Eindrapport 13/08/2007

Transcriptie

1 Federale overheidsdienst Justitie Service public fédéral Justice Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel Etude de faisabilité de la mise en oeuvre d un instrument de mesure de la charge de travail destiné au siège Eindrapport 13/08/2007 Instituut voor de Overheid, K.U.Leuven Prof. dr. em. Roger Depré Veerle Conings Prof. dr. Annie Hondeghem Institut des Sciences Humaines et Sociales, Université de Liège David Delvaux Prof. dr. Frédéric Schoenaers Leuvens Instituut voor Criminologie, Faculteit Rechtsgeleerdheid, K.U.Leuven Prof. dr. Jeroen Maesschalck Een studie in opdracht van: Federaal Wetenschapsbeleid en de Federale Overheidsdienst Justitie Onderzoeksperiode: 1 februari juli 2007 KATHOLIEKE UNIVERSITEIT LEUVEN

2 Le présent rapport est le résultat d une recherche effectuée dans le cadre du programme Action en soutien aux priorités stratégiques de l autorité fédérale mis en oeuvre et financé par le SPP Politique scientifique et le SPF Justice, en appui à la politique du Département fédéral Justice Ce programme est conçu pour répondre rapidement et efficacement aux besoins des départements de l Autorité fédérale en matière d actions de recherche ciblées d une durée déterminée (6 mois à 1 an) et/ou d actions d investigation concernant des domaines stratégiques. Il s agit d une action horizontale, elle est ouverte aux projets de recherche au sein des différents thèmes de politique mis en avant dans le cadre des décisions gouvernementales. Dit onderzoeksrapport kwam tot stand in het kader van het programma Actie ter ondersteuning van de strategische prioriteiten van de federale overheid in opdracht van de POD Wetenschapsbeleid en FOD Justitie, ter ondersteuning van het Federaal Departement Justitie Dit programma werd in het leven geroepen om snel en efficiënt te kunnen inspelen op de behoeften van de federale overheidsinstellingen inzake gerichte onderzoeksacties van bepaalde duur (6 maanden tot 1 jaar) en/of verkennend onderzoek met betrekking tot strategische gebieden. Het betreft een horizontale actie: ze staat open voor de financiering van onderzoeksprojecten binnen de verschillende beleidsthema s die in het kader van de regeringsbeslissingen naar voren worden geschoven.

3 1. Het concept werklastmeting Situering van het onderzoek Context Doelstellingen van werklastmeting Naar een definitie van werklastmeting Methoden van werklastmeting Arbeidsmeting of tijdstudie Tijdschrijven of het invullen van timesheets Tijd schatten Bevraging van experts Historische tijdsreeksen Autres méthodes de mesure Het voorbeeld van de Minnesota s districtsgerechten een multimethodenbenadering Het overzicht van meetmethoden Soorten normen Analyse van de bestaande situatie: extrapolatie van historische normen naar de toekomst Het meest efficiënte gerecht bepaalt de norm Normen per type zaak Analyse van de activiteiten Analyse van de werkprocessen Werklastmeting ná re-engineering Werklastmeting en kwaliteit Werklastmeting, geconcludeerd Werklastmeting in de Nederlandse zetel De context van werklastmeting Omgevingsanalyse: personeelsbestand en gerechtelijke productie in cijfers Achtergronden Inhoud en proces van het werklastmeetsysteem Beschrijving van het systeem Lamicie Het werklastmeetsysteem als bekostigingssysteem Bepaling van de Lamicie-minutentarieven Bepaling van de hoogte van het werkvolume Bepaling van de behandeltijden Aandacht voor kwaliteit vanuit het werklastmeetmodel Toekomstige evoluties in het werklastmeetsysteem Wat kunnen we leren uit Lamicie? Tijd als goede raadgever Naar een combinatie van meetmethoden Aandacht voor de belasting van het tijdschrijven Werklast als reductie van de werkelijkheid Duidelijkheid over de doelstellingen van het werklastmeetsysteem Aanvaardbaarheid van het systeem is een troef Professionalisering Een werklastmeetsysteem naast andere managementinstrumenten Rol van de Raad voor de rechtspraak Werklastmeting voor alle functies juridisch en administratief en voor pakweg 80% van de werking van het gerecht Een stimulans om productieverschillen te verkleinen Lamicie is een dynamisch model Meer doelmatigheid zonder te raken aan de onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht 56

4 2.4. Conclusie Le contexte français: la LOLF et son impact dans la justice Contexte général : la réforme budgétaire de l Etat La LOLF dans la justice Une initiative en matière de mesure de la charge de travail: le Tribunal de Grande Instance de Créteil Présentation de l instrument Méthodologie du diagnostic Avantage et inconvénients du modèle développé à Créteil Conclusion Het werklastmeetsysteem van het openbaar ministerie Historiek van werklastmeting De ontwikkeling van het huidige werklastmeetinstrument Uitgangspunten van het werklastmeetinstrument Beschrijving van het werklastmeetinstrument Doel van het werklastmeetinstrument De implementatie van het werklastmeetinstrument Swot analyse van de toepasbaarheid van het werklastmeetinstrument van de parketten op de zetel Sterktes Zwaktes Kansen Bedreigingen Conclusie Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel Les M.U.N.A.S. ou MOYENNES UNITAIRES NATIONALES D ACTIVITES SECTORIELLES Le contexte La méthodologie Analyse SWOT Timesheets in de hoven van beroep Historiek Opzet van de timesheets Resultaten van het project timesheets Reflecties bij het project timesheets Lokale sui generis experimenten werklastmeting Onderzoeksaanpak Een timesheetsexperiment in een Arbeidshof Tableaux de bords au sein de la Cour du Travail Een puntensysteem voor enkele arbeidsrechtbanken Een puntensysteem voor de politierechtbanken op basis van de ingeleide zaken Een advies over werklastmeting in de politierechtbanken Prestatiedoelstellingen voor de kamers van een hof van beroep Andere lokale werklast meetinstrumenten Analyse van de sui generis experimenten Meningen in de zetel over werklastmeting Introduction Perceptions relatives à la mesure de la charge de travail en Belgique francophone

