6694 KwartaalSignaal 119 staats- en bestuursrecht Bestuursprocesrecht AAK20116694 Mr. K.J. de Graaf & mr.dr. A.T. Marseille Wetgeving Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten Er is lang naar uitgekeken, maar sinds januari dit jaar is het er: het wetsvoorstel nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Kamerstukken II 2010/11, 32 621). Ruim drie jaar heeft het geduurd om het voorontwerp van de wet bedacht door een Studiegroep onder voorzitterschap van de regeringscommissaris voor de Awb, Michiel Scheltema in een wetsvoorstel te veranderen. Het wetsvoorstel volgt op belangrijke punten het voorontwerp, maar wijkt er hier en daar in betekenende mate van af. Destijds waren de reacties op het voorontwerp tamelijk enthousiast voor zover het de bepalingen over nadeelcompensatie betrof, en uitermate wisselend over de bepalingen betreffende schadevergoeding. Voor wat betreft de nadeelcompensatie bevatte het voorontwerp een bepaling die een algemene grondslag bood voor vergoeding van door overheidshandelen veroorzaakt nadeel, alsmede een regeling van beroep bij de bestuursrechter tegen besluiten over vergoeding van nadeel. De door Scheltema c.s. voorgestelde regeling beperkte de beroepsmogelijkheid bij de bestuursrechter niet tot door be- sluiten veroorzaakt nadeel, maar beoogde de bestuursrechter ook bevoegd te maken ter zake van besluiten over door ander handelen van het bestuur veroorzaakt nadeel. Het wetsvoorstel wijkt op het punt van de bevoegdheidsgrondslag niet af van het voorontwerp. De voorgestelde bepaling (art. 4:126 lid 1 Awb) luidt als volgt: Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. Het meest opvallend aan die bepaling is dat daarin alleen het égalitébeginsel als grondslag voor het toekennen van nadeelcompensatie wordt genoemd. Aan pleidooien van onder meer Schueler en Tjepkema (waar op p. 13 in de memorie van toelichting naar wordt verwezen) om ook het vertrouwensbeginsel als grondslag voor het toekennen van nadeelcompensatie te erkennen, is geen gehoor gegeven. Op het punt van de bevoegdheid van de bestuursrechter wijkt het wetsvoorstel wel af van het voorontwerp. Weliswaar wordt elke beslissing over het compenseren van door overheidshandelen veroorzaakt nadeel (ongeacht of het nadeel door een besluit is veroorzaakt) als besluit aangemerkt, maar beroep tegen dat besluit is alleen mogelijk als de handeling waarover het gaat, zelf appellabel is. Een beslissing over de compensatie van nadeel dat is ontstaan door het verrichten van een feitelijke handeling, het opstellen van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel door het bestuur in het kader van de uitoefening van een publiekrechtelijke taak of bevoegdheid, is dus wel een besluit, maar niet een bij de bestuursrechter appellabel besluit. Daartoe wordt in hoofdstuk 8 van de Awb artikel 8:2a opgenomen, waarvan het eerste lid bepaalt dat geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit als bedoeld in artikel 4:126, voor zover de schade is veroorzaakt door een besluit of andere handeling waartegen geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld. Die beperking neemt niet weg dat artikel 8:2a lid 2 een drietal verruimingen van de bevoegdheid van de bestuursrechter bevat. De bestuursrechter is namelijk wel bevoegd als het nadeel is ontstaan door een handeling ter uitvoering van een appellabel besluit (sub a), als dit bij wettelijk voorschrift of bij besluit van een bestuursorgaan is bepaald (sub b) of als een beleidsregel over de vergoeding is vastgesteld (sub c; dat betreft codificatie van geldende jurisprudentie; zie ARRvS 16 mei 1986, AB 1986/568, m.nt. Van Wijmen (Metroschade Rotterdam)). Met het voorgestelde artikel 8:2a lid 1 Awb is een van de meest gewaardeerde onderdelen van het voorontwerp, namelijk dat elk besluit op grond van artikel 4:126 Awb appellabel zou zijn, gesneuveld. Waarom werd het zo gewaardeerd? De reden is dat het een eind zou maken aan de situatie dat tegen het door een geheel van overheidshandelingen deels besluit, deels feitelijke handelingen veroorzaakt nadeel niet meer bij twee rechters hoefde te worden geprocedeerd (zie voor een aansprekend voorbeeld: ABRvS 23 juli 2003, AB 2003/275 m.nt. Verheij),
