Transport van afval. Vervoert u een afvalstof?

Transcriptie

1 Transport van afval Vervoert u een afvalstof? De afvalstoffenregelgeving is voor de vervoerder uiteraard slechts van toepassing wanneer sprake is van het vervoer van een afvalstof. Wanneer dat het geval is, is niet altijd eenvoudig te bepalen. Wat voor de één een afvalstof is, kan voor de ander een nuttige stof zijn. Nuttige toepassing van een afvalstof dient echter van de productstatus te worden onderscheiden. Aan de hand van de definitie van het begrip 'afvalstof' uit de Europese Afvalstoffenrichtlijn en enige Nederlandse en Europese jurisprudentie ten aanzien van dit begrip, geef ik in dit artikel een beknopt overzicht te geven van de criteria voor de kwalificatie van een stof als afvalstof. Ook komen ter sprake: bijprodukt en end of waste. eventuele afvalkarakter van de stof. Ik geef nog een voorbeeld. In een fabriek wordt een product gemaakt. Bij het productieproces komt ook een andere stof vrij. Is die stof nu een afvalstof, het is immers een restproduct? Thans is voor deze 'bijproducten' een regeling getroffen in de KRA, waarin is bepaald onder welke voorwaarden deze stof een afvalstof is. Een andere regeling die na jurisprudentie in de KRA terecht is gekomen is de 'end-of-waste' regeling. Daarin is bepaald wanneer het afvalstofkarakter na recycling of hergebruik aan de afvalstof ontvalt. Beide regelingen komen hierna aan de orde. Mw. Mr. Drs. J.C. Ozinga, advocaat bij Houthoff Buruma Kaderrichtlijn Afvalstoffen Eind 2008 is de nieuwe Kaderrichtlijn Afvalstoffen (2008/98/ EG) in werking getreden, hierna kortweg "KRA". Tot eind 2010 hadden de lidstaten de tijd om deze richtlijn te implementeren in nationaal recht. Hoofdstuk 10 van de Wet milieubeheer is als gevolg hiervan aan de KRA aangepast. Voor de vraag of een stof een afvalstof is, is de definitie van belang (artikel 3), alsmede de artikelen 2 (toepassingsbereik), 5 (bijproduct) en 6 (einde-afvalfase) van de KRA. 1.1 Toepassingsbereik In artikel 2 is bepaald dat de KRA niet van toepassing is op onder meer verontreinigde grond en afvalwater, radioactieve afvalstoffen, dierlijke bijproducten (behalve als deze worden verbrand of gestort of gebruikt in een biogas- of composteerinstallatie), etc. De uitzonderingen zijn voor het merendeel opgenomen omdat deze afvalstromen reeds elders worden geregeld. 1.2 Definitie afvalstof / bijproduct / end of waste Artikel 3 bepaalt de definitie van een afvalstof: "elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen". Deze definitie komt terug in de definities van de Wet milieubeheer (artikel 1.1 WM) en is in de loop der jaren niet werkelijk aangepast. Vanwege de intentie van de houder is het begrip vloeibaar. Een jas die nog goed functioneert maar die door de eigenaar wordt weggegooid is alsdan een afvalstof. Wordt die jas echter aan een ander gegeven voor gebruik dan komt de jas niet in de afvalfase terecht, maar is er sprake van tweedehands kleding. Kortom, de verschillende fases van een stof en het proces waaruit de stof voortvloeit, bepalen het Naar aanleiding van jurisprudentie had het ministerie VROM (thans I&M), in 2000 reeds enkele criteria opgesteld voor het bevoegd gezag om te bepalen of sprake is van een afvalstof: De stof is gelijkwaardig aan een overeenkomstige primaire grondstof; De stof bezit dezelfde kenmerken als een grondstof; In de stof zitten geen andere verontreinigingen dan in de overeenkomstige primaire grondstof; De stof kan rechtstreeks, zonder dat een aan een afvalstof gerelateerde voorbehandeling nodig is, weg worden ingezet in een productieproces dat ook