Tweede Kamer der Staten-Generaal

Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 1996 1997 25 275 Jaarverslag Nationale ombudsman 1996 Nr. 2 JAARVERSLAG INHOUDSOPGAVE VOORWOORD 7 1 Terugblik 7 2 Vooruitblik 9 3 Leeswijzer 11 Deel I BEELD VAN DE OVERHEID 13 1 De overheid, gezien door de Nationale ombudsman in 1996 15 1.1 Inleiding; de toegang tot de Nationale ombudsman 15 1.2 Veel voorkomende problemen 17 1.2.1 Inleiding 17 1.2.2 De zes meest voorkomende problemen 18 1.2.2.1 Algemeen overzicht 18 1.2.2.2 De problemen afzonderlijk 19 1.3 De Nationale ombudsman en «Europa» 25 1.3.1 De Europese Unie 25 1.3.1.1 De Europese ombudsman 25 1.3.1.2 Toetsing door de Nationale ombudsman aan Europeesrechtelijke regelgeving 27 1.3.2 De Raad van Europa 28 1.3.2.1 Contacten tussen de Raad van Europa en de Nationale ombudsmannen 28 1.3.2.2 Toetsing door de Nationale ombudsman aan regelgeving van de Raad van Europa 30 Deel II DE NATIONALE OMBUDSMAN IN 1996 33 2 Wetgeving; ambt; bureau 35 2.1 Wetgeving c.a. 35 2.1.1 De Nationale ombudsman in de Grondwet 35 2.1.2 De Wet Nationale ombudsman 35 2.1.2.1 De Wet Nationale ombudsman in 1996 35 2.1.2.2 Concept-wetsvoorstel tot wijziging van de Wet Nationale ombudsman 35 2.1.3 Algemene maatregelen van bestuur ex artikel 1a, eerste lid, onderdeel d van de Wet Nationale ombudsman 36 2.1.3.1 Aanwijzing van de provincies en enkele gemeenten in het kader van een proefproject 36 2.1.3.2 Wijzigingen van het Aanwijzingsbesluit bestuursorganen Wob en WNo 38 2.1.3.3 De toekomst van het Aanwijzingsbesluit 39 2.1.4 Bevoegdheid van de Nationale ombudsman ten aanzien van de mede-overheden 39 2.1.4.1 Proefproject provincies en gemeenten 39 2.1.4.2 Aansluiting na het proefproject 41 2.1.4.3 Standpunt van de Nationale ombudsman ten aanzien van externe klachtvoorzieningen voor gemeenten, bezien op langere termijn 42 2.1.5Interne klachtbehandeling bij bestuursorganen 46 2.1.6 Wijziging Reglement voor de Commissie voor de Verzoekschriften uit de Eerste Kamer 50 2.1.7 Aanwijzingen voor de regelgeving inzake zelfstandige bestuursorganen 50 2.2 Ambt 51 2.2.1 Ontwikkeling langetermijnvisie op het instituut van de Nationale ombudsman 51 2.2.2 Ambtsdragers 52 2.3 Het Bureau Nationale ombudsman 53 2.3.1 Personeel 53 2.3.2 Financiën 54 2.3.3 Huisvesting 55 2.3.4 Automatisering 55 3 Het werk van de Nationale ombudsman in cijfers 57 3.1 De te behandelen zaken 57 3.2 Afgedane zaken 59 3.2.1 Cijfers afgedane zaken 59 3.2.2 Onderzoek uit eigen beweging 61 3.3 Doorlooptijden verzoekschriften 62 3.4 Afgedane zaken per gebied 64 3.5De conclusie van de Nationale ombudsman 66 3.6 Reden voor de klacht; beoordeling door de Nationale ombudsman 68 3.6.1 Algemeen 68 3.6.2 De beoordeling in de rapporten 69 7U0016 ISSN 0921-7371 Sdu Uitgevers s-gravenhage 1997 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 3

3.6.3 De reden voor de klacht in tussentijds afgedane zaken 71 3.7 De effecten van het werk van de Nationale ombudsman in cijfers 72 3.8 Enkele achtergrondkenmerken van de verzoekschriften 75 3.8.1 Verzoekschriften ingediend via intermediairs 75 3.8.2 Verzoekschriften ingedeeld naar provincie verzoeker 76 4 Effecten van het werk van de Nationale ombudsman 79 4.1 Soorten effecten 79 4.2 Actie door de overheid 81 4.2.1 Op het gebied van de politie 81 4.2.2 Op het gebied van Buitenlandse Zaken 82 4.2.3 Op het gebied van Buitenlandse Zaken en Justitie 82 4.2.4 Op het gebied van Justitie 82 4.2.5Op het gebied van Binnenlandse Zaken 83 4.2.6 Op het gebied van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 83 4.2.7 Op het gebied van Financiën 84 4.2.8 Op het gebied van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 85 4.2.9 Op het gebied van Verkeer en Waterstaat 85 4.2.10 Op het gebied van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 85 4.2.11 Op het gebied van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 86 4.2.12 Op het gebied van de waterschappen 86 5 Nationale ombudsman en omgeving 87 5.1 Staten-Generaal 87 5.2 Bestuursorganen; andere instanties 87 5.3 Voorlichting; nieuwsmedia 88 5.4 Buitenlandse betrekkingen 90 5.5 Voordrachten; publicaties 92 Deel III BEELD VAN HET IN 1996 VERRICHTE ONDER- ZOEK 93 6 Beoordeling verzoekschriften op bevoegdheid en ontvankelijkheid; telefonische verzoeken om informatie 95 6.1 Inleiding 95 6.2 Cijfermatig overzicht van de verwerking van verzoekschriften op Afdeling I 95 6.3 De toetsing van verzoekschriften 98 6.3.1 Artikel 1a: Bevoegdheidsafbakening naar bestuursorgaan 98 6.3.2 Artikel 16: Bevoegdheidsafbakening naar gedraging 101 6.3.2.1 Inleiding 101 6.3.2.2 Onbevoegdheid Nationale ombudsman ten aanzien van algemeen regeringsbeleid (art. 16, onder a) 102 6.3.2.3 Onbevoegdheid Nationale ombudsman ten aanzien van algemeen verbindende voorschriften (art. 16, onder b) 103 6.3.2.4 Onbevoegdheid Nationale ombudsman bij openstaan van een wettelijk geregelde administratiefrechtelijke voorziening (art. 16, onder c) 103 6.3.3 Artikel 14: Ontvankelijkheid; discretionaire bevoegdheid Nationale ombudsman 105 6.3.3.1 Inleiding 105 6.3.3.2 Vormvereisten (behoudens het kenbaarheidsvereiste) en jaartermijn (art. 14, onder a) 106 6.3.3.3 Kennelijke ongegrondheid van het verzoek (art. 14, onder b) 107 6.3.3.4 Geen of onvoldoende belang bij een onderzoek (art. 14, onder c) 108 6.3.3.5Het kenbaarheidsvereiste (art. 14, onder h) 108 6.4 Buitenwettelijke verzoekschriften 109 6.5Telefonische behandeling van klachten en verzoeken om informatie 113 7 Politie en openbaar ministerie 115 7A Politie 115 7A.1 Inleiding 115 7A.1.1 Algemeen; cijfers 115 7A.1.2 Inbreng Nationale ombudsman in verplichte cursus voor hulpofficieren van justitie 116 7A.1.3 Buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA s) in dienst van gemeenten 117 7A.2 Toepassing van bepalingen betreffende de verdachte 118 7A.3 Vrijheidsbenemende dwangmiddelen 120 7A.4 Overige dwangmiddelen 124 7A.4.1 Binnentreden en huiszoeking 124 7A.4.2 Handboeien 124 7A.4.3 Fouilleren 125 7A.4.4 Inbeslagneming 126 7A.4.5Dwangmiddelen in de Opiumwet 127 7A.5Geweldgebruik door de politie 127 7A.5.1 Vuurwapengebruik 127 7A.5.2 Overig geweld 129 7A.6 Controlebevoegdheden 129 7A.7 Politiecellen 130 7A.8 Legitimeren 131 7A.9 Informatie 131 7A.9.1 Vastleggen van informatie 131 7A.9.2 Verstrekken van informatie 132 7A.10 Optreden naar aanleiding van aangiften en meldingen 135 7A.11 Bejegening 137 7A.12 Hulpverlening 138 7A.12.1 Burenruzies 138 7A.12.2 Overige rapporten op het terrein van hulpverlening door de politie 140 7A.13 Politieoptreden en verkeer 144 7A.13.1 Aanrijdingen 144 7A.13.2 Wegslepen 145 7A.13.3 Overige rapporten op het terrein van politieoptreden en verkeer 147 7A.13.4 Politie en de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften 148 7A.14 Openbare orde 151 7A.15Vreemdelingendiensten 152 7A.15.1 Algemeen 152 7A.15.2 Enkele zaken 152 7A.16 Minderjarigen 156 7A.17 Klachtbehandeling 157 7A.17.1 Klachtenregeling Politiewet 1993 157 7A.17.2 Klachtbehandeling door de politie/ korpsbeheerder 165 7A.18 Schadevergoeding 167 7A.19 Overige verzoekschriften op het terrein van de politie 171 7B Openbaar ministerie 174 7B.1 Algemeen; cijfers 174 7B.2 Openbaar ministerie en opsporing 174 7B.3 Openbaar ministerie en vervolging 175 7B.4 Inbeslagneming 176 7B.5Tenuitvoerlegging van straffen 179 7B.6 De Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften 181 7B.7 Seponeren 188 7B.8 Slachtoffers van delicten 188 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 3

