362. Wonen nabij hoogspanningsverbindingen: voorzorgsbeleid tot voorzorgswetgeving?

362. Wonen nabij hoogspanningsverbindingen: van voorzorgsbeleid tot voorzorgswetgeving? ARTHUR VEGT EN VEII JACOBS Op 26 april 2018 is de Wet van 9 april 2018 tot wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie) gepubliceerd in het Staatsblad. 1 Zoals de titel van deze wet reeds doet vermoeden, heeft de wetswijziging (onder meer) betrekking op de energietransitie. De wetswijziging voorziet echter ook in een regeling die daar niet zozeer betrekking op heeft: namelijk een regeling die beoogt tegemoet te komen aan de maatschappelijke wens om wonen nabij hoogspanningsverbindingen terug te dringen door hoogspanningsverbindingen in de buurt van woningen te verplaatsen of te verkabelen (lees: ondergronds aan te leggen). Dit deel van de wetswijziging treedt in werking op 1 januari 2019. In deze bijdrage bespreken wij deze zeer actuele problematiek en signaleren wij de haken en ogen van de nieuwe regeling. Daarbij passeren onder meer het ter zake vastgestelde rijksbeleid, de toepassing van dit beleid door de hoogste bestuursrechter en (uiteraard) de nieuwe regeling de revue. \ 1. Aanleiding Iedereen kent ze wel. De grote, bovengrondse torens met kilometerlange (hoogspanning) elektriciteitskabels. Deze hoogspanningsverbindingen zijn vaak te zien langs de snelweg of het spoor en in uitgestrekte weilanden. Door de bevolkingsdichtheid van ons land ontkwam (en ontkomt) men er soms echter niet aan een hoogspanningsverbinding in (de buurt van) een woonwijk te realiseren en andersom. Wonen nabij een hoogspanningsverbinding wordt al geruime tijd in verband gebracht met gezondheidsrisico s. Hoewel uit diverse onderzoeken die zijn uitgevoerd naar deze gezondheidsrisico s geen onomstotelijk oorzakelijk verband naar voren komt, beweegt de discussie de gemoederen al jaren. Toch kon men het maar niet eens worden over een effectieve aanpak van dit maatschappelijke probleem. Waar de rijksoverheid deze problematiek aan het begin van deze eeuw probeerde in te dammen door middel van beleid (het Voorzorgsbeleid ), gaat zij nu een stap verder door de op dit Voorzorgsbeleid gebaseerde wijziging van de Elektriciteitswet 1998 (de Elektriciteitswet ). De recente wetswijziging en de belangen van vele betrokken partijen (denk aan decentrale overheden, netbeheerders, projectontwikkelaars, maar ook en niet in de minste mate burgers) bewoog ons tot het schrijven van een overzichtsartikel over deze problematiek. Daar komt bij dat de relevantie van dit nu al actuele onderwerp in de nabije toekomst naar verwachting alleen maar groter zal worden. 1 Stb. 2018, 109. De energietransitie en de daarmee gepaard gaande elektrificatie van huishoudens en industrie zullen leiden tot een intensivering en uitbreiding van hoogspanningsnetten. Hoewel de rijksoverheid inzet op een afbouw van woningen nabij hoogspanningsverbindingen, kan deze tendens door de energietransitie mogelijk onder druk komen te staan. 2. Opbouw artikel In deze bijdrage gaan wij achtereenvolgens in op het relevante rijksbeleid (het Voorzorgsbeleid (par. 3)), de toepassing van dit beleid in de bestuursrechtelijke rechtspraak (par. 4), de regeling met betrekking tot de uitkoop van woningen die zich bevinden onder hoogspanningsverbindingen (par. 5) en de met de wetswijziging geïntroduceerde nieuwe verplaatsings-/verkabelingsregeling (par. 6). Wij sluiten deze bijdrage af met een vooruitblik en een kritische noot (par. 7). 3. Voorzorgsbeleid, vermijdt langdurig verblijf van kinderen bij hoogspanningsverbindingen (2005/2008) Rondom een hoogspanningsverbinding bevindt zich een elektromagnetisch veld. De sterkte van een elektromagnetisch veld wordt uitgedrukt in (micro)tesla ( µt ). De sterkte van een elektromagnetisch veld in de buurt van een hoogspanningsverbinding hangt onder meer af van de elektriciteitsspanning die door de draden wordt getransporteerd. Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen 50, 110, 4 NUMMER 6, september 2018 / SDU Praktijk Omgevingsrecht

: van voorzorgsbeleid tot voorzorgswetgeving? 150, 220 en 380 kv. De elektromagnetische veldsterkte is het hoogst in het hart van de hoogspanningsverbinding op het punt waar de draden het laagst hangen. Daar bedraagt de veldsterkte op een meter boven maaiveld ongeveer 10 µt. Hoe verder men van de hoogspanningsverbinding komt, hoe verder de elektromagnetische veldsterkte afneemt. 2 Bij de effecten van blootstelling aan elektromagnetische velden op de gezondheid wordt een onderscheid gemaakt tussen kortetermijneffecten (directe effecten) en langetermijneffecten. Om kortetermijneffecten als gevolg van blootstelling aan elektromagnetische velden te voorkomen, heeft de Europese Unie een referentieniveau van blootstelling aan 100 µt aanbevolen. 3 Volgens het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (het RIVM ) wordt dit referentieniveau nergens op de voor het publiek toegankelijke plaatsen in Nederland overschreden. 4 Een aantal gepoolde analyses naar de lange termijneffecten van blootstelling aan elektromagnetische velden laat een zwakke, maar statisch significante associatie zien tussen langdurige blootstelling aan elektromagnetische velden van bovengrondse hoogspanningsverbindingen en de kans op leukemie bij kinderen tot 15 jaar. 5 In deze gepoolde analyses zijn de resultaten van verschillende onderzoeken uit de periode 1976 tot 2010 samengenomen. In Nederland gelden geen wettelijke normen voor de blootstelling aan magneetvelden. Wel heeft Nederland, als een van de weinige landen binnen de Europese Unie, beleid ontwikkeld ten aanzien van de gezondheidseffecten van blootstelling aan magneetvelden van hoogspanningsverbindingen op de lange termijn. Dit beleid is gebaseerd op het voorzorgsbeginsel dat is opgenomen in (thans) artikel 191 lid 1 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Het voorzorgsbeginsel opent de mogelijkheid om maatregelen te treffen als er aanwijzingen zijn voor een mogelijk risico voor milieu of gezondheid. In het licht hiervan heeft het RIVM in oktober 2004 de Nota Nuchter Omgaan met Risico s opgesteld. 6 Daarin is een aantal uitgangspunten (beleid) geformuleerd ten aanzien van de omgang met (onzekere) risico s met betrekking tot (onder meer) het wonen nabij hoogspanningsverbindingen. Een van de uitgangspunten van deze nota is dat 2 www.rivm.nl/onderwerpen/h/hoogspanningslijnen/magnetische_velden. 