staats- en bestuursrecht KwartaalSignaal 119 6695 maar nog maar bij een, de bestuursrechter. Waarom is het toch gesneuveld? Uit angst dat het te druk wordt bij de bestuursrechter (zie p. 15 van de memorie van toelichting). Dan de regeling over schadevergoeding. De kritische kanttekeningen in de literatuur bij de ideeën van Scheltema c.s. hebben niet geleid tot ingrijpende wijzigingen in het wetsvoorstel ten opzichte van het voorontwerp. De twee pijlers van het voorontwerp zijn zo goed als overeind blijven staan. De eerste pijler betreft een gewijzigde bevoegdheidsverdeling tussen civiele en bestuursrechter. De onlogische maar eenvoudige bevoegdheidsverdeling zoals die nu bestaat (zowel de civiele als de bestuursrechter is bevoegd te oordelen over geschillen over door een vernietigd besluit veroorzaakte schade) is vervangen voor een iets minder onlogische maar ingewikkelder bevoegdheidsverdeling. Voor een aantal besluiten is sprake van elkaar uitsluitende competenties van bestuurs- en civiele rechter, voor een aantal andere besluiten blijven beide bevoegd. Uitgangspunt is zo blijkt uit artikel 8:89 Awb dat geschillen over schade die is veroorzaakt door besluiten waarover de Centrale Raad van Beroep (CRvB) in hoogste instantie bevoegd is te oordelen, door de bestuursrechter worden behandeld en geschillen over schade die is veroorzaakt door besluiten waarover hetzij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS), hetzij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) in hoogste instantie bevoegd zijn te oordelen, door de civiele rechter. Een uitzondering op deze laatste bevoegdheidstoedeling betreft vorderingen tot 25.000 (het voorontwerp hanteerde een grens van 5.000). Daar heeft de gelaedeerde de mogelijkheid zich, in plaats van tot de civiele rechter, tot de ABRvS dan wel het CBB te wenden. De gewijzigde rechtsmachtverdeling werd in 2007 betiteld als goede polderoplossing (zie: J.E.M. Polak, Goede polder oplossing. Maar slot op de toekomst van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming, NJB 2007, p. 2018-2023) waarbij zo kan worden aangenomen de kwalificatie goede niet zag op het begrip oplossing maar op het begrip polder. De achtergrond van die kwalificatie was dat de voorgestelde rechtsmachtverdeling kool en geit spaart. Alle hoogste rechterlijke instanties krijgen een deel van de taart. Op z n hoogst een begrijpelijke uitkomst, maar geen verbetering ten opzichte van de huidige rechtsmachtverdeling. Ook de andere pijler van de schaderegeling staat nog recht overeind. Dat betreft de introductie van een zelfstandige verzoekschriftprocedure. Bij een geschil over schade ter zake waarvan de bestuursrechter bevoegd is, kan de gelaedeerde daar terecht op het moment van zijn keuze, zij het dat hij niet langer dan vijf jaar de normale verjaringstermijn voor dergelijke vorderingen moet wachten met het indienen van het verzoekschrift en dat hij ten minste acht weken voor het indienen van zijn verzoekschrift het bestuur heeft gevraagd de door hem geleden schade te vergoeden. De bestuursrechter beslist vervolgens of het verzoek voor toewijzing in aanmerking komt. Is dat het geval, dan veroordeelt hij het bestuur tot vergoeding van de schade (art. 8:95 Awb). Wet voor kostendekkende griffierechten