7B.9 Informatieverstrekking door het openbaar ministerie 189 7B.10 Administratieve organisatie van de parketten 190 7B.11 Klachtbehandeling door het openbaar ministerie 191 7B.12 Overige rapporten op het terrein van het openbaar ministerie 191 8 Ministerie van Algemene Zaken 193 8.1 Algemeen; cijfers 193 8.2 Rapporten 193 9 Ministerie van Buitenlandse Zaken 197 9.1 Algemeen; cijfers 197 9.2 Ambassades en consulaten 197 9.3 Het Ministerie zelf 200 9.4 Het Bureau Visadienst 201 10 Justitie 203 10A Ministerie van Justitie 204 10A.1 Algemeen; cijfers 204 10A.2 Immigratie- en Naturalisatiedienst 204 10A.2.1 Algemeen 204 10A.2.2 Visa en machtigingen tot voorlopig verblijf 207 10A.2.3 Verzoeken om een vergunning tot verblijf of een vergunning tot vestiging en asielverzoeken 210 10A.2.4 Naturalisaties 218 10A.2.5Overige verzoekschriften op het terrein van de Immigratie- en Naturalisatiedienst 221 10A.3 Griffies van de gerechten 225 10A.4 Gevangeniswezen en TBS 233 10A.4.1 Algemeen 233 10A.4.2 Gevangeniswezen 234 10A.4.3 TBS 239 10A.5Raden/Raad voor de Kinderbescherming/ Landelijk Bureau inning onderhoudsbijdragen 244 10A.6 Overige rapporten op het terrein van het Ministerie van Justitie 245 10B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Justitie 251 10B.1 Raden voor Rechtsbijstand 251 10B.2 Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers 252 11 Binnenlandse Zaken 253 11A Ministerie van Binnenlandse Zaken 254 11A.1 Cijfers 254 11A.2 Binnenlandse Veiligheidsdienst 254 11A.3 USZO 254 11A.3.1 USZO-Zoetermeer 255 11A.3.2 USZO-Heerlen 255 11A.4 Overige zaken op het terrein van het Ministerie van Binnenlandse Zaken 256 11B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Binnenlandse Zaken: Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds 258 12 Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 259 12A Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 260 12A.1 Cijfers 260 12A.2 USZO-Groningen 260 12A.3 Overige zaken 262 12B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 265 12B.1 Informatie Beheer Groep; OV-Studentenkaart BV 265 12B.1.1 Algemeen; cijfers 265 12B.1.2 Productgroep Studiefinanciering 265 12B.1.3 Productgroep Bezwaar, Beroep en Juridische Zaken 266 12B.1.4 OV-Studentenkaart BV 267 12B.1.5Productgroep Tegemoetkoming Studiekosten en Lesgeld (TSL) 268 12B.1.6 Productgroep Onderwijsdiensten 268 12B.2 Overige zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen 269 12B.2.1 Op het terrein van onderwijs en onderzoek 269 12B.2.2 Dienst Omroepbijdragen 270 13 Financiën 273 13A Ministerie van Financiën 274 13A.1 Cijfers 274 13A.2 Belastingdienst 274 13A.2.1 Inleiding 274 13A.2.2 Rentevergoeding; schadevergoeding 275 13A.2.3 Behandelingsduur 281 13A.2.4 Informatieverstrekking 282 13A.2.5Invordering 283 13A.2.5.1 Verrekening 283 13A.2.5.2 Betalingsregelingen 284 13A.2.5.3 Kwijtschelding 284 13A.2.5.4 Gebruik van dwangmiddelen 286 13A.2.6 Douane 288 13A.2.7 Overige klachten op het terrein van de Belastingdienst 291 13A.2.8 Centraal bureau motorrijtuigenbelasting 295 13A.3 Overige rapporten op het terrein van het Ministerie van Financiën 298 13B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Financiën 299 14 Ministerie van Defensie 301 14.1 Algemeen; cijfers 301 14.2 USZO-Defensie 301 14.3 De Koninklijke Marechaussee 301 14.4 Overige zaken op het terrein van het Ministerie van Defensie 302 15 Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 305 15A Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 306 15A.1 Cijfers 306 15A.2 Directoraat-Generaal van de Volkshuisvesting 306 15A.2.1 Algemeen 306 15A.2.2 Geldelijke steun eigen woningen 307 15A.2.3 Individuele huursubsidie 307 15A.2.4 Overige 307 15A.3 Directoraat-Generaal Milieubeheer 308 15B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer 310 15B.1 Huurcommissies 310 15B.2 Dienst voor het kadaster en de openbare registers 312 16 Verkeer en Waterstaat 315 16A Ministerie van Verkeer en Waterstaat 316 16A.1 Cijfers 316 16A.2 Rijksluchtvaartdienst 316 16A.3 Rijkswaterstaat 318 16A.4 Scheepvaart en Maritieme Zaken 321 16A.5Vervoer 321 16A.6 Hoofddirectie Telecommunicatie en Post 323 16B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Verkeer en Waterstaat 324 16B.1 Dienst Wegverkeer 324 16B.2 Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen 325 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 3

17 Economische Zaken 327 17A Ministerie van Economische Zaken 328 17A.1 Cijfers 328 17A.2 Afgedane zaken 328 17B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Economische Zaken 330 17B.1 Kamers van Koophandel en Fabrieken 330 17B.2 Overige 330 18 Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 331 18A Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 332 18A.1 Cijfers 332 18A.2 Behandelingsduur bezwaar- en beroepschriften 332 18A.3 Rapporten in 1996 332 18A.4 Rapport uit 1994 334 18B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij 335 19 Sociale Zaken en Werkgelegenheid 337 19A Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 338 19A.1 Cijfers 338 19A.2 Zaken op het terrein van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 338 19B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 340 19B.1 Bestuursorganen op het terrein van de sociale zekerheid 340 19B.1.1 Cijfers 340 19B.1.2 Behandelingsduur; informatieverstrekking 340 19B.1.3 Dienstverlening; bejegening; klachtbehandeling 343 19B.1.4 Rentevergoeding; schadevergoeding 344 19B.1.5Overige klachten 346 19B.2 Arbeidsvoorzieningsorganisatie 349 19B.2.1 Cijfers 349 19B.2.2 Het Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening 350 19B.2.3 De Regionale Besturen voor de Arbeidsvoorziening 350 19B.2.3.1 Inleiding 350 19B.2.3.2 Ontslagvergunningen 350 19B.2.3.3 Bemiddeling en scholing 355 19B.3 Centraal Bureau voor de Grafische Bedrijven in Nederland 356 22.2.3 Kwijtschelding 374 22.2.4 Overige zaken 375 23 Provincies en gemeenten 379 23.1 Inleiding 379 23.2 Cijfers 379 23.3 Het proefproject 381 23.4 De vanaf 1 juli 1996 ontvangen klachten 381 23.4.1 Algemeen 381 23.4.2 Onderzoek 382 23.4.3 Buiten onderzoek gebleven zaken 382 23.5Het spreekuur in de gemeente Apeldoorn 384 DEEL IV BIJLAGEN 387 1 Personeelsbezetting per 31 december 1996 389 2 Kamerstukken c.a. inzake de Nationale ombudsman 392 3 Uitgebrachte rapporten 400 3.1 Overzicht rapportnummers per departementaal onderwerpgebied 400 3.2 Vermelding rapporten in vakbladen in 1996 401 3.3 Klachtsamenvatting en oordeel per rapport 403 4 Publicaties Nationale ombudsman 435 4.1 Publicaties van de Nationale ombudsman 435 4.2 Publicaties over de Nationale ombudsman 437 5Toelichting op de beoordelingscriteria van de Nationale ombudsman 439 6 Bestuursorganen binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman; Wet Nationale ombudsman 442 6.1 Overzicht van bestuursorganen die vallen binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman 442 6.2 Wet Nationale ombudsman 449 20 Volksgezondheid, Welzijn en Sport 359 20A Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 360 20A.1 Cijfers 360 20A.2 Van een Leidraad klachtonderzoek naar een Leidraad onderzoek meldingen 360 20A.3 Inspectie voor de Gezondheidszorg 362 20A.4 Overige rapporten op het terrein van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 364 20A.5Zaken op het terrein van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport die zonder rapport zijn afgedaan 364 20B Zelfstandige bestuursorganen op het terrein van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 365 20B.1 Pensioen- en Uitkeringsraad 365 20B.2 Ziekenfondsraad 365 21 Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie 367 22 Waterschappen 369 22.1 Algemeen; cijfers 369 22.2 Rapporten over de waterschappen 369 22.2.1 Aanslagen/aanmaningen 369 22.2.2 Behandelingsduur 373 Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 6

