschappelijke Regeling) Met het oog op de verwatering van de invloed door de deelnemende gemeenten, en de verbondenheid die de gemeenten daarmee zullen ervaren, zijn wij als organisatie kritisch bij het telkens verder vergroten van onze schaal. (directeur samenwerkingsverband) Wij zijn een autonoom bedrijf en hebben een nauwe band met onze eigenaars en belangrijkste afnemers: gemeenten. Wij koesteren de betrokkenheid van onze gemeenten. Voor onze inkoop, het verwerken van afval en het doen van onderzoek naar de toepassing van nieuwe technologieën werken wij samen in een joint venture met andere bedrijven. Deze samenwerking draagt bij aan de beoogde professionalisering en verbetering van onze bedrijfsresultaten, en heeft geen negatief effect op de betrokkenheid van onze gemeenten met hun bedrijf. (directeur samenwerkingsverband) Ontwikkelingsstrategieën op zoek naar een optimale schaalgrootte De meest in het oog springende ontwikkeling in de afvalsector is dat de schaalvergrotingstrend inmiddels plaats maakt voor een zoektocht naar een de optimale schaalgrootte. De wijze waarop partijen dit tot stand wensen te brengen, noemen wij ontwikkelstrategieën. In de praktijk zien we diverse strategieën waarmee organisaties het functioneren en presteren beogen te optimaliseren. Gevoerde strategie ter discussie bij veel organisaties Uit een enquête onder de leden van de NVRD blijkt dat de gevoerde strategie (of de te voeren strategie) in circa 80% van de ondervraagde inzamelorganisaties ter discussie staat. De oorzaken zijn divers: bijvoorbeeld benodigde revisie van het strategisch plan, benodigde bezuinigingen en signalen van buitenaf die een discussie opstarten. Circa 50% geeft bovendien aan dat op korte termijn een strategiewijziging te verwachten is. Bijvoorbeeld doordat een nieuw juridisch of organisatiemodel wordt gekozen of onder invloed van innovatie. Circa 45% geeft aan dat schaalgrootte een strategisch doel is. Redenen zijn onder andere het streven naar meer stabiliteit en minder kwetsbaarheid en een spreiding van de overheadkosten over een groter apparaat. 82 op weg naar een effectieve overheid
Organisaties staan niet alleen voor de keuze voor schaalvergroting door samenwerking of overname. Ze staan ook voor een keuze voor de aard van de samenwerking of overname. Figuur 2.5 maakt duidelijk wat hierin de hoofdrichtingen zijn. De belangrijkste ontwikkelingsstrategieën zijn horizontale integratie, verticale integratie en diversificatie die gebaseerd is op een geïntegreerd beheer van de openbare ruimte. Deze ontwikkelingsstrategieën kunnen al dan niet in combinatie worden gevolgd. In figuur 2.5 volgt een toelichting op deze drie samenwerkingsrichtingen. Figuur 2.5 Ontwikkelingsstrategieën: drie typen samenwerking van afvalverwerkingsbedrijven. Openbare verlichting 3 Geïntegreerd beheer openbare ruimte Rioleringsbeheer Groenonderhoud Afval inzamelen Afval inzamelen 1. Schaalvergroting door horizontale integratie Afval inzamelen Transport Transport Transport Bewerking hergebruik Bewerking hergebruik Bewerking hergebruik Energie opwekken Energie opwekken Energie opwekken 2 Ketenbeheer door verticale integratie Horizontale integratie Bij horizontale integratie bundelen twee of meer inzamel- en reinigingsorganisaties met een vergelijkbaar profiel en takenpakket hun krachten door samen te werken of samen te gaan. Schaalvergroting door horizontale integratie is veruit de meest gevolgde strategie door gemeentelijke diensten, overheids-nv/bv s en samenwerkingsverbanden. Voor gemeentelijke diensten betekent horizontale integratie vaak de omvorming naar, of aansluiting bij een overheidsgedomineerde inzamel- reinigingsorganisatie. In de afgelopen jaren zijn er talloze van deze bedrijven ontstaan. In de praktijk blijkt dat de eigen organisatie na de oprichting op orde moet worden gebracht, wat vaak een of meer jaren kan vergen, alvorens stappen worden ondernomen voor verdere schaalvergroting. Bedrijven die hun eigen bedrijfsorganisatie goed op orde hebben zijn dan ook meer actief bij het traceren van nieuwe partners. In de praktijk lijkt de volgende route van horizontale schaalvergroting door het merendeel van de overige gemeenten en hun organisaties te worden gevolgd, al dan niet op basis van voortschrijdende inzichten, al dan niet volgens een vooraf uitgestippeld plan: deel ii: organisatie groter niet altijd beter 83