3 Aanbeveling 1999/591/EG van de Raad van 12 juli 1999, PB 1999, L 199/59. 4 https://www.rivm.nl/onderwerpen/h/hoogspanningslijnen/magnetische_velden. 5 Zie Ahlbom e.a., A pooled analysis of magnetic fields and childhood leukaemia, British Journal of Cancer, 2000 (september 83(5)); Greenland e.a., A pooled analysis of magnetic fields, wire codes, and childhood leukemia, Childhood Leukemia-EMF Study Group, Epidemiology, 2000 (november 11(6)); Kheifets, Pooled analysis of recent studies on magnetic fields and childhood leukaemia, British Journal of Cancer, 2010 (september 28:103(7)). 6 RIVM, Nota Nuchter Omgaan met Risico s, kenmerk: 251701047/2003, 2003. de gevaren en risico s van een activiteit moeten worden afgewogen tegen de maatschappelijke kosten en baten van die activiteit. Bij brief van 3 oktober 2005 7 heeft de staatssecretaris van het toenmalige Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ( VROM ) de uitgangspunten uit deze nota nader ingevuld. In die brief formuleerde de staatssecretaris het volgende advies voor de colleges van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten: Op basis van het voorgaande adviseer ik u om bij de vaststelling van streek- en bestemmingsplannen en van de tracés van bovengrondse hoogspanningslijnen, dan wel bij wijzigingen in bestaande plannen of van bestaande hoogspanningslijnen, zo veel als redelijkerwijs mogelijk is te vermijden dat er nieuwe situaties ontstaan waarbij kinderen langdurig verblijven in het gebied rond bovengrondse hoogspanningslijnen waarbinnen het jaargemiddelde magneetveld hoger is dan 0.4 microtesla (de magneetveldzone). ( ) Indien het nieuwe bestemmingsplan (of een bestaand plan dat wordt gewijzigd) met de specifieke zone overlapt, adviseer ik vervolgens om daarin geen of zo weinig mogelijk gevoelige bestemmingen zoals woningen, crèches en kinderopvangplaatsen te situeren. Omdat er in de praktijk toch wat onduidelijkheid bleek te bestaan over bepaalde begrippen uit de beleidsbrief van 2005, heeft de Minister van het toenmalige Ministerie van VROM bij brief van 4 november 2008 8 het advies uit de brief van 2005 verduidelijkt. Zo zijn onder meer de begrippen langdurig verblijf, gevoelige bestemming en bestaande situatie verduidelijkt. Een langdurig verblijf is een verblijf van tenminste tussen de 14 en 18 uur per dag gedurende een periode van minimaal één jaar. Gevoelige bestemmingen zijn bestemmingen zoals woningen, scholen, crèches en kinderdagopvangplaatsen. Bestemmingen waar kinderen voor (nog) kortere tijd en niet dagelijks verblijven, kwalificeren niet als gevoelige bestemmingen. Onder bestaande situatie wordt, tot slot, de situatie eind 2005 (toen het eerste advies werd uitgebracht) verstaan. De brieven uit 2005 en 2008 worden hierna aangeduid als het Voorzorgsbeleid. Ter invulling van dit Voorzorgsbeleid wordt bij de vaststelling van nieuwe bestemmingsplannen rekening gehouden met zogeheten indicatieve magneetveldzones. Deze zones geven de breedte weer van bestaande hoogspanningsverbindingen. Op de website van de RIVM is een (in juli 2018 geactualiseerde) Netkaart te raadplegen waarop alle indicatieve zones zijn weergegeven. Volgens het Voorzorgsbeleid moet zoveel als mogelijk worden voorkomen 7 Ministerie van VROM, Beleidsadvies met betrekking tot hoogspanningslijnen, kenmerk: SAS/2005183118, 3 oktober 2005. 8 Ministerie van VROM, Verduidelijking van het advies met betrekking tot hoogspanningslijnen, kenmerk: DGM/2008105664, 4 november 2008. Praktijk Omgevingsrecht NUMMER 6, september 2018 / SDU 5

dat kinderen langdurig worden blootgesteld aan een jaargemiddelde magneetveldsterkte van meer dan 0,4 µt. 9 De Gezondheidsraad heeft op 18 april 2018 een advies 10 uitgebracht naar aanleiding van de adviesvraag van de staatssecretaris van het toenmalige Ministerie van Infrastructuur en Milieu van 19 maart 2014 om te bepalen of nieuwe gegevens aanleiding geven om het Voorzorgsbeleid ten aanzien van blootstelling aan magnetische velden van bovengrondse hoogspanningsverbindingen te heroverwegen. De Gezondheidsraad concludeert dat er voor leukemie en hersentumoren aanwijzingen voor een oorzakelijk verband zijn. De bewijskracht voor beide typen tumoren is thans echter niet voldoende om te spreken van een waarschijnlijk of bewezen oorzakelijk verband. 11 Gelet hierop merkt de Commissie het volgende op: De commissie [Elektromagnetische Velden van de Gezondheidsraad] ziet in de huidige stand van wetenschap geen aanleiding de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat te adviseren het beleid met betrekking tot bovengrondse hoogspanningslijnen te heroverwegen. Het Voorzorgsbeleid uit 2005 en 2008 hoeft volgens de Gezondheidsraad in zoverre niet te worden herzien. Wel doet de Gezondheidsraad een, zeker met het oog op de hierna (in par. 5) te bespreken nieuwe wettelijke regeling, interessante aanbeveling: Omdat er aanwijzingen zijn voor een oorzakelijk verband tussen blootstelling aan magnetische velden en een verhoogd risico op kinderleukemie en hersentumoren, en magnetische velden niet tegengehouden worden door bodem of bouwmaterialen, geeft de commissie vanuit gezondheidskundig oogpunt de staatssecretaris in overweging om het beleid uit te breiden naar ondergrondse elektriciteitskabels en andere bronnen van langdurige blootstelling aan magnetische velden uit het elektriciteitsnetwerk, zoals transformatorstations en transformatorhuisjes. 12 Bij brief van 29 mei 2018 13 kondigde de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan dat zij zal verkennen welke maatregelen in dit verband denkbaar zijn. De staatssecretaris geeft aan dat zij verwacht deze verkenning aan het einde van 2018 te kunnen afronden. 14 9 RIVM, Indicatieve magneetveldzones rond bovengrondse hoogspanningslijnen: toelichting bij de geactualiseerde Netkaart, kenmerk: 2018-0094, 17 juli 2018, p. 3. 10 Gezondheidsraad, Hoogspanningslijnen en gezondheid deel I: kanker bij kinderen, kenmerk: 2018/08, 18 april 2018. 11 Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, Kamerstuk 31 574 nr. 39, 29 mei 2018. 12 Gezondheidsraad, Hoogspanningslijnen en gezondheid deel I: kanker bij kinderen, kenmerk: 2018/08, 18 april 2018, p. 4-5. 13 Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, Kamerstuk 31 574 nr. 39, 29 mei 2018. 