VOORWOORD 1 Terugblik Aantallen; ervaringen Het jaar 1996 was een druk jaar: de Nationale ombudsman ontving 7694 verzoekschriften, terwijl het aantal telefonische contacten 15.940 bedroeg. Alles bijeen wendden in 1996 23.634 burgers zich schriftelijk of telefonisch tot de Nationale ombudsman; dat was meer dan in enig eerder jaar. De cijfers over 1996 liggen iets boven het niveau van 1995, toen 7373 verzoekschriften en 15.029 telefonische contacten werden geregistreerd. Op 1 januari 1997 was het vijftien jaar geleden dat de Wet Nationale ombudsman in werking trad. In die vijftien jaar werden in totaal 62.601 verzoekschriften ontvangen. Over de eerste tien jaar bedroeg dat aantal 32.460, terwijl het over de laatste vijf jaar 30.141 was; dit is nagenoeg een verdubbeling. Het aantal telefonische contacten bedroeg over de eerste tien jaar ruim 60.000, terwijl over de laatste vijf jaar, met 62.246 telefonische contacten, ongeveer hetzelfde aantal werd geregistreerd, eveneens ongeveer een verdubbeling. Uit deze cijfers blijkt dat de viering van het tienjarig bestaan, in januari 1992, een duidelijk beginpunt is geweest van een nieuwe fase in de ontwikkeling van het instituut van de Nationale ombudsman. Wanneer de cijfers over 1996 worden vergeleken met die over de direct daaraan voorafgaande jaren, lijkt er overigens sprake te zijn van een zekere stabilisatie van de instroom. Het aantal zaken dat in 1996 werd afgedaan bedroeg 7505. Dit betekent eveneens een lichte stijging ten opzichte van 1995(7129), en een aantal dat niet eerder werd bereikt. Ook in 1996 werd het merendeel (69,9%) van de zaken die, na de toetsing op bevoegdheid en ontvankelijkheid, in aanmerking kwamen voor onderzoek door de Nationale ombudsman afgedaan via de interventiemethode. In totaal heeft de Nationale ombudsman in 1996 615rapporten uitgebracht; daarmee komt het aantal rapporten van de afgelopen vijftien jaar op 9997. Aantallen geven niet meer dan een eerste indruk van het verrichte werk. Een echt beeld wordt pas verkregen door kennisneming van de producten van dat werk. Een jaarverslag, hoe omvangrijk ook, biedt daarvan slechts een beperkte selectie; die selectie betreft bovendien vooral de zaken die hebben geleid tot een rapport. De ervaringen uit 1996 wezen opnieuw uit dat burgers waardering hebben voor de zorgvuldigheid en onpartijdigheid van de Nationale ombudsman, en dat overheidsinstanties veel zorg besteden aan hun reacties naar de Nationale ombudsman. Aanbevelingen van de Nationale ombudsman worden vrijwel zonder uitzondering opgevolgd, terwijl de overheid op de toepassing van de interventiemethode in het overgrote deel van de gevallen zo reageert dat er geen reden meer is voor verder onderzoek door de Nationale ombudsman. Ook in 1996 hebben de medewerkers van het Bureau Nationale ombudsman weer een forse inspanning geleverd. Juist bij een ambt dat naar zijn formele structuur eenhoofdig is, past het extra om op een plaats als deze dank uit te spreken aan allen die hebben meegeholpen aan het dragen van dit ambt, en die dat met grote inzet en motivatie doen. In het Jaarverslag 1995is met bezorgdheid gewezen op de sterke stijging van de instroom van klachten bij de Nationale ombudsman. Aangegeven werd dat deze stijging versterking van de personeelsformatie onvermijdelijk maakte, op straffe van verder oplopen van werkvoorraden en dus van achterstand. Erkentelijkheid past jegens hen die ervoor verantwoordelijk zijn dat de Nationale ombudsman wordt voorzien van de vereiste middelen. Zij hebben het signaal uit het vorig jaarverslag Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 7

verstaan, wat in de loop van 1996 heeft geleid tot uitbreiding van de personeelsformatie met vijf formatieplaatsen, vermeerderd met nog eens acht tijdelijke formatieplaatsen voor 1997 en 1998. Zo bedroeg de toegekende personeelsformatie aan het eind van de eerste vijftien jaar, op 1 januari 1997, 90 formatieplaatsen (exclusief de Nationale ombudsman en de substituut-ombudsman), tegen 60 formatieplaatsen vijf jaar eerder. Wetgeving Uit de ervaringen van 1996 en de daaraan voorafgaande jaren blijkt een duidelijke erkenning van de betekenis van de Nationale ombudsman als een voorziening van bescherming van burgers tegen de overheid, en van zijn bijdrage aan het streven naar een zo goed mogelijke kwaliteit van de overheid. In de Tweede Kamer is bij de gelegenheid van de behandeling van het jaarverslag van de Nationale ombudsman meer dan eens uitgesproken dat het instituut van de Nationale ombudsman niet meer is weg te denken uit ons staatsbestel. Aan die opvatting is op een bijzondere wijze gevolg gegeven met het besluit van het kabinet van 29 november 1996 om de procedure in gang te zetten die ertoe moet leiden dat de Nationale ombudsman als zodanig, naast de andere Hoge Colleges van Staat, een plaats krijgt in de Grondwet. Het stemt tot voldoening voor de velen die zich in de afgelopen vijftien jaar hebben ingezet voor het Bureau Nationale ombudsman dat waardering voor hun werk en voor het daardoor bereikte resultaat op deze wijze tot uiting komt. Toen de Nationale ombudsman in 1982 met zijn werkzaamheden begon, omvatte zijn werkterrein de ministeries en de politie. Van meet af aan lag het in de bedoeling dat dit werkterrein in twee volgende fasen zou worden uitgebreid, eerst naar de lagere publiekrechtelijke lichamen en vervolgens naar de zelfstandige bestuursorganen. Naderhand werd besloten om voorrang te geven aan de zelfstandige bestuursorganen; deze zijn op 1 november 1993 binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman gebracht. Op 1 januari 1994 volgden, op hun verzoek, de waterschappen. Het jaar 1996 is in zoverre ook een bijzonder jaar dat de Nationale ombudsman op 1 juli 1996 eveneens bevoegd werd ten aanzien van de provincies, terwijl op die datum ook zeven gemeenten aansluiting kregen bij de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. Daarmee omvat het werk van de Nationale ombudsman nu het gehele spectrum van ons openbaar bestuur. Hierna, in 2, zal worden ingegaan op het vraagstuk van de ombudsmanvoorziening voor het lokaal bestuur in totaliteit. Het is passend om hier ook het verschijnen te memoreren van het voorontwerp voor een hoofdstuk in de Algemene wet bestuursrecht met algemene regels voor interne klachtbehandeling door bestuursorganen. Naar mag worden verwacht, zal het formele wetgevingsproces voor dit onderwerp in 1997 in gang worden gezet. Het voorontwerp markeert de ontwikkeling van interne klachtbehandeling bij de overheid, parallel aan de ontwikkeling van het instituut van de Nationale ombudsman gedurende de afgelopen vijftien jaar. Erkenning en formalisering van de verantwoordelijkheid van alle onderdelen van de overheid voor een behoorlijke omgang met burgers die bij hen een klacht (willen) indienen, betekent dat de Nationale ombudsman mede tot taak krijgt toezicht te houden op de kwaliteit van die interne klachtbehandeling door bestuursorganen. Balans In 1996 is veel werk verzet. De bestuursorganen reageren over het algemeen coöperatief in het onderzoek, en volgen de aanbevelingen van de Nationale ombudsman nagenoeg altijd op. In tal van de zaken die de Nationale ombudsman in behandeling neemt, is sprake van gedragingen die voor de betrokken burger van groot gewicht zijn, ook al zijn ze, bezien Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 8

