Verslag van de consultatie over de startnota voor de milieubeleidsovereenkomst voor afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen 1 Situering Voor afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen geldt een aanvaardingsplicht. Dit houdt in dat de producent verantwoordelijk is voor het beheer van afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen. De Vlaamse Regering heeft het initiatief genomen om een milieubeleidsovereenkomst te onderhandelen met de sector. Conform titel VI Milieubeleidsovereenkomsten van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM) heeft de bevoegde minister daarom een startnota opgesteld die de beleidskeuze motiveert en de belangrijkste doelstellingen en krachtlijnen beschrijft. Het decreet bepaalt dat over de startnota een consultatie moet worden georganiseerd. Daartoe werd de startnota overgemaakt aan de Minaraad en de voorzitter van het Vlaams Parlement. Daarnaast werd de website waarop de startnota beschikbaar is, gemeld aan belanghebbenden. Hiertoe werd door de OVAM een e-mail gestuurd naar een 70-tal contactpersonen (alle OVAM contacten inzake uitgebreide producentenverantwoordelijkheid). Gedurende de consultatie die liep van 23 september tot 25 oktober, kon iedereen opmerkingen en bezwaren doorsturen naar de OVAM. De regelgeving inzake milieubeleidsovereenkomsten houdt verder in dat de OVAM alle reacties onderzoekt en over de consultatie een verslag opstelt. Dit verslag motiveert waarom de startnota al dan niet wordt aangepast en verantwoordt de beslissing om al dan niet te onderhandelen over de overeenkomst. De Vlaamse Regering moet de startnota goedkeuren. Het verslag is openbaar en wordt samen met de goedgekeurde startnota bezorgd aan de belanghebbenden die bezwaren of opmerkingen hebben geformuleerd. 2 Ontvangen opmerkingen en bezwaren Volgende opmerkingen en bezwaren werden ontvangen: - de Minaraad bracht advies uit op 26 september 2013. De Minaraad adviseert positief, maar vraagt dat rekening wordt gehouden met de geformuleerde opmerkingen; - de Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG) en Interafval (19 september 2013); - COBEREC en FEBEM (5 november 2013). 3 Bespreking van de opmerkingen en bezwaren 3.1 Minaraad 3.1.1 Looptijd van de MBO De Minaraad pleit voor voldoende flexibiliteit voor wat betreft de looptijd van de MBO. De Minaraad wijst er op dat de sector van fotovoltaïsche zonnepanelen een sector is die zeer snelle evoluties ondergaat, zowel wat betreft de grootte en kenmerken van de sector, als wat betreft de aard van de gebruikte technologie voor productie en recyclage. Hiermee rekening houdend is een looptijd van acht jaar lang. Anderzijds erkent de Raad ook dat een onderhandeling over een nieuwe MBO steeds opnieuw een intensief proces vereist. Dit laatste pleit dan weer voor de maximale termijn van acht jaar. Om aan beide bezorgdheden tegemoet te komen, vraagt de Minaraad om, indien voor een looptijd van acht jaar gekozen wordt, voldoende flexibiliteit in te bouwen in de MBO. Concreet stelt de Raad voor om aanvullend in de MBO in te schrijven dat de ondertekenende partijen accepteren om in het 1/8
vierde jaar van de looptijd de procedure tot gehele of gedeeltelijke wijziging van de MBO, conform artikel 6.2.3, tweede lid, van het DABM, in werking te stellen op aanvraag van één of meerdere partijen die dan wel een motivatie van een grondige verandering van de omstandigheden moeten kunnen voorleggen. De OVAM deelt de bezorgdheid van de Minaraad. Ook verschillende andere belanghebbenden hebben voorgesteld om de looptijd van de MBO te beperken tot vijf jaar. De looptijd van de MBO zal worden beperkt tot 5 jaar. Dit wordt aangepast in de startnota. 3.1.2 Integratie van afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen in de MBO AEEA De Minaraad stemt in met de integratie van afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen in de MBO AEEA, zoals voorgesteld in de startnota AEEA. De producenten van fotovoltaïsche zonnepanelen zijn geen voorstander van deze integratie, en kiezen ervoor om een aparte MBO te onderhandelen met de Vlaamse Regering. 