14 Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, Kamerstuk 31 574 nr. 39, 29 mei 2018. 4. Het voorzorgsbeleid in de bestuursrechtelijke rechtspraak 4.1 Inleiding In deze paragraaf bespreken wij hoe de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling ) omgaat met de toepassing van het Voorzorgsbeleid in de praktijk, aan de hand van drie uitspraken van de Afdeling. De eerste twee uitspraken die aan bod komen (uit 2010 en 2018), zien op de situatie dat via een rijksinpassingsplan een nieuw tracé van hoogspanningsverbindingen werd voorzien op een locatie nabij woningen. Een aantal appellanten verzette zich tegen deze nieuwe tracés, onder meer met een beroep op het belang van hun gezondheid. De laatste te bespreken uitspraak (uit 2017) ziet op de spiegelsituatie. Omwonenden en ontwikkelaar stelden zich hier juist op het standpunt dat de planwetgever het Voorzorgsbeleid te restrictief had toegepast. 4.2 Het Voorzorgsbeleid en nieuw tracé In de uitspraak van 29 december 2010 15 stond een rijksinpassingsplan ter discussie dat voorzag in de komst van een hoogspanningsverbinding van 380 kv. Ten aanzien van het Voorzorgsbeleid stelt de Afdeling voorop dat uit dat beleid niet volgt dat bij het realiseren van een nieuwe hoogspanningsverbinding geen enkele gevoelige bestemming binnen de magneetveldzone mag liggen. Wel houdt dit beleid in dat een afweging moet worden gemaakt of gevoelige bestemmingen die binnen de magneetveldzone komen te liggen en die redelijkerwijs niet vermeden kunnen worden, ter plaatse kunnen worden gehandhaafd, aldus de Afdeling. Daarnaast overweegt de Afdeling dat er geen wettelijke verplichting bestaat om een magneetveldzone in te tekenen op de verbeelding van een inpassings-/bestemmingsplan. Het ligt op de weg van de minister(s) om een (gemotiveerde) afweging te maken. Dit hadden de ministers nagelaten. De besluitvorming ging op dit onderdeel onderuit. Ook de uitspraak van 8 augustus 2018 16 zag op een rijksinpassingsplan voor een hoogspanningsverbinding. Het tracé is onderdeel van een nieuw aan te leggen verbinding tussen Borsele en de landelijke ring bij Tilburg. Onder verwijzing naar (onder meer 17 ) de bovengenoemde uitspraak uit 2010 beoordeelt de Afdeling of in dat geval voor alle bestaande woningen die binnen de magneetveldzone komen te staan op juiste wijze is afgewogen of het laten voortduren van de woonbestemming wenselijk is. Deze afweging bleek volgens de Afdeling voldoende uit de toelichting bij het inpassingsplan. 15 ABRvS 29 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO9217. 16 ABRvS 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2672. 17 De Afdeling verwijst in dit verband tevens naar een uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:465, waarin zij op vergelijkbare wijze oordeelde. Zie inzake de gezondheidsaspecten van elektromagnetische velden verder: ABRvS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2518 en ABRvS 21 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2522. 6 NUMMER 6, september 2018 / SDU Praktijk Omgevingsrecht

: van voorzorgsbeleid tot voorzorgswetgeving? 4.3 Het Voorzorgsbeleid en bestaand tracé In de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017 18 deed zich de spiegelsituatie voor. In deze zaak stond een bestemmingsplan ter discussie waarin de planwetgever had bepaald dat de voor 'Wonen- Uit te werken' aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen, met inbegrip van beroep aan huis, met uitzondering voor wonen als hoofdverblijf voor personen jonger dan 15 jaar. Een aantal bewoners stelde zich op het standpunt dat deze planregel in strijd was met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM ), ook wel het recht op bescherming van de privésfeer. De Afdeling verwerpt dit betoog en oordeelt dat het vaststellen van de planregel juist noodzakelijk was in het belang van één of meer van de in artikel 8 lid 2 van het EVRM genoemde doelen, zoals in dit geval de bescherming van de gezondheid. Voor zover al sprake zou zijn van een inmenging in de zin van artikel 8 van het EVRM, zou die inmenging haar grondslag vinden in de Wet ruimtelijke ordening (de Wro ) en het op grond van die wet door de raad vastgestelde bestemmingsplan, aldus de Afdeling. Ook een projectontwikkelaar, die zijn woningbouwplannen in rook zag opgaan, kwam tegen het bestemmingsplan op. Ten aanzien van zijn betoog overweegt de Afdeling dat hij op de hoogte had kunnen zijn van het Voorzorgsbeleid en dat het een nieuwe en geen bestaande situatie (van voor eind 2005) betrof. Tot slot achtte de Afdeling het gerechtvaardigd dat de planwetgever een groter gewicht had toegekend aan het belang van de volksgezondheid dan aan de belangen van de projectontwikkelaar. 5. De uitkoopregeling (2017) Naast de hierna (in par. 6) te bespreken verplaatsings-/ verkabelingsregeling heeft het Voorzorgsbeleid geleid tot de Regeling specifieke uitkering aankoop woningen onder een hoogspanningsverbinding (de Uitkoopregeling ). 5.1 De aanleiding voor de Uitkoopregeling In 2011 kondigde de minister van het toenmalige ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie aan een regeling te zullen uitwerken om bewoners zoveel mogelijk te ontlasten van hoogspanningsverbindingen die door woongebieden lopen en daarbij de betaalbaarheid van de energievoorziening in gedachten te houden. 19 Daar waar het Voorzorgsbeleid zich richt op het voorkomen van nieuwe situaties waarin woningen (te) nabij hoogspanningsverbindingen zijn gelegen, wilde de minister ook bewoners in bestaande situaties tegemoetkomen. Dit heeft geresulteerd in de op 1 januari 2017 in werking getreden Uitkoopregeling. 18 ABRvS 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2764. 19 Brief van de Minister van Economische Zaken, Kamerstukken II 2012-2013, 31 574, nr. 29. 5.2 De inhoud van de Uitkoopregeling De Uitkoopregeling houdt kort gezegd in dat het college van burgemeester en wethouders de minister van Economische Zaken en Klimaat (de Minister ) kan verzoeken om toekenning van een vergoeding voor de aankoop of verplaatsing van een woning (en het daarbij behorende perceel inclusief opstallen) die (deels) loodrecht is gelegen onder een hoogspanningsverbinding die niet in aanmerking komt voor verplaatsing of verkabeling. 