vanuit de betreffende overheidsinstantie, veelal niet meer dan een incident en een ongelukkige afwijking van een werkwijze die in het algemeen zonder problemen is. Waar nodig, leidt het optreden van de Nationale ombudsman tot herstel voor de betrokken burger, en soms ook tot maatregelen ter preventie. Men kan, zo bezien, de vraag stellen hoe erg het met de overheid is gesteld. Op die vraag past maar één antwoord: elke klacht over de overheid is er in feite één te veel. Over het algemeen functioneren overheidsinstanties in Nederland niet slecht. Echter, ook in het werk van de Nationale ombudsman over 1996 is weer gebleken dat waar gewerkt wordt, fouten worden gemaakt. Naarmate de foutenmarge procentueel gezien smaller wordt, neemt de inspanning toe die nodig is om haar verder te verkleinen. Wanneer het gaat om veel publiekscontacten, betekenen ook kleine percentages nog soms aanzienlijke aantallen. En voor de overheid behoort elke burger er één te zijn; wat voor de overheid vaak hooguit een incident is, telt voor de betrokken burger soms heel zwaar. Verder moet worden onderkend dat de ernst van fouten niet altijd evenredig is aan de frequentie waarmee zij voorkomen; ook wat in slechts een enkel geval misgaat, kan zeer zwaar wegen, en vérstrekkende gevolgen hebben. Een andere vraag is, of de Nationale ombudsman wel effectief is, als hij elk jaar weer moet constateren dat bepaalde soorten problemen blijven voorkomen (zie hiervoor verder hoofdstuk 1, 1.2). Men zou kunnen proberen om die vraag naar de effectiviteit van externe controle-instanties te beantwoorden door deze instanties af te schaffen, om vervolgens na enige tijd te bezien of die afschaffing enig effect, in de zin van achteruitgang, heeft gehad. Zo n experiment is echter niet aan te bevelen. Immers, er zijn voldoende aanwijzingen dat van externe controle op de overheid een functionele druk uitgaat die voorkomt dat een bestaand kwaliteitsniveau gaat afbrokkelen. In die zin is externe klachtbehandeling ook een onmisbaar sluitstuk op interne klachtbehandeling. Wanneer het tot op zekere hoogte als onvermijdelijk moet worden aanvaard dat, ondanks alle inspanningen, fouten worden gemaakt die niet intern worden gecorrigeerd, is het voor de betrokken burgers in elk geval van belang dat er van buiten af wordt bijgedragen aan het rechtzetten van die fouten en, waar mogelijk, aan preventie. De ervaring heeft voldoende geleerd dat de Nationale ombudsman op dat punt een wezenlijke functie vervult. 2 Vooruitblik Voor de komende periode vraagt het onderwerp klachtbehandeling en in dat verband ook de ontwikkeling van het instituut van de Nationale ombudsman op een aantal punten de aandacht. Het al genoemde voorontwerp dat moet leiden tot het opnemen in de Algemene wet bestuursrecht van algemene regels voor interne klachtbehandeling zal hier buiten beschouwing worden gelaten. De Nationale ombudsman heeft in oktober 1996 zijn commentaar- over het geheel genomen instemmend op dit voorontwerp gegeven (zie hoofdstuk 2, 2.1.5); het woord zal in 1997 zijn aan de actoren in het wetgevingsproces. Overigens moet worden opgemerkt dat het voorontwerp niet ingaat op het vraagstuk van een wettelijke regeling van voorzieningen van externe klachtbehandeling. In de aanbiedingsbrief is aangegeven dat dit onderwerp mogelijk later aan de orde zal komen. Lagere publiekrechtelijke lichamen Zoals al opgemerkt, zijn op 1 juli 1996 de twaalf provincies en zeven gemeenten, alle op hun verzoek, binnen de bevoegdheid van de Nationale Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 9

ombudsman gebracht. Dat is gebeurd op basis van de notitie van Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken mr. J. Kohnstamm van 30 mei 1995. Die notitie berust op de gedachte dat het aan de betrokken lagere publiekrechtelijke lichamen zelf is om te beslissen of zij voor hun burgers een ombudsmanvoorziening willen creëren, en daartoe willen verzoeken om aansluiting bij de Nationale ombudsman. In dat geval zal van hen een financiële bijdrage worden gevraagd. In de notitie is aangekondigd dat de daarin uitgezette aanpak zal worden verankerd in de Wet Nationale ombudsman. Een desbetreffend conceptwetsvoorstel is eind 1996 aan de Nationale ombudsman om commentaar voorgelegd. In zijn commentaar heeft de Nationale ombudsman laten weten dat hij het wetsvoorstel ziet als een codificatie van de aanpak in de notitie van 30 mei 1995, en er in zoverre mee kan instemmen. Tegelijk wijst hij er echter op dat hij deze aanpak niet kan zien als een eindmodel (zie hoofdstuk 2, 2.1.4.3). Het commentaar van de Nationale ombudsman in dit verband spitst zich toe op de situatie in de gemeenten. Op dit moment zijn de gemeenten nog het enige deel van het openbaar bestuur waar de toegang van de burger tot een onafhankelijke instantie van klachtbehandeling niet algemeen verzekerd is. Immers, van de 572 gemeenten (het aantal van 1 januari 1997) zijn er tien die een eigen gemeentelijke ombudsman hebben of zijn aangesloten bij zo n voorziening in een buurgemeente, terwijl nog eens zeven zich hebben aangesloten bij de Nationale ombudsman. Dan zijn er nog ongeveer 25 gemeenten die een gemeentelijke ombudscommissie hebben ingesteld. Bij elkaar gaat het voor al deze gemeenten om ongeveer 4,3 miljoen inwoners. Nog daargelaten de vraag naar de aanvaardbaarheid van de figuur van de ombudscommissie, de genoemde cijfers laten zien dat er voor het grootste deel van het lokaal bestuur nog steeds sprake is van een witte vlek. Dit is een rechtsongelijkheid die de Nationale ombudsman meer dan eens (zie bijvoorbeeld Jaarverslag 1995, blz. 14 en 15) niet te rechtvaardigen heeft genoemd. Twee punten verdienen in dit geval bijzondere aandacht. Het eerste is het feit dat in de notitie-kohnstamm is gekozen voor een benadering waarbij de verantwoordelijkheid voor het scheppen van de toegang tot een externe, onafhankelijke instantie van klachtbehandeling wordt overgelaten aan de betrokken gebiedscorporaties. De vraag is hoever de decentralisatie van verantwoordelijkheid op dit punt mag strekken. In de opvatting van de Nationale ombudsman mag er, na een overgangsperiode, niet langer vrijheid zijn om in het geheel geen voorziening te treffen. Anders gezegd: als er al vrijheid op dit punt moet zijn, dan niet de vrijheid «dat», maar slechts de vrijheid «hoe». Het tweede punt is dat van het model van financiering. Gekozen is voor een systeem waarin corporaties die kiezen voor aansluiting bij de Nationale ombudsman daarvoor zelf de kosten moeten dragen. In het al genoemde commentaar heeft de Nationale ombudsman zijn bezwaren tegen een dergelijk stelsel van financiering geuit. Zo valt principieel bezien niet in te zien waarom op dit punt een andere wijze van financiering zou moeten worden gehanteerd dan in het geval van de bestuursrechter wanneer die geschillen behandelt tussen burger en decentrale overheden. Ook praktisch gezien roept het stelsel de nodige bedenkingen op. Wanneer de aanpak in de notitie-kohnstamm een grondslag zal krijgen in de Wet Nationale ombudsman, zou dat slechts aanvaardbaar zijn voor een overgangsperiode. Intussen is het gewenst dat de discussie over een eindmodel verder wordt gevoerd. De Nationale ombudsman in de toekomst De fundamenten voor het instituut van de Nationale ombudsman dateren van de jaren zeventig. Intussen is er veel veranderd in de Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 10

