Learning by doing; Het nut van voortschrijdend inzicht voor een effectief emissiehandelssysteem in Europa.

Learning by doing; Het nut van voortschrijdend inzicht voor een effectief emissiehandelssysteem in Europa. Masterscriptie Rechtsgeleerdheid accent milieurecht Cecile Hoitink ANR: 345354 Begeleiders: mr. dr. F.M. Fleurke & prof. mr. J.M. Verschuuren Tilburg, 19 augustus 2013

Voorwoord Voor u ligt mijn afstudeerscriptie, geschreven ter afronding van de opleiding Rechtsgeleerdheid accent milieurecht aan de Universiteit van Tilburg. Deze scriptie is het resultaat van het onderzoek naar de effectiviteit van het emissiehandelssyteem in Europa vanuit het perspectief learning by doing. Na zes jaar gestudeerd te hebben aan de universiteit is het einde van de studie en studententijd in zicht. Het diploma is bijna op zak en wordt het tijd voor een nieuw hoofdstuk in mijn leven. Het schrijven van de scriptie heb ik als een zeer leerzame periode ervaren. Graag wil ik daarom ook van dit moment gebruik maken om een aantal mensen te bedanken die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van deze scriptie. Allereerst wil ik mijn scriptiebegeleidster mevrouw Fleurke bedanken voor het begeleiden van deze scriptie. Ook wil ik de heer Verschuuren bedanken voor zijn rol als tweede afstudeerdocent. Als laatste wil ik mijn ouders, familie en vriendinnen bedanken voor hun steun gedurende mijn gehele studie, maar specifiek tijdens mijn afstudeerperiode. Cecile Hoitink Tilburg, augustus 2013

Inhoudsopgave Lijst van afkortingen... 3 1 Inleiding... 4 1.1 Probleembeschrijving... 4 1.2 Doel van het onderzoek... 5 1.3 Vraagstelling... 5 1.3.1 Hoofdvraag... 5 1.3.2 Subvragen... 5 1.4 Leeswijzer... 6 2 United Nations Framework Convention on Climate Change... 7 2.1 Doelstellingen, beginselen en verplichtingen... 7 2.2 Landen... 9 3 Kyoto-protocol... 11 3.1 Doelstellingen... 11 3.2 Kyoto mechanismen... 12 3.2.1 Joint Implementation... 12 3.2.2 Clean Development Mechanism... 12 3.2.3 International Emission Trading (IET)... 13 3.3 Post-Kyoto... 13 4 Kyoto-protocol in Europa... 14 4.1 Kyoto doelstellingen... 14 4.1.1 European Emission Trading System (EU ETS)... 14 4.2 Soorten emissierechten... 15 4.3 Richtlijn 2003/87/EG... 15 4.4 Eerste handelsperiode 2005-2007... 16 4.5 Tweede handelsperiode 2008-2012... 16 4.6 Derde handelsperiode 2013-2020... 17 5 Bevoegdheden lidstaten en Europese Unie aan de hand van Richtlijn 2003/87/EG en Richtlijn 2009/29/EG... 18 5.1 Verbintenis van de Europese Unie tot vermindering van broeikasgassen... 18 5.2 Doelstellingen Richtlijn 2003/87/EG... 19 5.3 Doelstellingen Richtlijn 2009/29/EG... 20 5.4 Bevoegdheden Europese Commissie en lidstaten... 20 Cecile Hoitink Pagina - 1

5.5 Wijzigingen Richtlijn 2009/29/EG ten opzichte van Richtlijn 2003/87/EG... 21 6. Internationale credits... 25 6.1 Achtergrond... 25 6.2 Flexibele mechanismen... 26 6.3 Europees klimaatbeleid... 27 6.4 Voor- en nadelen koppeling flexibele mechanismen... 28 6.5 Invulling internationale credits... 29 6.5.1 Klimaatconferentie Doha... 29 6.5.2 EU ETS en de internationale credits... 30 6.5.3 Joint Implementation projecten... 31 6.5.4 Clean Development projecten... 31 7 Effectiviteit (gecentraliseerde) emissiehandel... 32 7.1 Problemen (gecentraliseerde) emissiehandel... 32 7.2 Verbeterpunten (gecentraliseerde) emissiehandel... 33 7.3 Effectiviteit (gecentraliseerde) emissiehandel... 34 7.4 Toekomst (gecentraliseerde) emissiehandel... 34 8. Conclusie... 37 Literatuurlijst... 40 Bijlage 1 Annex I landen United Framework Convention Climate Change... 44 Bijlage 2 Bijlage B Kyoto-protocol... 46 Bijlage 3 Lidstatelijke emissiereductieverplichtingen (bijlage II bij Beschikking 2009/406/EG)... 48 Cecile Hoitink Pagina - 2

Lijst van afkortingen AAU CDM CER CoP ECCP EUA EU ETS IET INC IPCC JI OECD Nap UNEP UNFCCC VWEU WMO Assigned Amount Units Clean Development Mechanism Certified Emission Reduction Conference of Parties European Climate Change Programme European Union Allowances European Union Emission Trading Scheme International Emission Trading Intergovernmental Negotiating Committee Intergovernmental Panel on Climate Change Joint Implementation Organization for Economic Co-operation and Development Nationaal allocatieplan United Nations Environment Programme United Nations Framework Convention on Climate Change Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie World Meteorological Organization Cecile Hoitink Pagina - 3

1 Inleiding 1.1 Probleembeschrijving Een greep uit de krantenkoppen van de afgelopen jaren: 'Klimaatverandering erger dan 20 jaar geleden voorspeld', Voorbij de twee graden grens, IJsmassa Antarctica smelt ook van onderaf, Vijftig maal meer hittegolven door klimaatopwarming. 1 Deze krantenartikelen hebben betrekking op de gevolgen van de klimaatverandering in de wereld. Deze scriptie is nauw gerelateerd aan dit onderwerp. De klimaatverandering zal in de toekomst verstrekkende gevolgen hebben voor het milieu op aarde. Er dient snel en effectief actie ondernomen te worden om de consequenties voor het klimaat te beperken. Er zijn (merkbare) gevolgen in de 21 ste eeuw als gevolg van temperatuurverandering, bijvoorbeeld: de ijskappen smelten sneller, de zeespiegel stijgt en een toenemend aantal overstromingen. De risico s op natuurrampen neemt hierdoor toe en de luchtkwaliteit verslechtert. Door deze ontwikkelingen komt de volksgezondheid ernstig in gevaar. Klimaatsceptici schrijven de klimaatverandering toe aan de periodieke temperatuurstijging en daling door natuurlijke processen. Zij ontkennen dat de menselijke invloed een grote bijdrage heeft geleverd aan de klimaatverandering. 2 Het Intergovernmental Panel on Climate Change (hierna: IPCC) heeft met de uitgave van wetenschappelijke rapporten in 2007 het tegendeel bewezen. De klimaatverandering is wel degelijk toe te rekenen aan de mens sinds de industriële revolutie. Sinds deze periode zijn de Co₂emissies toegenomen. 3 Tabel 1: Wereldwijd warmste decennium (2000-2009) (bron: http://www.knmi.nl/cms/content/74072/2000-2009_wereldwijd_warmste_decennium) Conform de wetenschappelijke consensus zal er een mondiale opwarming plaatsvinden tussen de 1.4 tot 5.8 de komende 100 jaar. 4 De geschiedenis van de emissierechten is begonnen in het internationale recht. In het eerste deel van de scriptie wordt het internationale recht besproken om vervolgens het Europese systeem te bespreken. In de internationale verdragen zijn wereldwijde afspraken gemaakt om de uitstoot van broeikasgassen te reduceren. De verplichting tot het terugdringen van de emissie in broeikasgassen is gestoeld op het 1 Volkskrant, 5 augustus 2012, NRC Handelsblad, 16 april 2009, Parool, 26 april 2012, Trouw, 7 augustus 2012. 2 Nederlandse klimaatsceptici <http://www.klimatosoof.nl/> (geraadpleegd op 10 mei 2013), Internationale klimaatsceptici <http://climateaudit.org/>, geraadpleegd op 10 mei 2013. 3 Chen e.a. 2007, p. 100. 4 UNEP en UNFCCC paper 2002, p. 6. Cecile Hoitink Pagina - 4

in 1992 tijdens de VN Conferentie inzake milieu en ontwikkeling in Rio de Janeiro aanvaardde Klimaatverdrag 5 en het in 1997 aangenomen Kyoto-protocol 6 waarin concrete verplichtingen zijn opgenomen ter vermindering van broeikasgassen en die van kracht zijn vanaf de periode 2008-2012. 7 De Europese Unie heeft naar aanleiding van het Kyoto-protocol een verplichting om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. De Richtlijn 2003/87/EG is opgesteld voor de handel in broeikasgasemissierechten. Een verdere herziening op basis van een evaluatie van het Europese handelssysteem in broeikasemissierechten door de Europese Commissie heeft plaatsgevonden in Richtlijn 2009/29/EG. 8 In deze richtlijn vindt er een centralisatie plaats in het Europese handelssysteem. Het onderzoek zal zich toespitsen op learning by doing die heeft plaatsgevonden in het Europese handelssysteem. Alsmede de rechtszekerheid en effectiviteit. 1.2 Doel van het onderzoek Vanaf het begin van de Europese handelsperiode in 2005 heeft de Europese Unie maatregelen genomen om het systeem effectief te laten verlopen, het zogenaamde learning by doing. De methode van onderzoek naar learning by doing zal in deze scriptie worden getoetst. Het toetsingskader van learning by doing wordt ingevuld door te onderzoeken of er effectief met het systeem wordt omgegaan en wordt onderzocht of de Europese Commissie de rechtszekerheid in ogenschouw neemt. Er zal in het bijzonder worden gekeken hoe de Europese Commissie wijzigingen in wetgeving heeft aangebracht/voorgedragen en hoe deze wijzigingen in de praktijk zich hebben ontwikkeld en of dit een verbetering is voor het emissiehandelssysteem. Dit onderzoek is opgebouwd uit een analyse per handelsperiode en per richtlijn en wat de genomen maatregelen en wijzigingen zijn. Gedurende de scriptie worden ook een aantal voorstellen van de Europese Commissie besproken die men heeft doorgevoerd of wil doorvoeren tijdens de derde handelsperiode. Op de bovenstaande methode van onderzoek wordt middels de in de volgende paragraaf beschreven hoofd- en deelvragen antwoord op gegeven. 1.3 Vraagstelling 1.3.1 Hoofdvraag De volgende vraag is geformuleerd naar aanleiding van het bovenstaande: Hoe heeft het EU ETS zich ontwikkeld en is de strategie learning by doing effectief geweest? 1.3.2 Subvragen Om tot een antwoord op de centrale onderzoeksvraag te komen zullen achtereenvolgens de volgende subvragen worden beantwoord: Wat is de United Nations Framework Convention on Climate Change? Wat is er bepaald in het Kyoto-protocol? Hoe zijn de mechanismen uit het Kyoto-protocol geregeld in Europa? Wat zijn de bevoegdheden van de lidstaten en de Europese Unie aan de hand van Richtlijn 2003/87/EG en Richtlijn 2009/29/EG? Had de Europese Unie naast het eigen systeem van EU ETS ook internationale credits moeten toelaten? Werkt de centralisatie die heeft plaatsgevonden in Europa door de invoering van een systeem van gecentraliseerde emissiehandel en welke theorie schuilt hierachter? 5 UN Framework Convention on Climate Change <http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf>, geraadpleegd op 10 mei 2013. 6 Kyoto-protocol <http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpeng.pdf>, geraadpleegd op 10 mei 2013. 7 Boeve e.a. 2010, p. 210. 8 Boeve e.a. 2010, p. 211. Cecile Hoitink Pagina - 5