Een wetswijziging waar door velen niet naar zal zijn uitgekeken betreft de Wet voor kostendekkende griffierechten. Op 31 maart 2011 heeft minister Opstelten het betreffende wetsvoorstel ter consultatie naar belanghebbende partijen gestuurd (zie www.rijksoverheid.nl/nieuws/2011/03/31/ wet-voor-kostendekkende-griffierechten.html). Het wetsvoorstel betreft zowel griffierechten in civiele als in bestuursrechtelijke procedures. Op dit moment bedraagt het griffierecht in bestuursrechtelijke procedures 150 voor natuurlijke personen en 298 voor rechtspersonen. Voor socialezekerheidszaken geldt een verlaagd tarief: 41. In hogerberoepsprocedures zijn de bedragen 227 (natuurlijke personen), 454 (rechtspersonen) en 112 (socialezekerheidszaken). Het wetsvoorstel maakt een eind aan het hogere griffierecht voor rechtspersonen, aan het lagere griffierecht dat in socialezekerheidszaken wordt geheven en introduceert een griffierecht voor de verwerende partij. De belangrijkste wijziging is echter dat de bedragen zeer fors omhoog gaan. Weliswaar niet zo fors als de titel van het wetsvoorstel doet vermoeden (de bedragen waar we dan mee te maken hadden gekregen, staan genoemd in Eddy Bauw, Frans van Dijk & Frank van Tulder, Een stille revolutie? De gevolgen van de invoering van kostendekkende griffierechten, NJB 2010, p. 2528-2536), maar nog altijd een verveelvoudiging van wat nu moet worden betaald. Het voorgestelde systeem zit als volgt in elkaar. Er worden drie categorieën appellanten onderscheiden: onvermogenden (inkomen lager dan 17.300 per jaar), minvermogenden (inkomen tussen 17.300 en 24.600), middeninkomens (inkomen tussen 24.600 en 31.000) en appellanten die meer verdienen dan 31.000 per jaar. Voor die laatste groep geldt een griffierecht van 500 in beroep en van 1250 in hoger beroep. Voor de andere drie groepen geldt een verlaagd tarief. Onvermogenden gaan 125 respectievelijk 313 betalen, minvermogenden 250 respectievelijk 625, middeninkomens 375 respectievelijk 938. De verhogingen zijn het grootst voor sociale zekerheidszaken en hogerberoepsprocedures. In sociale zekerheidszaken wordt het griffierecht (afhankelijk van het inkomen van de appellant) drie tot twaalf keer zo hoog, in hogerberoepsprocedures drie tot ruim twintig keer. De regering noemt in de memorie van toelichting drie redenen voor de verhoging: de eigen verantwoordelijkheid van de rechtszoekende, een beter functionerend rechtsbestel en de noodzaak tot bezuinigen. Het is vooral interessant wat de regering over de eigen verantwoordelijkheid stelt. Nadat is geconstateerd dat geschillen van burgers slechts in 5% van de gevallen aan de rechter worden voorgelegd, staat er: Burgers en bedrijven zijn heel goed in staat om andere methoden te vinden om hun problemen op te lossen. Het kabinet vindt het dan ook gerechtvaardigd om de rechtspraak te laten bekostigen door degenen die er gebruik van maken. Anders gezegd: geschillen kunnen te allen tijde op een andere manier dan door tussenkomst van de rechter worden opgelost; wie dat niet lukt heeft on-
6696 KwartaalSignaal 119 staats- en bestuursrecht voldoende zijn best gedaan en dat rechtvaardigt dat hij een fors bedrag betaalt om tot de rechter te worden toegelaten. Nogal aanmatigend hoe de overheid hier over haar burgers spreekt. Of nu 10%, 5% of 1% van de geschillen van burgers uiteindelijk aan de rechter worden voorgelegd, steeds zullen er geschillen zijn die daar helemaal op hun plaats zijn, of juist niet. Er zijn allerlei manieren waarop kan worden geprobeerd geschillen die de aandacht van de rechter niet verdienen daar weg te houden, ten bate van geschillen die zijn aandacht juist wel waard zijn. In het bestuursrecht valt te denken aan een stelsel van griffierechten waarbij