3.1.3 Opvangnet via containerparken voor particuliere ontdoeners De Minaraad is voorstander om de inzameling van afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen via de installateur te laten verlopen, maar meent dat een opvangnet via containerparken wenselijk is en dat hiervoor in alle gevallen een passende vergoeding voor de uitbater van het containerpark moet worden uitgewerkt. De producenten van fotovoltaïsche zonnepanelen geven aan dat het niet kostenefficiënt is om een opvangnet te voorzien via de containerparken, aangezien fotovoltaïsche zonnepanelen de komende jaren slechts in heel beperkte mate zullen worden afgedankt. Bovendien zal de afdanking ervan in de meeste gevallen plaatsvinden via de installateurs. Zelfs indien er gekozen zou worden om per intercommunale slechts één containerpark te voorzien van een recipiënt voor afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen, zou dit inhouden dat deze in de meeste gevallen gewoon leeg zullen zijn de komende jaren. De producenten stellen voor om te voorzien in een gebiedsdekkend netwerk van inzamelpunten bij installateurs van fotovoltaïsche zonnepanelen, waar ook particuliere ontdoeners gratis terecht kunnen met hun afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen. Aangezien samenwerking met de gemeenten niet effectief en kostenefficiënt is voor afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen, stelt de OVAM voor om het VLAREMA op dit punt te herzien. In het ontwerp tot wijziging van het VLAREMA, principieel goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 20 december 2013, is opgenomen dat samenwerking met de gemeenten voor de inzameling van afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen niet verplicht is. Dit wordt aangepast in de startnota. Naar het einde van de looptijd van de MBO zal de OVAM, samen met de andere betrokkenen, evalueren of deze bepaling moet behouden worden. Naarmate er meer zonnepanelen worden afgedankt, kan het eventueel aangewezen zijn om de containerparken in te schakelen in het inzamelnetwerk. 3.1.4 Principes financiële regeling De Minaraad vraagt dat er, naast de principes uit de startnota, ook volgende aandachtspunten en principes in de financiële regeling worden nagestreefd: 2/8
- handhaafbaarheid zodat ontwijkgedrag bemoeilijkt wordt; - inpasbaarheid met bestaande instrumenten (bv. bestaande inzamelsystemen, financieringsystemen zoals groenestroomcertificaten, databanken zoals de VREGdatabank enz.); - het principe de vervuiler betaalt (huidige eigenaars moeten ook bijdragen voor de verwijdering van de bestaande zonnepanelen); - naast afspraken over de kosten moeten er ook afspraken gemaakt worden over de vergoedingen die de actoren zullen ontvangen. Aangezien alle afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen zullen worden beschouwd als huishoudelijke AEEA is ontwijkgedrag beperkt. De consument zal zich gratis kunnen ontdoen van zijn afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen via zijn installateur bij aankoop van nieuwe fotovoltaïsche zonnepanelen, of via het netwerk van inzamelpunten, waar de consument steeds gratis terecht kan, ook wanneer hij geen nieuwe fotovoltaïsche zonnepanelen aankoopt. De OVAM zal er naar streven om zo veel mogelijk rekening te houden met bestaande instrumenten. Vanaf het moment dat er, in uitvoering van de MBO, voor nieuwe fotovoltaïsche zonnepanelen een milieubijdrage wordt aangerekend, die de kost dekt voor inzameling en verwerking, wordt het principe de vervuiler betaalt ten volle toegepast, aangezien de kosten via de milieubijdrage aan de consument worden doorgerekend. Voor de inzameling en verwerking van historische stocks zijn de producenten (het beheersorganisme) verantwoordelijk voor de kosten die hieraan verbonden zijn. Overeenkomstig de Europese AEEA-richtlijn kunnen de kosten voor de inzameling en verwerking van huishoudelijke AEEA voor historisch afval immers niet worden doorgeschoven naar de consument. In de MBO zullen ook afspraken gemaakt worden over de te ontvangen vergoedingen die de verschillende actoren zullen ontvangen. De startnota zal worden aangepast voor wat betreft het eerste punt: er zal worden verduidelijkt dat afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen steeds als huishoudelijke AEEA beschouwd worden. Voor de andere punten is het niet nodig een wijziging aan de startnota door te voeren. 3.1.5 Financiële transparantie De Minaraad pleit voor financiële transparantie over de hoogte van de tarieven en op het vlak van de opbouw en de bestemming van de reserves. Rapportage over deze tarieven en reserves moet mede deze transparantie waarborgen. De OVAM ondersteunt de eis van financiële transparantie. Zoals bij alle MBO s wordt hier nauwkeurig op toegezien. Via het VLAREMA wordt financiële transparantie gewaarborgd via het verplichte financiële plan en de jaarlijkse rapportage aan de OVAM. 3.1.6 Hergebruik De Minaraad vraagt om voor afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen een studie te laten uitvoeren met het oog op verbetering van hergebruik en levensduurverlenging. In de startnota werd aangegeven dat de wenselijkheid van een selectie op herbruikbaarheid en voorbereiding voor hergebruik van afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen tijdens de MBO-onderhandelingen moest bekeken worden. Aangezien het op dit moment onduidelijk is 3/8
