Datum van inontvangstne ming : 02/04/2012

Transcriptie

1 Datum van inontvangstne ming : 02/04/2012

2 Resumé C-113/12-1 Zaak C-113/12 Resumé van het verzoek om een prejudiciële beslissing overeenkomstig artikel 104, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie Datum van indiening: 1 maart 2012 Verwijzende rechter: Supreme Court (Ierland) Datum van de verwijzingsbeslissing: Niet vermeld Verzoekende partij: Verwerende partij: Donal Brady The Environmental Protection Agency ( EPA ) (Agentschap voor milieubescherming; hierna: Agentschap ) Voorwerp van de procedure in het hoofdgeding Verzoeker exploiteert een grote varkenshouderij in Ierland. Daar waar de hoofdactiviteit van het landbouwbedrijf bestaat in het kweken van varkens voor de verkoop, is een bijproduct varkensdrijfmest, die verzoeker aan andere landbouwers kan verkopen ter verspreiding op hun gronden als meststof. Aangezien het verspreiden van drijfmest als meststof een seizoensgebonden activiteit is, moet de drijfmest, in afwachting van de levering aan andere landbouwers, worden opgeslagen op verzoekers landbouwbedrijf. Verzoekende partij is houder van een door verwerende partij afgegeven vergunning. De punten die ter discussie staan tussen partijen zijn (a) (i) of varkensdrijfmest al dan niet per se een afvalstof is, dan wel (ii) of varkensdrijfmest enkel in bepaalde omstandigheden een afvalstof is en (iii) welke criteria van toepassing zijn op de beoordeling van dergelijke omstandigheden, en (b) of de voorwaarden van verzoekers vergunning hem kunnen verplichten om toezicht uit te oefenen op de NL

3 RESUMÉ VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING ZAAK C-113/12 activiteiten van de landbouwers aan wie hij zijn varkensdrijfmest als meststof levert. Voorwerp en rechtsgrondslag van het prejudiciële verzoek Artikel 267 VWEU Richtlijnen 75/442/EEG en 91/156/EEG Begrip afvalstoffen Richtlijn 91/676/EEG Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen Door varkenshouderij geproduceerde varkensdrijfmest in opslag in afwachting van verspreiding als meststof Verplichting van producent om toezicht uit te oefenen op verwijdering of nuttige toepassing van varkensdrijfmest Bewijslast Prejudiciële vragen Is het een lidstaat, bij het ontbreken van een definitieve uitlegging van het begrip afvalstoffen in het Unierecht, op basis van nationaal recht toegelaten om een producent van varkensdrijfmest te verplichten te bewijzen dat varkensdrijfmest geen afvalstof is, of dient aan de hand van objectieve criteria van het type waarnaar in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt verwezen, te worden bepaald of er sprake is van een afvalstof: 1. Indien aan de hand van objectieve criteria van het type waarnaar in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie wordt verwezen, moet worden bepaald of er sprake is van een afvalstof, hoe zeker dient het dan te zijn dat de varkensdrijfmest, die een vergunninghouder inzamelt en opslaat, of in afwachting van levering aan gebruikers langer dan 12 maanden kan opslaan, wordt hergebruikt? 2. Indien varkensdrijfmest een afvalstof is, of overeenkomstig de gepaste criteria als afvalstof wordt aangemerkt, kan een lidstaat dan rechtmatig een persoonlijke aansprakelijkheid opleggen aan de producent ervan die de varkensdrijfmest niet gebruikt op zijn eigen grond maar deze verkoopt aan derde eigenaars van grond voor gebruik als meststoffen op de gronden van die derden voor de naleving door deze gebruikers van de Uniewetgeving inzake de controle van afvalstoffen en/of meststoffen, teneinde te verzekeren dat het gebruik van die varkensdrijfmest door die derden bij het verspreiden op de grond geen risico van aanzienlijke milieuverontreiniging inhoudt? 3. Is de voornoemde varkensdrijfmest uitgesloten van de werkingssfeer van de definitie van afvalstof op grond van artikel 2, lid 1, sub b, iii, van richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, omdat die al onder andere voorschriften valt, in het bijzonder onder richtlijn 91/676/EEG, voor zover Ierland richtlijn 91/676/EEG op het moment van afgifte van de vergunning niet 2