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 1 van deze scriptie wordt een korte inleiding en achtergrond geschetst over de aanleiding tot een effectief emissiehandelssysteem en worden vraag- en doelstelling van deze scriptie geschetst. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 een beschrijving gegeven van het klimaatverdrag. In hoofdstuk 3 wordt het Kyoto-protocol besproken met de daarbij behorende doelstellingen en ontwikkelingen die zich de laatste jaren hebben voorgedaan. In hoofdstuk 4 wordt het Europese emissiehandelssysteem uiteengezet dat naar aanleiding van het Kyoto-protocol in het leven is geroepen met de daarbij behorende richtlijnen. In hoofdstuk 5 worden de bevoegdheden van zowel de lidstaten als de Europese Commissie besproken aan de hand van de twee belangrijkste richtlijnen. In hoofdstuk 6 wordt de handel in internationale credits uiteengezet. In hoofdstuk 7 komt de effectiviteit van het emissiehandelssysteem aan de orde. Aansluitend wordt in hoofdstuk 8 de conclusie gegeven op de onderzoeksvraag. Cecile Hoitink Pagina - 6

2 United Nations Framework Convention on Climate Change In dit hoofdstuk wordt uiteengezet wat de United Nations Framework Convention on Climate Change, ook wel het Klimaatverdrag, inhoudt. Dit wordt beschreven aan de hand van de doelstellingen, beginselen en verplichtingen. De tweede paragraaf bespreekt de landen uit het Klimaatverdrag. 2.1 Doelstellingen, beginselen en verplichtingen Zowel de oorzaken als de gevolgen van de klimaatverandering zijn niet aan één staat toe te rekenen. Het oplossen van dit probleem vergt een internationale aanpak. Er dient samengewerkt te worden door en tussen verschillende nationale staten. Landen zullen aan hun bereidheid tot samenwerking moeten voldoen en innovatieve maatregelen moeten nemen. Ondanks het feit dat het invloed zou kunnen hebben op de economische positie van een land. De economische positie heeft namelijk lange tijd verschillende geïndustrialiseerde landen ervan weerhouden maatregelen te nemen om de klimaatverandering tegen te gaan. 9 In 1988 is de eerste stap genomen door de United Nations Environment Programme (hierna: UNEP) 10 en de World Meteorological Organization (hierna: WMO) 11 om een platform op te richten met deskundigen; Intergovernmental Panel on Climate Change (hierna: IPCC). 12 Het doel van de IPCC is om een wetenschappelijke visie op de huidige stand van zaken in klimaatverandering en de potentiële milieu en sociaal-economische effecten op het milieu in kaart te brengen. 13 Elke vijf jaar wordt er door de IPCC over dit onderwerp een rapport uitgebracht. In 1990 zijn de onderhandelingen gestart door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. 14 Het Intergovernmental Negotiating Committee (hierna: INC) heeft op 9 mei 1992 de United Nations Framework Convention on Climate Change (hierna: UNFCCC, ook wel het Klimaatverdrag) 15 aangenomen in Rio de Janeiro. Inmiddels zijn er 195 partijen betrokken bij het Klimaatverdrag. Deze partijen komen periodiek samen om het beleid ten aanzien van de uitstoot van broeikasgassen te bepalen. Het UNFCCC is een raamwerk. In dit raamwerk hebben partijen het voornemen vastgelegd om de mondiale uitstoot van broeikasgassen terug te dringen en klimatologische veranderingen te erkennen. Het IPCC stelt als doel om de uitgestoten emissies terug te brengen tot op een aanvaardbaar niveau. Het niveau van 1990 is als doel gesteld door het IPCC. Met het Klimaatverdrag is er een stap gezet in de intergouvernementele samenwerking op het vlak van klimaatverandering. De partijen bij het UNFCCC raamwerk beseffen dat veranderingen in het klimaat op aarde en de nadelige gevolgen daarvan een gemeenschappelijke zorg voor de mensheid vormen. 16 Het Klimaatverdrag beoogt geen bindende norm op te leggen aan de verschillende partijen. Het Klimaatverdrag symboliseert een recente ontwikkeling in het internationale recht, ondanks de onzekerheid in de toekomst met betrekking tot de klimaatverandering, heeft men het voorzorgsbeginsel opgenomen in artikel 15 van het Klimaatverdrag. Activiteiten, waarbij ernstige of onomkeerbare schade dreigt kan beperkt of verboden worden voordat er absolute wetenschappelijke zekerheid over de gevolgen ervan bekend zijn. 17 De UNFCCC omschrijft het begrip klimaatverandering als een verandering in het klimaat die direct 9 Kamerstukken II, 2011/12, 30 495, nr. 13, p. 3. 10 < http://www.unep.org/climatechange/climatechangeconferences/tabid/55125/language/en-us/default.aspx>, geraadpleegd op 20 april 2013. 11 < http://www.wmo.int/pages/themes/climate/climate_change_services.php>, geraadpleegd op 20 april 2012. 12 < http://www.ipcc.ch/organization/organization.shtml#.uetqd42ttx8>, geraadpleegd op 20 april 2012. 13 Idem. 14 Resolution 45/212, 17 januari 1991, General Assembly 45 th session. 15 UN Framework Convention on Climate Change (<http://unfccc.int/resource/docs/convkp/conveng.pdf>, geraadpleegd op 1 augustus 2012. 16 Brans e.a 2012, p. 28. 17 UNEP en UNFCCC paper 2002, p. 6. Cecile Hoitink Pagina - 7

of indirect wordt toegeschreven aan menselijke activiteiten die de samenstelling van de globale atmosfeer veranderen en welke in aanvulling op natuurlijke klimaatwisselingen wordt waargenomen gedurende vergelijkbare periodes. Er wordt in de definitie van klimaatverandering een onderscheid gemaakt tussen veranderingen die niet aan de mens zijn toe te rekenen en veranderingen die wel aan de mens zijn toe te rekenen, de zogenaamde antropogene veranderingen. Het Klimaatverdrag richt zich vooral op de antropogene veranderingen. Deze antropogene veranderingen kunnen potentieel bedreigend zijn voor de stabiliteit van het klimaat. Het fundamenteelste principe van het Klimaatverdrag is neergelegd in artikel 3 lid 2 van het Klimaatverdrag. Dit principe houdt in dat de specifieke behoeften en omstandigheden van ontwikkelingslanden goed in acht worden genomen bij alle acties. Dit geldt vooral voor landen waarbij de ecosystemen kwetsbaar zijn geworden als gevolg van de klimaatverandering. Het Klimaatverdrag erkent dat de landen die afhankelijk zijn van inkomsten uit kolen en olie moeilijkheden zouden kunnen ondervinden als de vraag naar energie verandert. 18 Het doel van het Klimaatverdrag en de bijbehorende instrumenten is niet om de uitstoot van broeikasgassen te keren, maar om ze te stabiliseren op een niveau dat gevaarlijke antropogene verstoring te voorkomen van het klimaatsysteem. In het Klimaatverdrag wordt niet gespecificeerd wat dat niveau zou kunnen zijn. Enkel stelt artikel 2 van het Klimaatverdrag dat het binnen een tijdsbestek dat toereikend is om ecosystemen op natuurlijke wijze aan te passen aan de klimaatverandering, om ervoor te zorgen dat de voedselproductie niet bedreigd wordt en om de economische ontwikkeling op duurzame wijze voort te zetten. De formulering zoals gebruikt in artikel 2 van het Klimaatverdrag suggereert dat partijen de klimaatverandering onvermijdelijk achten. Partijen zijn bereid de klimaatverandering te tolereren, mits dit gebeurt door het toestaan van natuurlijke aanpassing. 19 Artikel 3 van het Klimaatverdrag bevat het beginsel dat partijen worden geleid door hun inspanning om de doelstelling van artikel 2 van het Klimaatverdrag te bereiken. De beginselen in artikel 3 weerspiegelen de contouren van de wereldwijde verantwoordelijkheid voor het milieu uitgewerkt in het Klimaatverdrag en Agenda 21 van de Verenigde Naties. Hierin worden partijen verwezen naar intergenerationele rechtvaardigheid, gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid, het voorzorgsbeginsel of aanpak en het recht van alle partijen op duurzame ontwikkeling, evenals de noodzaak om een ondersteunend en open internationaal economisch systeem te bevorderen. Artikel 3 van het Klimaatverdrag geeft ook invulling aan een deel van de beleidsfactoren die in aanmerking moeten worden genomen door de partijen. Dit kan bijvoorbeeld beleid en maatregelen zijn om de volledige broeikasgassen van alle relevante bronnen, putten en reservoirs te dekken. De zes belangrijkste broeikasgassen bestaan uit koolstofdioxide (CO₂), methaan (CH₄), lachgas (N₂O), perfluorkoolwaterstof (PFC), fluorkoolwaterstof (HFC) en zwavelhexafluoride (SF₆). Artikel 4 van het Klimaatverdrag heeft betrekking op de verplichtingen die zijn aangegaan door partijen van het Klimaatverdrag. Deze verplichting houdt verband met het beginsel van gemeenschappelijke maar gedifferentieerde verantwoordelijkheid. Hoewel de verplichtingen in artikel 4 (1) van het Klimaatverdrag zijn onderworpen aan de specifieke nationale en regionale ontwikkelingsprioriteiten, doelstellingen en omstandigheden, gelden ze toch voor alle partijen. Terwijl de strengere verplichtingen uit artikel 4 (2) van het Klimaatverdrag alleen van toepassing zijn op ontwikkelde staten en de zogenaamde economieën in transitie van Oost-Europa (gezamenlijk aangeduid als partijen uit Annex I). Artikel 4(3)- (10) maakt ook een uitgebreide voorziening voor hulp aan ontwikkelingslanden in de vorm van financiering en de overdracht van technologie mogelijk. De expliciete veronderstelling is dat de ontwikkelde landen die het meest hebben bijgedragen aan de uitstoot van broeikasgassen ook het meest moeten bijdragen aan de aanpak van het probleem. Artikel 4 (1) van het Klimaatverdrag heeft voornamelijk betrekking op het maken van nationale inventarissen van broeikasgassen en sinks. Dit zijn nationale en regionale programma s om de 18 UNEP en UNFCCC paper 2002, p. 14. 19 Birnie e.a. 2009, p.358. Cecile Hoitink Pagina - 8