omgeving van dit instituut, terwijl in de afgelopen vijftien jaar in en met het werk van de Nationale ombudsman ook de nodige ervaring is opgedaan. Dit heeft aanleiding gegeven tot de vraag of en in hoeverre er reden is tot herijking van bepaalde kenmerken van het instituut van de Nationale ombudsman en zijn werkwijze. Deze vraag heeft zowel betrekking op de Wet Nationale ombudsman als op de werkpraktijk die op basis van deze wet is ontwikkeld. Om die vraag te beantwoorden hebben de Nationale ombudsman en het Ministerie van Binnenlandse Zaken (de stafafdeling CZWI) medio 1995 aan prof. mr. J. B. J. M. ten Berge van de Universiteit Utrecht opdracht gegeven om een onderzoek te doen naar een aantal vragen die voor de verdere ontwikkeling van het instituut van de Nationale ombudsman van strategisch belang zijn. De onderzoekopdracht richt zich op de wettelijke vereisten die van belang zijn voor de toegang van de burger tot de Nationale ombudsman, op de verhouding tussen de bescherming door de Nationale ombudsman en door de rechter, en op aspecten van het ambt van Nationale ombudsman, met name de institutionele vormgeving en de werkwijze (zie verder hoofdstuk 2, 2.2.1). Het onderzoek is grotendeels uitgevoerd in 1996; de resultaten van dit project Nationale ombudsman 2000+ zullen in het voorjaar van 1997 verschijnen. Daarna zullen ze onderwerp van beraad en, waar nodig, van besluitvorming zijn. 3 Leeswijzer Indeling De indeling van dit jaarverslag volgt die van de voorgaande jaarverslagen. Het zwaartepunt wordt gevormd door deel III, met een hoofdstuk voor elk van de (categorieën) bestuursorganen binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. Daaraan vooraf gaat deel II, met enkele hoofdstukken over het ambt van de Nationale ombudsman en zijn werk in 1996, onder meer uitgedrukt in cijfers en bezien op zijn effecten. Het jaarverslag opent met het gebruikelijke hoofdstuk over de meest voorkomende problemen in 1996. Als speciaal onderwerp in dat eerste hoofdstuk is voor dit jaarverslag gekozen «De Nationale ombudsman en Europa»; daarbij komen zowel de dimensie van de Europese Unie als die van de Raad van Europa aan de orde. Aandachtspunten Het is gebruik dat de jaarverslagen van de Nationale ombudsman behandeling krijgen in de Tweede Kamer. In verband daarmee worden hieronder enkele onderwerpen uit dit jaarverslag als aandachtspunt genoemd. Voor de goede orde wordt daarbij opgemerkt dat aanbevelingen waarop ten tijde van het afsluiten van dit jaarverslag nog geen reactie was ontvangen niet in het overzicht van aandachtspunten zijn opgenomen. Veelal gaat het daarbij om recente rapporten, waarop de reacties nog worden verwacht; rapportage daarover zal plaatsvinden in het volgende jaarverslag. a. Algemeen Onafhankelijke klachtbehandeling in de gemeenten (zie hoofdstuk 2, 2.1.4.3). De term «wanbeheer» in de Nederlandse tekst van de taak van de Europese ombudsman (zie hoofdstuk 1, 1.3.1.1). Het naleven van termijnen van orde, zoals onder meer neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht, door alle bestuursorganen die het aangaat (zie hoofdstuk 1, 1.2.2). Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 11

b. Afzonderlijke bestuursorganen 1. Politie algemene regeling van schadevergoeding in verband met strafvorderlijk politieoptreden (zie hoofdstuk 7, 7A.18); de verantwoordelijkheid van de korpsbeheerder voor het afdoen van klachten over zijn politiekorps (zie hoofdstuk 7A, 7A.17.1). 2. Financiën rentevergoeding over een nabetaling door de Belastingdienst bij de afdoening van bezwaarschriften waarvan de afhandeling was aangehouden op grond van een afspraak met de belastingplichtige om de uitspraak van de belastingrechter in een overeenkomstige zaak af te wachten (zie hoofdstuk 13, 13A.2.2). Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 12

DEEL I BEELD VAN DE OVERHEID 13

14

1 DE OVERHEID, GEZIEN DOOR DE NATIONALE OMBUDSMAN IN 1996 1.1 Inleiding; de toegang tot de Nationale ombudsman Het instituut van de Nationale ombudsman is een onderdeel van het stelsel van bescherming van de burger tegen de overheid. Een ieder heeft het recht om de Nationale ombudsman te vragen een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop de overheid zich in een bepaalde aangelegenheid heeft gedragen (artikel 12 van de Wet Nationale ombudsman, verder WNo). In 1996 ontving de Nationale ombudsman 7694 verzoekschriften. Van de 7505 verzoekschriften die in 1996 werden afgedaan, hadden 5693 (75,8%) betrekking op een overheidsinstantie binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. Van al deze verzoekschriften betrof 62,4% de ministeries, 23,4% de zelfstandige bestuursorganen, 10,7% de politie en 3,3% de lagere publiekrechtelijke lichamen. Van de resterende 1812 zaken (24,2%) had een aanzienlijk deel ook betrekking op de overheid, en wel op gemeenten die niet vallen binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman. Alles bijeen betroffen in 1996 ongeveer negen van de tien klachten de overheid. Wanneer een overheidsinstantie als zodanig valt binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman betekent dit niet dat daarmee ook alle gedragingen van zo n instantie in aanmerking komen voor onderzoek door de Nationale ombudsman. De WNo bakent allereerst de bevoegdheid van de Nationale ombudsman verder af, naar de wetgever en naar de rechter. Zo mag de Nationale ombudsman niet oordelen over algemeen verbindende voorschriften; op die grond moest 1,7% (128 zaken) van de 7505 afgedane verzoekschriften worden afgewezen. Verder is er de afbakening tot de rechtsbescherming via het stelsel van (bestuurs)- rechte(r)lijke voorzieningen en procedures. Gesproken kan worden van rechtsbescherming in de eigenlijke zin van het woord, dit in onderscheid tot de rechtsbescherming in de ruime zin van het woord, die ook de Nationale ombudsman omvat. Door de afbakening tot dit stelsel van rechtsbescherming in de eigenlijke zin van het woord kwam in 1996, op enigerlei wijze, 14,9% van de 7505 afgedane verzoekschriften niet in aanmerking voor onderzoek. De WNo bevat verder ook een aantal criteria waaraan een verzoekschrift moet voldoen om in aanmerking te komen voor onderzoek. Zo moet de burger in beginsel zijn klacht eerst hebben voorgelegd aan de overheid, om haar in de gelegenheid te stellen om op die klacht te reageren. In 1996 werd 8,4% van de afgedane verzoekschriften afgewezen omdat nog niet was voldaan aan dit zogenoemde kenbaarheidsvereiste. Op grond van de toetsing aan de andere criteria voor de ontvankelijkheid van een verzoekschrift werd 18% van de verzoeken om onderzoek afgewezen. Samengevat betekent de toetsing op bevoegdheid en ontvankelijkheid dat in 1996 slechts een kleine drie van de tien verzoekschriften (28,2%) in aanmerking zijn gebracht voor onderzoek (zie voor deze toetsing hoofdstuk 6). Al deze afbakeningen berusten op de Wet Nationale ombudsman. Cijfers zoals hiervoor weergegeven, leiden nogal eens tot de vraag hoe het komt dat zo velen het «verkeerde» adres kiezen, en of dit niet valt te voorkomen. Bij de beantwoording van die vraag moet worden opgemerkt dat kennelijk zeer velen een klacht hebben zonder direct de juiste weg te weten voor het indienen van deze klacht. Dat kan worden uitgelegd als een tekort aan kennis bij betrokkenen. Inderdaad blijkt uit de cijfers dat Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 15