4 had omgezet, het op of in de bodem brengen van varkensdrijfmest als meststof onder geen andere nationale regeling viel, en verordening (EG) nr. 1774/2002 toen nog niet was vastgesteld? Aangehaalde bepalingen van Gemeenschaps- en Unierecht Richtlijn 75/442/EEG betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG; Richtlijn 91/676/EEG inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen; Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten; Aanbeveling van de Raad van 3 maart 1975 betreffende de toekenning der kosten en het optreden van de overheid op milieugebied 75/436/Euratom, EGKS, EEG Aangehaalde rechtspraak van Gemeenschaps- en Unierecht C-416/02, Commissie/Spanje, Jurispr. blz. I-7487 C-121/03, Commissie/ Spanje, Jurispr. blz. I-7569 C-194/05, Commissie/Italië, Jurispr. blz. I C-263/05, Commissie/Italië, Jurispr. blz. I C-9/00, Palin Granit, Jurispr. blz. I-3533 C-114/01, AvestaPolarit Chrome, Jurispr. blz. I-8725 C-235/02, Saetti en Freudiani, Jurispr. blz. I-1005 C-418/97 en C-419/97, Arco Chemie Nederland, Jurispr. blz. I-4475 C-1/03, Van de Walle e.a., Jurispr. blz. I-7613 C-188/07, Commune de Mesquer, Jurispr. blz. I-4501 C-252/05, Thames Water Utilities, Jurispr. blz. I-3883 Aangevoerde bepalingen van nationaal recht Environmental Protection Act (milieubeschermingswet van 1992; hierna: wet van 1992 ): (tot oprichting van het Agentschap, wiens functies de 3

5 RESUMÉ VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING ZAAK C-113/12 vergunningverlening en de regulering van en het toezicht op activiteiten ter bescherming van het milieu omvatten (artikel 52, lid 1, sub a). Waste Management Act 1996 (wet van 1996 op het afvalstoffenbeheer; hierna: wet van 1996 ) (aangenomen, onder meer, om richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG, om te zetten): Artikel 4: (1) In deze wet wordt verstaan onder afvalstof, elke stof of elk voorwerp behorend tot een categorie van afvalstoffen die gespecificeerd wordt in de Eerste Bijlage of voorlopig is opgenomen in de Europese afvalcatalogus en waarvan de houder zich ontdoet, zich wenst te ontdoen of zich moet ontdoen, en alles wat wordt verwijderd of op een andere manier wordt behandeld alsof het een afvalstof is, wordt verondersteld een afvalstof te zijn tot bewijs van het tegendeel.... (3) In deze wet omvat verwijdering, met betrekking tot afvalstoffen, alle activiteiten gespecificeerd in de Derde Bijlage, en een afvalverwijderingsactiviteit zal dienovereenkomstig worden uitgelegd. (4) In deze wet wordt verstaan onder nuttige toepassing, met betrekking tot afvalstoffen, alle activiteiten die worden verricht met het oog op het geheel of gedeeltelijk terugwinnen, recycleren of hergebruiken van afvalstoffen en alle activiteiten verbonden met dergelijke terugwinning, recycling of hergebruik, daaronder begrepen alle activiteiten gespecificeerd in de Vierde Bijlage, en een activiteit voor de nuttige toepassing van afvalstoffen zal dienovereenkomstig worden uitgelegd. Artikel 51, lid 2, sub a: Onder voorbehoud van lid b, is een afvalstoffenvergunning... niet vereist voor de nuttige toepassing van... feces van dieren of pluimvee in de vorm van mest of drijfmest... European Communities (Good Agricultural Practice for Protection of Waters) Regulations 2006 (S.I.378 van 2006) (hierna: GAPPW regeling ). De wet van 1992 heeft een stelsel inzake vergunningen voor de geïntegreerde bestrijding van verontreiniging (IPC) vastgelegd dat globaal vergelijkbaar is met het stelsel in richtlijn 96/61 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPC-richtlijn). Ierland heeft richtlijn 96/61 omgezet middels de milieubeschermingswet van Bijgevolg is de vergunning in de onderhavige zaak niet verleend krachtens nationale regels ter uitvoering van richtlijn 96/61, ofschoon voor de litigieuze activiteit nu een vergunning vereist zou zijn krachtens die richtlijn. Ten tijde van de afgifte van de vergunning had Ierland richtlijn 91/676 niet omgezet en bestond er geen andere regeling op nationaal of Europees 4