5 Questions préalables à la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail des magistrats du siège Questions relatives à l outil à développer Conclusion Meningen over werklastmeting in Nederlandstalig België Het doel van werklastmeting Welk instrument kan deze doelen dienen? Is het werklastmeetsysteem van het Openbaar Ministerie toepasbaar op de zetel? Werklast van het juridisch en het administratief personeel Werklastmeting per type gerecht Meetmethoden en normen Veranderingsmanagement Een aangepast personeelsbeleid Kwaliteit naast productiviteit L etat de la reflexion en flandre et en wallonie: mise en perspective Aanbevelingen Afbakening van concepten Werklast is verschillend van werkbelasting Werklastmeting is een objectivering van tijden (nodig om activiteiten uit te voeren), volumes van activiteiten, en van beschikbare werktijd Werklast is verschillend van doorlooptijd Doelstellingen van een werklastmeetinstrument De doelstellingen van een werklastmeetinstrument moeten duidelijk zijn en helder gecommuniceerd worden Werklastmeting heeft als hoofddoelstellingen enerzijds de personeelsbehoefte te kwantificeren en extern te objectiveren en anderzijds de personeelsmiddelen billijk te alloceren over de gerechten Afgeleide doelstelling is het benchmarken van gerechten om de werkprocessen en de organisatiewerking van gerechten te optimaliseren Werklastmeting is onvoldoende als instrument van intern management Werklastmeting is niet geschikt als instrument voor interne controle en evaluatie binnen de rechtseenheid zelf De relatie tussen werklastmeting en gerechtelijke achterstand Inhoud van een werklastmeetinstrument Criteria voor een werklastmeetinstrument Twee systemen: volumes of tijden Fasegewijze ontwikkeling van een werklastmeetsysteem Stappenplan voor de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument Benchmarking of een systeem van werklastvergelijking Werklastmeting voor alle functies binnen de zetel Werklastmeting per type gerecht Werklastmeting voor de ganse zetel Werklastmeting als aanzet tot procesoptimalisatie Haalbaarheid voor de zetel van het werklastmeetinstrument van het Openbaar Ministerie Veranderingsmanagement Eigenaarschap van het werklastmeetinstrument en verantwoordelijkheid van de zetel Een overkoepelende stuurgroep werklastmeting en permanente ondersteuning bij de ontwikkeling van het werklastmeetinstrument Een expertcomité per type gerecht Het werklastmeetinstrument ontwikkeld in openheid Werklastmeting als een dynamisch proces De grote C en V van communicatie en vorming Positieve prikkels om gerechten mee te krijgen in het verhaal van werklastmeting en organisatieverbetering Een resultaatsverbintenis door de gerechtelijke organisatie Flankerend beleid

6 Werklastmeting is niet de panacee voor alle problemen in Justitie Een werklastmeetinstument en interne managementinstrumenten als communicerende vaten Het integrale kwaliteitsdenken Aansluiting met het informaticasysteem Verdere responsabilisering van de gerechten Recommandations Delimitations des concepts Charge de travail et «poids» du travail : différence La mesure de la charge de travail est une objectivation du temps (nécessaire pour mener à bien des activités), des volumes d activités, et du temps de travail disponible La charge de travail est différente du délai Objectifs d un outil de mesure de la charge de travail Les objectifs d une MCT doivent être définis et communiqués clairement La mesure de la charge de travail a pour principaux objectifs la quantification des besoins en matière de personnel et l allocation adéquate du personnel dans les diverses juridictions Un objectif associé : le benchmarking des tribunaux en vue d une optimalisation des processus de travail et de l organisation des tribunaux La mesure de la charge de travail est un instrument insuffisant pour le management interne d une juridiction La mesure de la charge de travail ne constitue pas un instrument de contrôle interne et d évaluation de la juridiction La relation entre la mesure de la charge de travail et l arriéré judiciaire Contenu d un instrument de mesure de la charge de travail Critères pour un outil de mesure de la charge de travail Deux systèmes : les volumes ou les temps La phase de développement d un système de mesure de la charge de travail Etapes pour le développement d un outil de mesure de la charge de travail Benchmarking d un système de comparaison de charge de travail Mesure de charge de travail pour toutes les fonctions au sein du siège La charge de travail par type de juridiction Une mesure de la charge de travail pour le siège dans son ensemble La mesure de la charge de travail comme point de départ d une optimalisation des processus Faisabilité pour le siège de l instrument de mesure du Ministère public Management du changement L adoption de l instrument et la responsabilité du siège Un comité de pilotage charge de travail et une direction permanente pour le développement d un outil de mesure de la charge de travail Un comité d expert par type de juridiction L instrument de mesure doit être développé de manière transparente La mesure de la charge de travail : une méthode dynamique Communication et Formation Inciter les juridictions à se mobiliser autour de la mesure de la charge de travail et des améliorations organisationnelles Un contrat de résultat par l organisation judiciaire Une politique globale La mesure de la charge de travail n est pas la panacée, ni la solution à tous les problèmes de la Justice Instrument de mesure de la charge de travail et outils de management interne : une démarche coordonnée Une vision globale de la qualité L uniformisation des systèmes informatiques Vers une plus grande responsabilisation des juridictions Samenvatting van het onderzoeksrapport Werklastmeting: het concept en de doelstellingen Nederland en Frankrijk als inspiratiebronnen