klimaatverandering tegen te gaan, het bevorderen van wetenschappelijke en technische samenwerking, een duurzaam beheer van bossen, oceanen en ecosystemen, voorbereiding voor aanpassingen als gevolg van de klimaatverandering en de integratie van de klimaatverandering overwegingen op sociaal, economisch en milieubeleid. Dit artikel is niet zonder belang voor het aanmoedigen van alle partijen om na te denken over de klimaatverandering en het beleid over dit onderwerp. Sinks zijn putten waar CO₂ in kan worden opgeslagen. Land- en bosbouw en natuurlijke vegetatie kunnen veel koolstof opnemen, maar ze zijn ook verantwoordelijk voor uitstoot van andere broeikasgassen zoals methaan en lachgas. Deze sinks zijn dus ook een bron van andere broeikasgassen. Uiteindelijk is besloten dat de industrielanden de vastlegging van koolstof door (her)bebossing, bosbeheer en de landbouw mogen meerekenen als een manier om broeikasgasemissies te compenseren. Wel is er een maximum afgesproken voor vastlegging via bosbeheer. De vastlegging van koolstof mag ook via Joint Implementation projecten worden gerealiseerd en verhandeld. Dit is van belang voor de transitielanden in Midden- en Oost-Europa die ook via sinks projecten emissiereductie hopen te verkopen. De verbintenissen die ontwikkelde landen van artikel 4 (2) zijn aangegaan zijn slechts marginaal zwaarder. Hoofdzakelijk bestaande uit een verplichting om het nationale beleid en maatregelen op de beperking van klimaatverandering vast te stellen door het beperken van uitstoot van broeikasgassen en de bescherming en verbetering van broeikasgassen door middel van putten en reservoirs. Om te beslissen welke beleidslijnen en maatregelen partijen nemen zijn de Annex I partijen vrij om rekening te houden met verschillende uitgangspunten, middelen, economie en andere individuele omstandigheden. 20 In de artikelen 4(2) (a) en (b) verwijzen naar het doel van de terugkeer van emissies tot het jaar 2000 de uitstoot van broeikasgassen terug te dringen naar het niveau van het basisjaar 1990. De Annex I landen met economieën in transitie hebben enige speling met betrekking tot de vastgestelde normen, conform artikel 4(6) van het Klimaatverdrag. Het Klimaatverdrag beoogt geen bindende norm op te leggen aan de verschillende partijen. Het Klimaatverdrag biedt een raamwerk met doelstellingen die worden inkleed door bindende protocollen. Het belangrijkste protocol is het Kyoto-protocol. Dit protocol zal in hoofdstuk drie worden besproken. 2.2 Landen De landen en regeringen die het Klimaatverdrag hebben ondertekend zijn te onderscheiden in drie groepen, ook wel aangeduid als parties : -Annex I landen: geïndustrialiseerde landen (zogenaamde eerste wereld landen) en de landen met economieën in transitie (tweede wereld landen). 21 -Annex II landen: geïndustrialiseerde landen(annex I) aangesloten bij de Organization for Economic Co-operation and Development (hierna: OECD). 22 -Non-Annex I landen: ontwikkelingslanden, ook wel derde wereldlanden. De indeling van landen is op deze wijze gemaakt, omdat geïndustrialiseerde landen historisch gezien een groter aandeel hebben in de (mondiale) uitstoot van broeikassen dan ontwikkelingslanden. De Annex I landen met economieën in transitie hebben enige speling met betrekking tot de vastgestelde normen, conform artikel 4 (6) van het Klimaatverdrag. Het beslissende orgaan bij het Klimaatverdrag is de Conference of Parties (hierna: CoP), artikel 7 van het Klimaatverdrag. De CoP bestaat uit vertegenwoordigers van de deelnemende Parties. Het doel van dit orgaan is om de doelstellingen (jaarlijks) verder uit te werken en te onderhandelen om tot nieuwe protocollen te komen (artikel 17 van het Klimaatverdrag). 20 Birnie e.a. 2009, p.359-360. 21 Zie bijlage 1 voor Annex I landen UNFCCC. 22 < http://www.oecd.org/about/membersandpartners/>, geraadpleegd op 25 april 2013. Cecile Hoitink Pagina - 9

Tevens is op grond van artikel 8 van het Klimaatverdrag een secretariaat ingesteld. Om twee redenen is het secretariaat ingesteld; om contacten te onderhouden met de Parties en andere betrokken (milieu)instanties en het organiseren van Conferenties. Elk Annex I land moet conform artikel 4 lid 1 sub b en atikel 12 van het Klimaatverdrag periodiek een rapport overleggen aan het secretariaat. Hierin moet zijn uitgewerkt wat de uitgestoten broeikasgassen ten opzichte van het basisjaar 1990 bedraagt. Cecile Hoitink Pagina - 10

3 Kyoto-protocol In dit hoofdstuk worden de belangrijkste aspecten uit het Kyoto-protocol besproken. In de eerste paragraaf worden de doelstellingen uit het protocol uiteengezet. De tweede paragraaf worden de mechanismen zoals ze in het protocol zijn besproken uiteengezet. In de laatste paragraaf wordt er aandacht besteed aan de ontwikkelingen na het Kyoto-protocol. 3.1 Doelstellingen Met het Klimaatverdrag in 1992 is een stap in de goede richting gezet naar een internationale oplossing voor het klimaatprobleem. De internationale publieke druk werd groter om effectieve stappen te zetten tegen de klimaatverandering. Op 11 december 1997 is in de Japanse stad Kyoto het Kyoto-protocol ondertekend. Dit protocol is op 16 februari 2005 in werking getreden. 23 De ratificatie van het protocol heeft enige tijd op zich laten wachten met als reden dat de Verenigde Staten het protocol niet goedkeurde. De goedkeuring van het protocol kwam daardoor in handen van Rusland te liggen. Alleen als Rusland zou ratificeren kon aan de vereisten van inwerkingtreding worden voldaan: minimaal 55 industrielanden met minimaal 55% van de CO₂-emissies in 1990, moesten het protocol goedkeuren. 24 Rusland keurde het verdrag in oktober 2004 goed. Met het Kyoto-protocol is een aanzet gegeven tot het bereiken van grootschalige reductie in de uitstoot van broeikasgassen. Dit is nodig voor het stabiliseren van de concentratie van broeikasgassen in de atmosfeer. 25 Het Kyoto-protocol is het eerste internationale verdrag waarin afspraken zijn gemaakt om de uitstoot van broeikasgassen te beperken. In het Kyoto-protocol zijn dezelfde doelstellingen opgenomen als in het vorige hoofdstuk besproken Klimaatverdrag. Hierbij is het belangrijkste verschil dat in het Kyoto-protocol bindende afspraken zijn vastgesteld voor landen die het protocol hebben goedgekeurd of dit nog gaan doen. In artikel 2 van het Kyoto-protocol worden algemene doelstellingen geformuleerd. De partijen dienen zelf invulling te geven aan deze doelstellingen. De (belangrijkste) doelstellingen omvatten de verbetering van energie-efficiëntie (artikel 2 lid 1 a (I) Kyoto-protocol), bescherming en verbetering van zogenaamde sinks en Co₂ afvoeren (artikel 2 lid 1 a (II) Kyoto-protocol). Tot slot is de promotie, onderzoek en ontwikkeling naar nieuwe vormen van energie een belangrijk onderwerp. Artikel 3 lid 1 van het Kyoto-protocol geeft de grond weer van dit protocol: De partijen in bijlage I, individueel of gezamenlijk, dienen ervoor te zorgen dat hun gezamenlijke antropogene kooldioxideequivalent van de broeikasgassen, vermeld in bijlage A niet de toegestane hoeveelheden overtreden overeenkomstig de berekende gekwantificeerde emissiebeperking en reductie als genoemd in bijlage B niet hoger mag zijn dan de overeenkomstige bepalingen van dit artikel, met het oog op reductie van de totale emissie van de broeikasgassen met ten minste 5 % te reduceren ten opzichte van het basisjaar 1990 in de afgesproken periode tussen 2008-2012. Zoals in artikel 3 van het Kyoto-protocol is geformuleerd zullen de industrielanden gemiddeld 5.2 % van hun uitstoot in de periode van 2008-2012 moeten verminderen ten opzichte van het basisjaar 1990. De reductieverplichtingen verschillen per land. 26 De voormalige 15 landen van de Europese Unie moeten een reductie van 8% in acht nemen ten opzichte van 1990. 27 Door gebruik te maken van de mogelijkheid om als groep een gezamenlijke doelstelling te realiseren, heeft de Europese Unie vervolgens emissiereducties per lidstaat vastgesteld, voor Nederland ligt de reductie op 6%. 28 23 Report of the Conference of the Parties on its Thirth session UN Doc FCCC/CP/1997/7/Add. 1. 24 IPPC 2005, p. 6. 25 Idem. 26 Zie bijlage 2 voor bijlage B Kyoto Protcol. 27 Belgie, Denemarken, Finland, Frankrijk, Duitsland, Griekenland, Ierland, Italie, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, Portugal, Spanje Verenigd Koninkrijk, Zweden. 28 IPPC 2005, p. 8. Cecile Hoitink Pagina - 11

De ontwikkelingslanden hebben (nog) geen reductieverplichtingen overeenkomstig het Kyotoprotocol. 3.2 Kyoto mechanismen De uitstoot van broeikasgassen wordt als een mondiaal probleem gezien. In de hele wereld worden broeikasgassen uitgestoten die in de atmosfeer komen. Het maakt dan ook niet uit waar ter wereld je het probleem van de uitstoot van broeikasgassen vermindert. Wel is er verschil tussen de kostenefficiëntie van broeikasgassen te verminderen per land. De kosten voor deze reducties zijn niet gelijk per land. Het is efficiënter om landen met schonere brandstoffen in te zetten om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. In het protocol is de mogelijkheid opgenomen om niet alleen in eigen land de emissies te reduceren, maar ook via investeringen in andere landen. Dit worden ook wel de Kyoto mechanismen genoemd. Het Kyoto-protocol heeft drie instrumenten geïntroduceerd om de doelstellingen uit het protocol te realiseren. In de volgende subparagrafen zal elk instrument worden besproken; Joint Implementation, Clean Development Mechanism en International Emission Trading. De vereisten voor het hanteren van deze mechanismen zijn dat landen het Kyoto-protocol hebben geratificeerd evenals een nationaal register hebben opengesteld om de uitstoot van broeikasgassen en emissierechten te registreren. 3.2.1 Joint Implementation Het eerste Kyoto mechanisme; Joint Implementation (hierna: JI) staat voor gezamenlijk ondernemen door Annex-I landen. Hierbij investeren Annex I-landen in projecten in andere Annex I-landen. In ruil hiervoor krijgen de Annex I-landen een deel van de gerealiseerde emissiereducties, zogeheten Emission Reduction Units (hierna: ERU). 29 Ook kunnen Annex I-landen investeren in zogenaamde sinks in deze landen beschreven in artikel 6 lid 1 Kyoto-protocol. De ERU kan het investerende land gebruiken om aan de doelstelling die in het Kyoto-protocol is opgelegd te voldoen. De JI wordt in de meeste gevallen gebruikt in landen met een economie in transitie. 30 De kosten om in deze landen te investeren liggen lager en de emissiereducties zijn hoger. Het systeem van JI is een goede manier voor de industrielanden om de kosten van klimaatbeleid binnen de perken te houden. Aan de andere kant is de JI voor de transitielanden een goede mogelijkheid om nieuwe projecten en technologieën binnen te halen, die anders voor deze landen kostbaar zouden zijn. Het gastland zal door de JI project minder broeikasgassen uitstoten. Ook voor bedrijven en particulieren is het mogelijk om technologieën te exporteren en vervolgens te importeren in andere Annex I-landen en daarvoor ERU te ontvangen. Het systeem van Joint Implementation wordt verder besproken in hoofdstuk 6. 3.2.2 Clean Development Mechanism Het Clean Devolpment Mechanism (hierna: CDM) is een vergelijkbaar mechanisme als het JI. Het CDM is bedoeld voor investeringen in de Non-Annex I landen (ontwikkelingslanden). Het CDM is neergelegd in artikel 12 Kyoto-protocol. De projecten in de ontwikkelingslanden zijn gericht op duurzame ontwikkeling, economische groei die rekening houdt met het milieu en uiteindelijk geïmplementeerd worden in de Non-Annex I landen. De ontwikkelingslanden kunnen zelf bepalen welke projecten aan dit criterium voldoen. Ook deze projecten worden gefinancieerd door de Annex I landen in ruil voor de vermeden emissies, Certified Emission Reduction (hierna: CER). 31 Deze CER kunnen door de Annex I landen worden gebruikt om aan de Kyoto doelstelling te voldoen. Het belangrijke verschil tussen de besproken JI in de vorige subparagraaf en de CDM is dat de ontwikkelingslanden geen nationale doelstellingen hebben bij de CDM. Hierdoor blijft het bij dit mechanisme mogelijk om gebruik te maken van de goedkope opties om de emissie van broeikassen te 29 IPPC 2005, p. 10. 30 Zie bijlage 2 voor landen met economieën in transitie. 31 IPPC 2005, p. 11. Cecile Hoitink Pagina - 12