6 niveau die het op of in de bodem brengen van dierlijke meststof in Ierland beheerste. Op 18 juli 2006 nam Ierland de GAPPW regeling aan die, onder meer, richtlijn 91/676 heeft omgezet en die nu de opslag en het op of in de bodem brengen van organische meststoffen zoals varkensdrijfmest regelt. Verordening (EG) nr. 1774/2002 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van gezondheidsvoorschriften inzake niet voor menselijke consumptie bestemde dierlijke bijproducten en richtlijn 2008/98 betreffende afvalstoffen waren nog niet vastgesteld toen de vergunning werd verleend en evenmin toen het hoofdgeding werd ingeleid. Korte uiteenzetting van de feiten en de procedure 1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing is afkomstig van de Supreme Court (Ierland) waarbij verzoeker een hogere voorziening aanhangig heeft gemaakt tegen het arrest van de High Court van 9 maart De conclusie van de High Court inzake de vraag of varkensdrijfmest moet worden ingedeeld als afvalstof is als volgt:... de aard van afvalstoffen is afhankelijk van zowel het type van de betrokken stof als van het gebruik waartoe het bedoeld is of waaraan het in werkelijkheid wordt onderworpen. Ik zou beslissen dat varkensdrijfmest vanwege zijn inherente gevaarlijkheid en omdat het meer is dan dierlijke feces die worden achtergelaten bij het grazen of voederen, niet kan worden aangemerkt als uitgesloten van artikel 2, lid 1, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156. Verder zou ik beslissen dat, gegeven het feit dat bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen wanneer varkensdrijfmest wordt gebruikt als meststof, dit als aanwijzing moet worden beschouwd dat men zich van deze stof moet ontdoen (gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97, Arco Chemie Nederland). Ik zou bovendien beslissen dat opdat dergelijke stof niet wordt ingedeeld als een afvalstof, het gebruik ervan zowel zeker als rechtmatig moet zijn (zaak C-9/00, Palin Granit). Ten slotte zou ik beslissen dat een dergelijke verwijdering moet plaatsvinden volgens de regelingen voor goede landbouwpraktijken (zaak C-121/103, Commissie/Spanje). 2 De High Court besliste tevens dat varkensdrijfmest enkel niet als een afvalstof kan worden ingedeeld in gevallen waarin (i) hij een ongevaarlijke stof is die wordt gebruikt in de landbouw ( varkensdrijfmest is in feite gevaarlijk voor het milieu en de gezondheid van de mens ), (ii) er geen bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen wanneer varkensdrijfmest wordt gebruikt ( bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu zijn essentieel indien men er zich op gepaste manier moet van ontdoen ) en (iii) het vaststaat dat hij correct wordt gebruikt als een organische meststof in plaats van dat hij een 5