20 De Uitkoopregeling ziet uitsluitend op woningen. Bij gecombineerde functies (zoals een woning en aansluitend bedrijfsgedeelte) valt enkel de woning onder de Uitkoopregeling, indien deze woning aan het situeringsvereiste voldoet. Een inventarisatie van gemeenten heeft uitgewezen dat in Nederland ongeveer 385 woningen onder de reikwijdte van de Uitkoopregeling vallen. 21 Voor de Uitkoopregeling is in de periode 2017 tot en met 2021 een budget beschikbaar gesteld van in totaal 140 miljoen ( 28 miljoen per jaar). 22 Indien de woning na de datum van inwerkingtreding van de Uitkoopregeling (op 1 januari 2017) van eigenaar is gewisseld, dan komt de huiseigenaar niet in aanmerking om te worden uitgekocht of voor het verplaatsen van de woning. Een uitzondering geldt voor erfopvolging. De Uitkoopregeling heeft een looptijd van vijf jaar. Eigenaren van woningen, die van de Uitkoopregeling gebruik willen maken, kunnen dit tot 1 juli 2021 aan de gemeente kenbaar maken, zodat voorafgaand aan de uitkering nog een deugdelijk taxatie- en aankoopproces kan worden doorlopen. Indien een huiseigenaar zijn woning wil verplaatsen in plaats van zich te laten uitkopen, dan moet worden aangetoond dat het verplaatsen van de woning (inclusief de kosten voor bijvoorbeeld het verwijderen van de fundering) goedkoper is. 23 5.3 De systematiek van de Uitkoopregeling De uitkering onder de Uitkoopregeling wordt verleend op basis van de systematiek verlening, bevoorschotting (het voorschot kan 100% van het totale uitkeringsbedrag bedragen) en vaststelling. Een aanvraag voor een uitkering op basis van de Uitkoopregeling kan worden gedaan op het moment dat de koopovereenkomst tussen de gemeente en de huiseigenaar tot stand is gekomen. Deze koopovereenkomst zal doorgaans onder de ontbindende voorwaarde worden gesloten dat voor de aankoop een uitkering zal worden verstrekt. Het staat gemeenten en huiseigenaren vrij om onderling, buiten de Uitkoopregeling om, aanvullende afspraken te maken, uiteraard voor zo ver deze afspraken 20 Ook de kosten voor het aanbrengen van een nieuwe fundering, de aansluiting op de riolering en het gas- en elektriciteitsnetwerk komen voor vergoeding in aanmerking. 21 Nota van toelichting Uitkoopregeling, Staatscourant 2016 nr. 68302, 15 december 2016 ( NvT Uitkoopregeling ), p. 10. 22 NvT Uitkoopregeling, p. 17. 23 NvT Uitkoopregeling, p. 13. Praktijk Omgevingsrecht NUMMER 6, september 2018 / SDU 7

geen consequenties hebben voor de uitkering op basis van de Uitkoopregeling. 24 Een op grond van de Uitkoopregeling afgegeven beschikking is gericht aan het college van burgemeester en wethouders. Een huiseigenaar die zijn woning heeft verkocht (onder de bovengenoemde ontbindende voorwaarde) heeft een belang bij een besluit tot toekenning van een uitkering, welk belang is afgeleid van het belang van het college van burgemeester en wethouders, aldus de Nota van Toelichting bij de Uitkoopregeling. 25 De Uitkoopregeling is nadrukkelijk een alternatief voor de hierna te bespreken verplaatsings-/verkabelingsregeling. In de Nota van Toelichting bij de Uitkoopregeling wordt aangegeven dat het buiten bevolkingskernen doorgaans financieel niet proportioneel is om hoogspanningsverbindingen onder de grond te brengen of te verleggen. Hierdoor geldt als uitgangspunt dat de toepassing van de Uitkoopregeling buiten bevolkingskernen in beginsel voor de hand ligt. 6. De wetswijziging, verplaatsen of verkabelen van een hoogspanningsverbinding (2018) 6.1 De aanleiding voor de regeling Zoals hiervoor al even aan bod kwam, voorziet de wetswijziging in een regeling die het wonen in de nabijheid van hoogspanningsverbindingen beoogt terug te dringen. Kort gezegd, voorziet deze regeling in de bevoegdheid van burgemeester en wethouders en/of gedeputeerde staten om een netbeheerder te verzoeken bovengrondse hoogspanningsverbindingen te verplaatsen. De systematiek van deze regeling wordt in de volgende paragraaf nader toegelicht. De memorie van toelichting bij de wetswijziging bevat de volgende (algemene) onderbouwing voor deze regeling: De hoge bevolkingsdichtheid van Nederland in combinatie met de vraag naar elektriciteit en het hiervoor benodigde transportsysteem heeft ertoe geleid dat in de loop van de tijd situaties zijn ontstaan waar woningen en hoogspanningsverbindingen zich zeer dicht bij elkaar bevinden. Door toepassing, sinds 2005, van het zogenaamde voorzorgsbeleid ten aanzien van magneetvelden is er verschil ontstaan tussen verbindingen of woonwijken, die voor of na 2005 zijn aangelegd. Door een regeling voor de verkabeling (het ondergronds aanleggen) of verplaatsing van bestaande 24 Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, vragen en antwoorden uitkoopregeling (https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzameenergie/documenten/publicaties/2018/04/01/vragen-en-antwoordenuitkoopregeling-voor-woningen-onder-een-hoogspanningslijn), april 2018. 25 NvT Uitkoopregeling, p. 15. Of dit belang kwalificeert als een rechtstreeks belang als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht, lijkt de Minister niet helemaal zeker te weten. De Minister laat dat enigszins in het midden en merkt op dat de rechter de ontvankelijkheid van het beroep toetst bij de behandeling van het beroep en derhalve eigenstandig een oordeel zal vormen over de vraag of een indiener belanghebbende is. verbindingen op te nemen in het wetsvoorstel, kan dit bestaande verschil worden opgeheven. 26 Verderop in de memorie van toelichting (nog steeds in par. 4.7) wordt een koppeling gemaakt met de hiervóór genoemde Uitkoopregeling: De aanwijzingsbevoegdheid van de Minister is verder nodig om de samenhang tussen het in dit wetsvoorstel opgenomen verplaatsings- en verkabelingsmogelijkheden en de reeds genoemde uitkoop van woningen onder hoogspanningsverbindingen te borgen. ( ) Daarbij wordt onder meer onderzocht wat de kosten zijn voor het verkabelen of verleggen van het betreffende tracé, mede in relatie tot de kosten van uitkoop van woningen die loodrecht onder deze verbindingen staan. Indien blijkt dat verkabelen of verplaatsen kostenefficiënter is dan uitkoop van de betreffende woningen kan het betreffende tracé worden aangewezen. Waar de uitkoopregeling volledig ten laste komt van de Rijksbegroting, worden de kosten in verband met verplaatsing of verkabeling gedragen door de decentrale overheid en de netbeheerder (en daarmee uiteindelijk de afnemers van elektriciteit). Over deze lastenverdeling bevat de memorie van toelichting de volgende onderbouwing: De situatie dat woningen in de buurt van hoogspanningsverbindingen staan, is niet door toedoen van één partij ontstaan. Dit is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van verschillende overheden (rijk, provincies en gemeenten), de netbeheerders en bewoners, die hierover in het verleden keuzes hebben gemaakt. Daarom is het vanzelfsprekend dat bovengenoemde partijen samen naar een oplossing zoeken voor de ongewenste effecten van de destijds gemaakte keuzes en de kosten en lasten daarvan zoveel als mogelijk gezamenlijk worden gedragen. 