reduceren. Aan de andere kant is er een groter risico dat CDM projecten niet leiden tot extra emissiereducties, doordat de ontwikkelingslanden geen nationale verplichtingen hebben. Er is een internationaal orgaan ingesteld om de CDM goed te keuren en het verkrijgen van CER; CDM board. Voordat een project wordt erkend als een CDM of JI project, moeten de deelnemers goedkeuring krijgen van het gastland evenals de deelnemers van het Annex I land. 3233 Het systeem van Clean Development Mechanism wordt verder uiteengezet in hoofdstuk 6. 3.2.3 International Emission Trading (IET) Het laatste Kyoto mechanisme is het International Emission Trading (hierna: IET), neergelegd in artikel 17 Kyoto-protocol. Via dit mechanisme kunnen industrielanden onderling emissiereducties verhandelen. Bij landen die onder hun Kyoto doelstelling blijven, kunnen de resterende rechten verkopen aan landen die hun doelstelling niet halen. Dit is ook mogelijk voor bedrijven/industrieën. 34 Voor alle Kyoto mechanismen geldt dat landen moeten zorgen dat alle transacties worden geregistreerd in een nationale boekhouding. In combinatie met cijfers over de nationale emissies kan worden nagegaan of een land aan zijn verplichtingen heeft voldaan. 35 3.3 Post-Kyoto De doelstellingen in het Kyoto-protocol gelden tot en met 2012. De onderhandelingen voor een Post- Kyotoverdrag zijn gestart in december 2007 op de 13 e Conference of Parties (CoP 13). Op de conferentie is het Bali Action plan aangenomen door 180 landen die ook deel uitmaken van het huidige Klimaatverdrag om eind 2009 een akkoord af te sluiten over de zogenaamde post-2012. 36 In het verdrag zal besloten moeten worden hoe de deelnemende landen de komende jaren de uitstoot nog verder terugdringen. De betrokken landen zijn het eens geworden om voor de periode na 2012 veel ingrijpender milieumaatregelen af te kondigen dan indertijd in het Kyoto-protocol is afgesproken. In 2009 tijdens de 15 e Conference of Parties (CoP 15) in Kopenhagen bleef een nieuw klimaatakkoord uit. 37 Tijdens de 16 e Conference of Parties (CoP 16) in Cancun is er resultaat geboekt. 38 Er is vastgelegd dat de uitstoot van CO₂ tegen 2020 25-40% moet verminderen om de klimaatopwarming te beperken met 2. Een akkoord over de verdere vernieuwing van Kyoto doelstellingen werd niet bereikt om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. In de 17 e Conference of Parties (CoP 17) in Durban is er afgesproken dat er voor 2015 een nieuw mondiaal en bindende akkoord moet worden afgesloten om de klimaatverandering tegen te gaan. Tevens is er een groen klimaatfonds opgericht. Dit fonds wordt ingezet voor projecten die aantoonbare klimaatwinst opleveren, zoals de vermindering van broeikasgassen of helpen beschermen tegen de gevolgen van klimaatverandering. 39 De laatste en 18 e Conference of Parties (CoP 18) vond plaats in Doha. Deze klimaatconferentie stond in het teken van de afloop van het Kyoto-protocol eind 2012. De partijen die deelnemen aan het Kyoto-protocol hebben afgesproken om het protocol te verlengen. In hoofdstuk 6 zal dieper op de klimaatconferentie van Doha worden ingegaan. 32 <http://cdm.unfccc.int/dna/index.html> lijst met goedgekeurde CDM-projecten, geraadpleegd op 25 mei 2013. 33 <http://ji.unfccc.int/ji_parties> lijst met goedgekeurde JI-projecten, geraadpleegd op 25 mei 2013. 34 IPPC 2005, p. 11. 35 Idem. 36 Report of the Conference of the Parties on its Thirteenth session UN Doc FCCC/CP/2007/6/Add.1. 37 Report of the Conference of the Parties on its Fifteenth session UN Doc FCCC/CP/2009/11/Add.1. 38 Report of the Conference of the Parties on its Sixteenth session UN Doc FCCC/CP/2010/7/Add.1. 39 Report of the Conference of the Parties on its Seventeenth session UN Doc FCCC/CP/2011/9/Add.1. Cecile Hoitink Pagina - 13

4 Kyoto-protocol in Europa In dit hoofdstuk staat de handel in emissierechten in Europa centraal. In de eerste paragraaf worden de Kyoto doelstellingen voor Europa besproken en wordt het Europese emissiehandelssysteem geïntroduceerd, de tweede paragraaf komen de soorten emissierechten die in het Europese systeem gebruikt worden aan bod, de derde paragraaf behandelt de belangrijkste richtlijn met betrekking tot de handel in broeikasgasemissierechten, in de paragrafen vier, vijf en zes worden de verschillende handelsperiodes, zoals overeengekomen in het Kyoto-protocol behandeld 4.1 Kyoto doelstellingen Het Kyoto-protocol heeft de basis gelegd voor het huidige systeem van handel in emissierechten in Europa. De Europese Unie is evenals de lidstaten lid van het Kyoto-protocol en het Klimaatverdrag. Het Kyoto-protocol erkent dat de uitstoot van broeikasgassen bijdraagt tot een wereldwijd milieuprobleem. Dit betekent dat de daadwerkelijke plaats waar de emissiereducties plaatsvindt niet relevant is. Dit opent mogelijkheden voor het bereiken van emissiereducties, door te reduceren op plaatsen waar de kosten daarvan relatief lager liggen. Dit is volgens het Kyoto-protocol emissiehandel en vindt plaats tussen onder andere lidstaten van de Europese Unie. 40 Dit betekent dat de Europese Unie net als de lidstaten de broeikasgasemissies moet reduceren zoals overeengekomen in het Kyoto-protocol. Voor de 15 oude lidstaten heeft het geresulteerd in lastenverdeling, waarin in heel Europa een reductie van 8% aan broeikasgasemissierechten is afgesproken. 41 De doelsteling van de Europese Unie is om te streven naar harmonisatie in regelgeving en een interne markt, zoals neergelegd in artikel 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU). Verder heeft het VWEU een milieutitel, titel XX bestaande uit artikel 191-193 VWEU waar de basis is gelegd voor het opstellen van regels ten aanzien van de emissiehandel. In artikel 191 lid 1 VWEU zijn de doelstellingen opgenomen: Het beleid van de Unie op milieugebied draagt bij tot het nastreven van de volgende doelstellingen: -Behoud, bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het milieu -Bescherming van de gezondheid van de mens -Behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen -Bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen, en in het bijzonder de bestrijding van klimaatverandering. De Europese Commissie bracht op 30 juli 2003 42 een voorstel uit om de Richtlijn emissiehandel te wijzigen om de projectmechanismen uit het Kyoto-protocol te koppelen aan de Europese regelgeving voor de handel in emissierechten (de zogenaamde linking directive ). Hiermee zou het mogelijk worden om via de Kyoto mechanismen; JI en CDM emissierechten te kopen. 43 Deze wijzigingsrichtlijn werd op 27 oktober 2004 uitgebracht, Richtlijn 2004/101/EG. 44 Echter stelt de Europese Commissie een wijziging voor in de Richtlijn 2009/29/EG om een limiet te stellen in der derde handelsperiode op de emissierechten die verkregen zijn via JI en CDM. De opgestelde limiet voor de derde handelsperiode geldt niet voor de eerste en tweede handelsperiode. 4.1.1 European Emission Trading System (EU ETS) In deze scriptie wordt het EU ETS onderzocht. De Europese Unie heeft haar eigen interne emissiehandel opgezet onder de naam van European Emission Trading System (hierna: EU ETS). De 40 Jans & Vedder 2008, p. 385. 41 Jans & Vedder 2008, p. 384. 42 COM (2003)403 definitief. 43 Handboek implementatie milieubeleid EU in Nederland, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 14.13.5 <http://www.eumilieubeleid.nl/ch15s14.html> geraadpleegd op 10 mei 2013. 44 Richtlijn 2004/101/EG van het Europese parlement en de Raad, 27 oktober 2004, PbEU L338/18, 13 november 2004. Cecile Hoitink Pagina - 14

emissierechten worden door elke lidstaat aan de eigen bedrijven op het grondgebied toegekend via European Union Allowances (hierna: EUA). Deze rechten werden toegekend aan de installaties van Bijlage I Richtlijn 2003/87/EG, de grootste uitstoters van CO₂. Elk land heeft een emissieplafond (cap) waar het onder moet blijven. Landen die onder hun emissieplafond blijven en rechten over houden, mogen deze verkopen aan landen die meer emissierechten nodig hebben (trade). De handel in emissierechten wordt daarom ook wel een cap- & tradesysteem genoemd. 45 4.2 Soorten emissierechten In Europa worden er verschillende eenheden gehanteerd in de handel in emissierechten. De emissierechten van landen worden Assigned Amount Units (hierna: AAU s) genoemd. 1 AAU staat voor 1 ton CO₂- die mag worden uitgestoten. Verder spelen de in hoofdstuk 3 besproken Kyoto mechanisme een grote rol. De Certified emssion reduction (CER s) zijn emissierechten verkregen via CDM-projecten. De Emission reductionunit (ERU s) zijn emissierechten verkregen via het Kyoto mechanisme JI-projecten. 4.3 Richtlijn 2003/87/EG De Richtlijn 2003/87/EG 46 kan niet los worden gezien van de internationale aanpak van het klimaat. Met de invoering van de Richtlijn 2003/87/EG is het Europese systeem van handel in emissierechten ingevoerd conform de doelstellingen uit het Kyoto-protocol om een kosteneffectieve en economisch efficiënte wijze te verminderen van broeikasgassen. De uitstoot van CO₂ moet in de handelsperiode van 2008-2012 met 8% worden teruggedrongen in vergelijking met het basisjaar in 1990. Op de langere termijn moeten de mondiale emissies van broeikasgassen ten opzichte van 1990 met circa 70% worden verminderd. 47 De Richtlijn 2003/87/EG ziet op twee periodes; de eerste periode die liep van 1 januari 2005 tot 31 december 2007. Deze periode is gebruikt om er voor te zorgen dat de werking van de regeling aangescherpt kan worden in de tweede periode. De tweede periode liep van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2012, waardoor de termijn gelijk loopt met de eerste verplichtingperiode van het Kyoto-protocol en de daarin vervatte internationale emissiehandel. De derde periode is van start gegaan op 1 januari 2013 en draagt onder meer bij aan het behalen van de op Europees niveau geformuleerde emissiereductiedoelstellingen voor 2020. 48 Op deze periode ziet Richtlijn 2009/29/EG. De Richtlijn 2003/87/EG is conform artikel 2 lid 1 van toepassing op emissies uit de in bijlage I genoemde activiteiten. De activiteiten die onder deze bijlage vallen zijn; Energieactiviteiten: verbrandingsinstallaties van meer dan 20 MW, aardolieraffinaderijen, cokesfabrieken; Productie en verwerking van ferrometalen; installaties voor roost, sinter, ruwijzer of staal; Delfstoffenindustrie; installaties voor cement, kalk, glas ceramische producten; Overige producten; installaties voor pulp, papier en karton. Deze installaties moeten hun CO₂-emissies meten en rapporteren en één recht overleggen voor elke ton CO₂-emissies die gedurende een bepaalde handelsperiode wordt uitgestoten. Als de installatie minder uitstoot kan men de resterende emissierechten verkopen. Is de uitstoot groter kan de houder van de installatie kiezen voor twee opties; óf men neemt maatregelen om de uistoot te verminderen door te investeren in milieuefficiënte technologie danwel door gebruik te maken van alternatieve energiebronnen die minder koolstofintensief zijn, óf de extra rechten die nodig zijn om aan de doelstelling te voldoen te kopen op de markt. 49 45 <http://www.milieudefensie.nl/publicaties/factsheets/factsheet-emissiehandel>,geraadpleegd op 8 mei 2013. 46 Richtlijn 2003/87/EG van het Europese parlement en de Raad, 13 oktober 2003, PbEU L275/32, 25 oktober 2003. 47 Richtlijn 2003/87/EG van het Europese parlement en de Raad, 13 oktober 2003, PbEU L275/32, 25 oktober 2003, overweging 2. 48 Handboek implementatie milieubeleid EU in Nederland, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 14.13.3 Doelstelling van de richtlijn, <http://www.eu-milieubeleid.nl/ch15s14.html> geraadpleegd op 10 april 2013. 49 Fleurke 2009 Cecile Hoitink Pagina - 15