7 RESUMÉ VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING ZAAK C-113/12 verontreiniger wordt ( de zekerheid van het gebruik ervan staat in dit opzicht verre van vast en is, in feite, onzeker ). 3 Verzoeker is eigenaar en exploitant van een intensieve varkenshouderij in Ierland. Ten tijde van de procedure voor de High Court bezat hij zeugen. Steeds zogen ongeveer 25 % van de zeugen op de varkenshouderij biggen. Van de geboren biggen sterven er ongeveer 10 % een natuurlijke dood. De rest wordt, in een voor dat doel opgericht gebouw, gekweekt voor het vetmesten, waardoor er altijd ongeveer varkens in de varkenshouderij zijn. 4 Varkens produceren een grote hoeveelheid afvalwater dat vanuit een bacteriologisch en viraal oogpunt zeer toxisch is. Wanneer er niet op gepaste wijze wordt omgegaan met drijfmest, kan deze een verontreiniging van het milieu door waterbesmetting veroorzaken. Varkensdrijfmest bevat ook ziektekiemen die schadelijk zijn voor de gezondheid van de mens. De micro-organismen die erin huizen hebben veel zuurstof nodig. Wanneer varkensdrijfmest in grote hoeveelheden in watersystemen wordt geloosd, dan wordt door het eruit voortvloeiende microbiologische proces de van nature in het water aanwezige zuurstof verbruikt, wat vissterfte kan veroorzaken alsook de groei van ongewenste plantensoorten. Varkensdrijfmest wordt evenwel ook erkend als een waardevolle meststof en is bijzonder doeltreffend voor het aanvullen van voedingsstoffen in grasland. 5 Verzoeker vroeg een vergunning voor de geïntegreerde bestrijding van verontreiniging aan onder de wet van Die vergunning stelt hem in staat om het beroep van intensieve varkenshouderij uit te oefenen en is onderworpen aan strenge voorwaarden wat het gebruik van geproduceerde varkensdrijfmest betreft. De vergunning van 22 oktober 1999 werd afgegeven door verweerder. Ingevolge de voorwaarden van zijn vergunning dient verzoeker ervoor te zorgen dat de landbouwers aan wie hij de door zijn varkens geproduceerde varkensdrijfmest verkoopt, de varkensdrijfmest gebruiken in strikte overeenstemming met de gedetailleerde voorwaarden verbonden aan de vergunning. De vergunning omvat een Voorwaarde 5, met het opschrift Afvalbeheer. 6 Voorwaarde 5 legt verzoeker, onder meer, de volgende verplichtingen op: (a) Voorafgaand aan de verkoop van meststoffen alle grond identificeren die hij niet bezit, in eigendom heeft of die niet onder zijn toezicht staat en waarop de meststof zal worden gebruikt;... (c) Garanderen dat de aankoper van de meststof deze niet verspreid op grond die niet in bezit of eigendom is of onder het toezicht staat van de aankoper;... (f) Toezicht houden op het gebruik van de meststof door personen die deze aankopen voor gebruik op hun grond en aanwijzingen geven over de manier waarop zij moet worden gebruikt; (g) Toezicht houden op de oppervlaktewateren die gebieden opsplitsen waarop de meststof is gebruikt, dat wil zeggen op plaatsen die niet onder het toezicht van verzoeker staan; (h) Toezicht houden op bronnen die zich bevinden op land waarop de meststof is verspreid, dat wil zeggen op grond die niet onder het toezicht van verzoeker staat; 6

8 (i) Te allen tijde een gebruiksregister van de meststof bijhouden ter inspectie door het Agentschap. Voornaamste argumenten van partijen in het hoofdgeding A. Argumenten van verzoeker 7 De relevante beroepsgronden zijn: Heeft de High Court blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te beslissen dat de in verzoekers landbouwbedrijf geproduceerde varkensdrijfmest, die is bedoeld om te worden verkocht aan derde landbouwers voor gebruik als meststof in hun landbouwbedrijven, een afvalstof vormt? Indien de varkensdrijfmest een afvalstof is, kan het Agentschap dan voorwaarden opleggen als onderdeel van een IPC vergunning die verzoeker ertoe verplichten om toezicht te houden over en aansprakelijk te zijn voor activiteiten op gronden in eigendom van en bewerkt door derden, waarover verzoeker geen enkele controle uitoefent, die varkensdrijfmest verspreiden als meststof? 8 Verzoeker voert aan dat het Agentschap hem de IPC vergunning heeft verleend op basis van het onjuiste uitgangspunt dat de op zijn varkenshouderij opgeslagen varkensdrijfmest voor verder gebruik als meststof een afvalstof is. Destijds stond de definitie van afvalstoffen in het Iers recht in artikel 4, lid 1, sub a, van de wet van De kenmerken van een product zijn irrelevant bij het bepalen of het al dan niet een afvalstof is. De enige maatstaf is of de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen van het betrokken product of de betrokken stof. Een duidelijk voorbeeld: een krant is misschien geen afvalstof bij de aankoop ervan, maar wordt wel een afvalstof eens de koper voornemens is zich ervan te ontdoen of deze weggooit. Het landbouwbedrijf van verzoekster produceert twee producten: varkens en meststof. Hoewel het landbouwbedrijf wekelijks varkens moet ruimen, zijn levende varkens geen afvalstof waarvan men zich moet ontdoen. Verzoeker levert tegen betaling drijfmest als meststof aan andere landbouwers. De vraag naar meststof is seizoensgebonden en is beperkt tot de groeiperiode voor gras. Om het hoofd te bieden aan die seizoensgebonden vraag heeft verzoekers landbouwbedrijf een opslagcapaciteit ter plaatse voor zes maanden of meer aan productie van drijfmest/meststof. Die opslagcapaciteit stelt het landbouwbedrijf in staat om schommelingen in de vraag naar meststof aan te kunnen. Het landbouwbedrijf is kwetsbaarder voor een teruggang van de vraag naar varkens (het hoofdproduct) dan voor periodes van teruggang van de vraag naar meststof (het bijkomstige of bijproduct). 9 Of een stof al dan niet inherent gevaarlijk is, heeft geen invloed op de vraag of zij al dan niet onder de definitie van afvalstof in de richtlijn valt. Over varkensdrijfmest die wordt opgeslagen voor gebruik als meststof werd geoordeeld 7