27 6.2 De systematiek van de regeling De verplaatsings-/verkabelingsregeling is opgenomen in (het nieuwe) artikel 22a van de Elektriciteitswet. Een aantal aspecten van die regeling waaronder het kostenaspect, nadere regels over een ontheffingaanvraag en de termijn voor de indiening van een aanwijzingsverzoek (waarover hierna meer) wordt nader uitgewerkt in een algemene maatregel van bestuur. Een ontwerp van die algemene maatregel van bestuur (het Ontwerpbesluit besluit verplaatsen en verkabelen hoogspanningsverbindingen (het Ontwerpbesluit )) is op 3 april 2018 aangeboden aan de Tweede Kamer. De kern van de verplaatsings-/verkabelingsregeling is neergelegd in het eerste lid van artikel 22a van de Elektriciteitswet. Die bepaling luidt als volgt: 26 Kamerstukken II 2016-2017, 34 627, nr. 3 (MvT), p. 4. 27 MvT, p. 14. 8 NUMMER 6, september 2018 / SDU Praktijk Omgevingsrecht

: van voorzorgsbeleid tot voorzorgswetgeving? 1. Een netbeheerder verplaatst op verzoek van een college van burgemeester en wethouders of van gedeputeerde staten bovengrondse delen van netten die bestemd zijn voor transport van elektriciteit op een spanningsniveau van 50 kv of hoger of vervangt deze door ondergrondse delen voor zover: a. dat deel 1. ten minste 1.000 meter lang is, tenzij het een net betreft met een spanningsniveau van 50 kv of 2. ten minste 500 meter lang is, voor zover het een deel betreft dat direct is verbonden met een transformator-, schakel-, verdeel- of onderstation, voor zover het een te vervangen deel betreft en b. deze delen door Onze Minister zijn aangewezen. De in het eerste lid neergelegde verplaatsings-/verkabelingsregeling betreft een discretionaire bevoegdheid van de decentrale overheid. Het doen van een dergelijk verzoek aan een netbeheerder is dan ook geen verplichting, dus ook niet als de minister een tracédeel daartoe heeft aangewezen op de voet van het eerste lid, sub b. De verplaatsings-/verkabelingsregeling heeft een breder bereik dan de Uitkoopregeling. Zoals gezegd ziet de Uitkoopregeling namelijk slechts op woonhuizen (inclusief het aangrenzende perceel met opstallen) die zich (gedeeltelijk) loodrecht onder de hoogspanningsverbinding liggen. De verplaatsings-/verkabelingsregeling ziet echter ook op andere gevoelige bestemmingen, zoals kinderdagverblijven, scholen en crèches. De regeling kan worden toegepast voor een te verplaatsen deel van een hoogspanningsnet van meer dan 50 kv dat ten minste 1.000 meter lang is. Dit vereiste is opgenomen om de stabiliteit van het net te kunnen waarborgen. Het tweede vereiste voor toepassing van de regeling is dat de desbetreffende verbinding door de minister moet zijn aangewezen als te verplaatsen/te vervangen. Volgens de memorie van toelichting is dat vereiste nodig om de samenhang tussen de verplaatsings- en verkabelingsmogelijkheden en de uitkoop van woningen onder hoogspanningsverbindingen te borgen. Zoals hiervóór al even aan bod kwam, is de minister ook het bevoegde orgaan om te beslissen over een verzoek om toepassing van de Uitkoopregeling. De afweging voor toepassing van een van beide opties (uitkopen of verplaatsen) ligt hierdoor dan ook in eerste instantie bij één en hetzelfde bestuursorgaan. Hoe de minister deze afweging maakt, is geregeld in artikel 22a lid 2 van de Elektriciteitswet: 2. Krachtens het eerste lid, onderdeel b, worden slechts delen aangewezen waarvoor vervanging of verplaatsing kostenefficiënt is. Bij de aanwijzing kan worden bepaald dat een deel wordt aangewezen voor verplaatsing of voor vervanging. Onder kostenefficiënt wordt in dit verband verstaan dat de vervanging of verplaatsing van aangewezen delen niet meer kosten met zich brengt dan de kosten die gemaakt worden bij de uitkoop van woningen die zich loodrecht onder het betreffende gedeelte van de hoogspanningsverbinding bevinden. 28 De vraag wat kostenefficiënt is, wordt in dit verband bezien vanuit het perspectief van de overheid en niet (ook) vanuit dat van de netbeheerder. Zoals hiervóór aan bod kwam, komen de kosten van uitkoop (volledig) ten laste van het Rijk. Indien de regeling uit artikel 22a van de Elektriciteitswet wordt toegepast, dan komen de kosten voor maximaal 20% 29 voor rekening van de decentrale overheid (de gemeente of de provincie) en dus voor ten minste 80% voor rekening van de netbeheerder. 30 De wetgever heeft deze belasting van de netbeheerder willen ondervangen door in de regeling op te nemen dat de netbeheerder de kosten die hij niet vergoed krijgt van de (verzoekende) decentrale overheid, door kan berekenen aan de uiteindelijke energie-afnemers. Naast deze afnemers voelt in zoverre uiteindelijk alleen de (verzoekende) decentrale overheid de financiële consequenties van toepassing van verplaatsings-/verkabelingsregeling, nu deze kosten drukken op haar begroting. Met deze verplichte bijdrage heeft de wetgever beoogd te voorkomen dat (op verzoek van de decentrale overheid) door de netbeheerder investeringen worden gedaan voor situaties die op lokaal of regionaal niveau niet of maar in beperkte mate als een knelpunt worden ervaren. 31 Als opgemerkt, is toepassing van de regeling door de decentrale overheid facultatief: het is dus aan haar zelf om per situatie af te wegen in hoeverre verplaatsing van hoogspanningsmasten of het verkabelen daarvan wenselijk is en in relatie tot de daarmee gepaard gaande kosten een meerwaarde heeft. 32 Om de decentrale overheid meer inzicht te verschaffen in (onder meer) de daadwerkelijke kosten van het verplaatsen of vervangen van hoogspanningsverbindingen, is in artikel 22a lid 4 van de Elektriciteitswet een daartoe strekkende bevoegdheid opgenomen: 28 Vgl. de brief van de Minister van Economische Zaken van 26 april 2017 inzake een onderzoek naar alternatieven voor de uitkoop van woningen onder hoogspanningsverbindingen (Kamerstukken II 2016-2017, 29 023, nr. 216). 