Verzelfstandiging en samenwerking met andere gemeentelijke diensten. Hierbij kan sprake zijn van één of twee grotere gemeenten al dan niet met enkele kleinere gemeenten, of een groep van kleinere gemeenten van ongeveer gelijke omvang. Wellicht dat op termijn slechts enkele grote gemeenten ( 150.000 inwoners) een eigen inzameldienst zullen houden die exclusief voor deze gemeente werkt. Dit betekent dat bij circa 80 gemeenten met een eigen dienst in de komende periode behoefte kan ontstaan aan een discussie over de positie van hun gemeentelijke inzameldienst. Verdere groei door het aansluiten van andere gemeentelijke diensten. Bij dit zwaan kleef aan - model kan onderscheid worden gemaakt in organisaties die hier actief naar streven, en organisaties die de deur openhouden maar afwachtend zijn. Voor overheidsgedomineerde organisaties en samenwerkingsverbanden waarbij deelnemende gemeenten enige invloed van betekenis op het beleid en de strategie van de organisatie willen houden, lijkt als gevolg van verwatering van deze invloed een maximum van circa tien deelnemende gemeenten te gelden. Fusie met een of enkele inzamelorganisaties van ongeveer gelijke omvang. In de praktijk kan het samengaan van bijvoorbeeld twee verzelfstandigde en relatief grote inzamel- en reinigingsorganisaties de laatste stap zijn waarbij de maximale bedrijfsgrootte is bereikt. Vorming van strategische allianties. Hierbij functioneren de partnerbedrijven grotendeels autonoom, maar onder een gezamenlijke paraplu. De alliantie faciliteert kennisuitwisseling, het gezamenlijk sluiten van contracten rond het aanbieden van afval aan afvalverwerkers en het bundelen van met name ondersteunende diensten zoals inkoop, onderhoud en andere facilitaire diensten. Strategische allianties zijn met name aan de orde wanneer verdere opschaling van de inzamel- en reinigingsactiviteiten geen substantiële meerwaarde meer biedt. Verticale integratie Bij verticale integratie wordt gestreefd naar een optimale inrichting van de afvalketen. Deze optimalisering wordt vooral bereikt door operationele en strategische afstemming tussen de diverse schakels van de afvalketen van inzameling tot verwerking, product- en materiaalhergebruik en bijvoorbeeld energieopwekking. De strategie van verticale integratie wordt vooral gevolgd door spelers op de bewerkings- en verwerkingsmarkt, een bedrijfseconomisch interessante, maar ook riskante markt. In de praktijk wijst men op de mogelijke nadelen van verticale integratie. Zo kan er een belangentegenstelling bestaan tussen de doelstellingen van het gemeentelijk afvalstoffenbeleid (vermindering van de hoeveelheid te verwerken afval) en het streven naar een bedrijfsmatige exploitatie van een afvalverwerkingsinstallatie (zo veel mogelijk afval). Dit zou pleiten tegen verticale integratie en partijen in de branche zijn over het algemeen dan ook terughoudend. Gemeentelijke diensten zijn het meest terughoudend, en beperken zich in de praktijk met name tot de inzameling van het huishoudelijk afval, hooguit aangevuld met enkele niet kapitaalsintensieve scheidingsactiviteiten. De exploitatie van afvalbewerking en -verwerkingsinrichtingen wordt overgelaten aan derden. Met name het kapitaalsintensieve karakter van 84 op weg naar een effectieve overheid