9 RESUMÉ VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING ZAAK C-113/12 in zaak C-416/02, Commissie/Spanje. De vaststelling dat bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu dienen te worden getroffen wanneer varkensdrijfmest wordt gebruikt als meststof, kan niet als aanwijzing worden beschouwd dat men er zich van dient te ontdoen. Het gebruik van varkensdrijfmest als meststof is zeker en rechtmatig. De bevinding van de High Court dat het verwijderen dient te gebeuren volgens de regeling voor een goede landbouwpraktijk is gebaseerd op een foute lezing van paragraaf 100 van het arrest in zaak C-121/03, Commissie/Spanje. 10 Uit zaak C-416/02, Commissie/Spanje blijkt duidelijk dat varkensdrijfmest die wordt opgeslagen voor gebruik als landbouwmeststof op gronden en voor de doorverkoop aan en het gebruik door derde landbouwers, zonder verder te worden bewerkt voorafgaand aan het hergebruik, geen afvalstof vormt in de zin van de richtlijn. Bijgevolg kan varkensdrijfmest volgens Iers recht geen afvalstof vormen in de zin van de wet van Verzoeker argumenteert dat indien de stof geen afvalstof is, het gebruik ervan geen verwijdering of nuttige toepassing kan vormen in de zin van de wet van Verzoeker aanvaardt dat hij de veilige opslag van de drijfmest/meststof dient te verzekeren op zijn landbouwbedrijf, dat de drijfmest naar de kopers moet worden vervoerd in verzegelde containers en dat de gebouwen waarnaar de meststof wordt gebracht hiervoor geschikt moeten zijn en beschermd tegen contact met het grondwater of het oppervlaktewater. 12 Verzoeker aanvaardt eveneens de hem door de GAPPW regeling opgelegde verplichting om een register bij te houden van dierlijke mest en andere organische meststoffen vervoerd in, naar of vanuit het landbouwbedrijf, daaronder begrepen de hoeveelheden, de soort, de data en de details van exporteurs en importeurs, al naar gelang van het geval wat zijn eigen varkensfokkerij betreft. Dat register is beschikbaar ter inzage door het Agentschap. 13 Het systeem voor de inzameling en de opslag van meststof op zijn landbouwbedrijf, samen met de aantoonbare vraag van plaatselijke landbouwbedrijven naar meststof, verzekert dat de meststof geen afvalstof is. 14 Verzoeker stelt dat het Agentschap niet de bevoegdheid heeft om in de IPC vergunning voorwaarden op te leggen die hem aansprakelijk zouden stellen voor strafrechtelijke sancties als een gevolg van de handelingen van derden waarover hij geen controle heeft (schending van de GAPPW regeling vormt een strafbaar feit waarop een boete van maximaal EUR of een gevangenisstraf van maximaal zes maanden staat). B. Argumenten van verwerende partij 15 Het Agentschap stelt dat varkensdrijfmest en het gebruik ervan, ongeacht het uiteindelijke gebruik ervan, moet worden gereguleerd om milieuverontreiniging te voorkomen. Hoewel stikstof en fosfor bevorderlijk zijn voor de grasgroei wanneer 8