29 Overeenkomstig het bepaalde in art. 2 van het Ontwerpbesluit is de hoogte van de eigen bijdrage van de decentrale overheid die het verzoek doet, afhankelijk gesteld van het inwoneraantal van de gemeente waarin het desbetreffende tracédeel zich bevindt. Gemeenten met meer dan 30.000 inwoners dienen 20% bij te dragen aan de kosten die de netbeheerder moet maken voor het verplaatsen of verkabelen van het desbetreffende tracédeel. Indien een gemeente minder dan 30.000 inwoners heeft, dan bedraagt de eigen bijdrage 15%. In alle gevallen wordt de eigen bijdrage gemaximeerd op 975.000 per kilometer nieuw aan te leggen tracé. Bij een gezamenlijk verzoek van burgemeester en wethouders en gedeputeerde staten mag verwacht worden dat de desbetreffende bevoegde gezagen onderling afspraken maken over de verdeling van de eigen bijdrage. Mocht dat niet het geval blijken te zijn, dan kan de netbeheerder op grond van de hoofdelijke aansprakelijkheid uit het BW elk van de partijen aanspreken voor de verschuldigde bijdrage, aldus de nota van toelichting bij het Ontwerpbesluit. 30 Zie art. 2 van het Ontwerpbesluit. 31 MvT, p. 14. 32 Zie de nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2016-2017, 34 627, nr. 12, p. 37). Praktijk Omgevingsrecht NUMMER 6, september 2018 / SDU 9

4. Een netbeheerder onderzoekt op verzoek van een college van burgemeester en wethouders of van gedeputeerde staten de technische haalbaarheid, de ruimtelijke aspecten en de investeringskosten van het verplaatsen of vervangen van een deel van het net dat op grond van het eerste lid is aangewezen. Ook hierbij geldt dat de decentrale overheid die een netbeheerder verzoekt een dergelijk (nader) onderzoek uit te voeren, tot 20% bijdraagt in de kosten voor de uitvoering van het verzoek. 33 Voor het geval dat uit dit nadere onderzoek blijkt dat het verplaatsen of vervangen van de aangewezen hoogspanningsverbindingen technisch of ruimtelijk niet haalbaar is of strijdig is met het belang van de leveringszekerheid, is in artikel 22a lid 5 van de Elektriciteitswet de volgende ontheffingsmogelijkheid opgenomen: 5. Onze Minister kan op aanvraag van een netbeheerder ontheffing verlenen van de verplichting op grond van het eerste lid, aanhef, voor een in die ontheffing aangewezen deel van het net indien het vervangen of verplaatsen van dat deel technisch of ruimtelijk niet haalbaar is of strijdig is met het belang van leveringszekerheid. Een ontheffing heeft tot gevolg dat de netbeheerder niet hoeft over te gaan tot verplaatsing of vervanging van het aangewezen deel van het net. Volgens de nota van toelichting bij het Ontwerpbesluit verwacht de minister, overigens zonder nadere toelichting, dat een dergelijke ontheffing slechts een enkele maal zal worden aangevraagd. Het zesde lid van artikel 22a van de Elektriciteitswet voorziet in de mogelijkheid voor de decentrale overheid om de minister te verzoeken niet-aangewezen bovengrondse delen van hoogspanningsnetten toch aan te wijzen voor verplaatsing of vervanging: 6. Onze Minister kan op verzoek van een college van burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten bovengrondse delen van netten die bestemd zijn voor transport van elektriciteit op een spanningsniveau van 50kV of hoger aanwijzen voor verplaatsing of vervanging voor zover die niet overeenkomstig het eerste lid zijn aangewezen. Een netbeheerder onderzoekt op verzoek van een college van burgemeester of gedeputeerde staten, na instemming van Onze Minister, de technische haalbaarheid, de ruimtelijke aspecten, het belang van leveringszekerheid en de investeringskosten van het verplaatsen of vervangen van het betreffende deel van het net. Bij het verzoek, bedoeld in de eerste volzin, wordt het onderzoek overgelegd. Het eerste lid, aanhef, tweede en de derde lid zijn van overeenkomstige toepassing op een aanwijzing. Voordat de decentrale overheid de minister op grond van deze bepaling verzoekt niet-aangewezen bovengrondse delen van hoogspanningsnetten alsnog aan te wijzen voor 33 Zie art. 2 van het Ontwerpbesluit. verplaatsing of vervanging, zal zij dus eerst instemming moeten hebben van de minister om de netbeheerder op te dragen een nader onderzoek uit te voeren naar de technische haalbaarheid, de ruimtelijke aspecten, het belang van leveringszekerheid en de investeringskosten. Uit dat nadere onderzoek zal dan moeten blijken dat het in dat specifieke geval mogelijk/haalbaar is om te verplaatsen of te verkabelen. Dit instemmingsvereiste dient ter voorkoming dat de netbeheerder door de decentrale overheid gevraagd wordt onderzoek te verrichten voor niet kansrijke tracédelen. De minister zal hierbij met name bezien of sprake is van een in potentie kostenefficiënt kansrijk alternatief. 34 De minister zal het aanwijzingsverzoek van de decentrale overheid, overeenkomstig het bepaalde in artikel 22a lid 2 van de Elektriciteitswet, vervolgens moeten toetsen op kostenefficiëntie. Het Ontwerpbesluit bevat een termijn waarbinnen een verzoek op grond van het zesde lid kan worden ingediend. Dit is tot twee jaar na het tijdstip waarop het bij Koninklijke boodschap van 8 december 2016 ingediende wetsvoorstel tot wet is verheven en die wet in werking treedt. 35 6.3 Rechtsbescherming? Een vraag die zich laat stellen, is welke rechtsbescherming openstaat tegen een aanwijzing en een daaropvolgend verzoek als bedoeld in artikel 22a van de Elektriciteitswet. De rechtsbescherming wordt kort aangestipt in de memorie van toelichting en wel (slechts) met betrekking tot het besluit van de minister tot aanwijzing van (delen van) een tracé. Tegen een dergelijke aanwijzing kunnen belanghebbenden bezwaar en beroep instellen. 36 Dit sluit aan bij vaste jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat, indien niet in een algemeen verbindend voorschrift zelf een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, maar is bepaald dat aanwijzing geschiedt bij nader besluit van een bestuursorgaan, die aanwijzing een (appellabel) concretiserend besluit van algemene strekking is. 37 Te verwachten is dat naast de netbeheerder tevens omwonenden, van wie niet is uit te sluiten dat zij ter plaatse van hun woning gevolgen van enige betekenis zullen ondervinden van een eventuele verplaatsing of verkabeling, als belanghebbenden zullen worden aangemerkt. 