velen in het geval van een klacht over de overheid niet goed op de hoogte zijn van de juiste weg. Het kan echter ook worden uitgelegd als een teken van de complexiteit van de overheid en haar werk, en van het systeem van mogelijkheden om grieven te uiten tegen die overheid. En het kan ook worden verstaan als een teken van vertrouwen in de Nationale ombudsman, als een instantie waarvan wordt verwacht dat deze kan bijdragen aan het oplossen van de bewuste klacht, en als een teken van de toegankelijkheid van dit instituut. De Nationale ombudsman heeft de afbakening van zijn werkterrein door de wetgever uiteraard als een gegeven te aanvaarden, en de desbetreffende bepalingen zorgvuldig toe te passen. De genoemde cijfers onderstrepen echter het grote belang van een goede voorlichting over de toegang tot de Nationale ombudsman. Informatie over die toegang wordt verstrekt via de zogenoemde publieksvoorlichting. Daarnaast zijn daarvoor ook de vele individuele telefonische contacten met het Bureau Nationale ombudsman (in 1996: 15940 keer) van groot belang. In die contacten krijgen burgers tevens, waar nodig, uitleg over overheidsmaatregelen. Daarnaast worden zij, waar mogelijk, doorverwezen naar de instantie die hun wel verder van dienst kan zijn. Dit gebeurt niet alleen telefonisch, maar ook in de beantwoording van hun brieven. Deze informatie-, uitleg- en verwijsfunctie is een wezenlijk onderdeel van het werk van de Nationale ombudsman. Zij vindt plaats in het kader van de beoordeling van verzoekschriften op bevoegdheid en ontvankelijkheid. Daarom laat deze functie zich praktisch gezien niet losmaken uit het werk aan de kerntaak, het doen van onderzoek naar overheidsgedragingen, en het beoordelen van die gedragingen. De vele verzoekschriften die niet in aanmerking komen voor onderzoek geven, voor zover zij betrekking hebben op overheidsinstanties, uiteraard wel een zekere indruk van de overheid. Voor zover de Nationale ombudsman zich echter een beeld verwerft van de overheid, gebeurt dat toch met name via de zaken die in aanmerking zijn gebracht voor onderzoek. In 1996 was dat 28,2% van alle afgedane zaken. Een aanzienlijk deel van deze 2118 zaken (69,9%) heeft niet geleid tot een rapport, maar is anderszins afgedaan. Dat gebeurde voor een deel via de interventiemethode (zie voor een toelichting Jaarverslag 1994, blz. 21 en 48 53). Ook werd een deel overgedragen aan de Klachtenlijn van de Immigratie- en Naturalisatiedienst van het Ministerie van Justitie. In totaal 637 zaken zijn uitgemond in een rapport, 8,5% van alle 7505 afgedane zaken. Het gaat hier om 615rapporten. In 1.2 van dit hoofdstuk, «Veel voorkomende problemen», worden de gegevens die de Nationale ombudsman heeft verkregen via zijn interventies en rapporten verwerkt tot een beeld van de overheidsgedragingen die onderwerp zijn geweest van zijn aandacht. Als steeds past daarbij de kanttekening dat dit beeld op geen enkele wijze representatief is voor de overheid als geheel. Immers, de Nationale ombudsman krijgt de overheid alleen in beeld wanneer het komt tot klachten, en wanneer die klachten vervolgens ook in aanmerking komen voor onderzoek. Dergelijke klachten kunnen bovendien alleen ontstaan wanneer het gaat om overheidsorganisaties die publiekscontacten onderhouden. Verder moet worden opgemerkt dat er tussen overheidsorganisaties wat betreft de omvang van die contacten en hun gevoeligheid voor klachten een grote verscheidenheid bestaat. Daarnaast is het zo dat een focus op problemen per definitie leidt tot een beeld dat geen recht doet aan de ontelbare contacten tussen burger en overheid die zonder enig probleem verlopen. Wat is dan de rechtvaardiging voor een beschouwing van veel voorkomende problemen? Een dergelijk overzicht geeft in de eerste plaats Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 16

een aantal grote lijnen aan in de vele zaken die in deel III van dit jaarverslag worden behandeld. Het vestigt bovendien de aandacht op onderwerpen die bijzondere aandacht verdienen in het streven naar verdere verbetering van de kwaliteit van de overheid in haar functioneren in relatie tot de burger. Van de Nationale ombudsman mag worden verwacht dat hij door deze signalering in de jaarverslagen ook aan die verbetering bijdraagt. Inzicht via grote lijnen mag echter geen afbreuk doen aan aandacht ook voor het individuele geval. Daar komt bij dat in tal van afzonderlijke zaken zoals behandeld in de hoofdstukken van deel III eveneens meer algemene kwesties aan de orde zijn. Na het overzicht van veel voorkomende problemen volgt ter afsluiting van dit algemene hoofdstuk een paragraaf ( 1.3) waarin een bijzonder onderwerp aan de orde komt. Deze keer is ervoor gekozen om in te gaan op het werk van de Nationale ombudsman in Europees perspectief. Enerzijds gaat het daarbij om de Europese Unie. Daarbij wordt zowel aandacht besteed aan de relatie van de Nationale ombudsman tot de Europese ombudsman als aan de onderzoeken van de Nationale ombudsman uit 1996 waarin Europees-rechtelijke regelgeving aan de orde was. Anderzijds gaat het om de Raad van Europa. Ingegaan zal worden op de contacten van de Nationale ombudsman en zijn collega s met de Raad van Europa, in het bijzonder de instellingen voor de mensenrechten, en op een aantal rapporten uit 1996 waarin toetsing aan bepalingen van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden aan de orde was. 1.2 Veel voorkomende problemen 1.2.1 Inleiding Wanneer burgers bij de Nationale ombudsman een klacht indienen over een overheidsinstantie komt uit hun verzoekschrift altijd op enigerlei wijze naar voren waarom zij menen dat de overheid niet heeft gehandeld zoals zij verwachtten en zoals zij meenden dat het hoorde. Al die grieven kunnen daarmee worden geplaatst binnen de norm van behoorlijkheid die is neergelegd in artikel 26, eerste lid van de WNo. Dit is de norm waaraan de Nationale ombudsman de door hem onderzochte gedragingen moet toetsen. De Nationale ombudsman heeft deze norm uitgewerkt in een groot aantal afzonderlijke vereisten van behoorlijkheid (zie voor de lijst van deze beoordelingscriteria bijlage 5). Wanneer een zaak is uitgemond in een rapport, wordt vastgelegd welk(e) vereiste(n) van behoorlijkheid in de desbetreffende zaak is of zijn gebruikt, en hoe het oordeel luidde. De resultaten van deze toetsing in de 615rapporten uit 1996 zijn neergelegd in grafiek 6a in hoofdstuk 3. Deze grafiek laat zien hoe vaak de verschillende beoordelingscriteria zijn gebruikt; in totaal is dat in 1996 1383 keer gebeurd. Daarnaast bevat zij per criterium informatie over de uitkomst van de beoordeling. De lijst met beoordelingscriteria wordt ook gebruikt voor de zaken die anderszins worden afgedaan, en waarin het onderzoek tussentijds wordt beëindigd (met uitzondering van de zaken die direct worden overgedragen aan de Klachtenlijn van de IND). Het resultaat daarvan voor 1996 is neergelegd in tabel 6b in hoofdstuk 3. Deze tabel heeft een totaal van 1325 toepassingen. In deze zaken is het niet gekomen tot een rapport, en daarmee niet tot een oordeel van de Nationale ombudsman over de behoorlijkheid van de gedraging waarover was geklaagd. Vele van de zaken uit tabel 6b zijn afgedaan via de interventiemethode. Dit betekent dat de Nationale ombudsman de klacht heeft voorgelegd aan de desbetreffende instantie, waarna deze in de regel zodanige actie ondernam dat Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 17

er voor de Nationale ombudsman geen reden meer was voor verder onderzoek. Veelal betekent deze actie dat de klacht gegrond was, waarmee sprake was van enigerlei schending van de behoorlijkheidsnorm. Hierna, in 1.2.2, zal worden aangegeven welke vereisten van behoorlijkheid in 1996 in verhouding het meest zijn gebruikt. Daarmee wordt inzicht gegeven in de problemen die in de desbetreffende klachten aan de orde zijn gesteld. 1.2.2 De zes meest voorkomende problemen 1.2.2.1 Algemeen overzicht In de 615rapporten uit 1996 zijn de volgende beoordelingscriteria het meest gebruikt: a. het vereiste van redelijkheid/proportionaliteit: 19%; b. en c. het vereiste van overeenstemming met algemeen verbindende voorschriften, en van actieve informatieverstrekking: beide 16,2%; d. het vereiste van voortvarendheid: 12,5%; e. het vereiste van correctheid van bejegening: 7,2%; f. het vereiste van actieve informatieverwerving: 6,3%. Bij elkaar beslaan deze zes vereisten 77,4% van alle keren dat een beoordelingscriterium werd gebruikt. In de in totaal 1325registraties van de zaken waarin het onderzoek tussentijds werd beëindigd, waren de volgende beoordelingscriteria het meest aan de orde: a. het vereiste van voortvarendheid: 37,6%; b. het vereiste van actieve informatieverstrekking: 19,7%; c. het vereiste van redelijkheid/proportionaliteit: 10,5%; d. het vereiste van administratieve nauwkeurigheid: 10,1%; e. het vereiste van overeenstemming met algemeen verbindende voorschriften: 8,1%; f. het vereiste van rechtszekerheid: 4,7%. Bij elkaar beslaan deze registraties 90,7% van het totaal van 1325 registraties. Evenals dat in het Jaarverslag 1995is gebeurd, worden hieronder de registraties uit grafiek 6a en tabel 6b samengevoegd (zie voor een kanttekening bij die aanpak: Jaarverslag 1995, blz. 24). Dit levert een totaal aantal scores op één van de beoordelingscriteria op van 2708. Daarbinnen hebben de volgende zes vereisten van behoorlijkheid het grootste aandeel: a. het vereiste van voortvarendheid: 24,8% (1995: 30,1%); b. het vereiste van actieve informatieverstrekking: 17,9% (1995: 18,7%); c. het vereiste van redelijkheid/proportionaliteit: 14,8% (1995: 16,2%); d. het vereiste van overeenstemming met algemeen verbindende voorschriften: 12,2% (1995: 11,2%); e. het vereiste van administratieve nauwkeurigheid: 7,5% (1995: 5,7%); f. het vereiste van correctheid van bejegening: 4,7% (1995: 5,3%). Bij elkaar beslaan de scores op deze zes vereisten 81,9% van het totaal van 2708 registraties. De lijst is gelijk van samenstelling en volgorde aan die over 1995. Het vereiste van voortvarendheid staat opnieuw op de eerste plaats, zij het dat het aandeel van dit vereiste iets is gedaald. Een verklaring daarvoor kan worden gevonden in het feit dat in 1996 de zaken die zijn overgedragen aan de Klachtenlijn van de IND niet langer in deze registratie zijn opgenomen. Het gaat hier bij uitstek om zaken waarin wordt geklaagd over een lange behandelingsduur. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 18