of het systematisch uitvoeren van een selectie op herbruikbaarheid en voorbereiding voor hergebruik haalbaar is, is het wenselijk dit in een studie te onderzoeken. Gedurende de looptijd van de MBO moet het beheersorganisme een studie uitvoeren naar de haalbaarheid van een selectie op herbruikbaarheid en voorbereiding voor hergebruik van ingezamelde afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen. De startnota zal worden aangepast. 3.1.7 Doelstellingen preventie De producenten/invoerders en het beheersorganisme moeten volgens de startnota in de mate van het mogelijke inspanningen te leveren met het oog op het verhogen van de milieuvriendelijkheid (ecodesign) en recycleerbaarheid (design for recycling, design for disassembly) van nieuw op de markt gebrachte fotovoltaïsche zonnepanelen. Ook moet er in de mate van het mogelijke rekening gehouden worden met de duurzaamheid (zowel met milieu-, gezondheids- als sociale aspecten) van de productie van zonnepanelen. De Minaraad ondersteunt deze doelstellingen ten volle, maar vraagt om zo concreet mogelijke doelstellingen voor het verhogen van de milieuvriendelijkheid, het herstel, het hergebruik en de recyclage op te nemen in de MBO. Deze doelstellingen kunnen de vorm aannemen van inspanningsverbintenissen, maar ze moeten wel zo geformuleerd worden dat de inspanningen aantoonbaar zijn, en dat ze een wezenlijke bijdrage hebben geleverd tot het behalen van de doelstellingen. De OVAM zal erover waken dat zoveel mogelijk concrete doelstellingen worden opgenomen in de MBO. Gezien de beperkte invloed die Vlaamse invoerders hebben op het design en het productieproces van fotovoltaïsche zonnepanelen, is het niet evident om hierover concrete doelstellingen in de MBO op te nemen. 3.1.8 Sensibilisering Bij sensibilisering is in de startnota alleen communicatie opgenomen met als doel een maximale inzameling te bewerkstelligen. Volgens de Minaraad moet deze communicatie breder gaan: producenten/invoerders moeten gesensibiliseerd worden op vlak van duurzame productie, hergebruik, ecodesign, design-for-recycling, Installateurs moeten gesensibiliseerd worden op vlak van de keuze voor de meest duurzame panelen in functie van een volledig levenscyclusperspectief (productiemethode, herstelbaarheid, herbruikbaarheid, ). Consumenten moeten eveneens over deze aspecten gesensibiliseerd worden. Maatregelen voor de sensibilisering van diverse doelgroepen is één van de wettelijk verplichte onderdelen van een milieubeleidsovereenkomst. Voor de duidelijkheid voegen we dit toe aan de startnota. De startnota zal worden aangepast. 3.2 VVSG - Interafval 3.2.1 Looptijd van de MBO Interafval is voorstander van een duur van vijf jaar van de MBO. Volgens de startnota wordt er de komende jaren weinig terugname verwacht, toch geven de cijfers van PV Cycle aan 4/8
dat de hoeveelheid afval van fotovoltaïsche zonnepanelen tussen 2012 en 2015 stijgt van 2000 tot 3400 ton. In een periode van acht jaar zal terugname bijgevolg verveelvoudigen. Om snel te kunnen inspelen op een sterk veranderende markt van terugname stelt Interafval voor de MBO voor een periode van vijf jaar af te sluiten. De OVAM heeft begrip voor het standpunt van Interafval. Ook verschillende andere belanghebbenden hebben voorgesteld om de looptijd van de MBO te beperken tot vijf jaar. De looptijd van de MBO zal worden beperkt tot 5 jaar. Dit wordt aangepast in de startnota. 3.2.2 Classificatie huishoudelijk versus professioneel AEEA Interafval is voorstander om alle afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen te catalogeren (en te financieren) als huishoudelijke AEEA, overeenkomstig de definitie van huishoudelijke AEEA, zoals opgenomen in de herschikte AEEA-richtlijn. Volgens de definitie van huishoudelijke AEEA, zoals opgenomen in de herschikte AEEArichtlijn, wordt afval van EEA die waarschijnlijk zowel door particuliere huishoudens als door andere gebruikers dan particuliere huishoudens wordt gebruikt, in elk geval als huishoudelijke AEEA aangemerkt. Aangezien fotovoltaïsche zonnepanelen zowel door huishoudens als door bedrijven worden gebruikt moeten afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen overeenkomstig de Europese definitie dus als huishoudelijke AEEA beschouwd worden. In het ontwerp-faq document wordt deze visie bevestigd door de Europese Commissie. De startnota zal op dit punt worden aangepast. 