38 Hoewel de memorie van toelichting (en de rest van de parlementaire geschiedenis) daarover zwijgt, gaan wij ervan uit dat ook een (schriftelijk) verzoek van burgemees- 34 Kamerstukken II 2016-2017, 34 627, nr. 13, p. 16. 35 Art. 7 van het Ontwerpbesluit. Hierbij merken wij op dat de wetswijziging reeds deels in werking is getreden (per 1 juli 2018) en deels nog in werking moet treden (per 1 januari 2019). Art. 22a treedt in werking per 1 januari 2019 (zie het Besluit van 26 april 2018 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wijziging van de Elektriciteitswet 1998 en van de Gaswet (voortgang energietransitie), Stb. 2018, 129). 36 MvT, p. 31. 37 Vgl. o.m. ABRvS 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2748 en ABRvS 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3510. 38 Vgl. in dit verband o.m. ABRvS 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2066. 10 NUMMER 6, september 2018 / SDU Praktijk Omgevingsrecht

: van voorzorgsbeleid tot voorzorgswetgeving? ter en wethouders of gedeputeerde staten tot verplaatsing of verkabeling kwalificeert als een (appellabel) besluit waartegen bezwaar en beroep openstaan. Het rechtsgevolg van een dergelijk verzoek, is dat de netbeheerder verplicht is het desbetreffende deel van het tracé te verplaatsen of te verkabelen. De parlementaire geschiedenis zwijgt ook over de rechtsbescherming tegen de beslissing van de minister omtrent een ontheffingsverzoek als bedoeld in artikel 22a lid 5 van de Elektriciteitswet. Nu de wetswijziging geen afwijkende bepalingen daaromtrent bevat (c.q. de regeling rechtstreeks beroep en/of de bevoegdheidsregeling als bedoeld in de bijlagen 1 en 2 van de Awb niet wijzigt), gaan wij er eveneens van uit dat tegen de beslissing van de minister omtrent een ontheffingsverzoek bezwaar en beroep open staat voor belanghebbenden. Een laatste vraag met betrekking tot de rechtsbescherming is, hoe wordt omgegaan met verzoeken van (belanghebbende) omwonenden om het besluitvormingsproces uit de verplaatsings-/verkabelingsregeling te initiëren. Kwalificeert een verzoek van een omwonende aan de minister om een tracé aan te wijzen als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3 lid 3 Algemene wet bestuursrecht ( Awb )? En hoe zit dat met een verzoek aan de decentrale overheid om een aangewezen tracé te laten verplaatsen/verkabelen op grond van deze regeling? De verplaatsings-/verkabelingsregeling sluit dergelijke verzoeken niet uit. De memorie van toelichting merkt in dit verband slechts op dat is gekozen voor een beperkte kring van verzoekers (de decentrale overheden) vanwege de ruimtelijke inpassing die nodig is om het verplaatsen of het vervangen mogelijk te maken. 39 Wij kunnen ons voorstellen dat juist (belanghebbende) omwonenden, voor wie deze regeling is geschreven, een incentive zullen hebben om een decentrale overheid in beweging te krijgen. Zeker wanneer de minister reeds een tracé heeft aangewezen. De praktijk/rechtspraak zal moeten uitwijzen hoe wordt omgegaan met actieve omwonenden, die besluitvorming van de decentrale overheden/de minister niet willen afwachten. 7. Een vooruitblik met een kritische noot In deze slotparagraaf blikken wij vooruit op de mogelijke praktische uitwerking van de verplaatsings-/verkabelingsregeling. Daarnaast plaatsen wij een aantal kritische noten bij de regeling. 7.1 Uitkoopregeling vs. verplaatsings-/verkabelingsregeling in de praktijk Volgens de parlementaire geschiedenis gaat de wetgever ervan uit dat in eerste instantie ongeveer 140 kilometer aan hoogspanningsverbindingen voor aanwijzing door de minister in aanmerking komt. Het betreft daarbij 50, 110 39 MvT, p. 31. en 150 kv-verbindingen langer dan 1 kilometer die door het bewoonde gebied van een bevolkingskern lopen. De kosten voor het verkabelen (dus onder de grond brengen) van deze hoogspanningsverbindingen zijn in kaart gebracht en (vooralsnog) begroot op ongeveer 440 miljoen. 40 Op 24 juli 2014 heeft de Tweede Kamer een lijst gepubliceerd met het aantal woningen dat in aanmerking komt voor uitkoop. De gemeenten Molenwaard (44 woningen), Zaanstad (39 woningen) en Sliedrecht (22 woningen) vormen daarbij de top drie van het grootste aantal woningen dat voor uitkoop in aanmerking komt. 41 Volgens de op rijksoverheid.nl 42 gepubliceerde kaart Aantal woningen per gemeente dat voor de uitkoopregeling in aanmerking komt van 20 april 2018, staat Zaanstad thans aan kop (52 woningen), gevolgd door Molenwaard (43 woningen) en Sliedrecht (24 woningen). Zoals hiervóór aan bod kwam, is het uitgangspunt dat de Uitkoopregeling wordt toegepast bij solitaire woningen. Bij hoge concentraties uitkoopwoningen ligt toepassing van de verplaatsings-/verkabelingsregeling, gelet op de kostenefficiëntie, voor de hand. 43 Het is echter de vraag of dit uitgangspunt in de praktijk ook daadwerkelijk toepassing vindt. Op verzoek van de minister hebben TenneT en Liander een onderzoek uitgevoerd naar kostenefficiënte alternatieven voor uitkoop van woningen onder hoogspanningsverbindingen. In hun op 21 april 2017 verschenen onderzoeksrapport 44 concluderen zij dat de mogelijkheden voor alternatieven die voldoen aan de criteria van het rijk (kostenefficiënt), van de gemeente (ruimtelijk inpasbaar) èn van de netbeheerders (leveringszekerheid) beperkt blijken te zijn. Voor verreweg de meeste uitkoopwoningen geldt dat een dergelijk alternatief niet voorhanden is en dat de vrijwillige uitkoopregeling daarom de enige realistische mogelijkheid is. 45 De belangrijkste reden die zij daarvoor geven, is dat de kosten van een alternatief zelden lager blijken te zijn dan de geraamde uitkoopkosten, met andere woorden: uitkoop blijkt in de meeste gevallen de meest kostenefficiëntie invulling. Daarnaast leidt de verplaatsing of verkabeling van bestaande hoogspanningsverbindingen in bewoond gebied volgens het rapport van TenneT en Liander in veel gevallen tot een verplaatsing van het probleem (de ene woning verdwijnt uit een magneetveld, maar een andere woning 40 Zie de nota van toelichting bij het Ontwerpbesluit en de brief van de Minister aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 1 juli 2015 (Kamerstukken II 2014-2015, 29 023, nr. 198, p. 4) 41 Kamerstukken II 2013-2014, 31 574, nr. 36. 42 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzame-energie/vraag-enantwoord/uitkoopregeling-woning-onder-hoogspanningslijn. 43 Vgl. MvT, p. 15. 44 Alternatievenonderzoek uitkoopregeling Onderzoek naar kostenefficiënte alternatieven voor uitkoop van woningen onder Hoogspanningslijnen (bijlage bij Kamerstukken II 2016-2017, 29 023, nr. 216). 45 Zie p. 10 van het rapport van het alternatievenonderzoek. Praktijk Omgevingsrecht NUMMER 6, september 2018 / SDU 11