alleen op basis van primaire grondstoffen kan bestaan; De stof leent zich qua aard en samenstelling voor het gebruik (volgens oorspronkelijke bestemming) dat ervan wordt gemaakt; De stof is beoogd geproduceerd, waarbij de productie kan worden gestuurd; Door de inzet van de stof ontstaat geen enkel additioneel risico ten opzichte van de inzet van de reguliere primaire grondstof; Er hoeven geen bijzondere voorzorgsmaatregelen te worden getroffen voor de inzet van de stof; De stof heeft geen negatieve waarde; Er is een reguliere markt voor de stof. Deze criteria zijn destijds overgenomen in het Landelijk afval beheerplan (LAP). In het huidige LAP 2 ( ) keren deze criteria niet terug aangezien met name de rechtspraak van het EHvJ de criteria bepaalt, die thans in grote mate in de KRA zijn verwerkt. Indien de VROM en de KRA criteria met elkaar worden vergeleken dan moge duidelijk zijn dat de VROM-criteria nog steeds in een bepaalde uitgewerkte vorm gelding hebben. Het LAP 2 verwijst naar de meest recente regelingen en opvattingen en geeft als bijlage een goed overzicht van de 13

2 gewezen arresten en uitspraken van het EHvJ resp. de Afdeling bestuursrechtspraak. 1 Voor de duidelijkheid geef ik hieronder een visuele kring weer, met daarin de fases van een product/afvalstof. Gezien deze kringloop kan een afvalstof ontstaan tijdens het productieproces en na en tijdens de gebruiksfase van een stof en kan het afvalstofkarakter aan een afvalstof ontvallen na recycling en terugwinning. Kringloop Product / Afvalstof Product Bijproduct P R OD U C T Gebruiksfase Onderbroken gebruik Reparatie 2e hands producten P R ODUCT Productieproces PRODUCT Indien gelijkwaardig direct hergebruik grondstof zonder bewerking Residu AFVAL P R ODUCT Einde gebruik Nooit gebruikt P R O D U C T G R O N D S TOF Recyclen, bewerken of terugwinnen A F VA L AFVAL AFVAL Verwijderen 14

3 1.3 Bijproduct In artikel 5 KRA worden de voorwaarden vermeld om een materiaal als bijproduct te kunnen kwalificeren. : het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt de stof of het voorwerp kan onmiddellijk worden gebruikt zonder verdere andere behandeling dan die welke bij de normale productie gangbaar is de stof of het voorwerp wordt geproduceerd als een integraal onderdeel van een productieproces verder gebruik is rechtmatig, m.a.w. de stof of het voorwerp voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming voor het specifieke gebruik en zal niet leiden tot over het geheel genomen ongunstige effecten op het milieu of de menselijke gezondheid Deze regeling volgt zoals hiervoor besproken op jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie (EHvJ), maar ook op de door de Europese Commissie opgestelde Interpretatieve mededeling inzake bijproducten 2. In dit document van de Commissie werden reeds voorbeelden gegeven van bijproducten die niet als afvalstof gekwalificeerd behoefden te worden (hoogovenslakken en restmateriaal van het primair productieproces, bijvoorbeeld houtspaanders). Aangezien deze regeling een neerslag is van bestaande jurisprudentie en de mededeling voornoemd, is oude jurisprudentie op dit punt niet werkelijk meer relevant (voor een overzicht zie noot 1). 