een verband wordt gelegd tussen de aard van de zaak en hoogte van het griffierecht, aan ruimere mogelijk heden voor de rechter om ook burgers in de proceskosten te veroordelen en aan een verlofstelsel voor hoger beroep. De verhoging van het griffierecht die nu wordt voorgesteld zal er zeker toe leiden dat zaken die de aandacht van de rechter niet waard zijn minder vaak aan hem worden voorgelegd, maar ook dat zaken die zijn aandacht meer dan waard zijn, hem niet meer bereiken. Over de twee andere argumenten die de regering noemt, kunnen we kort zijn. Het bezuinigingsargument begrijpt iedereen. Het argument dat hogere griffierechten zullen leiden tot een beter functionerend rechtsbestel is een slag in de lucht. Wat de effecten van hogere griffierechten zullen zijn op het aantal beroepsprocedures is ongewis. In de memorie van toelichting wordt een inschatting gemaakt. Daarbij wordt er van uitgegaan dat een verhoging van 1% leidt tot een daling van het aantal procedures van 0,3%. Voor het bestuursrecht zou dit betekenen dat het zaaksaanbod met 20% daalt. In het eerder genoemde artikel van Bauw, Van Dijk & Van Tulder wordt uitvoerig beargumenteerd dat toegankelijke rechtspraak niet alleen van waarde is voor de feitelijke gebruikers, maar ook voor niet-gebruikers. De wetenschap bij partijen die in een geschil zijn verwikkeld dat, mochten ze er niet uitkomen, de gang naar de rechter een reële optie is, draagt er aan bij dat partijen hun geschillen bijna altijd zonder tussenkomst van de rechter tot een oplossing weten te brengen. Wordt de rechtspraak minder toegankelijk, dan verkleint dat de kans dat geschillen op een bevredigende manier worden opgelost. Goedkoop kan dan uiteindelijk duurkoop blijken te zijn. Maar daarover is in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel niets te lezen. Literatuur Nadeelcompensatie is niet alleen aan de orde in het wetsvoorstel nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten, ook in de oratie die B.J. van Ettekoven eind vorig jaar hield ter gelegenheid van zijn benoeming tot hoogleraar Staats- en Bestuursrecht aan de Universiteit van Amsterdam en die begin dit jaar in druk verscheen, onder de titel: Wat is normaal? Van planschade naar nadeelcompensatie. In zijn uitermate lezenswaardige oratie legt Van Ettekoven de vinger op een aantal zere plekken van het nadeelcompensatierecht en komt hij met voorstellen voor verbeteringen. Een eerste zere plek betreft het verschil tussen de beoordeling van planschadeclaims en overige nadeelcompensatieclaims. Uitgangspunt bij nadeelcompensatie is dat wie financiële gevolgen ondervindt van op zichzelf rechtmatig overheidshandelen, gecompenseerd moet worden, maar alleen voor zover zijn nadeel het normaal maatschappelijk risico overstijgt. Geen volledige vergoeding dus, zoals bij schade als gevolg van onrechtmatig handelen, maar slechts een tegemoetkoming. Drempels en kortingen zijn gebruikelijk. Stel, een winkelier ondervindt nadeel van de aanleg van een parkeergarage voor zijn deur en ziet zijn omzet kelderen van 100.000 naar 80.000. De schade bedraagt 20.000. Geldt een korting van 15%, dan wordt slechts 17.000 vergoed. Geldt een drempel van 15%, dan wordt slechts 5.000 vergoed. Bij planschade zoals schade als gevolg van de wijziging van een bestemmingsplan werd onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) uitgegaan van een volledige vergoeding, onder de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) niet meer helemaal (het bestuur moet een drempel toepassen van minimaal 2%), maar in de praktijk desondanks toch nog steeds bijna helemaal, omdat bestuursorganen bijna nooit een hogere drempel dan 2% vaststellen. Van Ettekoven stelt dat er geen goede redenen zijn een onderscheid te