De zes vereisten laten zich indelen in twee groepen: de vereisten die betrekking hebben op kenmerken van het functioneren van overheidsorganisaties en op hun interne procesgang meer in het algemeen: a, b en e. Deze vereisten hebben samen een aandeel van 50,2%; de vereisten die veeleer het handelen betreffen in specifieke gevallen: c, d en f. Deze vereisten hebben samen een aandeel van 31,7%. De lijst met de genoemde zes vereisten is gelijk aan die over 1995. Dit wijst er op dat het gaat om problemen die in de verhouding tussen overheid en burger, voor zover deze valt binnen het vizier van de Nationale ombudsman, relatief vaak aan de orde zijn. Daarmee is deze lijst een signaal dat voortdurende inspanning nodig is om ervoor te zorgen dat het overheidsoptreden voldoet aan de genoemde vereisten, en om te waken voor achteruitgang. Die inspanning zal des te groter moeten zijn naarmate het percentage gegronde klachten hoger is. 1.2.2.2 De problemen afzonderlijk De zes vereisten die hiervoor zijn genoemd en die verwijzen naar de problemen die in het werk van de Nationale ombudsman in 1996 naar verhouding het meest aan de orde waren, worden hieronder afzonderlijk behandeld. a. Voldoende voortvarendheid Jaar in jaar uit hebben in verhouding de meeste klachten die de Nationale ombudsman ontvangt betrekking op de tijd die de overheid nodig heeft om te reageren op wat de burger haar voorlegt, zoals een verzoek om informatie, een aanvraag van een beschikking of een bezwaarschrift. De Nationale ombudsman hanteert voor de beoordeling van dit soort klachten het vereiste van voortvarendheid. Overweging daarbij is dat van de overheid mag worden verwacht dat zij de vaart erin houdt, en de burger niet langer dan nodig laat wachten. In 1996 had een kwart van alle beoordelingen en registraties van de Nationale ombudsman betrekking op dit vereiste. Wanneer een burger bij de Nationale ombudsman klaagt over het feit dat hij naar zijn opvatting al te lang heeft moeten wachten op een reactie van de overheid, heeft hij er hoe dan ook belang bij dat die reactie er zo snel mogelijk komt. Een onderzoek van de Nationale ombudsman dat uitmondt in een rapport blijkt dan niet altijd een passende aanpak. Zo n werkwijze kost nu eenmaal de nodige tijd. Daarom worden klachten over een lange behandelingsduur in de regel afgedaan via de interventiemethode. Dit gebeurde in 1996 in drie van de vier keren dat het vereiste van voortvarendheid aan de orde was. Wanneer wordt gesproken van de eis van voortvarendheid gaat het voor alles om de burger, en zijn belangen en verwachtingen. De overheid mag het geduld van die burger niet te veel op de proef stellen. In de regel heeft de burger al geruime tijd op een reactie van de overheid gewacht tot hij zich, soms ten einde raad, tot de Nationale ombudsman wendt. In de meeste van die gevallen beklaagt hij zich dan ook terecht. Zo zijn in de rapporten waarin het vereiste van voortvarendheid aan de orde was drie van de vier klachten op dit punt gegrond verklaard. Zoals gezegd, worden de meeste klachten op dit punt afgedaan via de interventiemethode. De Nationale ombudsman houdt in dit soort gevallen overigens wel toezicht op de afdoening; wanneer deze te wensen overlaat, gaat hij alsnog zelf verder over tot actie. In veruit de meeste gevallen leidt de interventie van de Nationale ombudsman er echter toe dat het probleem dat aanleiding was voor de klacht wordt opgelost. Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 19

De eis van voortvarendheid betreft niet alleen de verwachtingen van de burger, zij kan ook worden bezien vanuit het perspectief van de overheid. Zo bevat de Algemene wet bestuursrecht algemene regels voor de behandelingsduur van verzoeken en bezwaarschriften. Daarmee heeft de wetgever op een breed terrein een aanspraak van de burger gevestigd op een vlotte behandeling. Verder zijn er de nodige bijzondere wettelijke regelingen die eveneens voorschriften bevatten met zogenoemde termijnen van orde. Soms hebben overheidsinstanties ook zelf streeftermijnen vastgesteld en gepubliceerd, zodat burgers er verwachtingen aan mogen ontlenen. Tenslotte, waar geen wettelijke termijnvoorschriften gelden, geldt de algemene eis van een redelijke termijn. Van uitvoerende overheidsinstanties mag worden verwacht dat zij de wet naleven. Dat behoort geen uitzondering te lijden wanneer het gaat om wettelijke regels die termijnen bevatten voor de behandeling van zaken van burgers. De ervaring van de Nationale ombudsman wijst echter uit dat de praktijk op dat punt soms ernstig te wensen overlaat, en dat dergelijke termijnen van orde soms ver worden overschreden. Voor de geloofwaardigheid en het gezag van de overheid in de samenleving is dat een slechte zaak. Het is niet aanvaardbaar dat de overheid termijnvoorschriften schendt, terwijl zij de burger wel houdt aan de termijnen die voor hem gelden, en aan overschrijding van die termijnen sancties verbindt. En in die gevallen waarvoor geen termijnvoorschriften gelden, mag de wachttijd niet over redelijke grenzen heen gaan (zie als voorbeeld rapport 96/445, over de behandelingsduur van een verzoek van aspirantouders om beginseltoestemming voor de adoptie van een buitenlands pleegkind). Het probleem van de lange behandelingsduur deed zich in 1996 vooral voor bij de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) van het Ministerie van Justitie. De Nationale ombudsman leidde in totaal 654 klachten over de IND direct door naar de Klachtenlijn van de IND; in de regel ging het hier om klachten over lange wachttijden. Klachten over de behandelingsduur kwamen daarnaast ook aan de orde in veel van de 115zaken over de IND die de Nationale ombudsman afdeed via de interventiemethode, en in een aantal van de in totaal 28 rapporten over de IND. In de zaak die leidde tot rapport 96/165waren de termijnen uit de Algemene wet bestuursrecht zeer ver overschreden. Niettemin liet de Staatssecretaris van Justitie tijdens het onderzoek weten dat zij de klacht op dit punt niet gegrond achtte. De Nationale ombudsman vond dit een onbegrijpelijke stelling, nu het immers ging om een handelwijze die duidelijk in strijd was met de wet. Klachten over een lange behandelingsduur betroffen echter zeker niet alleen de IND; zij kwamen voor over de gehele breedte van het werkterrein van de Nationale ombudsman. Voorbeelden betreffen onder meer USZO-Groningen, de Belastingdienst (zoals onder meer het Centraal bureau motorrijtuigenbelasting), de Dienst Wegverkeer (RDW) en het GAK. In veel van de bedoelde gevallen ging het om overschrijding van termijnen in de Algemene wet bestuursrecht, zoals in de artikelen 4:13 (over de beslistermijn voor beschikkingen, met een verwijzing naar de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn en met de algemene norm van een redelijke termijn), 7:10 (over de beslistermijn voor bezwaarschriften), 7:24 (over de beslistermijn in administratief beroep) en 8:42 (over de termijn voor het indienen van een verweerschrift). De Belastingdienst kent daarnaast het Voorschrift Algemene wet bestuursrecht (zie rapport 96/554, over een gedraging van de Belastingdienst/Douane). In rapport 96/182 ging het om een termijn in het Besluit beslistermijnen sociale verzekeringswetten. Ook termijnbepalingen in andere regelingen kwamen aan de Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 20