In artikel 9 van de Richtlijn 2003/87/EG zijn de criteria voor een nationaal toewijzingsplan geregeld. 50 Dit nationaal toewijzingsplan, ook wel Nationaal Allocatieplan (hierna: NAP) genoemd. Elke lidstaat dient bij de Europese Commissie een plan in te dienen waarin de lidstaat aangeeft hoeveel emissierechten men denkt nodig te hebben voor de installaties op het grondgebied. De lidstaten dienen jaarlijks verslag uit te brengen bij de Commissie over de toepassing van de Richtlijn conform artikel 21 lid 1, waarbij in het bijzonder aandacht dient te worden besteed aan de regelingen voor de toewijzing van emissierechten, het functioneren van de registers, de toepassing van de uitvoeringsmaatregelen voor bewaking en rapportage, vertificiatie en accriditatie en aangelegenheden die verband houden met de naleving van de richtlijn en de fiscale behandeling van emissierechten. 51 In de Richtlijn 2003/87/EG is overeengekomen dat in de eerste periode 2005-2007, 95% van de emissierechten gratis worden toegewezen, de overige 5% werd geveild. Voor de tweede periode 2008-2012, is het percentage dat geveild dient te worden verhoogd naar 10%. 52 4.4 Eerste handelsperiode 2005-2007 Per 1 januari 2005 is de eerste Europese handel in emissierechten van start gegaan als voorloper op de mondiale handel in emissierechten die van start is gegaan op 1 januari 2008 tot en met 31 december 2012. De eerste periode werd gezien als proefperiode in Europa. In de eerste periode werden de emissierechten toegewezen door de lidstaten middels opgestelde Nationale allocatieplannen. 4.5 Tweede handelsperiode 2008-2012 Evenals in de eerste periode dienden lidstaten ook voor de tweede handelsperiode een Nationaal Allocatieplan in te dienen. Het toewijzingsproces uit de eerste periode is erg bekritiseerd. Het grootste kritiekpunt uit de eerste periode was voornamelijk dat de geverifieerde emissies achteraf lager bleken te zijn dan het aantal toegewezen emissies. Dit heeft gezorgd voor een daling van de prijs van de emissierechten door gebrek aan vraag naar emissierechten. 53 De oorzaak van de daling van de prijs is met name dat er in het Europese systeem is gekozen voor een decentrale aanpak van het uitgeven van broeikasgasemissierechten. Het gevaar dat schuilt in deze decentrale aanpak is dat de lidstaten geneigd zullen zijn hun eigen industrie niet te benadelen en derhalve een ruime toedeling willen laten plaatsvinden. 54 Doordat er bij het indienen van de allocatieplannen uiteenlopende plannen zijn ingediend, heeft de Europese Commissie een mededeling uitgebracht voor het opstellen van verdere richtlijnen voor van de allocatieplannen, mede ook om vertraging te voorkomen, zoals in de eerste handelsperiode. 55 De mededeling van de Europese Commissie is tevens bedoeld om lidstaten een houvast te geven om aan de Kyoto doelstellingen te voldoen. Het grootste probleem wat zich direct al voordeed in de eerste handelsperiode was dat de Europese Unie rechten gratis weg gaf aan bedrijven. De prijs van broeikasgasemissierechten blijft op deze wijze laag. Het is voor bedrijven gunstiger om rechten bij te kopen dan dure investeringen te gebruiken. De lidstaten hebben in het verleden te veel gratis rechten weggegeven om de eigen industrie te beschermen tegen de concurrentie van andere lidstaten. De term die bij het gratis weggeven van emissierechten is Grandfathering. Dit heeft als nadelig effect dat de stimulans voor de vervuilende bedrijven wegvalt om broeikasgasemissierechten te reduceren. Tevens kunnen de vervuilende bedrijven winst maken aan het overschot van emissierechten die zijn uitgegeven door deze rechten te 50 Zie voor verdere criteria bijlage III van Richtlijn 2003/87/EG. 51 Handboek implementatie milieubeleid EU in Nederland, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 14.13.3 Doelstelling van de richtlijn, <http://www.eu-milieubeleid.nl/ch15s14.html> geraadpleegd op 1 april 2013. 52 Handboek implementatie milieubeleid EU in Nederland, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 14.13.5, Achtergrond en totstandkoming van de Richtlijn <http://www.eu-milieubeleid.nl/ch15s14.html> geraadpleegd op1 april 2013. 53 Idem. 54 Oosterhuis & Peeters 2006, p. 16. 55 COM (2005) 703 definitief. Cecile Hoitink Pagina - 16

verkopen. De andere methode van uitgifte van emissierechten is door middel van veiling. Door de rechten te veilen ontstaat er een bepaalde prijs op de markt. Voor bedrijven wordt het investeren in andere alternatieven voor energiebesparing en duurzame energie aantrekkelijker. 56 4.6 Derde handelsperiode 2013-2020 Vanaf 1 januari 2013 is de derde handelsperiode van start gegaan. Deze periode eindigt op 31 december 2020. Een verdere herziening van het Europese handelssysteem in broeikasgasemissierechten vindt plaats door Richtlijn 2009/29/EG. 57 In deze Richtlijn komt duidelijk naar voren dat de Europese Commissie een aantal wijzigingen heeft doorgevoerd, die het systeem ten goede zullen komen. De Richtlijn 2009/29/EG moest uiterlijk op 31 december 2012 zijn omgezet in het nationale recht en wijzigt de huidige Richtlijn 2003/87/EG. De Richtlijn moet de handel in broeikasemissierechten van de Europese Unie verbeteren en uitbreiden en voorziet onder meer in een systeem van veiling van emissierechten in plaats van gratis toedeling in de voorgaande handelsperiode. 58 De hoeveelheid emissierechten moet vanaf 2013 drastisch afnemen. Vanaf 2013 worden er volgens het systeem van het EU ETS de emissierechten (voor een groter gedeelte) geveild. Het streven is om 60% van de totale hoeveeelhieid beschikbare rechten niet gratis, maar via overheidsveilingen beschikbaar te laten komen. Het Europese emissieplafond gaat jaarlijks omlaag met een constante hoeveelheid (1,74 % van de emissies in 2010). Als het gevolg van de veiling zal het aanbod van emissierechten via de overheidsveilingen jaarlijks krimpen. 59 In plaats van de Nationale allocatieplannen komen er Europese uitvoeringsmaatregelen, waarin op Europees niveau wordt geregeld en vastgesteld hoe de emissierechten over de installaties wordt verdeeld. 60 Verdere wijzingen worden in hoofdstuk 5.6 besproken. Fase I & II Fase III Europees emissieplafond Vast Jaarlijks Handelsperiode 3 & 5 jaar 8 jaar Gratis emissierechten voor Industrie & Industrie elektriciteitsproductie Gebaseerd op Historische emissies Geharmoniseerde product-, warmte- en brandstofbenchmarks Veiling Weinig (< 4 %) Substantieel (circa 60%) Wettelijke basis ETS Richtlijn 2003/87/EG; National Allocation Plans Herziene ETS Richtlijn 2009/29/EG; Community-wide Implementation Measures; National Implementation Measures Tabel 2: Vergelijking van kenmerken in Fase I & II en Fase III van de EU-ETS (Bron: Infoblad emissiehandel in Europa, p. 2 <http://www.agentschapnl.nl/content/infoblad-emissiehandel-europa>) 56 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 12-13. 57 Richtlijn 2009/29/EG van het Europees parlement en de raad, 29 april 2009, Pb L140/6, 5 juni 2009. 58 Boeve e.a. 2010, p. 211. 59 Borkent & Overgraag 2001, p. 1. 60 Handboek implementatie milieubeleid EU in Nederland, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 14.13.5, Achtergrond en totstandkoming van de Richtlijn <http://www.eu-milieubeleid.nl/ch15s14.html> geraadpleegd op 1 april 2013. Cecile Hoitink Pagina - 17