maken tussen planschade en overig nadeel. Overal zou de overheid even (weinig) royaal moeten zijn. Bij planschade is er nog een ander probleem. Dat betreft de grondslag van de vergoeding. Bepalend is in de huidige regeling of de verzoeker in een planologisch nadelige situatie terecht is gekomen. Of dat het geval is, hoeft niets te maken te hebben met de feitelijke situatie van de betrokkene. Een voorbeeld biedt een bewoner van een woning vlak bij de Betuwelijn, die planschade claimt vanwege geluidshinder door passerende treinen. Omdat onder het oude bestemmingsplan geen limiet gold voor de geluidsbelasting en onder het nieuwe plan wel, is hij er in planologisch opzicht op vooruit gegaan, ook al is hij er feitelijk (vanwege de regelmatig passerende treinen) op achteruitgegaan. Het omgekeerde doet zich ook voor (de planologische situatie verslechtert, de feitelijke blijft gelijk of verbetert), met als gevolg dat het zowel voorkomt dat personen die feitelijk geen nadeel ondervinden geld wordt toegestopt, als ook dat personen die feitelijk nadeel ondervinden met lege handen blijven. Ter vergelijking beschrijft Van Ettekoven het Vlaamse systeem. Onze primaire reactie: direct kopiëren. Een derde zere plek betreft de onvoorspelbaarheid van de uitkomst van het systeem. Dat heeft ermee te maken dat de eis dat, om voor financiële compensatie in aanmerking te komen, sprake moet zijn van een abnormale (dat wil zeggen: uitgaand boven het normaal maatschappelijk of ondernemersrisico) en een speciale (dat wil zeggen: een beperkte groep burgers in het bijzonder rakende) last. Met name wanneer sprake is van een speciale last, is moeilijk te voorspellen. Nadeelcompensatieregelingen laten
staats- en bestuursrecht KwartaalSignaal 119 6697 het vaak in het vage, de rechter geeft het bestuur de ruimte. Van Ettekoven pleit ervoor dat bestuursorganen standaardregelingen ontwerpen met vaste drempels en kortingen. Benadeelden weten dan waar ze aan toe zijn. Van Ettekoven heeft nog meer wensen. Zo vindt hij dat personen die geen directe planschade (bijvoorbeeld: door een bestemmingsplanwijziging worden de bebouwingsmogelijkheden van jouw perceel beperkt) maar slechts indirecte planschade (bijvoorbeeld: door een bestemmingsplanwijziging worden de bebouwingsmogelijkheden van een perceel vlak bij dat van jou uitgebreid) ondervinden, wel iets minder genereus zouden mogen worden behandeld. Daarnaast zou het begrip voorzienbaarheid kunnen worden opgerekt. Van Ettekoven pleit ervoor om ook ontwikkelingen die niet zijn vastgelegd of aangekondigd in een beleidsdocument, maar waarvan je als redelijk denkend burger kunt vermoeden dat ze ooit gaan plaatsvinden (bijvoorbeeld: de bebouwing van het weiland geen natuurgebeid waar je vanuit je huis op uitkijkt), als voorzienbaar aan te merken zodat waardedalingen als gevolg van zo n ontwikkeling niet meer vergoed worden. Een laatste wens betreft de rol van externe deskundigen. Die spelen op dit moment een centrale rol bij de besluitvorming over planschade en zorgen ervoor dat veel van de planschadekosten daar terecht komen. Schadeadviescommissies zouden veel van het werk van de deskundigen kunnen overnemen. Een allerlaatste wens van Van Ettekoven lijkt niet te gaan uitkomen. Hij pleit ervoor dat de wetgever de Studiegroep Scheltema volgt in zijn voorstel de bevoegdheid van de bestuursrechter te verruimen. Dat is niet gebeurd, zoals we hiervoor hebben gezien. Maar wie weet zullen kamerleden die de oratie van Van Ettekoven lezen, zijn wens ter harte nemen. Jurisprudentie Toegang tot de bestuursrechter wordt alleen verschaft aan een burger die de kwaliteit heeft van belanghebbende in de zin van artikel 1:2 Awb en bovendien voldoet aan de eis van artikel 6:13 Awb. In die