7 9.3. Werklastmeting in het Openbaar Ministerie Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel Meningen in de zetel over werklastmeting Aanbevelingen Resumé du rapport de recherche Charge de travail : concept et objectifs Les Pays-Bas et la France comme source d inspiration Mesure de la charge de travail au sein du Ministère Public Les expériences en matière de charge de travail au sein du siège Perceptions autour de la mesure de la charge de travail Recommandations Bijlagen Bijlage 1 Samenstelling follow-upcomité Bijlage 2 Verslag van de focusgroep Bijlage 3 Lamicie-modellen 2002 en Bijlage 4 Timesheets werklastmeetproject Hoven van Beroep Bijlage 5 Zaakscategorieën Hoven van Beroep Bijlage 6 Leidraad timesheets Hoven van Beroep Bijlage 7 Globale resultaten timesheets Hoven van Beroep

8 VOORWOORD Dit eindrapport geeft de onderzoeksresultaten weer van het onderzoek Haalbaarheidsstudie naar een werklastmeetinstrument voor de zetel. Het onderzoek nam 7 maanden in beslag. Het nam een aanvang op 1 februari 2007 en werd afgesloten op 31 augustus In het kader van dit voorwoord past het om enkele woorden van dank uit te spreken ten aanzien van mensen en instellingen die een bijdrage geleverd hebben tot het welslagen van dit onderzoek. Wij danken Federaal Wetenschapsbeleid en de Federale Overheidsdienst Justitie omdat zij dit onderzoek mogelijk hebben gemaakt. Mevrouw Lieve Van Daele en mevrouw Emmanuèle Bourgeois van Federaal Wetenschapsbeleid en Mevrouw Diane Reynders en de heer Stefan Thomaes van de Dienst voor het Strafrechtelijk Beleid danken wij voor de coördinatie van het onderzoek. Mevrouw Evi Pantelis van de Dienst voor het Strafrechtelijk Beleid en de heer Dietger Geeraert van de Federale Overheidsdienst Justitie danken wij voor hun constructieve bijdrage. Tevens danken wij alle leden van het follow-upcomité voor hun medewerking en voor hun kritische en opbouwende bemerkingen. De ledenlijst vindt u in bijlage 1 achteraan in dit rapport. Onze dank gaat ook uit naar enkele personen uit Frankrijk en Nederland waarvan we in het kader van dit onderzoek veel mochten leren. Uit Frankrijk danken wij in het bijzonder de heer Didier Marshall van le Tribunal de Grande Instance de Créteil, die ons hartelijk heeft ontvangen en in contact heeft gebracht met de Ecole Nationale de la Magistrature. Uit Nederland danken we de heer Hans Buddendijk directeur bedrijfsvoering rechtbank Den Haag. Van de Raad voor de Rechtspraak gaat onze dank uit naar de heer Jos Puts coördinator cluster begroting, de heer Joost Visser adviseur-onderzoeker afdeling ontwikkeling, en de heer Rob Van Nuijsenburg coördinator werklastmeting en bekostiging, omdat zij ons wegwijs maakten in de evoluties op het vlak van werklastmeting in een Nederlandse context. Eén van de onderzoeksopdrachten was om na te gaan of het werklastmeetsysteem van het Openbaar Ministerie toepasbaar is op de zetel. Wij zijn de heer Vanderlinden substituutgeneraal auditoraat-generaal Antwerpen, de heer Joris Plessers HR adviseur, en de heer Gerrit Franssen statistisch analyst, allen van het Vast Bureau Werklastmeting, bijzonder erkentelijk voor hun bereidheid om mee te werken aan dit onderzoek. Uiteraard zou dit rapport niet geworden zijn wat het nu is zonder de vele interviews van magistraten en ander gerechtelijk personeel, van wie we relevante documenten mochten ontvangen en die hebben deelgenomen aan de focusgroepen. Hun bijdragen aan het onderzoek waren zeer verrijkend, en hun interesse steunden ons in de gedachte dat dit onderzoek zinvol is in de brede problematiek van het vernieuwen van de gerechtelijke organisatie. Leuven, september 2007 Veerle Conings, David Delvaux, Roger Depré, Annie Hondeghem, Frédéric Schoenaers & Jeroen Maesschalck