10 ze correct worden gebruikt, zijn zij schadelijk wanneer zij overvloedig worden verspreid. Als de hoeveelheid verspreide drijfmest de behoeften van de grond overschrijdt, zal de drijfmest in rivieren, beken en in het grondwater lopen en daardoor milieuverontreiniging veroorzaken. Het Agentschap stelt dat de door verzoeker geproduceerde varkensdrijfmest, zowel volgens het recht van de Europese Unie als volgens nationaal recht, een afvalstof vormt. De noodzaak om de gezondheid van de mens en het milieu te beschermen vereist een voorzorgsbenadering, die tot een ruime uitlegging van het begrip afvalstof moet leiden. Een productieresidu kan enkel worden ingedeeld als een bijproduct dat geen afvalstof vormt, als het met zekerheid zal worden hergebruikt. De bepaling of een stof een afvalstof vormt, hangt af van alle feiten - met andere woorden het is een feitenkwestie. 16 De wettelijke definitie van afval in Ierland verwijst zowel naar de betrokken stof die behoort tot een categorie van afvalstoffen die is gespecificeerd in de wet van 1996 of in de Europese afvalcatalogus en waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. De definitie is tweeledig het soort stof en het feit van een voornemen of verplichting om zich ervan te ontdoen. Verzoeker ontdoet zich en is verplicht zich te ontdoen van de in de varkensfokkerij geproduceerde drijfmest en deze drijfmest vormt dus, om wille van dat gegeven, een afvalstof. Het voornemen van verzoeker kan variëren in functie van schommelingen in de levering van en de vraag naar drijfmest. Aangezien verzoeker geen oneindige capaciteit voor de opslag van drijfmest kan aanhouden, dient hij de reeds geproduceerde drijfmest te verwijderen indien hij varkens wil blijven fokken. De producent van afval is er de houder van en is ervoor verantwoordelijk totdat hij het overdraagt aan iemand die gerechtigd is om het te ontvangen hetzij als een erkende ophaler, hetzij als een inrichting met een vergunning voor de verwijdering of de nuttige toepassing. 17 Onder Iers recht vormt het verspreiden van drijfmest op gronden een activiteit voor de nuttige toepassing van afval. Het verspreiden van drijfmestafval is vrijgesteld van het vereiste van een vergunning, op voorwaarde dat het gebeurt ter bevordering van een landbouwactiviteit, met andere woorden dat het wordt verspreid als meststof. Bijgevolg dienen derde landbouwers aan wie verzoeker drijfmest levert niet zelf over een afvalstoffenvergunning te beschikken teneinde die op hun gronden te verspreiden. Een landbouwer heeft het recht om zonder een afvalvergunning afval te ontvangen op voorwaarde dat hij, de landbouwer, dit afval een nuttige toepassing geeft. De producent is niet ontheven van zijn aansprakelijkheid voor het afval totdat hij zich ervan vergewist dat de ontvangende landbouwer een activiteit voor de nuttige toepassing verricht, in plaats van het afval louter te verwijderen (zaken C-1/03, Van de Walle en anderen, C-188/07, Commune de Mesquer en C-252/05, Thames Water Utilities). Of een stof al dan niet een gevaar vormt voor het milieu is relevant voor de bepaling of het een afvalstof is, nu het doel van de wettelijke regeling erin bestaat om te verzekeren dat stoffen die een bedreiging vormen voor het milieu, zoals varkensdrijfmest, worden gecontroleerd, waarbij een voorzorgsbenadering wordt 9

11 RESUMÉ VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING ZAAK C-113/12 aangenomen en een brede visie op wat afval vormt (gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97, Arco Chemie Nederland en zaak C-9/00, Palin Granit). 18 De rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie maakt duidelijk dat er geen algemene regel bestaat die bepaalde stoffen uitsluit van de definitie van afvalstof zonder verdere analyse van alle feiten aangezien de stoffen, in feite, misschien niet bestemd zijn voor verder gebruik. In zaak C-416/02, Commissie/Spanje, was het niet de bedoeling van het Hof om een algemene regel te geven, van toepassing in alle gevallen, volgens welke varkensdrijfmest geen afval is. 19 De voorwaarden van de IPC vergunning vereisen enkel dat verzoeker de drijfmest als afval behandelt en zich er op een bepaalde manier van ontdoet. Varkensdrijfmest is een stof waarvan de houder zich in feite ontdoet en moet ontdoen. Een voorzorgsbenadering vereist dat varkensdrijfmest wordt behandeld als afval tenzij verzoeker duidelijk kan aantonen dat hij dat niet is. Indien verzoeker niet zeker is dat de verspreidende landbouwers deze verspreiding zullen uitvoeren in overeenstemming met de voorwaarden van de vergunning, kan hij de verspreiding, met hun toestemming, zelf voor zijn rekening nemen, of andere verspreidingsgronden zoeken. Indien hij geen geschikte gronden kan vinden, kan hij zijn productie verminderen (van varkens en drijfmest). Indien landbouwers hem niet de informatie verschaffen die hij nodig heeft om de vergunning na te leven, kan hij weigeren om zijn drijfmest op hun gronden te verspreiden. Het doel van de voorwaarden is te verzekeren dat door de verzoeker geproduceerde drijfmest kan worden verspreid als meststof zonder een gevaar voor milieuverontreiniging op te leveren. Korte uiteenzetting van de motivering van de prejudiciële verwijzing 20 De verwijzende rechter maakt de volgende gevolgtrekkingen op basis van de rechtspraak van het Hof van Justitie: (i) Een product of stof dient te worden ingedeeld als een afvalstof voornamelijk op basis van de gepaste gevolgtrekking uit een voornemen, of de verplichting van een partij om zich er van te ontdoen. De bijlage waarnaar wordt verwezen in artikel 1, sub a, van richtlijn 75/442 is, zoals blijkt uit de bewoordingen ervan, enkel bedoeld als een soort van richtsnoer; (ii) Het werkwoord zich ontdoen moet worden uitgelegd niet alleen tegen de achtergrond van bewoordingen van de richtlijn maar ook op basis van het doel van de bepalingen van het Verdrag zelf. Artikel 191 VWEU (oud 174 EG) beoogt een hoog niveau van bescherming. Bijgevolg mogen het begrip zich ontdoen en het begrip afvalstof niet restrictief worden gebruikt; 10