komt juist in het magneetveld van de te verplaatsen hoogspanningsverbinding te liggen). Daarnaast wordt geconcludeerd dat een nieuw tracé (bovengronds of ondergronds) belemmerend kan zijn voor ruimtelijke ontwikkelingen die een gemeente in voorbereiding heeft, of voor de gemeente niet acceptabel zijn vanwege natuur- of cultuurlandschappelijke belangen. Uit het rapport volgt verder dat ondergrondse alternatieven alleen zijn beschouwd op het spanningsniveau 150 kv. De mogelijkheden voor verkabeling op 380 kv-niveau zijn om redenen van leveringszekerheid namelijk zeer beperkt en de kosten daarvan zijn vele malen hoger dan van bovengrondse aanleg. Verkabeling op 380 kv-niveau is in de praktijk daarom volgens het rapport niet kostenefficiënt. Hoewel de wetgever ervan uitging dat ingeval van een hoge bewoningsdichtheid verkabelen kostenefficiënter is dan uitkoop van woningen onder het desbetreffende tracé, lijkt dat (in elk geval volgens TenneT en Liander) in de praktijk dus toch tegen te vallen. Indien de minister en de decentrale overheid, ondanks de conclusies uit dit rapport, toch de desbetreffende tracés aanwijzen en de netbeheerder vervolgens verzoeken tot verplaatsing of verkabeling over te gaan, dan zijn daarover de nodige discussies/procedures te verwachten met onder meer netbeheerders. Met betrekking tot gebieden met een lage bewoningsdichtheid (lees: het buitengebied) zijn overheid en netbeheerder het overigens wel erover eens dat het niet kostenefficiënt zal zijn om hoogspanningsverbindingen te verplaatsen of te verkabelen. 46 In het buitengebied liggen over het algemeen maar weinig woningen onder hoogspanningsverbindingen. Voor die situaties biedt de Uitkoopregeling uitkomst. De vraag resteert dan in welke situaties tot verplaatsing/verkabeling wordt overgegaan op de voet van artikel 22a van de Elektriciteitswet. 7.2 Omslachtige bevoegdhedenverdeling? Zoals hiervoor (in par. 5.2) is geschetst, zijn op basis van artikel 22a van de Elektriciteitswet drie besluiten denkbaar: een aanwijzingsbesluit van de minister, een verzoek tot verplaatsing/verkabeling van de decentrale overheid en (in voorkomend geval) een ontheffing van de minister. Ervan uitgaande dat tegen al deze besluiten dezelfde rechtsbescherming openstaat, signaleren wij het volgende. De reden waarom de wetgever ervoor heeft gekozen de minister een aanwijzingsbevoegdheid te verlenen, is volgens de memorie van toelichting om de samenhang tussen de verplaatsings- en verkabelingsmogelijkheden en de uitkoop van woningen onder hoogspanningsverbindingen te borgen. De ontheffingsbevoegdheid lijkt te zijn ingegeven als een soort correctiemechanisme indien naar aanleiding van het verzoek blijkt dat de aanwijzing technisch of ruimtelijk niet haalbaar is of in strijd is met de leveringszekerheid. De memorie van toelichting gaat ervan uit dat indien de minister de ontheffing verleent hij vervolgens de aanwijzing van het betreffende tracé zal intrekken. 47 Gelet op het feit dat de decentrale overheid en niet de rijksoverheid (een deel van) de kosten voor verplaatsing/verkabeling draagt, de decentrale overheid het initiatief neemt voor de toepassing van de regeling en de decentrale overheid (in overleg met de netbeheerder) voor de benodigde planologische en feitelijke uitvoering zorgdraagt, vragen wij ons af of de rol van de minister niet op een andere (meer overzichtelijke) wijze had kunnen worden vormgegeven. Wat ons betreft, is dat zo. Te denken valt bijvoorbeeld aan de volgende constructie, waarbij wij zo veel mogelijk aansluiting hebben proberen te zoeken bij de regeling als voorzien. Stap 1: de decentrale overheid verzoekt (in alle gevallen) de netbeheerder een onderzoek te verrichten als bedoeld in artikel 22a lid 4 (dus naar de technische haalbaarheid, de ruimtelijke aspecten en de investeringskosten van het verplaatsen/vervangen van het desbetreffende deel); Stap 2: de decentrale overheid vraagt de minister een verklaring van geen bedenkingen af te geven ( vvgb ), waarbij het toetsingskader is of de voorgenomen verplaatsing/vervanging kostenefficiënt(er dan uitkopen) is, als bedoeld in artikel 22a lid 2; Stap 3: indien het onderzoek als bedoeld in stap 1 daartoe aanleiding geeft en de in stap 2 bedoelde vvgb is afgegeven, verzoekt de decentrale overheid de netbeheerder het desbetreffende deel te verplaatsen/vervangen, als bedoeld in artikel 22a lid 1; Stap 4: indien de netbeheerder vindt dat het vervangen of verplaatsen van dat deel technisch of ruimtelijk niet haalbaar is of strijdig is met het belang van leveringszekerheid (als bedoeld in artikel 22a lid 5), dan kan hij administratief beroep instellen bij de minister tegen het in stap 3 bedoelde verzoek. Wat ons betreft zou vervolgens, gelijk aan de rechtsbescherming tegen bijvoorbeeld inpassingsplannen en bestemmingsplannen, kunnen worden volstaan met beroep in één instantie. Het voordeel van de hierboven beschreven systematiek is dat de besluitvorming meer wordt geïntegreerd, in die zin dat alle relevante aspecten (de technische haalbaarheid, de ruimtelijke aspecten, de investeringskosten en de kostenefficiëntie) al in het kader van (de voorbereiding van) het verzoek tot verplaatsing/verkabeling aan bod zijn gekomen. Wij zijn voorstanders van een getrapte procedure. Het doorlopen van de ene stap is noodzakelijk voor de besluitvorming in de andere stap (zonder het onderzoek van de netbeheerder (stap 1) geen vvgb en zonder vvgb (stap 2) geen verzoek tot verplaatsing/verkabeling (stap 3)). Artikel 22a lid 4 Elektriciteitswet vereist thans niet dat de netbeheerder in alle gevallen een onderzoek doet naar de technische haalbaarheid, de ruimtelijke aspecten en de 46 Zie in dit verband de nota van toelichting bij het Ontwerpbesluit. 47 MvT, p. 15. 12 NUMMER 6, september 2018 / SDU Praktijk Omgevingsrecht