orde, zoals in de Vreemdelingenwet en de Huurprijzenwet woonruimte. Op het terrein van klachtbehandeling door de politie gelden termijnbepalingen, in de klachtregelingen van de politiekorpsen; ook schendingen van die termijnen kwamen nogal eens aan de orde (zie hoofdstuk 7, 7A.17.2). Welke gevolgen moet nu de herhaalde signalering door de Nationale ombudsman van termijnen van orde hebben? Op dit punt zijn drie opties mogelijk. Een optie is om termijnoverschrijdingen te zien als iets wat nu eenmaal niet altijd valt te vermijden. Er is immers een grens aan wat de overheid kan, en er zijn nog vele andere prioriteiten. Zo n optie moet worden afgewezen: zij miskent de afhankelijkheid financieel of anderszins van velen van de overheid, en daarmee hun belang bij het tijdig nemen van besluiten door die overheid. Zij miskent ook de betekenis van voortvarendheid voor de geloofwaardigheid van de overheid. En zij tast het gezag aan van de wetgever die de termijnen heeft gesteld. Een andere optie is om de termijnen ruimer te stellen. Deze optie betekent eveneens dat een soms lange behandelingsduur wordt aanvaard als onvermijdelijk. Zij zoekt in zoverre een uitweg, dat de norm wordt opgerekt. Zo zou de termijn van zes weken zoals de Algemene wet bestuursrecht die kent, kunnen worden verruimd, tot bijvoorbeeld tien of twaalf weken. Deze optie lijkt aantrekkelijk: zij kost niets, en haalt druk van de ketel. Zij moet echter eveneens worden afgewezen. De ervaring leert immers, dat termijnen de neiging hebben zichzelf te vullen. Wanneer de termijn wordt opgerekt, is dat dan ook nog geen garantie dat de ruimere termijn wel steeds zal worden gehaald. Ernstig bezwaar is bovendien dat zo n verruiming een belangrijke prikkel weghaalt voor instanties die nu alle moeite doen om de gestelde termijnen wel te halen en die daarin succesvol zijn; ook die situatie komt gelukkig voor. En ook de optie van het verruimen van de termijnen miskent het belang van de burger bij voortvarendheid. In dit verband past een opmerking bij de kritiek die soms kan worden gehoord op wat de «juridisering» van de overheid wordt genoemd. Deze juridisering zou een bedreiging zijn voor de slagvaardigheid van de overheid. De Algemene wet bestuursrecht wordt dan wel aangewezen als een belangrijke boosdoener. Wellicht hebben critici op dit punt vooral het oog op de gevolgen van het gebruik door de burger van wettelijke bepalingen op het punt van de rechtsbescherming voor de besluitvorming over grote projecten, waarbij vele, uiteenlopende belangen, en de belangen van velen in het geding zijn. Dit is niet de plaats om op die kwestie, wat daar verder ook van zij, in te gaan. De zaken die verderop in dit jaarverslag aan de orde komen betreffen immers, voor zover de tijdsdimensie in het geding is, niet een mogelijke vertraging voor de overheid door de burger, maar vrijwel steeds daadwerkelijke vertraging voor de burger door de overheid. Zo n vertraging treft een wezenlijk belang van de betrokken burger. Zoals al opgemerkt, bestaan er immers talloze afhankelijkheidsrelaties tussen burger en overheid. Veelal heeft de burger niet zelf voor die afhankelijkheid gekozen. Soms is zij hem opgelegd door de overheid, met name waar sprake is van een vergunningenstelsel of van fiscale verplichtingen. Soms houdt die afhankelijkheid direct verband met omstandigheden waarin iemand verkeert of terecht komt, vaak zonder die situatie zelf te kunnen beïnvloeden, bijvoorbeeld in verband met leeftijd, gezondheid of maatschappelijke situatie. Voor tal van dergelijke omstandigheden heeft de overheid regelingen getroffen, veelal van financiële aard. Burgers die op deze regelingen zijn aangewezen, zijn op dat punt feitelijk afhankelijk van de overheid. Ook wanneer burgers opkomen tegen Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 21

de overheid, in een procedure van bezwaar of beklag, moeten zij tijdig horen waar zij aan toe zijn. Verder is er het belang voor hen die slachtoffer zijn van een strafbaar feit dat het openbaar ministerie voldoende vaart maakt met een eventueel in te stellen strafvervolging (zie rapport 96/179). En wat te denken van de TBS-passanten die in een huis van bewaring onevenredig lang moeten wachten op de tenuitvoerlegging van de maatregel van tbs (zie rapport 96/575)? In alle gevallen moeten betrokkenen, gezien de belangen die voor hen in het geding zijn, kunnen rekenen op een vlotte uitvoeringspraktijk. Het is belangrijk dat de wetgever hun die garandeert. Dit is een zeer wezenlijk aspect van de kwaliteit van de overheid. Zo blijft als enige aanvaardbare optie over het handhaven van termijnen die een voortvarende behandeling garanderen, en het waarborgen van afhandeling binnen die termijnen. b. Actieve informatieverstrekking Zojuist is gewezen op de talloze afhankelijkheidsrelaties tussen burger en overheid, en op het belang dat de burger in zijn verhouding met de overheid tijdig weet waar hij aan toe is. Daarmee is niet alleen de eis van voortvarendheid in het geding, maar ook die van actieve informatieverstrekking door de overheid aan de burger. Een tekortschieten op dat punt scherpt de bedoelde afhankelijkheid verder aan. Bij de eis van actieve informatieverstrekking gaat het enerzijds om informatie over de stand van behandeling van verzoeken, aanvragen of bezwaren. Die informatie moet met name worden gegeven daar waar de behandeling langer duurt of dreigt te duren dan wenselijk is of dan eerder was aangekondigd (zie rapport 96/170, waarin de Nationale ombudsman een structurele tekortkoming op dit punt constateerde bij de huurcommissie in het ressort Amsterdam). Daarnaast gaat het om informatie aan de betrokken burger over zijn rechten en plichten in zijn specifieke situatie die voor de verhouding tussen de betrokken burger en de overheid van direct belang kan zijn. In één van de vijf zaken die tussentijds werden afgedaan, doorgaans via interventie, was de eis van actieve informatieverstrekking aan de orde. Zij betrof één op de zes oordelen in de zaken die uitmondden in een rapport; in ruim de helft daarvan was de klacht gegrond. Ook voor de eis van actieve informatieverstrekking geldt dat de wetgever voor een aantal gevallen regels heeft gesteld. En ook hier kan de Algemene wet bestuursrecht worden genoemd. Zo trekt artikel 2:5, met een algemene geheimhoudingsplicht, een grens voor de informatieverstrekking (zie rapport 96/490, over het Nederlands Meetinstituut BV te Dordrecht, de Keuringsdienst van Waren te Groningen en de Belastingdienst/Ondernemingen Groningen, en rapport 96/362 over de Algemene Inspectiedienst). Verder verplicht artikel 3:41 tot toezending of uitreiking van een beschikking aan betrokkene(n); daarmee verdraagt zich niet dat wordt gewacht of deze het stuk zelf komt ophalen (rapport 96/096 over een ambassade). Artikel 4:14 verlangt dat betrokkenen worden geïnformeerd over termijnoverschrijding (zie bij voorbeeld rapport 96/108, over een Raad voor Rechtsbijstand). Artikel 6:14 verplicht tot schriftelijke bevestiging van de ontvangst van een bezwaarschrift (zie rapport 96/167 over het Bureau Visadienst, of rapport 96/090 over Verkeer en Waterstaat). Overigens zijn er ook andere wettelijke regelingen met voorschriften over informatieverstrekking (zie bijvoorbeeld rapport 96/225, over de toezending door de Sociale Verzekeringsbank van de jaaropgave van door een overledene genoten AOW-pensioen). Wanneer iemand een beschikking krijgt met een beperkte geldigheidsduur behoort hij van die beperking op de hoogte te worden gesteld (zie rapport 96/352 over de geldigheidsduur van een machtiging tot Tweede Kamer, vergaderjaar 1996 1997, 25275, nrs. 1 2 22