5 Bevoegdheden lidstaten en Europese Unie aan de hand van Richtlijn 2003/87/EG en Richtlijn 2009/29/EG In dit hoofdstuk wordt dieper op de tweede handelsperiode ingegaan. Deze handelsperiode loopt van 2008-2012. De richtlijnen 2003/87/EG en 2009/29/EG worden nader besproken. Vervolgens komen de verschillende wijzigingen tussen deze twee richtlijnen aan de orde. 5.1 Verbintenis van de Europese Unie tot vermindering van broeikasgassen De Europese Unie neemt mondiaal een vooruitstrevende positie in ten opzichte van de wereld met de betrekking tot de handel in broeikasgasemissierechten. De Europese Unie heeft een eenzijdige bindende doelstelling vastgesteld voor de beperking van broeikasgassen. De kern van de maatregel is dat men in 2020 een reductie van 20% heeft ten opzichte van het basisjaar 1990. Zoals in de vorige hoofdstukken is besproken, kan de reductie ook plaatsvinden door internationale handel in emissierechten door middel van de kyotomechanismen JI of CDM. In de beschikking 2009/406/EG 61 inzake de inspanningen van de lidstaten om hun broeikasgasemissies te verminderen en om aan de verbintenissen van de Gemeenschap op het gebied van het verminderen van broeikasgassen tot 2020 te voldoen wordt ongeveer 60% van de in de Europese Unie toegestane broeikasgasemissies gereguleerd voor de periode 2013-2020, ook wel inspanningsverdelingsbeschikking genoemd. De beschikking bepaalt een maximale broeikasgasemissieruimte voor ieder van de 27 lidstaten van de Europese Unie in de vorm van een voor iedere lidstaat apart geformuleerd emissiereductiepercentage dat moet zijn behaald in 2020. 62 Voor lidstaten is er in de beschikking een bevoegdheid gecreëerd voor de lidstaten om conform het aangegeven maximale jaarlijkse emissiebudget emissies uit te delen. De percentages zijn opgenomen in bijlage II van de beschikking 2009/406/EG. 63 Zoals ook uit de bijlage blijkt, geldt voor iedere lidstaat een andere reductieverplichting. Nederland dient in 2020 16% te hebben gereduceerd. Dit is de maximaal toegestane jaarlijkse emissieruimte die niet overschreden mag worden. In artikel 2 van de beschikking 2009/406/EG is er vanaf 2013 voor iedere lidstaat een jaarlijkse emissieruimte. Dit is de per jaar maximaal toegestane broeikasgasemissie. In artikel 3 lid 2, van de beschikking staat voorts dat elke lidstaat zijn broeikasgasemissies jaarlijks op een lineaire wijze moet beperken om ervoor te zorgen, onder meer met gebruikmaking van de in de beschikking geregelde zogenoemde flexibele instrumenten, dat de voor het jaar 2020 vastgestelde emissiereductieverplichting niet zal worden overschreden. 64 De Europese Commissie zal de jaarlijkse toestemming geven voor de emissieruimte per lidstaat. De invulling van de jaarlijkse emissieruimte kan door de lidstaten flexibel worden ingevuld. Artikel 3 leden 3 en 4 van de beschikking geven mogelijkheden om het jaarlijkse emissiebudget te verdelen over meerdere kalenderjaren. Artikel 3 lid 3 van de beschikking bepaalt: 65 Gedurende de periode van 2013 tot en met 2019 mag een lidstaat een hoeveelheid van maximaal 5% van zijn jaarlijkse emissieruimte van het volgende jaar eerder gebruiken. Indien de broeikasgasuitstoot van een lidstaat lager is dan zijn jaarlijkse emissieruimte, rekening houdend met het gebruik van de flexibele instrumenten overeenkomstig dit lid en de leden 4 en 5, mag hij het ongebruikte deel van zijn jaarlijkse emissieruimte voor een bepaald jaar, overdragen naar de volgende jaren tot 2020. In artikel 3 lid 4 van de beschikking is de geografische flexibiliteit geregeld: Een lidstaat mag maximaal 5% van zijn jaarlijkse emissieruimte voor een bepaald jaar overdragen aan andere lidstaten. De ontvangende lidstaat mag deze hoeveelheid gebruiken om zijn verplichtingen uit hoofde van dit artikel voor het betrokken jaar of latere jaren tot 2020 na te komen. Een lidstaat mag geen deel 61 Beschikking 2009/406/EG van het Europees Parlement en de Raad, 23 april 2009, PbEU L140/136, 5 juni 2009. 62 Ommeren e.a. 2011, p. 72 63 Zie bijlage 3 64 Ommeren e.a. 2011, p. 79 65 Ommeren e.a. 2011, p. 80 Cecile Hoitink Pagina - 18

van zijn jaarlijkse emissieruimte overdragen als die lidstaat op het tijdstip van de overdracht niet aan de bepalingen van deze beschikking voldoet. De bevoegdheid van een lidstaat wordt gekenmerkt door het feit dat de lidstaat moet besluiten over de verdeling van de nationale broeikasgasemissieruimte. Deze bevoegdheid is ernstig ingekort door de Richtlijn 2009/29/EG voor de lidstaten. In dat systeem wordt de voor bedrijven beschikbare totale emissieruimte en de verdeling van de schaarse emissierechten over de bedrijven voor de periode na 2012 hoofdzakelijk op Europees niveau genormeerd. Een voorbeeld van de normering op Europees niveau is waar de lidstaten in de periode 2003-2012 nationale allocatieplannen dienden op te stellen, vindt de verdeling van de rechten vanaf 2013 hoofdzakelijk plaats volgens Europese regels. 66 Hoe de nationale staten de emissieruimte invullen wordt aan de lidstaten zelf overgelaten door de inspanningsverdelingsbeschikking. Om de reductiedoelstelling van 20% in 2020 ten opzichte van 1990 te halen dienen alle sectoren van de economie aan de emissiereductie bij te dragen. 67 Iedere lidstaat zal een nationaal beleid en een juridisch regime dienen te ontwerpen teneinde de maximaal toegestane nationale emissieruimte te verdelen. Lidstaten mogen daarbij de keuze maken om een scherpere doelstellingen na te streven. 68 Bedrijven zullen zich aan scherpere reducties op Europees niveau moeten overgeven. De andere pijler in de Richtlijn is de specifieke Europese broeikasgasemissiehandelssysteem waaraan bedrijven verplicht moeten deelnemen, ook wel het European Union Emissions Trading Scheme (EU ETS). Dit bestrijkt ongeveer 40% van de broeikasgasemissies in Europa. 69 Het EU ETS zal ter sprake komen in de volgende paragrafen en vormt de basis van dit onderzoek. 5.2 Doelstellingen Richtlijn 2003/87/EG In paragraaf 4.3 zijn de belangrijkste artikelen besproken uit de Richtlijn 2003/89/EG. Deze paragraaf worden de doelstellingen van deze Richtlijn besproken. Toen de Richtlijn destijds werd gebruikt in de eerste en tweede handelsperiode. De aanleiding voor het destijds opstellen van Richtlijn 2003/87/EG is het groenboek over de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie. Het groenboek heeft in geheel Europa een discussie op gang gebracht over de geschiktheid en de eventuele werking van handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie. In de conclusie van de Europese Raad naar aanleiding van het groenboek erkent de Europese Raad het bijzondere belang van het programma inzake klimaatverandering en het werk dat op het groenboek gebaseerd is en onderstreept de dringende noodzaak van concrete acties op communautair niveau. 70 De Europese Unie heeft in de Richtlijn 2003/87/EG de handel in broeikasgasemissierechten als meest geschikt instrument gepresenteerd voor concrete actie op Europees niveau. In de Richtlijn 2003/87/EG wordt de vaststelling geregeld tussen de verdeling en de toepassing van de taken en bevoegdheden tussen de Commissie en de lidstaten. De Richtlijn bepaalde dat lidstaten zelf door middel van nationale toewijzingsplannen mochten bepalen hoe de emissierechten zouden worden toegewezen. Tevens is in de Richtlijn overeengekomen dat 95% van de emissierechten in de eerste periode (2005-2007) gratis zouden worden toegewezen, terwijl de overige 5% geveild zou worden. Voor de tweede periode (2008-2012) werd het percentage dat geveild dient te worden verhoogd naar 10%. 71 De Richtlijn 2003/87/EG laat lidstaten de ruimte om rekening te houden met specifieke en nationale omstandigheden. Er wordt geen Europees centraal plafond vastgesteld, maar de hoeveelheid rechten 66 Ommeren e.a. 2011, p. 86 67 Beschikking 2009/406/EG, overweging 6. 68 Ommeren e.a. 2011, p. 91 69 Ommeren e.a. 2011, p. 72 70 Richtlijn 2003/87/EG, Overweging 1 71 Handboek implementatie milieubeleid EU in Nederland, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 14.13.5, Achtergrond en totstandkoming van de Richtlijn <http://www.eu-milieubeleid.nl/ch15s14.html> Geraadpleegd op 14 oktober 2012. Cecile Hoitink Pagina - 19

die een lidstaat vaststelt moet wel worden goedgekeurd door de Europese Commissie. Deze decentrale benadering geldt voor bijna alle aspecten van het systeem; ook de distributie van rechten, de werking van de nationale registers, de monitoring, rapportage en verificatieprocedures vallen onder de bevoegdheid van de afzonderlijke lidstaten. 72 In het EU ETS zijn de emissies en de emissierechten van wezenlijk belang. Een emissie is de feitelijke uitstoot van een bepaald broeikasgas. Een emissierecht is het recht om emissie te veroorzaken en vertegenwoordigt één ton CO₂-uitstoot. Na afloop van het jaar moet de emittent evenveel emissierechten inleveren als de hoeveelheid emissies die hij gedurende dat jaar heeft veroorzaakt. De emittent kan de emissierechten verkregen hebben via gratis toewijzing of door middel van een veiling. 73 Op 1 januari 2005 is het EU ETS uit de Richtlijn 2003/87/EG van start gegaan. Tussen de eerste fase en de tweede fase zijn weinig verschillen aan te merken. De eerste fase dient ook als testfase gezien te worden. De meest kenmerkende verschillen zijn dat in de tweede fase de lidstaten meer mochten veilen, 10 % in plaats van 5%, de kredieten uit CDM-projecten mochten worden gebruikt en de totale emissieruimte kleiner is dan in de eerste handelsperiode. 74 De Richtlijn 2009/29/EG brengt daarentegen wel belangrijke veranderingen met zich mee. 5.3 Doelstellingen Richtlijn 2009/29/EG De lidstaten zijn in de Richtlijn 2009/29/EG overeengekomen dat de broeikasgassen met 20% te verminderen ten opzichte van het basisjaar 1990. Om deze doelstelling te halen is er met de Richtlijn 2009/29/EG een belangrijke stap genomen tot wijzing van de Richtlijn 2003/87/EG teneinde de regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Europese Unie te verbeteren en uit te breiden. In het kader van deze Europese regeling voor de handel in emissierechten wordt de hoeveelheid beschikbare emissierechten in de derde handelsperiode, waar de Richtlijn 2009/29/EG betrekking op heeft, gereduceerd. 75 De Richtlijn 2009/29/EG wijzigt de Richtlijn 2003/87/EG ingrijpend voor wat betreft de verdeling van emissierechten. Richtlijn 2009/29/EG wijzigt onder meer in een verandering in het systeem van toewijzing van emissierechten. Deze bevoegdheid wordt voortaan aan de Europese Commissie overgelaten door een veiling en door een systeem van benchmarking. In de volgende paragrafen wordt onder meer op deze bevoegdheden en wijzigingen ingegaan. 76 5.4 Bevoegdheden Europese Commissie en lidstaten Vanaf 2013 voert de Europese Commissie een nieuw systeem in voor de allocatie van emissierechten. Waarin de Commissie streeft naar een meer gestroomlijnd en effectief systeem. Waardoor de bevoegdheden van de lidstaten afneemt en de bevoegdheid meer bij Europa komt te liggen. Hieronder wordt een beknopte uiteenzetting gegeven van de bevoegdheden van de Europese Commissie aan de hand van de artikelen uit de Richtlijnen 2003/87/EG en 2009/29/EG. De Europese Commissie heeft al op basis van de Richtlijn 2003/87/EG de volgende bevoegdheden: -Artikel 9: Opstellen van richtsnoeren voor de toepassing van de in bijlage III genoemde criteria van een Nationaal Toewijzingsplan. -Artikel 14: Richtsnoeren voor emissiebewaking en rapportage. -Artikel 19: Opstellen van een verordening voor registratie van nationale registers. -Artikel 22: Bevoegdheid wijzigingen bijlage III. 72 Fleurke 2009. 73 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 6. 74 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 5. 75 Handboek implementatie milieubeleid EU in Nederland, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 14.13.6, Achtergrond en totstandkoming van de Richtlijn <http://www.eu-milieubeleid.nl/ch15s14.html> geraadpleegd op 14 april 2013. 76 Koeman & Uylenburg 2009, p. 529 Cecile Hoitink Pagina - 20