1.4 Voortgezet gebruik De vraag is ook of een reparatie van een product of bepaalde schoonmaakhandelingen leiden tot de kwalificatie van afvalstof. Onder verwijzing naar het artikel van collega Mr Ron Laan in deze uitgave overbepaalde retourverpakkingen, kan worden betoogd dat het uitsluitend repareren of tijdelijk uit gebruik nemen van een stof, nog niet betekent dat de afvalfase is ingetreden (zie kringloop). Deze redenatie wordt eenvoudig aangenomen voor een auto die naar de garage gaat (olie verversen?) en het pak dat naar de stomerij wordt gebracht, maar gaat niet zonder meer op voor lege verpakkingen (zie artikel Ron Laan in dit nummer). Ik wijs nog wel op een oude uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 februari 19963, waarin werd bepaald dat vieze poetsdoeken die voor reiniging werden afgegeven en weer schoon retour werden afgeleverd, niet als afvalstoffen werden aangemerkt, omdat de eigenaar er zich niet van wilde ontdoen. Echter, deze uitspraak is gelegen vóór de uitspraken van het EHvJ en is helaas achterhaald. Het geeft wel aan hoe in het maatschappelijk verkeer over dit onderwerp werd gedacht. 1.5 Einde-afvalfase Gezien de kringloop kan een afvalstof ook weer een product worden. De markt is er klaar voor, ik wijs op de thans voorkomende slogan van bepaalde recycling bedrijven: "Afval bestaat niet!". In artikel 6 van de KRA is bepaald dat sommige specifieke afvalstoffen niet langer afvalstoffen zijn ( einde-afvalfase, ook wel "end-of-waste", " ow"), wanneer zij een behandeling voor nuttige toepassing, waaronder een recyclingsbehandeling, hebben ondergaan en voldoen aan specifieke criteria die door de Europese Commissie zullen worden opgesteld voor specifieke afvalstoffen. De volgende voorwaarden zullen een rol spelen bij het opstellen van deze specifieke criteria: het voorwerp wordt gebruikelijk toegepast voor specifieke doelen er is een markt voor of vraag naar de stof of het voorwerp de stof of het voorwerp voldoet aan de technische voorschriften voor de specifieke doelen en aan de voor producten geldende wetgeving en normen het gebruik van de stof of het voorwerp heeft over het geheel genomen geen ongunstige effecten voor het milieu of de menselijke gezondheid. De richtlijn stelt dat specifieke criteria voor de eindeafvalfase onder meer ten minste moeten worden opgesteld voor granulaten, papier, glas, metaal, banden en textiel. Er is inmiddels een Europese Verordening van kracht waarin criteria vastgesteld zijn die bepalen wanneer bepaalde soorten metaalschroot niet langer als afval worden aangemerkt 4. Het is de vraag of deze procedure bijdraagt aan een verbeterde kwalificatie van het begrip afvalstof. Het opstellen en inwerkingtreden van een verordening voor de criteria per te recyclen afvalstroom duurt meer dan een jaar en de eisen zijn naar verluidzodanig streng dat het de vraag is hoeveel procent van het afval uiteindelijk de status EoW gaat verkrijgen. Het Joint Research Centre (JRC) van de EC gaat nu verder met de criteria voor papier, koper en glas en daarna staan op het programma plastic en compost. In de tussentijd mogen de lidstaten zelf bepalen welke afvalstoffen een EoW notering kunnen krijgen. Dit moet dan wel aan de EC worden gemeld. Het probleem van deze mogelijkheid is dat de verschillende lidstaten niet gelijk omgaan met de EoW criteria en dat stoffen in te onderscheiden landen ongelijk worden behandeld. 2 Brussel, 21/2/2007, COM 2007 /59 def. 3 ABRS 1 februari 1996, zaaknummer /1 4 Verordening EU/333/2011 van 31 maart