9 ONDERZOEKSDESIGN CONTRACTUELE VERBINTENIS In dienstenorganisaties als justitie waar de personeelsuitgaven een belangrijk deel van de totale uitgaven zijn, is bij het opmaken van de strategische plannen en de daaruit afgeleide begroting personeelsplanning belangrijk. Niet alleen de globale personeelsaantallen zijn belangrijk, maar ook de rechtvaardige verdeling ervan over de diverse rechtbanken en hoven. Een werklastmeetinstrument gebaseerd op objectieve maatstaven en uniform voor alle rechtbanken en hoven is bijgevolg wenselijk. Werklastmeting heeft eveneens te maken met werkprocessen. De wijze waarop en de snelheid waarmee een bepaald dossier de organisatie doorstroomt, houdt verband met het aantal benodigde personeelsleden. Bovendien is voor het welslagen van een werklastmeetinstrument de acceptatie ervan door de leden van de gerechtelijke organisatie een belangrijke succesfactor. Alvorens het onderzoek toe te spitsen op de Belgische cases, bestuderen we instrumenten, methoden en doelstellingen van werklastmeetsystemen in diverse landen. Gewapend met een analyse van sterktes en zwaktes van bestaande werklastmeetsystemen, worden de experimenten in de Belgische rechtbanken en hoven geëvalueerd en getest op sterktes, zwaktes en eventueel op kansen en opportuniteiten. Tenslotte worden gepaste aanbevelingen geformuleerd waaraan een werklastmeetsysteem voor de Belgische rechtbanken en hoven moet voldoen. Concreet bestaat het onderzoek uit drie werkpakketten en 6 fasen. Dit onderzoeksdesign werd opgenomen in het contract tussen opdrachtgevers en onderzoekers. Het werd tevens goedgekeurd door het follow-upcomité. Werkpakket 1: Verkennend onderzoek Fase 1: Verdere uitdieping van de literatuur en het onderzoeksontwerp In deze fase worden de diverse methoden van werklastmeting in een aantal landen geanalyseerd. In hoofdzaak spitsen we ons toe op de cases Frankrijk en Nederland, maar ook andere buitenlandse systemen worden aan de hand van de methode van desk research onderzocht worden. Volgende aspecten worden uitgewerkt: - Wat is werklastmeting en welke zijn de onderliggende doelstellingen (personeelsplanning, productiviteit, time-management, case-loadmanagement, rechtvaardige verdeling van de werklast over personen en organisatie-onderdelen, enz.) - Welke normen worden gehanteerd en hoe worden de normen geconstrueerd en wat is hun toepassingsbereik (algemene normen per soort rechtbank, normen per soort zaak, normen die direct dossiergebonden zijn, normen onder vorm van vaste en variabele percentages)? - De meting van de beschikbare capaciteit uitgedrukt in welke tijdseenheid (effectief aantal uren per magistraat, per personeelslid)? - Welke meetmethoden worden gebruikt? Fase 2: Uitdieping van het Franse en Nederlandse systeem Hier worden het Nederlandse systeem Lamicie, en in het bijzonder de recente verandering erin, alsook de praktijkervaringen ermee in kaart gebracht. Voor Frankrijk wordt onderzocht hoe in het kader van de LOLF (la loi organique relative aux lois de finances du 1/8/2001), die vanaf 1 januari 2006 verplicht werd, de middelen (aantal personeelsleden) toebedeeld worden

10 op grond van prestaties en doelstellingen. De personeelsbehoeften moeten met andere woorden geraamd worden op grond van het aantal gevallen dat een rechtbank zal afhandelen. Werkpakket 2: Analyse aan de hand van werkbezoeken Fase 3 Analyse van de Belgische experimenten in de zetel In fase 3 worden de Belgische experimenten onderzocht en geanalyseerd. Achtereenvolgens worden het systeem M.U.N.A.S. en de tijdsregistratie-experimenten in de hoven van beroep onder de loep genomen op grond van geschreven documenten en rapporten. Tenslotte worden de belangrijkste actoren van deze experimenten bevraagd over hun moeilijkheden en hun ervaringen. Fase 4 Analyse van het werklastmetingssysteem van het openbaar ministerie In het systeem voor het Openbaar Ministerie dat reeds in 6 pilootparketten werd doorgevoerd wordt de werklast bepaald op basis van de analyse van de werkprocessen en de daarbijhorende activiteiten, alsook afhandel- en doorlooptijden. Het doel van deze fase is in het bijzonder: 1. het systeem te analyseren; 2. de actoren en de pilootprojecten te bevragen over de sterkten en zwakten; 3. bij het werklastmeetsysteem van de parketten na te gaan hoe en in welke mate dit zou kunnen toegepast worden in de zetel, rekening houdend met de specifieke aspecten van de zetel. Werkpakket 3: Bevindingen en aanbevelingen Fase 5 SWOT-analyse Hierin worden de Belgische toepassingen getoetst op hun sterkten en zwakten. Fase 6 Aanbevelingen Op grond van het onderzoek zullen aanbevelingen gedaan worden over de doelstellingen van een werklastsysteem, de eisen van een gepast werklastsysteem voor de zetel, de nodige capaciteit, methoden en instrumenten en de sterkte/zwakte ervan, een strategie voor het ontwerpen en implementeren van een werklastmeetsysteem in de zetel, etc. Zowel de SWOT-analyse als de aanbevelingen zijn afgetoetst in focusgroepen met vertegenwoordigers uit de gerechtelijke organisatie. LEESWIJZER De neerslag van fasen 1 en 2 vindt u in de hoofdstukken 1 tot en met 3. Hoofdstukken 4, 5 en 6 zijn de neerslag van fasen 3, 4 en 5. Fase 6 vindt zijn uitwerking in hoofdstuk 7. Hoofdstuk 8 is een integrale vertaling van hoofdstuk 7.

