Tweede Kamer der Staten-Generaal Zitting 1980-1981 16 625 Heroverweging collectieve uitgaven Nr. 1 BRIEF VAN DE MINISTER-PRESIDENT, MINISTER VAN ALGEMENE ZAKEN Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 11 februari 1981 1. Inleiding In de Miljoenennota 1981 heeft het kabinet gewezen op de problemen die zullen ontstaan wanneer de economische groei gedurende langere tijd geringer zal zijn dan waarvan bij de opstelling van de meerjarencijfers voor de collectieve uitgaven tot dusver werd uitgegaan. Zo werd geschetst dat bij een reële groei van het nationaal inkomen met 1 % per jaar, een gematigde contractloonstijging waarin werd volstaan met de gebruikelijke prijscompensatie en incidentele loonelementen, stabilisatie van de werkloosheid (op het toen voor 1981 verwachte niveau van 280 000), reeds een ombuiging noodzakelijk zou zijn die oploopt tot f 16mld. in 1985, wilden stabilisatie van de collectieve lastendruk en een verantwoord financieringstekort binnen bereik komen. Daarbij zij nog aangetekend dat bij die veronderstellingen nog geen extra ruimte is vrijgemaakt voor de broodnodige versterking van het bedrijfsleven langs globale en meer specifieke wegen. In de binnenkort te verschijnen middellangs termijnverkenning van het Centraal Planbureau komt deze problematiek in het volle lichttestaan. Het kabinet acht het niet verantwoord deze problemen verder onaangeroerd over te laten aan hen die straks verantwoordelijkheid moeten dragen voor het opstellen van een regeerakkoord en de vorming van een nieuw kabinet. Gezien de omvang van de financieel" en sociaal-economische vraagstukken die zich de komende jaren aandienen is het ondenkbaar dat een kabinet van welke kleur of samenstelling zal kunnen ontkomen aan belangrijke bijsturingen in de collectieve uitgaven. De ervaring heeft geleerd dat grote vertraging kan optreden wanneer een nieuw kabinet zulks moet voorbereiden zonder dat het nodige voorwerk is verricht. De tijd is voorbij dat Nederland zich daarbij jaren van vertraging kan veroorloven. Het is tegen deze achtergrond dat het kabinet opdracht heeft gegeven tot het analyseren en heroverwegen van de diverse terreinen van overheidszorg en tot het ontwikkelen van nieuwe beleidsalternatieven voor de toekomst. Het gaat hierbij om beleidsterreinen die liggen in de sfeer van de rijksbegroting in engere zin alsmede om de sociale zekerheidsuitgaven, de gezondheidszorg en de salarissen en pensioenen van ambtenaren en trend- 2 vel Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 625, nr. 1 1
volgers. De twee samenvattende rapporten zullen door toedoen van de Ministerraad rond 1 juni ten behoeve van de kabinetsformatie ter beschikking komen. 2. De aard van de heroverwegingsprocedure In de miljoenennota is onvrede uitgesproken over de bestaande methoden die worden gehanteerd ter beperking van de groei van de collectieve uitgaven zoals het «versleutelen» van ombuigingsbedragen over de begrotingshoofdstukken en het instellen van ad hoc werkgroepen die op korte termijn ombuigingen inventariseren. De nu aangevatte heroverwegingsprocedure zal een meer fundamentele bezinning moeten zijn op ontwikkelingen op verschillende terreinen van overheidszorg. De heroverwegingsprocedure zal zich uiteindelijk moeten uitstrekken over langere tijd, waarin successievelijk alle belangrijke terreinen van overheidszorg aan een kritische beschouwing worden onderworpen. Hierbij worden tradities, «heilige huisjes» en zaken die tot dusver min of meer als vanzelfsprekend werden beschouwd ter discussie gesteld. Bij de toepassing van de heroverweging zal worden vermeden dat deze procedure verzandt in onderzoeken die, door een te theoretische invalshoek, te grote breedvoerigheid en te tijdrovende adviesprocedures, pas na verloop van jaren tot praktische bruikbare conclusies leiden. De primaire invalshoek van de heroverweging, zowel op kortere als langere termijn, wordt bepaald door de taakstelling in de financiële sfeer: het aangeven van wegen waarlangs de noodzakelijke beperking van de groei van de overheidsuitgaven kan worden bewerkstelligd. De heroverwegingsprocedure gaat niet uit van vooraf gemaakte politieke keuzen. In dit verband zij benadrukt dat de door het huidige kabinet gestelde prioriteiten en gemaakte afspraken door het instellen van deze procedure niet wijzigen. De eerste fase van de