afvalbewerking en -verwerkingsactiviteiten en de daarmee samenhangende exploitatierisico s vormen een drempel. Wel is het bundelen van afvalstromen en het gezamenlijk met andere inzamelbedrijven aanbieden van het afval aan de afvalbewerkers en -verwerkers een veel gehanteerd samenwerkingsmodel. In de branche zijn echter talloze voorbeelden te van succesvolle, verticaal geïntegreerde ketenbedrijven zoals AVR, Delta en HVC. Een aantal richt zich exclusief op afvalinzameling en transport, en ontplooit uitdrukkelijk geen activiteiten in de afvalbewerking en -verwerking. Met name de overheids-nv/bv s en samenwerkingsverbanden combineren in de praktijk inzamelactiviteiten met afvalbewerking en -verwerkingactiviteiten. Scheidingsinstallaties of composteringsinrichtingen in eigen beheer of in de vorm van joint ventures zijn daarvan voorbeelden. Joint ventures met name vanwege het kapitaalintensieve karakter van bewerkings- en verwerkingsinstallaties en de voor een renderende exploitatie benodigde schaalgrootte. Ook zien wij in de praktijk een beweging van opwaartse integratie, waarbij afvalbewerkers penetreren in de inzamelmarkt. Bijvoorbeeld AVI s die naast afvalverwerking ook de inzameling voor hun rekening nemen. Over het algemeen zien gemeentelijke diensten deze ontwikkeling als ongewenst en als bedreiging. Overheids-NV/BV s en samenwerkingsverbanden zien ook kansen om de samenwerking aan te gaan om zodoende een compleet pakket te kunnen bieden. In organisatorische zin kan het ketendenken aanleiding geven tot (nieuwe) samenwerkingsverbanden, strategische allianties en of fusies. Diversificatie Bij diversificatie wordt naast afvalinzameling een scala van verwante activiteiten op het gebied van reiniging en beheer van de openbare ruimte ontplooid. Het doel is integraal beheer van de openbare ruimte, vaak als exclusieve leverancier van één of meer gemeenten. Uit de praktijk blijkt dat de meeste gemeentelijke diensten, overheids-nv/bv s en samenwerkingsverbanden naast inzameling ook zorgdragen voor de uitvoering van de traditionele reinigingsactiviteiten zoals straatreiniging en kolkenreiniging. Dit kan in eigen beheer gebeuren of door uitbesteding aan derden. De diversificatie reikt soms verder naar andere activiteiten rond het beheer van de openbare ruimte: groenonderhoud, beheer openbare verlichting, riolering, et cetera. Dit model zien we met name bij gemeentelijke diensten en enkele overheids-nv/bv s. Voor het integraal beheer van de openbare ruimte is een adequate regie over de uitvoering een kritische succesfactor. Ervaringen uit het verleden bieden kansen voor de toekomst Iedere Nederlander heeft te maken met afvalinzameling: hetzij als bestuurder of als medewerker hetzij als gebruiker. Vrijwel iedereen heeft er een mening over. Het is goed om te beseffen dat in de discussie over de positie en het functioneren van de inzameling naast rationele en zakelijke argumenten ook vaak politiek en emotie een rol spelen. Meer begrip van de relevante ontwikkelingen en mogelijkheden zijn dan van belang. De keuze voor een ontwikkelingsstrategie hangt samen met de uitgangspositie van de betreffende organisatie en met de visie en doelstellingen van de betrokken besluitvormers. Factoren zoals milieu, economie en maatschappelijke verantwoordelijkheid en de wettelijke zorgplicht voor de inzameling van huishoudelijk afval spelen daarbij een rol. Om hieraan tegemoet te komen heeft de NVRD Atos Consulting gevraagd een handreiking deel ii: organisatie groter niet altijd beter 85
op te stellen die betrokken partijen in staat de strategische vraagstukken te signaleren en in goede banen te leiden. Daarbij kan de strategie en handelwijze per organisatie verschillen. De handreiking blijkt inmiddels de benodigde handvatten te bieden en bundelt nuttige ervaringen en leerpunten uit de praktijk. Dit hoofdstuk is gebaseerd op eerdere publicaties: Groot, groter grootst: zijn er grenzen aan schaalvergroting in de afvalsector? door drs. ing. Paul de Bruin en drs. Robert Schouten (Atos Consulting) in samenwerking met ing. Maarten Goorhuis (NVRD). Gepubliceerd in vakblad Gemeentereiniging en Afvalmanagement GRAM, februari 2004. Handreiking Strategische positionering en organisatiemodellen in de afval- en reinigingssector. Opgesteld in opdracht van de NVRD door drs. ing. Paul de Bruin en drs. Robert Schouten (Atos Consulting) i.s.m. mr. Michel Chatelin (Faassen en Partners). September 2004. Verkrijgbaar bij NVRD te Arnhem, 026-377 13 33 of bij Atos Consulting. 86 op weg naar een effectieve overheid
Noten 1 De beschreven analyse steunt op beschikbare bronnen, welke niet representatief zijn voor de gehele sector. 87