11 Het concept werklastmeting 1. HET CONCEPT WERKLASTMETING 1.1. SITUERING VAN HET ONDERZOEK De rechterlijke macht staat onder productiedruk. Zo veel wordt duidelijk wanneer de geschreven pers erop doorgelezen wordt. De ondertoon is vaak negatief, stigmatiserend: Rechters worden inefficiënt ingezet. Magistraten zouden geen kaas gegeten hebben van modern overheidsmanagement. De productiviteit van individuele magistraten wordt geëvalueerd vanuit de analyses van de gerechtelijke achterstand; het brede publiek wordt in de polarisering betrokken vanuit discussies over de productiviteit van individuele magistraten. Wanneer politici het hebben over magistraten, koppelen zij de discussie steeds aan het debat over responsabilisering, modern management en verbetering van de organisatieprocessen. De meeste politieke partijen stellen vast dat er verbetering optreedt in de aanpak van de gerechtelijke achterstand, maar dat er nog werk aan de winkel is. Werklastmeting, productiviteit en gerechtelijke achterstand worden vaak in één mond genomen hoewel het gaat om concepten die niet dezelfde lading dekken. In het regeerakkoord van de paarse regering Verhofstadt II stond dat de werklastmeting, als instrument ten dienste van het personeelsbeleid, operationeel zal worden gemaakt. En dat op basis van het resultaat van de werklastmeting voorstellen tot een betere organisatie van het personeelsbeheer zullen worden geformuleerd, waarbij eventuele aanpassingen van het voorziene kader noodzakelijk kunnen blijken (Federale regering 2003). Het voorstel is in de vorige legislatuur voor de zetel niet gerealiseerd. Wel blijven politici benadrukken te zoeken naar nieuwe manieren om het optimale kader van een gerecht te bepalen. De vraag naar werklastmeting kan gesitueerd worden in de groeiende kloof tussen de exponentieel groeiende hoeveelheid inkomende zaken en de aanwezige bedieningscapaciteit (aantal magistraten). Indien de bedieningscapaciteit de inkomende zaken niet kan afhandelen ontstaat er achterstand. Het is in dit kader dat werklastmeting een wettelijke verplichting werd. De Wet van 29 november 2001, die verscheen in het Belgisch Staatsblad van 8 december 2001, voerde een uitbreiding in van de personeelsformatie van de Hoven van Beroep om de achterstand weg te werken. De kaderuitbreiding zou enkel een recurrent karakter krijgen als er een evaluatie zou doorgevoerd worden aan de hand van een werklastmeetsysteem voor de Hoven van Beroep, en dit binnen de drie jaar na intreding van de kaderuitbreiding. Dezelfde wet introduceert artikel 352 bis in het Gerechtelijk Wetboek. Dit artikel stelt dat de Koning na advies van de Hoge Raad voor de Justitie de wijze zal vastleggen waarop de werklast van de rechters en magistraten van het openbaar ministerie zal bepaald worden en de wijze waarop deze gegevens zullen geëvalueerd worden. Sedertdien zijn er echter geen verdere uitvoeringsmaatregelen getroffen voor de zetel. De Hoven van Beroep hebben wel experimenten ontwikkeld als M.U.N.A.S. en de timesheets. J. Hubin, eerste voorzitter arbeidshof Luik, beklemtoont in een nog te verschijnen artikel de vaagheid van het artikel 352 bis en stelt zich terecht vragen wat met dit artikel bedoeld wordt 1. Inderdaad, waartoe moet werklastmeting leiden? Waarom wordt een werklastmeetsysteem gebruikt? Bij een dienstenorganisatie als Justitie is het inschatten en budgetteren van de personeelsformatie een belangrijk discussiepunt tijdens de begrotingsonderhandelingen. Begrotingsonderhandelingen gaan erom te kunnen aantonen dat de middelen efficiënt en doelmatig worden ingezet. Een vraag die op de onderhandelingstafel komt, is: hoeveel 1 Hubin, J. (2007). Entre efficience et efficacité: mesures et demesures de la charge de travail des juges. Commentaires de l article 352 bis du code judiciaire. Mars

12 bijkomende middelen zijn nodig om de stijging van het werkvolume op te vangen, als ervan uitgegaan wordt dat het efficiëntieplafond bereikt is. Ook het aspect van rechtvaardige verdeling van personeel over gerechten en parketten speelt mee in de discussie over een werklastmeetsysteem. Er zijn meerdere soorten verwachtingen bij het introduceren van een werklastmeetsysteem. De gerechten verwachten dat een werklastmeetsysteem het tekort aan magistraten en personeel in kaart zal kunnen brengen. Anderzijds wil de beleidsmaker in een aantal gevallen het instrument eerder gebruiken om aan te tonen dat er voldoende magistraten zijn voor de gerechtelijke organisatie in haar geheel, maar dat er tevens een probleem is van organisatie, werkmethoden en productiviteit. Deze laatste redenering gaat ervan uit dat het werklastmeetsysteem het presteren van afzonderlijke gerechten en individuele magistraten in kaart zou moeten kunnen brengen. Werklast wordt ook door sommigen gezien als een instrument voor evaluatie. Werklastmeting wordt in deze redenering in verband gebracht met een controle-instrument van de uitvoerende macht. Anderen verwachten dat werklastmeting zal helpen bij de evaluatie van personeel, zeker als er resultaatgericht gewerkt wordt. Zowel de gerechten als de wetgevende en de uitvoerende macht erkennen dat het goed zou zijn dat er een systeem komt dat personeelsbehoeften op een objectieve manier in kaart brengt. Noem het werklastmeting CONTEXT Vooraleer te komen tot een definiëring van werklast worden een aantal omgevingsfactoren belicht die richting geven aan het debat over werklastmeting. Monitoren van gerechtelijke activiteiten Een enquête van CEPEJ (European Commission for the Efficiency of Justice) illustreert in Tabel 1 het gebruik van monitoringsystemen in Europese landen (of regio's). Landen die aangaven gebruik te maken van een monitoringsysteem, hanteerden een mix van kwantitatieve en kwalitatieve indicatoren. De meest gebruikte indicatoren zijn: Aantal binnenkomende zaken (gewogen) De duurtijd van gerechtelijke acties (in eerste aanleg, tweede aanleg en/of in totaal) Aantal opgeschorte zaken Aantal hangende zaken (waaronder het aantal verjaarde zaken) Aantal beslissingen Werklast van rechters en gerechten De budgettaire middelen van een gerecht en de budgetbesteding Kwaliteitsindicatoren (onafhankelijkheid en onpartijdigheid van rechters, eerlijk proces, beredeneerd oordeel, aantal rechtgezette fouten van een rechter, kwaliteit van de voorbereiding van gerechtelijke acties, kwaliteit van het werk van gerechtelijke departementen en gerechtelijke dossiers, waardigheid van het optreden van rechters en ander gerechtelijk personeel, effectiviteit van klachtenbehandeling). Regelmatige monitoring van gerechtelijke activiteiten Aantal landen of regio's (totaal: 47) Inkomende zaken 46 Beslissingen 46 Uitgestelde zaken 43 Doorlooptijd van gerechtelijke processen 18 Andere 23 Tabel 1 Aandachtsveld van monitoringsystemen in Europese gerechtssystemen (Bron: CEPEJ 2006: 70) 2