12 (iii) Het is niet mogelijk om, a priori, te bepalen dat een bepaald product of een bepaalde stof een afvalstof vormt: die vaststelling hangt steeds af van alle omstandigheden van de zaak; (iv) Noch de behandelingsmethode van de stof, noch het uiteindelijke gebruik ervan bepalen met zekerheid of het een afvalstof is; (v) Het feit dat een stof of voorwerp een van de verwijderingshandelingen of handelingen voor de nuttige toepassing ondergaat die zijn opgenoemd in de relevante richtlijn, betekent niet zonder meer dat een stof of voorwerp dat bij een dergelijke handeling is betrokken, dient te worden aangemerkt als een afvalstof; (vi) Het begrip afvalstof sluit geen stoffen of voorwerpen uit die voor economisch hergebruik geschikt zijn: het bij de richtlijn ingevoerde stelsel van toezicht en beheer beoogt alle voorwerpen en stoffen te omvatten waarvan de eigenaar afstand doet, zelfs al hebben zij een commerciële waarde en worden zij voor handelsdoeleinden opgehaald met het oog op recycling, terugwinning of hergebruik; (vii) In bepaalde situaties, kunnen goederen, materialen of grondstoffen die vrijkomen door delving of door een productieproces die niet in de eerste plaats op de winning daarvan zijn gericht, worden aangemerkt, niet als een residu, maar als bijproducten waarvan de houder zich niet wil ontdoen in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn, maar die hij in een later stadium, in voor hem gunstige omstandigheden daaronder begrepen, al naar gelang van het geval, teneinde de behoeften van andere economische operatoren dan de producent van die stoffen tegemoet te komen wil exploiteren of op de markt brengen op voorwaarde dat een dergelijk hergebruik vaststaat, geen verdere bewerking behoeft voorafgaand aan het hergebruik en integraal deel uitmaakt van het productie- of gebruikproces; (viii) De mate van waarschijnlijkheid dat de stof zal worden hergebruikt zonder verdere bewerking vóór hergebruik is relevant. Wanneer er, naast de mogelijkheid om de stof te hergebruiken, voor de houder een economisch voordeel is om dit ook te doen, is de waarschijnlijkheid van een dergelijk hergebruik groot. Indien aan deze criteria is voldaan, kan de betrokken stof niet meer worden beschouwd als een last waarvan de houder zich wil ontdoen, maar is zij een echt product; (ix) Het is evenwel niet uitgesloten dat een product geen afval is enkel omdat het voorafgaand aan zijn hergebruik bij de verkoop door de producent zal worden opgeslagen. Indien het hergebruik, bijgevolg, tot langdurige opslag noopt die een last vormen voor de houder, en mogelijkerwijs milieuschade veroorzaakt die de richtlijn probeert te beperken, mag dat hergebruik niet worden getypeerd als een zekerheid. In een dergelijk geval dient de stof, in de regel, te worden aangemerkt als een afvalstof. 21 De verwijzende rechter is van oordeel dat de juiste uitlegging van de hierboven genoemde criteria tot de slotsom voert dat zij, over het algemeen, van toepassing 11