3.2.3 Opvangnet via containerparken Voor Interafval geniet het de voorkeur om de voornaamste manier van inzameling van afgedankte zonnepanelen via de eindverkopers en installateurs te organiseren, gelijkaardig aan een één-voor-één-systeem voor AEEA. Een opvangnet via containerparken is evenwel noodzakelijk, dus pleit Interafval voor het behoud van de verplichting in het VLAREMA om samen te werken met de gemeenten. De producenten van fotovoltaïsche zonnepanelen geven aan dat het niet kostenefficiënt is om een opvangnet te voorzien via de containerparken, aangezien fotovoltaïsche zonnepanelen de komende jaren slechts in heel beperkte mate zullen worden afgedankt. Bovendien zal de afdanking ervan in de meeste gevallen plaatsvinden via de installateurs. Zelfs indien er gekozen zou worden om per intercommunale slechts één containerpark te voorzien van een recipiënt voor afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen, zou dit inhouden dat deze in de meeste gevallen gewoon leeg zullen zijn de komende jaren. De producenten stellen voor om te voorzien in een gebiedsdekkend netwerk van inzamelpunten bij installateurs van fotovoltaïsche zonnepanelen, waar ook particuliere ontdoeners gratis terecht kunnen met hun afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen. Aangezien samenwerking met de gemeenten niet effectief en kostenefficiënt is voor afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen, stelt de OVAM voor om het VLAREMA op dit punt te herzien. In het ontwerp tot wijziging van het VLAREMA, principieel goedgekeurd door de Vlaamse Regering op 20 december 2013, is opgenomen dat samenwerking met de gemeenten voor de inzameling van afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen niet verplicht is. De startnota zal op dit punt worden aangepast. Naar het einde van de looptijd van de MBO zal de OVAM, samen met de andere betrokkenen, evalueren of deze bepaling moet 5/8
behouden worden. Naarmate er meer zonnepanelen worden afgedankt, kan het eventueel aangewezen zijn om de containerparken in te schakelen in het inzamelnetwerk. 3.2.4 Financieringsmodel In de startnota wordt gesteld dat het financieringsmodel in lijn moet liggen met de gemaakte keuze over de indeling als huishoudelijke AEEA of professionele AEEA. Een voorgefinancierd inzamel- en verwerkingssysteem lijkt daarbij de voorkeur weg te dragen. Interafval acht het evenwel noodzakelijk om de studie over de haalbaarheid van een voorgefinancierd (of ander) systeem af te wachten. De OVAM deelt de mening van Interafval. De producenten moeten voor het financieringsmodel een onderbouwde keuze maken op basis van een studie, en in lijn met de principes uit de startnota. 3.3 COBEREC 3.3.1 Coberec wenst bij te dragen tot de MBO-onderhandelingen Verschillende leden van COBEREC zijn betrokken bij zowel de inzameling als verwerking van afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen. COBEREC en zijn leden wensen dan ook betrokken te worden bij de MBO-onderhandelingen en bij de uitvoering van de operationele aspecten van de inzameling en verwerking. Collectie Vervanging, plaatsing en afbraak zal in bijna alle gevallen door professionelen gebeuren. De link met de schroothandel is snel gelegd. De panelen bestaan voor een groot deel uit metalen, evenals de constructies waarop deze zijn vastgemaakt. Leden van COBEREC bevinden zich reeds op de lijst van collectiepunten van PV Cycle of hebben reeds contact gehad met PC Cycle, maar zijn afgehaakt op basis van de huidige voorwaarden. Onze sector biedt zich aan om hier zijn rol te spelen. Verwerking Een aantal verwerkers die vandaag reeds AEEA verwerken, ook in het kader van de Recupel contracten, hebben te kennen gegeven hierin actief te willen worden. Uiteraard zit alles nog in een pril stadium. De studie naar de Beste Beschikbare Technologie wensen wij in deze zeker op te volgen. Daarbij moeten de 3 aspecten aandacht krijgen: de gevaarlijke stoffen, de kritische metalen en de globale recyclagepercentages. COBEREC maakt deel uitmaakt van het knowledge