13 Het concept werklastmeting Uit de studie van CEPEJ blijkt dat de meerderheid van de landen aangeven gerechtelijke activiteiten te meten. Toch stellen slechts 18 2 van de 47 Europese landen of regio s gebruik te maken van een methode die de doorlooptijd van gerechtelijke processen analyseert. De analyse van de globale doorlooptijden is echter alleen interessant als men informatie heeft over de delen van een proces; de activiteiten. Het procentuele aandeel van het gerechtelijk personeel in de populatie van een land of regio Tabel 2 geeft voor een aantal Europese landen het aantal magistraten en administratief personeel weer per inwoners. België zit met rechters heel dicht op het Europese gemiddelde. Parketmagistraten heeft België verhoudingsgewijze veel; België scoort op deze indicator op één na het hoogst. Ook qua administratief gerechtelijk personeel per inwoners scoort België een stuk hoger dan het Europese gemiddelde. Op basis van deze cijfers kunnen we vaststellen dat er in totaal meer personeel werkzaam is in de Belgische justitie dan het Europese gemiddelde. Land Rechters/ inwoners Parketmagistraten/ inwoners Magistraten/ inwoners Administratief gerechtelijk personeel/ inwoners Totaal personeel/ inwoners België Denemarken Duitsland Engeland en Wales Finland Frankrijk Griekenland / / Ierland 3.00 / / / Italië Nederland / / Noorwegen Oostenrijk Spanje Zweden Gemiddelde per land Tabel 2 Gerechtelijk personeel per inwoners in Europese landen (cijfers 2000) (Bron: Council of Europe, Judicial Organisation in Europe, Strasbourg, Council of Europe Publishing, 2000, 348 p.) Interessant is de verhouding administratief gerechtelijk personeel per magistraat. Gemiddeld zijn er bijna 4 FTE van het administratief gerechtelijk personeel voorzien per FTE magistraat. In België scoren we iets onder dit Europese gemiddelde (Depré & Plessers 2005). Verschillen in aantal zaken die een rechter behandelt en de kostprijs per zaak 2 Landen die de doorlooptijd analyseren gedurende gerechtelijke acties zijn: Albanië, Andorra, Armenië, Bulgarije, Cyprus, Finland, Hongarije, Ierland, Letland, Litouwen, Luxemburg, Monaco, Nederland, Russische federatie, Slovenië, Spanje, Turkije, Schotland (Verenigd Koninkrijk). 3

14 Tussen de landen bestaan er verschillen in tijd die een magistraat ter beschikking heeft. Voorzichtigheid is daarom geboden in benchmarking van het aantal vonnissen per rechtbank of per magistraat; deze houden immers geen rekening met de beschikbare tijd (Depré 2005). Met beschikbare tijd wordt de tijd bedoeld die een rechter kan aanwenden voor de behandeling van gerechtelijke dossiers. Deze tijd houdt rekening met het aantal werkdagen per jaar, brengt verlof en ziektedagen in mindering en houdt rekening met het aantal uren per dag die een rechter kan besteden aan dossiergebonden werk (opleidingstijd en managementtijd niet inbegrepen). Verschillen in statuut van de magistraat en culturele of organisationele kenmerken bepalen mede de interlandelijke verschillen in beschikbare tijd. In deze analyse verdient het eveneens aanbeveling het begrip magistratentijd te kaderen, als de tijd die een magistraat ter beschikking heeft voor het behandelen van gerechtelijke zaken. Zoeken naar manieren om de magistratentijd te verhogen, bijvoorbeeld door wijzigingen in het delegatiepatroon van de magistraat naar de administratief medewerker, is een andere manier om de problematiek van de gerechtelijke achterstand te benaderen. Het samenspel tussen productie en kwaliteit Het productiviteitsdebat hangt nauw samen met de vraag of er een uitruil is tussen productie en kwaliteit van de geleverde diensten. Verhoging van het aantal afgehandelde zaken (productie) hoeft niet per definitie ten koste te gaan van de kwaliteit, maar er is ergens een grens. Het aantal zaken dat een magistraat kan afhandelen hangt immers af van de kwaliteitseisen. Een mooie illustratie vinden we in Nederland waar het eerste generatie werklastmeetmodel vooral de nadruk legde op productiviteit. Momenteel zoekt men naar manieren om kwaliteit te verdisconteren in het werklastmeetmodel. Dit gebeurt dan vooral door kwaliteit te kwantificeren. Het volgende hoofdstuk gaat hierop uitgebreid in DOELSTELLINGEN VAN WERKLASTMETING In deze paragraaf halen we veel gebruikte redeneringen aan die gekoppeld worden aan de introductie van een systeem van werklastmeting. Werklastmeting en het motiveren van de vraag naar bijkomend personeel Zoals in de situering van dit hoofdstuk geschetst, wordt het gebruik van werklastmeting vaak gemotiveerd om aan te tonen dat er een personeelstekort is. Het adagium Une bonne justice n a pas de prix gaat uit van de redenering dat het personeel lineair verbonden is met het aantal gerechtelijke zaken. Een stijging in het werkvolume en dus een grotere werklast gaat vaak gepaard met de vraag naar meer middelen. Meer middelen en meer werkvolume houdt de vraag in naar kwantificeren. Contradictio in terminis bestaat erin dat degenen die aanhalen met een groter werkvolume geconfronteerd te worden, vaak ook vasthouden aan de bewering dat hun werk in deze het magistratenwerk niet in cijfers kan worden weergegeven (Meulepas & Belleville 2000). In dergelijke redenering wordt geen rekening gehouden met productiviteitsstijgingen. Uitgaan van een lineair verband tussen de aangroei van het aantal zaken en de aangroei van het aantal magistraten miskent de invloed van de wijze van werken (de processen, de werkomkadering en de kwaliteit van het personeel). Moet er om productiviteit in kaart te brengen gelijktijdig niet geanalyseerd worden in hoeverre de verschillende gerechten overeenkomende dan wel afwijkende werkprocessen hebben? Of moet niet gelijktijdig een antwoord gezocht worden op de vraag welke vormgeving van processen tot de hoogste productiviteit en de beste kwaliteit leidt? Productiviteitsindicatoren 4