13 RESUMÉ VAN HET VERZOEK OM EEN PREJUDICIËLE BESLISSING ZAAK C-113/12 zijn op varkensdrijfmest op het moment dat deze wordt geproduceerd en opgeslagen, in plaats van in een later stadium wanneer deze kan worden hergebruikt, zoals door derde landbouwers. Hoewel de rechtspraak duidelijk maakt dat het begrip afvalstof niet restrictief mag worden uitgelegd, is het onduidelijk of de rechtspraak noodzakelijkerwijze verlangt dat het begrip afvalstof altijd in ruime zin wordt gebruikt. 22 In de onderhavige zaak duidt het bewijs op het bestaan van tanken voor langdurige opslag, zonder aanwijzing dat het enkele feit van langdurige opslag tot verontreiniging leidt of er waarschijnlijk toe leidt. Aangezien de verkoop van meststof aan derde landbouwers, tenminste in Ierland, een seizoensgebonden onderneming is, is het onvermijdelijk dat de belangrijke hoeveelheid varkensdrijfmest geproduceerd door verzoeker tenminste gedurende een deel van het jaar moet worden opgeslagen (op zijn landbouwbedrijf). Het is onduidelijk welke criteria, in dergelijke omstandigheden, moeten worden toegepast bij het bepalen van de duur van een aanvaardbare langdurige opslag. 23 Aangenomen wordt dat het Agentschap verzoeker kan verplichten om faciliteiten voor de langdurige opslag, in de vorm van tanks of andere geschikte containers, te bouwen, exploiteren en onderhouden en dat het Agentschap verzoeker kan verplichten om passende voorwaarden na te leven waaronder varkensdrijfmest langdurig wordt opgeslagen. Hoewel langdurige opslag de opslag kan zijn van niet langer dan een periode die gewoonlijk verstrijkt tussen behandelingsseizoenen, zodat de opslag doorgaans niet langer dan 12 maanden zou mogen duren, houdt het argument van het Agentschap in dat zelfs indien er een markt bestaat voor de verkoop van varkensdrijfmest voor het gebruik als meststof door derden landbouwers, zonder enige verdere bewerking voorafgaand aan een dergelijk hergebruik, de drijfmest te allen tijde een afvalstof blijft in de zin van de richtlijnen en het nationale recht. 24 Een benadering die vereist dat varkensdrijfmest in alle omstandigheden wordt behandeld als een afvalstof beantwoordt volgens de verwijzende rechter duidelijk niet aan de beginselen uit de rechtspraak van het Hof van Justitie. Niettemin is de verwijzende rechter er evenmin van overtuigd dat de vaststellingen door het Hof van Justitie in de reeks zaken Commissie/Spanje kunnen worden uitgelegd in de door verzoeker aangedragen brede zin. 25 Indien varkensdrijfmest een afvalstof blijft, of als afvalstof moet blijven worden behandeld, verwijderd of op een andere manier geruimd, rijst de vraag of, in het globale stelsel van controle van verontreinigers, afval, en in dit geval varkensdrijfmest, dat bedoeld is voor gebruik zonder verdere bewerking op gronden van derden, gecontroleerd dient te worden door de gebruiker, met name de eigenaar van de gronden van die derden, dan wel of het op die gronden van derden dient te worden gecontroleerd door de oorspronkelijke producent. 12

14 26 Verzoeker voert aan dat, zelfs op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, de verplichtingen inzake het verspreiden van meststof in de eerste plaats moeten worden opgelegd aan de eigenaar van de grond/landbouwer, op voorwaarde dat verzoeker alle op hem rustende verplichtingen naleeft totdat het product zijn onderneming verlaat. De verwijzende rechter zou deze stellingname zinvoller vinden indien de naleving door verzoeker zou voortduren tot het moment waarop zijn meststof wordt geleverd aan het leveringspunt, en onder de controle van de landbouwer / de eigenaar van de grond valt. 27 Het Hof van Justitie heeft in meerdere zaken verwezen naar de bepalingen van de EU-wetgeving terzake. Maar hoewel het Hof in het kader van zowel prejudiciële verwijzingen als niet-nakomingsprocedures op de betrokken bepalingen is ingegaan, is de verwijzende rechter niettemin van mening dat noch uit de arresten van het Hof, noch uit de conclusies van de advocaten-generaal een antwoord op de thans door hem te behandelen vragen voldoende duidelijk kan worden afgeleid opdat hij in staat wordt gesteld om het bij hem aanhangige geding in hogere voorziening te beslechten. 13