heroverwegingsprocedure is gericht op de kabinetsformatie na de verkiezingen van mei aanstaande. Hiervoor zullen op een betrekkelijk globale wijze de relevante overwegingen worden weergegeven die van belang zijn voor de beoordeling van een beleidsterrein en zal een aantal alternatieven worden gegeven voor het beleid in de toekomst. Langs deze weg kan de overzichtelijkheid van de collectieve sector verbeteren en een betere prioriteitenafweging tot stand komen. De ambtelijke werkgroepen die voor de heroverwegingsprocedure zijn ingesteld zullen in optimale vrijheid kunnen werken. Zij binden hun bewindslieden niet doch dragen bouwstenen aan die tot een zindelijke, weloverwogen, politieke besluitvorming kunnen bijdragen. 3. De rijksbegroting 1 1 Exclusief sociale zekerheid, gezondheidszorg en salarissen en pensioenen van ambtenaren en trendvolgers. De rijksbegroting beslaat een zeer omvangrijke verzameling (meer dan 2 000 uitgavenposten) van zeer uiteenlopende beleidsterreinen. Op korte termijn is grondige heroverweging van het volledige terrein niet goed mogelijk; zowel qua onderwerpen en vaak ook qua diepgang is sprake van een eerste fase. Bij de selectie van de onderwerpen - weergegeven in bijlage 1 - is gelet op de omvang en de groei, automatismen in het beleid, de mogelijkheid van toepassing van de profijtgedachte en de economische categorie van een bepaalde uitgaaf. Gegeven de wens om over een brede linie de terreinen van overheidszorg te heroverwegen, is ook gelet op een zekere spreiding over de begrotingshoofdstukken. Bij het opstellen van de deelrapporten zal een reeks kritische vragen worden gesteld omtrent de doelstellingen en instrumenten van het beleid, de verhouding ten opzichte van het beleid in andere geïndustrialiseerde landen, de mogelijkheden voor toepassing van de profijtgedachte en de invloed op de economische ontwikkeling en de inkomensverdeling. Daarnaast zullen 3 a 4 beleidsalternatieven worden ontworpen - waaronder in ieder geval een variant die tot 20% besparing leidt ten opzichte van de huidige meerjarenraming voor 1985-en zullen de consequenties daarvan worden uiteengezet. Tweede Kamerzitting 1980-1981,16 625, nr. 1 2
Voor de heroverweging van de rijksuitgaven is een ministeriële commissie geformeerd, bestaande uit de Minister-President, de Vice-Minister-President en de Minister van Financiën. Aan het beraad in deze commissie kunnen ook bewindslieden deelnemen tot wier werkterreinen onderwerpen behoren die in de commissie aan de orde komen zolang en voorzover over die onderwerpen wordt gesproken. Ten behoeve van de ambtelijke coördinatie is een kleine ambtelijke commissie samengesteld, onder voorzitterschap van de directeur-generaal van de rijksbegroting, met als leden vertegenwoordigers van de Minister-President en de Vice-Minister-President. Voor deelneming door anderen aan het overleg in deze ambtelijke commissie geldt mutatis mutandis hetzelfde als voor de ministeriële commissie. Onder de ambtelijke commissie zijn per te heroverwegen onderwerp werkgroepen ingesteld, waarin naast Algemene Zaken en Financiën alle rechtstreeks betrokken departementen zitting hebben. Deze werkgroepen staan onder leiding van een ambtenaar van het primair verantwoordelijke departement; de secretaris is afkomstig uit een op Financiën ingesteld centraal Secretariaat Heroverweging ten einde een zo gelijkwaardig en uniform mogelijke aanpak van de diverse onderwerpen te bevorderen. 4. Sociale zekerheid, volksgezondheid en salarissen en pensioenen van overheidspersoneel en van trendvolgers 2 Zo is op een aantal onderwerpen voor de rijksbegroting een besparing van 100% denkbaar terwijl bij andere onderwerpen een veel geringere besparing reeds tot ernstige problemen leidt; wel is om de onderlinge vergelijkbaarheid van de rijksbegrotingsonderwerpen te bevorderen voor elk onderwerp een beleidsvariant voorgeschreven die tot een besparing van 20% leidt ten opzichte van de meerjarenraming voor 1985. In aansluiting op voormelde heroverweging op een aantal terreinen van de rijksbegroting is een drietal werkgroepen geformeerd ten einde te komen tot een heroverweging op de terreienen van a. sociale zekerheid, b. volksgezondheid, c. salarissen en pensioenen van overheidspersoneel en van trendvolgers. Het voorzitterschap van deze werkgroepen wordt vervuld door achtereenvolgens de