15 Het concept werklastmeting kunnen dus best aangevuld worden met kengetallen over ziekteverzuim, personeelsverloop, achterstanden, doorlooptijden en andere kwaliteitsindicatoren (SCP & Raad voor de rechtspraak 2007). Ook is het volume aan strafbare feiten afhankelijk van wijzigingen in de wetgeving. Er is een maatschappelijke tendens tot het juridiseren van de maatschappij. De impact van wetgeving op de instroom van dossiers zou dus ook geanalyseerd moeten worden. Door prioriteiten te stellen bij de afhandeling van zaken door een bepaald type van zaken rechtstreeks afhandelbaar te maken voor politiediensten, of door mechanismen van minnelijke schikking uit te breiden, kunnen magistraten ten dele ontlast worden. Een beleid om het aantal zaken die op de tafel van magistraten komen te beïnvloeden, kan een impact hebben op de instroom en op de werklast. Werklastmeting en het in kaart brengen van de productiviteit van afzonderlijke gerechten of individuele magistraten Vanuit een werklastmeetsysteem wil men de activiteiten van magistraten in vergelijkbare gerechten benchmarken en de mate van productiviteit in kaart brengen. De vraag is in hoeverre de verschillen en ontwikkelingen in productiviteit toe te schrijven zijn aan personeelskenmerken zoals opleidingsniveau, gemiddelde leeftijd van gerechtelijk personeel, ervaring van rechters, de instroom en voorraad van zaken, aan algemene kwalitatieve kenmerken van de organisatiestructuur (zoals inzet van personeel, budget, verhouding tussen types personeel), of aan kenmerken van de werkprocesorganisatie en de organisatie van het gerecht (van der Torre et al. 2007). Ook moet de vraag gesteld hoe het verband in kaart gebracht kan worden tussen productiviteitsverschillen en kwaliteitsmaatstaven voor de dienstverlening, zoals doorlooptijden (SCP & Raad voor de rechtspraak 2007). Werklastmeting en het in kaart brengen van de werkbelasting De notie van werkbelasting gaat na of rechters niet overbelast zijn. Wat is de psychische impact van het werk op de rechters? In een Belgische context wordt de problematiek vooralsnog niet benaderd vanuit een dergelijke invalshoek. Er wordt in een Belgische context uitgegaan van de benadering: de hoeveelheid werk die een doorsnee magistraat onder normale omstandigheden kan verrichten. In deze benadering zijn de twee enige elementen die de werklast bepalen: het volume werk en de normtijd (dit is de tijd die één magistraat nodig heeft om te komen tot een eindvonnis, onder een normaal werktempo). Om werklast aan te pakken, kan dan op beide elementen gewerkt worden. Werklastmeting en het creëren van een instrument van personeelsplanning Personeelsplanning draait om het inzetten van de juiste personen op de juiste momenten op de juiste plaats in de organisatie, en dit om activiteiten en projecten uit te voeren. Evers en Verhoeven geven volgende definitie: Personeelsplanning is het voorbereiden, vormgeven en implementeren van strategisch beleid rond de instroom, doorstroom en uitstroom van personeel, zodat een doeltreffende en doelmatige allocatie van arbeid tot stand wordt gebracht (1999). Nadruk ligt zowel op strategische vraagstukken (over de organisatierichting: waar willen we heen?) als op implementatievraagstukken (over de organisatieinrichting: hoe komen we daar?) (Evers 2005). 5