4 Dat speelt ook een vervoerder parten die met eenzelfde lading door Europa de ene keer een product vervoert en dan weer een afvalstof. Overigens neigt Nederland niet naar het vaststellen van eigen criteria (zie ook het tweede Landelijk Afvalbeheer Plan ). Om invulling te geven aan het vacuüm voordat criteria zijn vastgesteld blijft de vigerende jurisprudentie met betrekking tot de EoW nog van belang. Met betrekking tot recycling en EoW zijn dat de arresten van het EHvJ met betrekking tot Palin Granit (C-9/00, 18 april 2002), Mayer Parry (C-444/00, 19 juni 2003), Niselli (C-457/02, 11 november 2004) en de Italië-arresten van 18 december 2007 (C-195/05, C-194/05 en C-263/05). Een volledige bespreking van die arresten op deze plek is niet mogelijk en verwijs ik naar het overzicht dat in het LAP 2 is opgenomen (zie noot 1). De hoofdlijn is duidelijk: Het begrip afvalstoffen moet ruim worden uitgelegd teneinde de nadelen en schadelijke gevolgen daarvan te beperken. De zienswijze zoals gebezigd in het arrest Palin Granit, dat hergebruik van een productieresidu mogelijk is, indien de stof zonder voorafgaande bewerking en met zekerheid zal worden (her-)gebruikt, geldt niet voor consumptieresiduen. Residuen kunnen niet worden vergeleken met bijproducten, op een wijze dat zij als tweedehandsgoederen zonder voorafgaande bewerking zeker en op vergelijkbare wijze worden hergebruikt. De middels recycling verkregen secundaire grondstof moet als afvalstof gekwalificeerd blijven tot zij daadwerkelijk zijn gerecycleerd tot het uiteindelijke product. Alle bewerkingsstappen dienen te zijn voltooid. Kortom, de jurisprudentie op het gebied van gerecyclede afvalstoffen is streng. End of waste is pas bereikt als alle bewerking is voltooid. 2. Conclusie Zoals uit de eerste alinea bleek, blijft de afvalstofdefinitie een lastig te hanteren begrip. Ook al heeft de jurisprudentie enige duidelijkheid gebracht en is een en ander thans in de KRA vervat, het zoeken blijft naar de praktische uitvoering en zekerheid ten aanzien van de kwalificatie van een afvalstof. De nadelen voor het milieu, die aan afvalstoffen kleven, zullen door het toenemend gebruik van het tweede leven daarvan in de toekomst wellicht minder zwaar gaan wegen voor Europa. Afvalstoffen worden in meerdere mate gebruikt voor de opwekking van energie en andere toepassingen. Vooralsnog wordt dat onder de noemer gebracht van een nuttige toepassing van afvalstoffen, in de toekomst zal wellicht eerder de status van een product kunnen worden verkregen van deze afvalstoffen. De ontwikkeling van de EoW criteria zal daaraan bijdragen. Voor de vervoerder lijkt in ieder geval van belang dat duidelijkheid en gelijkheid bestaat ten aanzien van de kwalificatie van een stof. Vooralsnog is het wachten op de criteria voor alle end-of-waste producten. Pas dan zijn de markten vrij die stoffen zonder afvalkwalificaties en -procedures grensoverschrijdend te verhandelen. 16

5 Transport van afval Retour van emballage kan afval zijn Een vervoerder, die lege olievaten mee terug neemt, werd door de milieuinspectie voor de strafrechter gebracht. De inspectie zag de lege olievaten als afvalstoffen. In dit artikel kijken we naar de toepasselijke regelgeving en de uitleg van deze regels door de rechter. Mr. R.G.J. Laan, advocaat bij Van Diepen Van der Kroeff Advocaten Steeds vaker worden overtredingen van de Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen (EVOA) 1 aan de strafrechter voorgelegd. De strafrechtspraak is wispelturiger dan de gevestigde jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling bestuursrechtspraak is doorgaans in EVOA-geschillen tussen bedrijfsleven en overheid de bevoegde rechter en dat heeft vanaf de inwerkingtreding van de EVOA in 1994 tot een reeks van uitspraken geleid. De strafrechter komt pas de laatste jaren meer aan bod en de beoordeling van de EVOA vanuit strafrechtelijk perspectief levert zo nu en dan verrassende inzichten op. 1. De casus Zo ook in het geval van het retourtransport van lege olievaten vanuit Duitsland naar Nederland. Bij baggerwerkzaamheden in het buitenland bleven lege vaten over, waarvan de inhoud was gebruikt op het werk. De transporteur nam gewoontegetrouw de lege vaten mee retour, zodat deze opnieuw konden worden gevuld, al dan niet na een reinigingsbeurt. De milieuinspectie kon zich met deze aanpak niet verenigen, waarna een strafrechtelijke procedure volgde. Zowel de transporteur als de opdrachtgevende onderneming werden gedagvaard om bij de economische politierechter te verschijnen. 