-Artikel 24: Procedures voor de unilaterale opneming van verdere activiteiten en gassen. -Artikel 25: Koppelingen met andere regelingen voor de handel in broeikasgasemissiehandel. 77 De nieuwe bevoegdheden die de Europese Commissie heeft gekregen in de Richtlijn 2009/29/EG zijn: -Artikel 10, vierde lid: Opstellen van een verordening voor het veilen van emissierechten -Artikel 10 bis: Overgangsregels voor de hele Gemeenschap voor een geharmoniseerde kosteloze toewijzing. -Artikel 10 ter: Maatregelen ter ondersteuning van bepaalde energie-intensieve industrieën in geval van koolstoflekkage. -Artikel 14: Opstellen verordening voor verificatie en rapportage van emissierechten -Artikel 22: Wijzigen van alle bijlagen, met uitzondering van de bijlagen I, II bis en II ter. -Artikel 24 bis: Geharmoniseerde regels voor projecten die de emissies verlagen. -Artikel 28: Aanpassingen die van toepassing worden na de goedkeuring door de Gemeenschap van een internationale overeenkomst inzake klimaatverandering. 78 Er is dan ook sprake van een gedeeld systeem van bevoegdheden tussen de Europese Commissie en de lidstaten. In de nieuwe Richtlijn 2009/29/EG wordt er veel meer ingezet op een Europees geharmoniseerd systeem voor toewijzing van emissierechten. Er wordt dan ook één Europees plafond ingevoerd in plaats van een afzonderlijk plafond voor elke lidstaat. De gedachte van de Commissie is volgens het Commissievoorstel uit 2008: Emissiehandel op nationaal niveau zou tot meer ongelijkheid leiden tussen de lidstaten. Dit is een voorbeeld van learning by doing van de Europese Commisie. Nu wordt er een gelijke basis gelegd voor elke lidstaat in de Europese Unie en zou de emissiehandel op geharmoniseerde wijze worden uitgevoerd in de lidstaten. 79 Elke lidstaat blijft wel verantwoordelijk voor de monitoring, handhaving en verifiëring van het systeem en het veilen van de emissierechten. 5.5 Wijzigingen Richtlijn 2009/29/EG ten opzichte van Richtlijn 2003/87/EG De Richtlijn 2009/29/EG bevat ingrijpende wijzigingen en uitbreidingen van het systeem voor de periode na 2012, om het systeem zo effectief mogelijk te bevorderen. De manier waarop broeikasgasemissierechten in de derde handelsperiode zijn toegewezen is aangrijpend veranderd. In plaats van Nationale Allocatieplannen komen er Europese uitvoeringsmaatregelen, waarin wordt vastgesteld hoe de emissierechten over de bedrijfslocaties moeten worden verdeeld. Daarnaast zal een groter deel van de rechten via veilingen worden verkocht. 80 De wijziging van de toewijzing van broeikasgasemissierechten heeft als reden dat elke lidstaat in het verleden andere criteria hanteerde voor de toewijzing van broeikasgasemissierechten. Dit kan lijden tot verstoringen in het allocatieproces, dat wil zeggen tot ondermijning van de werking van de markt. De verschillen kenmerkten zich door de eisen die aan de lidstaten werden gesteld, op de sluiting van installaties en de nieuwkomers op de markt. 81 De belangrijkste wijzigingen van het EU ETS als gevolg van Richtlijn 2009/29/EG: -Er komt één gezamenlijk plafond voor de hele Europese Unie. Het plafond wordt ieder jaar verlaagd, ook na 2020. -Veilen wordt het uitgangspunt voor de verdeling van broeikasgasemissierechten. -De kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten wordt geharmoniseerd en aangescherpt. 77 COM (2008) 16 definitief, Brussel, 23 januari 2008. 78 Idem. 79 Idem. 80 Handboek implementatie milieubeleid EU in Nederland, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 14.13.6, Achtergrond en totstandkoming van de Richtlijn <http://www.eu-milieubeleid.nl/ch15s14.html> geraadpleegd op 14 april 2013. 81 Fleurke 2009 Cecile Hoitink Pagina - 21

-De reikwijdte van het EU ETS wordt uitgebreid met nieuwe sectoren en gassen. -Het gebruik van rechten afkomstig van JI- en CDM-projecten wordt ingeperkt. 82 Hieronder wordt iedere wijziging apart besproken. Gezamenlijk plafond De Europese Unie heeft de toezegging gedaan om de emissies in 2020 met 20 % verlaagd te hebben ten opzichte van 1990. Daarom heeft de Europese Commissie in de Richtlijn 2009/29/EG één gezamenlijk plafond ingesteld met ingang van de derde periode (2013-2020) in tegenstelling tot de eerste en tweede periode, waarin elke lidstaat een Nationaal Allocatieplan moest indienen voor de toewijzing van emissierechten. De Commissie wil vanaf 2013 dit bereiken door jaarlijks met een lineaire factor van 1,74 % het plafond te verlagen. 83 De lidstaten hoeven geen nationale toewijzingsplannen meer in te dienen bij de Commissie, met als resultaat een aanzienlijke daling van bestuursrechtelijke en administratieve lasten bij de overheid en bedrijven. De emissierechten worden bijgehouden in communautaire registers. Veilen Het beginsel de vervuiler betaalt ligt ten grondslag aan de wijziging van de Richtlijn 2009/29/EG. In de Richtlijn 2009/29/EG is veilen voortaan de methode van verdeling van broeikasgasemissierechten. Veilen voldoet beter aan het bovengenoemde beginsel dan kosteloze toewijzing van broeikasgasemissierechten. Dit zal voornamelijk gelden voor inrichtingen die elektriciteit opwekken ten behoeve van verkoop aan derden of voor eigen gebruik. 84 Er is voor het veilen een aparte verordening opgesteld door de Europese Commissie op grond van artikel 10 van de Richtlijn 2003/87/EG. 85 Het uitgangspunt van de EU-veilingverordening is dat de lidstaten een gezamenlijke veiling organiseren om de rechten te veilen. Dit is voor de lidstaten de meest efficiënte wijze van uitvoering en geeft aan de deelnemers aan de veilingen maximale voorspelbaarheid over de procedure van de veiling en de voorwaarden voor deelname. 86 De opbrengst van de veiling komt terecht bij de lidstaat van de geveilde emissierechten. De lidstaat bepaalt hoe de opbrengst wordt gebruikt. 87 Echter 20% wordt gebruikt voor klimaat- en energiebeleid op internationaal en nationaal niveau. De hoeveelheid te veilen emissierechten dient door de Commissie te worden gepubliceerd, conform artikel 10 lid 1 van de Richtlijn. Het grootste deel (88%) wordt gelijk verdeeld over de lidstaten op basis van de geverifieerde emissies voor 2005. Daarnaast wordt 10% toegewezen aan bepaalde lidstaten met het oog op solidariteit en groei en wordt 2% toegewezen aan lidstaten waarvan de emissies in 2005 ten minste 20% lager lagen dan de emissies in het referentiejaar van het Kyotoprotocol, conform artikel 10 lid 2 van de Richtlijn. 88 Harmonisatie kosteloze toewijzing Voor de eerste en tweede fase was kosteloze toewijzing het uitgangspunt. In de eerste periode werd 95% gratis uitgedeeld door de lidstaten en in de tweede periode 90%. Voor het resterende deel was de lidstaat vrij om te bepalen op welke wijze het resterende percentage emissierechten zou worden verdeeld. Veel lidstaten hebben ervoor gekozen deze resterende rechten niet te veilen, maar ook gratis toe te wijzen. 89 82 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 4. 83 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 5. 84 Idem. 85 Verordening (EU) nr. 1031/2010 van de Commissie van 12 november 2010, PbEU L 302. 86 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 16. 87 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 17. 88 Handboek implementatie milieubeleid EU in Nederland, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 14.13.3, Achtergrond en totstandkoming van de Richtlijn <http://www.eu-milieubeleid.nl/ch15s14.html> Geraadpleegd op 14 oktober 2012. 89 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 12-13. Cecile Hoitink Pagina - 22

In de Richtlijn 2009/29/EG wordt vanaf 2013 de kosteloze toewijzing in de Europese Unie voortaan geharmoniseerd en aangescherpt. Dit zal men doen aan de hand van benchmarks. Een benchmark is een getal dat gebruikt wordt bij de toewijzing van emissierechten voor een specifiek product. 90 De toewijzing geschiedt door de Europese Commissie. Een voorbeeld van benchamarks is dat het veilen van emissierechten voor energiebedrijven niet meer nodig is, wat leidt tot lagere kosten voor de consument. De Europese Commissie stelt immers voor vanaf 2013 alle emissierechten voor de energiebedrijven te laten veilen. 91 Deze benchmarks worden gebaseerd op de CO₂-emissies van de 10% meest efficiënte installaties per sector in de Europese Unie. 92 Conform artikel 10bis, derde lid van de Richtlijn 2009/29/EG is expliciet een aantal gevallen genoemd waarvoor geen kosteloze toewijzing van emissierechten plaatsvindt, waaronder de hierboven besproken elektriciteitsopwekkers. De belangrijkste reden voor de Europese Commissie om de kosteloze toewijzing aan banden te leggen is doordat er in het verleden de gratis verkregen rechten ook werden doorberekend aan de consument. De elektriteitsopwekkers verhoogde zo de winst van de installatie. Dit wordt windfall profits genoemd en zijn ongewenst. 93 Een ander probleem in het systeem van het EU ETS is dat bedrijven kosteloos emissierechten kregen toebedeeld van de nationale overheden. Deze toebedeling was gebaseerd op de uitstoot uit voorgaande jaren. Daarentegen krijgen nieuwkomers emissierechten toebedeeld die zijn gebaseerd op de verwachte uitstoot. In de tweede periode werd de toebedeling aan bedrijven gereduceerd. De Richtlijn 2009/29/EG, artikel 10 bepaalt dat tenminste 90 % gratis wordt toebedeeld. 94 Reikwijdte EU ETS In bijlage I bij Richtlijn 2003/87/EG is de reikwijdte van het EU ETS vastgelegd, deze bijlage I ziet op welke activiteiten binnen een broeikasgasinstallatie het EU ETS van toepassing zijn. Richtlijn 2009/29/EG breidt deze lijst met activiteiten van het EU ETS uit met nieuwe activiteiten en broeikasgassen, zoals het opnemen van nieuwe sectoractiviteiten en verbreding van het begrip verbrandingseenheid. De aanpassing van het EU ETS en de wijzigingen die volgen uit de Richtlijn 2009/29/EG zijn beschreven in de Memorie van Toelichting bij de wijzigingswet. 95 In de Richtlijn 2009/29/EG is de mogelijkheid opgenomen om inrichtingen uit te sluiten van de reikwijdte van het EU ETS mits de Europese Commissie geen bezwaar maakt. De inrichting hoeft dan niet te beschikken over een emissievergunning en hoeft geen emissierechten in te leveren. Wel dient de inrichting te voldoen aan de monitoringsvereisten voor de EU ETS-inrichtingen. 96 In de afgelopen jaren was het grote probleem in de eerste periode van het EU ETS dat de lidstaten een te ruim emissieplafond vaststelden. Met als gevolg dat de grote installaties de uitstoot van broeikasgassen niet hoefden te verminderen. In de tweede periode heeft de Europese Commissie geprobeerd om de nationaal vastgestelde plafonds naar beneden aan te passen. 97 Dit is een goed voorbeeld van de learning by doing van het systeem van het EU ETS. In de literatuur wordt gesteld dat het EU ETS vanaf 2013 bedrijven aanzet tot verkeerde investeringsbeslissingen. De emissiehandel heeft als doel om installaties te stimuleren om oude, vervuilende bedrijven te sluiten en over te gaan naar een milieuvriendelijker initiatief en methode. Echter stelt de Richtlijn 2009/29/EG in artikel 10bis leden 19 en 20 dat als een installatie sluit, de bijbehorende emissierechten vervallen. Met als gevolg dat men de oude installaties aanhoudt en niet overgaat tot sluiting. Voor installaties is het gunstig om de oude installatie uit te bouwen met extra 90 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 18. 91 <http://www.emissierechten.nl/toekenning.htm> 92 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 5. 93 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 20-21. 94 Boekema 2010. 95 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 5-7. 96 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 45-48. 97 Boekema 2010. Cecile Hoitink Pagina - 23