laatste bepaling is neergelegd dat voorafgaand aan de procedure bij de bestuursrechter bezwaar moet zijn gemaakt of zienswijzen moeten zijn ingediend in het kader van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure. Is dat het geval, dan is de bestuursrechter bereid al de aangevoerde bezwaren tegen het bestreden besluit te beoordelen. Indien echter op de procedure het in artikel 1.9 van de Crisis- en herstelwet opgenomen relativiteitsvereiste van toepassing is, dan kan de belanghebbende zich niet op schending van een rechtsnorm beroepen als die norm kennelijk niet is geschreven ter bescherming van zijn belangen. Op alle drie de punten zijn aan het begin van 2011 relevante uitspraken gedaan door de Afdeling. Belanghebbende bij een omgevingsvergunning In haar uitspraak van 13 april 2011 (LJN: BQ1081) heeft de Afdeling duidelijkheid proberen te geven over de juiste toepassing van artikel 1:2 Awb met betrekking tot een omgevingsvergunning ( Wie is belanghebbende bij een omgevingsvergunning? ). Opmerkelijk is dat de Afdeling dat doet, ondanks dat de Wabo niet van toepassing is op het geschil dat met die uitspraak beslecht moest worden. Voor een goed begrip van de uitspraak is het van belang te weten dat de omgevingsvergunning is geregeld in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en kort gesteld bestaat uit een optelsom van vergunningstelsels die golden voorafgaand aan de inwerkingtreding daarvan op 1 oktober 2010 (zie ook AA20110439). Zo kan één omgevingsvergunning gelet op de opsomming in de artikelen 2.1 en 2.2 Wabo worden verleend voor zowel het vellen van een houtopstand (vroeger: kapvergunning), het bouwen van een bouwwerk (vroeger: bouwvergunning) als het oprichten van een inrichting (vroeger: milieuvergunning). Waarom voelde de Afdeling nu de noodzaak om duidelijkheid te creëren? In de uitspraak wordt aangegeven dat de omgevingsvergunning kan bestaan uit verschillende delen (zoals een kap-, bouw- en milieudeel) waarvoor voorafgaand aan de invoering van de Wabo verschillende kringen van belanghebbenden bestonden. Voor een kapvergunning ( kun je de betreffende boom zien? ) gold een andere kring dan voor de milieuvergunning ( is aannemelijk dat je de milieugevolgen van de inrichting op jouw perceel kan ondervinden? ). Omdat in het bestuursrecht hoofd regel is dat de vraag naar de belanghebbendheid beantwoord wordt aan de hand van de feitelijke gevolgen van het (gehele) besluit, zou daarvan de consequentie zijn dat de belanghebbendheid bij een omgevingsvergunning voor het vellen van een houtopstand en het oprichten van een inrichting wordt bepaald door de ruimste kring van belanghebbenden. De burger die geen zicht heeft op de te kappen boom, maar wel de milieugevolgen van de inrichting kan ondervinden, is dan belanghebbende voor de gehele omgevingsvergunning, inclusief het deel over de boom die hij niet kan zien. Daarmee zou de invoering van de Wabo een verruiming van de rechtsbescherming tot gevolg hebben. De Afdeling staat dat echter niet toe: Nu uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wabo niet blijkt dat de wetgever dit verschil in omvang van de kringen van belanghebbenden heeft willen opheffen, ligt het in de rede om, indien een bestreden omgevingsvergunning meer dan één toestemming als bedoeld in de artikelen 2.1 en 2.2 van de Wabo bevat, per toestemming te bepalen of degene die een rechtsmiddel heeft aangewend belanghebbende is. Per (deel)toestemming moet dus worden beoordeeld of een burger belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 Awb. Alleen in geschillen over bestemmingsplannen hanteert de Afdeling dezelfde werkwijze. Dit alles betekent dat de kringen van belanghebbenden bij de toestemmingen zoals die golden voorafgaand aan de integratie van die toestemmingsstelsel in de Wabo, onveranderd blijven. Op één punt laat de Afdeling toch een potentiële verruiming van de kring van belanghebbenden en de rechtsbescherming toe. Wordt door een omgevingsvergunning toestemming gegeven voor meerdere in artikel 2.1 of 2.2 Wabo opgesomde activiteiten en zijn die activiteiten onlosmakelijk met elkaar