2. Toepasselijke wet- en regelgeving In deze zaak speelde een principieel afvalstoffenrechtelijk vraagstuk. De vraag is namelijk of de lege olievaten in dit geval wel een afvalstof zijn in de zin van de Kaderrichtlijn afvalstoffen. 2 Als dat namelijk niet zo is, dan is de EVOA als procedurele regeling voor de in-, uit- en doorvoer van afvalstoffen niet van toepassing. Bovendien moet gekeken worden naar de Richtlijn betreffende verpakkingen en verpakkingsafval, onder welk regime de lege vaten eveneens vallen. 3 Als het gaat om gebruikte industriële verpakkingen, waaronder deze retourvaten vallen, dient gewezen te worden op de beschikking van de Europese Commissie 2005/207/EG. Daarin staat in artikel 3, lid 2, alinea 2 en 3 het volgende: Herbruikbare verpakkingen worden niet als verpakkingsafval beschouwd wanneer zij voor hergebruik worden teruggezonden. Herbruikbare verpakkingen worden niet als in de handel gebrachte verpakkingen beschouwd wanneer zij opnieuw zijn gebruikt en weer beschikbaar worden gesteld. Herbruikbare verpakkingen die aan het einde van hun nuttige levensduur worden afgedankt, worden als verpakkingsafval beschouwd. In de beleidspraktijk van het Ministerie van VROM, thans Infrastructuur en Milieu, heeft zich in dit verband het criterium schud-, schrap- en schraapleeg ontwikkeld. Schud-, schrapen schraapleeg wil zeggen dat het vat zodanig leeg is dat er nog altijd restanten smeerolie aan de binnenwanden van het vat kleven. Echter, schud-, schrap- en schraapleeg betekent dat de vaten redelijkerwijs niet verder geleegd kunnen zijn dan in de praktijk mogelijk is. Het ging erom dat het Openbaar Ministerie van opvatting was dat de lege vaten als afvalstof moesten worden beschouwd, met alle wettelijke verplichtingen van dien. Met name had het transport via een kennisgevingsprocedure op grond van de EVOA geregeld moeten zijn. Zowel de economische politierechter als het Gerechtshof in hoger beroep veroordeelde de transporteur. De opgelegde boete was EUR 650. Als het gaat om vaten die uit de omloop worden gehaald en worden gereinigd waarna van het verpakkingsmateriaal zelf na shredderen nieuwe verpakkingen (vaten) worden gemaakt geldt dat het criterium schud-, schrap- en schraapleeg bepaalt of sprake is van een groene lijst of oranje lijst afvalstof. Dat is dus weer een andere discussie, het gaat in dit artikel alleen om de vraag afvalstof of geen afvalstof. 1 Verordening 1013/2006/ G, daarvoor 259/93/ G2 Richtlijn 2008/98/ G 2 Richtlijn 2008/98/ G 3 Richtlijn 94/62/ G 17

6 3. Uitspraak Gerechtshof Het Gerechtshof overwoog dat de verpakkingsrichtlijn ten doel heeft de kenmerken en de aanbiedingsvorm van gegevens op verpakking en verpakkingsafval te harmoniseren en de gegevens onderling op elkaar af te stemmen en niet ziet op de uitleg van het begrip afval. Op de beschikking van de Europese Commissie waarin een verband wordt aangebracht tussen de verpakkingsrichtlijn en het begrip afval werd door het Gerechtshof niet ingegaan. Het Gerechtshof volgde nadrukkelijk de jurisprudentie die over het begrip afval uit de Kaderrichtlijn Afvalstoffen gaat, waarbij de vraag centraal staat of sprake is van een stof waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen. Volgens het Gerechtshof waren de lege olievaten in deze zaak afkomstig van een baggerschip in Duitsland waar ze werden geleegd en mee retour genomen naar Nederland ter reiniging. Het Gerechtshof stelde: Uit het feit dat de vaten voor hergebruik dienden te worden gereinigd (...) en dus een zekere bewerking noodzakelijk was, valt af te leiden dat (...) zich van de olievaten heeft ontdaan. Derhalve is sprake van een afvalstof. 