Departementen van Sociale Zaken, van Volksgezondheid en Milieuhygiëne en van Binnenlandse Zaken. Ook hier zal, evenals bij de heroverweging van onderdelen van de rijksbegroting een kritisch onderzoek moeten plaatsvinden omtrent de doelstellingen en instrumenten van het beleid, de verhouding ten opzichte van het beleid in andere geïndustrialiseerde landen, de mogelijkheden voortoepassing van de profijtgedachte en de invloed op de economische ontwikkeling en de inkomensverdeling. Als richtgetal wordt voor de drie sectoren gezamenlijk een vermindering van de betreffende collectieve uitgaven met 10% aangehouden ten opzichte van de huidige meerjarencijfers voor 1985. Vanuit het oogpunt van praktische werkbaarheid is hier gekozen voor één richtgetal van 10%, in tegenstelling tot de benadering bij de rijksbegroting waarbij één uniform percentage van 10% voor alle onderwerpen niet opportuun is vanwege de veel grotere differentiatie in de onderwerpen 2. Voor de heroverweging in deze sectoren is een ministeriële commissie gevormd bestaande uit de Minister-President, de Vice-Minister-President tevens Ministervan Binnenlandse Zaken, de Ministervan Financiën, de Minister van Sociale Zaken, de Minister van Economische Zaken en de Minister van Volkgezondheid en Milieuhygiëne. Aan het beraad in deze commissie kunnen ook bewindslieden deelnemen tot wier werkterreinen onderwerpen behoren die in de commissie aan de orde komen zolang en voorzover over die onderwerpen wordt gesproken. Ten behoeve van de ambtelijke coördinatie is een ambtelijke commissie ingesteld onder voorzitterschap van een vertegenwoordiger van de Minister-President. In die commissie hebben zitting de voorzitters van de drie genoemde ambtelijke werkgroepen alsmede vertegenwoordigers van de Minister van Financiën en van de Minister van Economische Zaken. Voor deelneming door anderen aan het overleg in deze ambtelijke commissie geldt mutatis mutandis hetzelfde als voor de ministeriële commissie. 5. Slot Onderdelen van bovengenoemde beleidsterreinen vormen reeds in andere verbanden onderwerp van studie of overleg. Er zij derhalve ook in dit verband nog eens op gewezen dat de heroverwegingsprocedure niet beoogt Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 625, nr. 1 3
om door dit kabinet gestelde prioriteiten en gemaakte afspraken te doorkruisen. Zoals gezegd gaat het bij de in gang gebrachte heroverweging om een exercitie met een permanent karakter. In het zicht van de komende verkiezingen lijkt het evenwel geboden tussentijds ten behoeve van de kabinetsformatie materiaal aan te dragen dat de gevolgen van bepaalde keuzen duide- Iijker zichtbaar maakt. Dit lijkt een voorwaarde voor een verantwoorde politieke besluitvorming die aan het tot stand komen van een nieuw kabinet vooraf gaat. Het gaat hier niet om beleidskeuzen van het zittende kabinet en evenmin om het vastleggen van beleidskeuzen van denkbare komende kabinetten. De Minister-President, Minister van Algemene Zaken, A. A. M. van Agt Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 625, nr. 1 4
Bijlage I Onderwerpen heroverweging rijksbegroting - Taak en omvang buitenlandse dienst - De 3% groeinorm van Defensie in relatie tot taakspecialisatie en standaardisatie - Ontwikkelingssamenwerking (effectiviteit) - Organisatie rechtspraak - Sterktebeleid politie - Groei belastingdienst - Opleiding en scholing ten opzichte van de arbeidsmarkt - Planprocedure scholen voortgezet onderwijs - Verzorgingsstructuur onderwijs - Opzet en structuur regelingen boventallige onderwijzers - Opzet en structuur jeugdhulpverlening - Opzet en structuur beeldende kunstenaarsregeling - Bijzonder regionaal welzijnsbeleid - Baten en lasten milieuhygiënisch beleid - Ruilverkaveling - Groene nota's - Huur- en subsidiebeleid; beleid ten aanzien van de eigen woning - Stadsvernieuwing - Spreiding rijksdiensten - Woningonderzoek - Tekorten openbaar vervoer - Investeringspremiëring - Steun bedrijfsleven - Energiebesparing en energietarieven - Gericht arbeidsvoorzieningsbeleid - Organisatie binnenlands bestuur, decentralisatie en financiële verhouding Rijk/lagere overheid - Toepassing profijtgedachte en mogelijkheden tot privatisering (voor zover niet onder de eerdere onderwerpen begrepen) - Personeelsvoorziening kwartaire sector (globale benadering) Tweede Kamer, zitting 1980-1981,16 625, nr. 1 5