productiecapaciteit met als enige doel om emissierechten te ontvangen om vervolgens weer te verkopen. 98 Dit zou de effectiviteit van het systeem niet ten goede komen. JI- en CDM-projecten Ook de rechten die de lidstaten uit de JI- en CDM-projecten verkrijgen, worden verder geharmoniseerd in de Richtlijn 2009/29/EG. Voortaan moeten de rechten uit de JI- en CDM-projecten omgeruild worden voor emissierechten die geldig zijn in de derde handelsperiode. Enkel die rechten die men overhoudt uit de periode 2008-2012 mag men meenemen naar de periode na 2012.Verder heeft de Europese Unie een beperking of uitsluiting op het gebruik en de kredieten van deze rechten gelegd. 99 Dit resulteert onder andere in het feit dat minder CDM-projecten in ontwikkelingslanden worden opgestart. De internationale credits worden verder besproken in hoofdstuk 6. 98 Nentjes en Woerdman 2010. 99 Kamerstukken II 2010/11, 32 667, nr. 3, p. 5. Cecile Hoitink Pagina - 24

6. Internationale credits Het Kyoto-protocol verschaft het raamwerk voor internationale emissiehandel en de koppeling van verschillende emissiehandelssystemen van Annex B-parties, de industrielanden. Daarnaast verschaft het Kyoto-protocol internationale overeengekomen procedures voor het generen van credits onder CDM en JI. 100 Vanaf 2008 loopt de Europese emissiehandel gelijk met de internationale emissiehandel onder het Kyoto-protocol. De handel in emissierechten draagt ertoe bij dat zowel de Europese Unie als de lidstaten hun doelstellingen kunnen halen onder andere via het Kyotomechanisme. De internationale handel in emissierechten zorgt voor ongeveer 50 % reductie in het EU ETS op kosteneffectieve wijze. 101 In Richtlijn 2003/87/EG is het toegestaan om zowel het Europese emissiehandelssysteem te gebruiken als de Kyotomechanismen om te kunnen voldoen aan de doelstellingen die men heeft neergelegd in de Richtlijnen. In de eerste paragraaf komt kort de achtergrond van de emissierechten aan bod. In de tweede paragraaf wordt de JI en CDM beschreven. De derde paragraaf wordt een beschrijving gegevan van het Europese klimaatbeleid. In de vierde paragraaf worden de voor- en nadelen van de koppeling van flexibele mechanismen besproken. In de laatste paragraaf wordt de invulling van de internationale credits besproken. 6.1 Achtergrond Zoals beschreven in hoofdstuk 5 heeft de Europese Commissie in 2008 een voorstel ingediend om de Richtlijn 2003/87/EG 102 te wijzigen in de Richtlijn 2009/29/EG met ingang van de derde handelsperiode. De doelstelling van deze wijziging is de mogelijkheid andere emissiehandelssystemen in de wereld te kunnen koppelen. In de richtlijn 2009/29/EG 103 is neergelegd: Het is van belang dat kredieten van projecten die de lidstaten gebruiken, reële, verifieerbare, aanvullende en permanente emissiereducties vertegenwoordigen met duidelijke voordelen op het terrein van duurzame ontwikkeling en zonder significante negatieve gevolgen op milieu- of maatschappelijk terrein. In de Richtlijn 2003/87/EG bestond al de mogelijkheid om het emissiehandelssysteem te koppelen aan Kyoto-landen. De Europese Commissie stelde tevens voor in het voorstel om het gebruik van credits gegenereerd door de Kyoto-instrumenten Clean Development Mechanism (CDM, artikel 12 Kyotoprotocol) en Joint Implementation (JI, artikel 6 Kyoto-protocol) binnen de EU te harmoniseren en additionele types van credits en mechanismen te introduceren onder het EU ETS. 104 De koppeling van emissierechten houdt in dat een deelnemer onder een emissiehandelssysteem in het ene land emissierechten afkomstig van een emissiehandelssysteem in een ander land direct of indirect kan gebruiken om aan zijn emissiereductiedoelstelling te voldoen. 105 Voor het gebruik van JI en CDM-projecten dienen bedrijven goedkeuring van overheidswege te krijgen. 106 De Kyoto-mechanismen, CDM en JI, zijn niet expliciet gekoppeld aan elkaar. Er is geen wederzijdse erkenning van gealloceerde emissierechten. De Kyoto-mechanismen genereren credits die vervolgens door twee of meer emissiehandelssystemen geaccepteerd worden om als nakoming van 100 Bazelmans e.a. 2009, p. 27. 101 Idem. 102 COM (2008) 16 definitief. 103 Richtlijn 2009/29/EG, preambule punt 29. 104 Bazelmans e.a. 2009, p. 23. 105 Bazelmans e.a. 2009, p. 26. 106 Artikel 11 bis Richtlijn 2003/87/EG. Artikel 16.46b en artikel 16.46c Wm zijn van toepassing op CDM- respectievelijk JI projecten en dienen de goedkeuring van de minister van infrastructuur en milieu. Cecile Hoitink Pagina - 25

emissieverplichtingen te dienen. Er is enkel sprake van gedeelde standaarden en acceptatie van de credits. 107 6.2 Flexibele mechanismen In het Kyoto-protocol zijn vier instrumenten neergelegd; de handel in emissierechten, International Emission Trading, Clean Development Mechanism en Joint Implementation. De laastste drie instrumenten hebben betrekking op de reductie van emissierechten internationaal. In de Richtlijn 2003/87/EG konden de lidstaten zelf invulling geven aan het systeem, mits de lidstaten zich houden aan de richtlijn. Door de beleidsvrijheid binnen de richtlijn konden er kenmerkende verschillen ontstaan tussen de lidstaten. Bovendien de beleidsvrijheid die de lidstaten wordt gegeven met betrekking tot de internationale emissiehandel heeft impact op de innovatieve maatregelen in eigen land. Hoe meer wordt aangekocht in het buitenland via de in het Kyoto-protocol geregelde vormen van emissiehandel, hoe minder maatregelen in eigen land getroffen hoeven te worden. De kosten voor reductie van Co₂ in ontwikkelingslanden zijn beduidend lager dan in de Europese lidstaten. 108 De Richtlijn 2004/101/EG, ook wel de Linking Directive genoemd, was de eerste richtlijn die de integratie mogelijk maakte van de internationale credits; JI en CDM in het EU ETS. De voornaamste reden van de Richtlijn was de overdracht van technologie van geïndustrialiseerde landen naar ontwikkelingslanden. Door deze overdracht reduceren de kosten in het EU ETS handelssysteem. Echter dienden er maatregelen genomen te worden op internationaal niveau om de nationale doelstellingen te kunnen halen. De flexibele mechanismen zijn uitermate geschikt hiervoor. 109 In artikel 11 bis lid 3 van de Richtlijn 2004/101/EG legt een verband tussen enerzijds CDM en JI en anderzijds het Europese handelssysteem. Alle CER s en ERU s die worden uitgegeven en kunnen worden gebruikt overeenkomstig het UNFCCC en het Protocol van Kyoto en vervolgbesluiten in het kader daarvan kunnen worden gebruikt in de Gemeenschapsregeling. De Linking Directive stelt geen enkele beperking aan de import van JI en CDM credits in de EU ETS. Het Marrekech akkoord 110 is gesloten in 2001. In dit akkoord is het supplementariteitsvereiste neergelegd, waarin is afgesproken om het maximaal aantal Kyoto-eenheden te mogen gebruiken, namelijk 50 % moet binnen de EU ETS plaatsvinden. De andere 50 % mag ingezet worden op de flexibele mechanisme. Vanaf 2006 zijn er strenge eisen gesteld aan het gebruik van JI en CDM kredieten voor de tweede handelsperiode. 111 De grondslag van de CDM-projecten is dat de reductie van broeikasgassen tegen lagere kosten kan worden bereikt dan in de ontwikkelde landen. JI-projecten hebben dezelfde basis met als verschil dat de emissierechten ook via projecten in andere ontwikkelde landen verkregen kunnen worden. Het voordeel voor de lidstaten voor het verkrijgen van internationale kredieten hoeven de lidstaten een kleinere inspanning te verrichten, met een lage CO 2 -prijs tot gevolg. Het gevolg van koppeling van projecten buiten het EU ETS komt feitelijk neer op het vergroten van de emissieruimte onder het EU ETS. Het emissieplafond wordt ruimer, wat veelal zal betekenen dat de CO 2 -prijs lager wordt. Voor JI en CDM projecten is daarom afgesproken in de Richtlijn 2009/29/EG 107 Bazelmans e.a. 2009, p. 26-27. 108 Peeters, 2007. 109 Implications of the Eu Emissions Trading Scheme on JI projects in accession countries, p. 1. <http://www.unido.org/fileadmin/import/18558_et_issue_paper.pdf> geraadpleegd 21 april 2013. 110 Report of the Conference of the Parties on its seventh session, UN DOC FCCC/CP/2001/13/Add. 1. 111 Sepibus, 2008, p. 2. Cecile Hoitink Pagina - 26

dat een maximale hoeveelheid van de reducties via JI en CDM projecten mag worden ingevoerd, om de CO 2 -prijs te beschermen. 112 Het idee achter CDM en JI strekt tot dezelfde intentie als het EU ETS. Echter de handelssystemen maar zijn wel geheel onafhankelijk van elkaar. Er zijn grote verschillen tussen beide mechanismen, zoals de omvang en de landen waar men projecten uitvoert. 113 In onderstaand schema wordt de vraag naar CDM en JI certificaten weergegeven. 114 Tabel 3: Vraag naar JI en CDM certificaten 115 6.3 Europees klimaatbeleid Het Europese handelssysteem garandeert dat de emissiedoelen in de sectoren waarop de emissiehandel van toepassing is de minimale kosten worden nagestreefd. De efficiëntie van het gehele klimaatbeleid van de Europese Unie evenals de efficiëntie van de individuele lidstaten hangt af van de klimaatdoelen die zijn gesteld buiten de EU ETS. Het EU ETS is een hybride systeem waar de efficiëntie van de reductie verschilt per project/mechanisme. 116 Het koppelen van de flexibele mechanismen uit het Kyoto-protocol aan de EU ETS levert twee handelssystemen op. Het systeem van EU ETS binnen de EU en het systeem van de flexibele 112 Projectplan onderzoek kosten en effectiviteit domestic offsetsystemen, p. 4 < http://www.rijksoverheid.nl/documenten-enpublicaties/brieven/2012/07/04/projectplan-onderzoek-kosten-en-effectiviteit-domestic-offsetsystemen.html > geraadpleegd op 21 april 2013. 113 Langrock & Sterk, 2003, p. 4-5. 114 Langrock & Sterk, 2003, p. 8. 115 Idem. 116 Klepper & Peterson, 2006, p. 1. Cecile Hoitink Pagina - 27