4. Vervoerder is normadressaat De gedaagde transporteur was van mening dat hij als vervoerder niet verantwoordelijk gesteld kon worden, omdat de EVOA-verplichtingen niet op de transporteur, maar op de marktpartijen zelf gericht zijn. De vervoerder is dan niet de zogenoemde normadressaat. Daarbij werd gewezen op de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 23 februari ,5, waarbij ondermeer het volgende is overwogen: Naar het oordeel van de economische politierechter ziet het verbod van artikel 10.60, vijfde lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, op overtreding van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de G verordening overbrenging van afvalstoffen en is er, mede gelet op de wetsgeschiedenis, geen reden de reikwijdte van het verbod ruimer uit te leggen dan de bepaling uit de G verordening overbrenging van afvalstoffen zelf. Dit betekent, nu de verplichting uit artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van G verordening overbrenging van afvalstoffen op de opdrachtgever rust, dat ook het verbod uit artikel 10.60, vijfde lid, van de Wet milieubeheer op dit onderdeel zich tot de opdrachtgever van de overbrenging van afvalstoffen richt en dat ook alleen de opdrachtgever het kan overtreden. Aangezien de verdachte vervoerder is en niet kan worden aangemerkt als opdrachtgever in de zin van artikel 18, eerste lid, aanhef en onder a, van de G verordening overbrenging van afvalstoffen van de transporten van 25 februari 2008, kan het tenlastegelegde niet wettig en overtuigend bewezen worden verklaard. De verdachte behoort hiervan dan ook te worden vrijgesproken. In de zaak van de lege olievaten dachten de economische politierechter in Utrecht 6 en daarna in hoger beroep het Gerechtshof Amsterdam 7 daar echter anders over en werd de vervoerder wel strafrechtelijk tot de verantwoording geroepen. Het Gerechtshof meende dat sprake was van medeplegen van overtreding van de EVOA en dat daarom niet relevant is dat de verdachte transporteur niet de opdrachtgever was. De vervoerder werd anders dan door de economische politierechter in Zutphen dus vooral in zijn strafrechtelijke positie als medepleger beoordeeld, waardoor de economische politierechter in Utrecht wel tot een veroordeling kwam. 5. Conclusie De zaak van de transporteur is inmiddels voorgelegd aan de Hoge Raad, met name om de Hoge Raad te laten beoordelen of het Gerechtshof aan de beschikking van de Europese Commissie niet de conclusie had moeten verbinden dat lege olievaten die in omloop blijven, al dan niet na tussentijdse reiniging, uitgezonderd zijn van de gebruikelijke definitie van afval. Totdat de Hoge Raad hierover uitspraak heeft gedaan, zullen transporteurs zich bij retourtransporten van lege verpakkingen ervan moeten vergewissen of de lege verpakkingen in juridische zin als afvalstof beschouwd moeten worden en derhalve de EVOA daarop van toepassing is. 4 Zie ook J.C. Ozinga Illegale overbrenging/sluikhandel en de vervoerder Weg en Wagen 64, p LJN BH Rechtbank Utrecht, 10 juni 2009 en 9 februari 2010, parketnummer 16/ Gerechtshof Amsterdam, 14 december 2010, parketnummer