platform RARE rond rare earth metals. Zoals ook voor de andere metalen kan de schrootsector de voorbewerking doen op de panelen opdat de zeldzame metalen door de volgende in de keten optimaal kunnen worden gerecycleerd. COBEREC wenst bij te dragen tot de discussies die gevoerd worden in het kader van deze MBO (MBO onderhandeling en daarna bij de uitvoering), meer bepaald voor alle operationele aspecten van zowel ophaling als verwerking. Het nieuwe MBO-decreet laat toe dat meer actoren actief betrokken worden bij de MBOonderhandelingen. De betrokken federaties van producenten/invoerders zijn echter geen vragende partij dat federaties van inzamelaars en verwerkers deelnemen aan het MBOoverleg. De OVAM heeft begrip voor dit standpunt maar ziet evenwel potentieel in het uitbreiden van de partijen die de MBO mee ondertekenen. Zo kunnen meer aspecten van de 6/8
3.4 FEBEM hele productketen in de MBO worden meegenomen, vergroot het draagvlak en verkleint de mogelijke weerstand van externe actoren. De OVAM zal de producenten vragen deze potentiële voordelen mee in overweging te nemen. Tijdens de goedkeuringsprocedure zal COBEREC wel geconsulteerd worden. In de MBO zal ook worden opgenomen dat het beheersorganisme tweemaal per jaar een overleg moet opzetten met de operatoren, zoals reeds het geval is bij de MBO AEEA. 3.4.1 Diverse opmerkingen FEBEM FEBEM steunt de invoering van een aparte MBO, verschillend van de bestaande MBO voor AEEA. Het is duidelijk dat de panelen bijna altijd gedemonteerd worden door beroepsmensen. Het betreft hier dus duidelijk een zo goed als integrale bedrijfsafvalstroom. Op dit ogenblik heeft deze stroom een negatieve waarde maar dit kan evolueren. FEBEM wil een vrije markt garanderen waar meerdere operatoren en verwerkingsbedrijven actief kunnen zijn. FEBEM vreest dat de optie voor gratis ophaling een controlerende rol van de producenten met zich meebrengt, wat niet wenselijk is (dat zij beslissen over wie deze stroom inzamelt en wie hem verwerkt). FEBEM is voorstander van een systeem zoals VAL-I-PAC (bv. het Clean Site System). Bovendien blijkt uit andere systemen dat de gratis afgifte zorgt voor kwaliteitsproblemen in de stroom en last but not least gaat dit volledig in tegen het principe de vervuiler betaalt. Inzake logistiek kan deze stroom ook samen ingezameld worden bv. met het circuit van het vlakglas. FEBEM merkt ook op dat het hergebruik van dit soort panelen niet direct moet uitgesloten worden. Ten slotte betreurt HEBEM het dat de studie die aan de lancering van het systeem vooraf gaat, door een van de betrokken partijen wordt betaald. Daar blijft de overheid in gebreke en speelt ze haar rol van onafhankelijke scheidsrechter zeker niet. Overeenkomstig de AEEA-richtlijn moet de eindgebruiker zich gratis kunnen ontdoen van zijn huishoudelijke afgedankte EEA. De prijs voor inzameling en verwerking is vervat in de milieubijdrage en wordt op die manier doorgerekend aan de consument. Hier wordt het principe de vervuiler betaalt dus wel degelijk toegepast. Aangezien de producenten de verantwoordelijkheid dragen voor de inzameling en de verwerking van de producten die zij op de markt brengen, is het logisch dat zij hierin een sturende rol hebben. De uitgebreide producentenverantwoordelijkheid houdt zowel een financiële als een operationele verantwoordelijkheid in. Inzameling samen met het vlakglas is niet mogelijk aangezien afgedankte zonnepanelen als AEEA steeds selectief moeten worden ingezameld, conform de AEEA-richtlijn. De haalbaarheid van een selectie op herbruikbaarheid en voorbereiding voor hergebruik zal worden onderzocht in een studie, gefinancierd door de producenten. Dit wordt opgenomen in de startnota. Voor wat betreft hergebruik zal er een wijziging van de startnota doorgevoerd worden. Voor wat betreft de andere punten is het niet nodig een wijziging aan de startnota door te voeren. 4 Rekening houdende met de ontvangen opmerkingen en bezwaren wordt de startnota op volgende punten aangepast: - de looptijd van de MBO wordt beperkt tot 5 jaar; - sensibilisering niet alleen op vlak van inzameling maar ook op vlak van preventie; - studie naar de haalbaarheid van een selectie op herbruikbaarheid en voorbereiding voor hergebruik; 7/8
- geen verplichte samenwerking met de gemeenten voor de inzameling van afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen; - classificatie afgedankte fotovoltaïsche zonnepanelen als huishoudelijke AEEA en financiering in lijn hiermee. 8/8