6698 KwartaalSignaal 119 staats- en bestuursrecht verbonden ( fysiek niet te scheiden ) zoals bedoeld in artikel 2.7 Wabo, dan lijdt de nieuwe regel van de Afdeling uitzondering. Voor de toestemmingen voor die onlosmakelijk met elkaar verbonden activiteiten, geldt de ruimste van de toepasselijke kringen van belanghebbenden. Onderdelen van een omgevingsvergunning Voorafgaand aan de hierboven besproken uitspraak over het belanghebbendebegrip, had de Afdeling op vergelijkbare wijze aanwijzingen gegeven over de toepassing van artikel 6:13 Awb als het gaat om de rechtsbescherming tegen omgevingsvergunningen. Ook in dat geschil was de Wabo niet van toepassing, maar weerhield dat de Afdeling er niet van duidelijkheid te verschaffen. Om deze uitspraak goed te begrijpen is van belang dat artikel 6:13 Awb zo moet worden geïnterpreteerd dat het niet alleen eist dat de belanghebbende heeft deelgenomen aan de bestuurlijke fase (indienen zienswijze of bezwaar), maar ook dat hij in beroep niet opkomt tegen andere besluitonderdelen dan waar zijn zienswijzen of bezwaren op zagen. Het belangrijkste probleem dat na invoering van de Wabo speelt, is dat daaraan voorafgaande, in de jurisprudentie over de milieuvergunning op grond van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer, als besluitonderdelen werden aangemerkt de verschillende beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen (bv. geur, geluid). Maar in de jurisprudentie over vrijstellingen op grond van de WRO met het oog op het verlenen van bouwvergunningen, werden de in die besluiten eveneens voorkomende beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen voor het woon- en leefklimaat, niet als besluitonderdeel aangemerkt. Dat verschil in de eigen jurisprudentie heeft de Afdeling er op 9 maart 2011 (JB 2011/91 m.nt. Albers & Schlössels) toe gebracht te bepalen dat het in de rede ligt voor de toepassing van artikel 6:13 Awb elk van de in de artikel 2.1 en 2.2 Wabo bedoelde toestemmingen die in een omgevingsvergunning kunnen zijn opgenomen, als besluitonderdeel op te vatten. Zo is de toestemming voor het vellen van een houtopstand één besluitonderdeel en is de toestemming voor het oprichten van een inrichting dat evenzeer. Is een burger belanghebbende bij meerdere onderdelen van een omgevingsvergunning, dan eist artikel 6:13 Awb dat hij zich in de bestuurlijke fase heeft verzet tegen alle onderdelen waartegen hij in beroep wil opkomen. Is dat voor een bepaald onderdeel niet het geval, dan is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk. Overigens heeft deze jurisprudentie noodgedwongen ook gevolgen voor steeds zeldzamer wordende rechtspraak over de milieuvergunning op grond van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer. Die vergunning is per 1 oktober opgegaan in de omgevingsvergunning. De Afdeling bepaalt dan ook dat voor elke op of na 1 april 2011 bekendgemaakte milieuvergunning geldt dat deze niet langer bestaat uit meerdere besluitonderdelen. Voor de milieuvergunning die voor 1 april wordt gepubliceerd, blijft de oude lijn gehandhaafd. Het relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht Met de op 31 maart 2010 van kracht geworden Crisis- en herstelwet (Chw) is het veelbesproken relativiteitsvereiste in het bestuursprocesrecht ingevoerd. Het is geregeld in artikel 1.9 Chw. Voorlopig geldt het enkel voor de geschillen waarop de Chw van toepassing is, maar het wetsvoorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht voorziet in de invoering van een artikel 8:69a Awb (zie Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, p. 18), waarin hetzelfde vereiste is neergelegd. Het verplicht de bestuursrechter een besluit niet te vernietigen op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven norm, indien deze norm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Gelet op het gebruik van de term kennelijk, moet de bestuursrechter het bestreden besluit wél vernietigen als twijfel bestaat over de vraag of de norm strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich op de schending daarvan beroept. Over de toepassing van het vereiste heeft de Afdeling inmiddels enkele uitspraken gedaan; de eerste op 19 januari 2011 (ABRvS 19 januari 2011, AB 2011/47 m.nt. De Gier & De Waard, JB 2011/48 m.nt. Heldeweg, TBR 2011/30 m.nt. Nijmeijer). Het geschil waarover de Afdeling op 19 januari besliste betreft een bestemmingsplan ten behoeve van de bouw van 740 woningen aan de noordzijde van Brummen. Appellanten, omwonenden van het plan, verzetten zich daartegen. Zij beroepen zich onder meer op de milieuzone die geldt voor het bedrijf Cray Valley. De toelichting van het bestemmingsplan vermeldt daarover dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening rekening is gehouden met de door de VNG opgestelde lijst van bedrijfsactiviteiten. Daarin wordt aanbevolen een milieuzone te hanteren van 200 meter tussen het bedrijf en dichtstbijzijnde te bouwen woningen. De afstand tot de geprojecteerde woningen bedraagt volgens de plantoelichting feitelijk 185 meter. In afwijking van de plantoelichting stelde de gemeenteraad gedurende de procedure dat de milieuzone eigenlijk 300 meter zou moeten zijn en dat woningbouw is geprojecteerd op 250 meter van het bedrijf. Omdat een en ander vervolgens onduidelijk blijft, concludeert de Afdeling dat het bestemmingsplan op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. De aangevoerde beroepsgrond zou derhalve kunnen slagen zodat het besluit vernietigd zou moeten worden, maar omdat de Chw van toepassing is op het geschil, is het de vraag of het relativiteitsvereiste aan vernietiging in de weg staat (zie r.o. 2.4.3). Na een algemene overweging over de bedoeling van de wetgever ( dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad ), onderzoekt de Afdeling of de wettelijke norm ( goede ruimtelijke ordening ) in het onderhavige geval strekt tot bescherming van de appellanten die zich op die norm beroepen. De Afdeling spitst haar beoordeling nader toe op (wettelijke) eisen en randvoorwaarden die gelden voor het aanwijzen van bestemmingen ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening, zoals de in het onderhavige geval relevante afstandsnormen uit de
staats- en bestuursrecht KwartaalSignaal 119 6699 VNG-brochure. De daarin opgenomen indicatieve afstandsnormen zijn relevant voor de te hanteren afstand tussen de op te richten woningen en het bedrijf. Appellanten komen echter op voor kort gesteld het belang van behoud van hun woonomgeving. Omdat de afstandsnorm dient ter bescherming van andere belangen (te weten: de belangen van de toekomstige bewoners bij een goede leef- en woonomgeving en die van het bedrijf bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening (zie daarover ook ABRvS 16 maart 2011, LJN: BP7776)) dan de belangen waarvoor de appellanten opkomen, kan overschrijding van de afstandsnormen niet leiden tot vernietiging van het besluit als reactie op het beroep van deze appellanten. Gelet op de omstandig heden van het geval, verbaast niet dat de omwonenden van het plan zich niet konden beroepen op die (indicatieve) afstandsnorm.