16 Personeelsplanning houdt in eerste instantie in dat de huidige personeelsbezetting en de interne en externe organisatiekenmerken onderzocht worden, met mogelijkheden en problemen. In een gerechtelijke organisatie kan de informatie verkregen uit een (inter)nationale benchmarking van de ratio aantal gerechtelijke personeelsleden toegewezen aan een rechter een indicatie geven van de organisatie van de werkprocessen. Zo is er, wanneer we naar een Europese context kijken, meer gerechtelijk personeel (juridisch en administratief) in België, maar beschikken de magistraten in Belgische gerechten over minder administratief personeel per magistraat. Dit kan erop wijzen dat Belgische magistaten nog te veel niet-magistratenwerk verrichten, en wijst alleszins op verschillen in de manier waarop de gerechtelijke organisatie ingericht is. In tweede orde houdt personeelsplanning in dat de personeelsbehoefte en de personeelsbeschikbaarheid voorspeld wordt vanuit een strategisch organisatieplan (of productieplan). Wanneer we spreken over het plannen van acties op het vlak van instroom (werving en selectie), doorstroom (interne mobiliteit) en uitstroom (ontslag, outplacement, etc.) van gerechtelijk personeel, dan veronderstelt dit een resultaatgericht personeelsbeheer waarbij gerechten binnen een bepaalde personeelsenveloppe verantwoordelijk gesteld worden voor het bereiken van de overeengekomen gerechtelijke prestaties in ruil voor verhoogde beheersautonomie, ook op het vlak van personeelsbeheer. Werklastmeting kan gebruikt worden als een instrument om aan personeelsplanning te gaan doen. In een moderne visie op personeelsplanning winnen naast efficiëntie aspecten als kwaliteit, flexibiliteit en creativiteit de laatste jaren in toenemende mate aan belang (Evers 1999). Vanuit deze visie moet een werklastmeetsysteem ten behoeve van personeelsplanning oog hebben voor zowel kwantitatieve (bijvoorbeeld een bepaald volume aan prestaties realiseren binnen een welbepaalde tijd) als kwalitatieve aspecten van werklast (bijvoorbeeld het in rekening brengen van kwaliteitsnormen van de rechtspraak en normen voor werkomkadering en opleiding van personeel). Deze evolutie zien we terugkomen in landen waar geëxperimenteerd wordt met tweede of zelfs derde generatie werklastmeetsystemen voor de gerechtelijke organisatie. Zo zoekt Nederland momenteel naar manieren om de kwaliteit in de rechtspraak en de kwaliteit in de werkorganisatie te verdisconteren in de normtijden (Interview Raad voor de rechtspraak, 2007). Waarom wordt werklast gekoppeld aan de problematiek van achterstand? De verwarring tussen werklast en doorlooptijd is de reden waarom werklast vaak in verband wordt gebracht met achterstand. Achterstand kan ontstaan als de beschikbare capaciteit onvoldoende is om het volume aan zaken af te handelen, maar ook als er onvoldoende productief gewerkt wordt, of als er te veel wachtverliezen zijn door onvoldoende afstemming van de diverse activiteiten. In Belgische context werd vanuit de wet van 29 november 2001 (Belgisch Staatsblad ) en artikel 352bis van het Gerechtelijk Wetboek de koppeling gemaakt tussen de gerechtelijke achterstand en een bijkomende personeelsformatie. Het risico bestaat dat betrokken partijen op een bepaald moment gaan zeggen: er is geen achterstand meer, dus is er geen werklastmeting nodig. Tabel 3 geeft een overzicht van mogelijke doelstellingen van werklastmeetsystemen. Volgende hoofdstukken gaan dieper in op het Nederlandse werklastmeetmodel en de situatie in Frankrijk, het werklastmeetinstrument bij de Belgische parketten, het MUNAS systeem en het timesheets experiment in de Belgische Hoven van Beroep, en de lokale sui generis 6

17 Het concept werklastmeting initiatieven. Lokaal verwijst naar experimenten die het onderzoek in kaart heeft kunnen brengen in afzonderlijke Belgische gerechten. Mogelijke doelstellingen In kaart brengen van de productie van het gerecht, van de sector, van kamers, of van magistraten, en het nagaan van een evenredige werkverdeling Kwantificeren van de personeelsbehoeften Bepaling van de werklast Bekostiging van de rechtspraak Personeelsplanning In kaart brengen van de individuele prestaties en het opsporen van magistraten die ondermaats presteren Time-management Case-loadmanagement Personeelstoekenning op grond van prestaties en doelstellingen Voorbeelden Sui generis lokale experimenten Lamicie Time sheets Belgische Hoven van Beroep MUNAS Spanje (kwantificeren van de behoefte aan rechters) Lamicie Spanje Lamicie Minnesota, Australië Geen expliciete doelstelling in de onderzochte werklastmeetsystemen Sui generis lokale experimenten Minnesota Sui generis lokale experimenten LOLF (Frankrijk) Tabel 3 Doelstellingen van werklastmeetsystemen, internationale en nationale of lokale voorbeelden 1.4. NAAR EEN DEFINITIE VAN WERKLASTMETING Werklastmeting gaat om de vraag: Hoe kunnen we een hoeveelheid werk omzetten in een hoeveelheid personen die nodig zijn om de hoeveelheid werk af te handelen? (Depré 2005). Om op deze vraag te kunnen antwoorden, moeten we in kaart brengen (Depré 2005): 1. De hoeveelheid werk die één persoon gemiddeld per tijdseenheid kan volbrengen; dit noemen we de volumenorm Voorbeeld: nemen we als volumenorm 4 dossiers (van een bepaald type) per uur Belangrijk is het onderscheid te maken tussen productie en productiviteit. Productie slaat op het aantal zaken dat een gerecht afdoet in een bepaalde periode. Productiviteit slaat op de verhouding tussen het aantal zaken en het aantal voltijds equivalenten dat is ingezet om de productie te realiseren. 2. De totale tijd die een gemiddeld goed werkend persoon onder normale omstandigheden nodig heeft om de hoeveelheid werk af te handelen de normtijd of de gemiddelde behandeltijd Volume (uitgedrukt in eenheden) Volumenorm (uitgedrukt in eenheden/tijd) = Totale tijd nodig om het volume (in eenheden) af te werken Voorbeeld: Als de volumenorm vier dossiers per uur bedraagt, dan is de totale tijd nodig om het totale volume van 4000 dossiers per jaar af te handelen gelijk aan: 4000/4 = 1000 uren 7

18 Hierbij is de normtijd de tijd die één persoon nodig heeft om een bepaalde werkopdracht (taak of proces) af te handelen, onder omstandigheden die als normaal worden beschouwd. Onder normaal wordt begrepen: tegen een normaal tempo, rekening houdend met toeslagen voor rustpauzes en volgens een bepaalde werkmethode. Voorbeeld: de normtijd is 4 dossiers/1uur = 15 minuten 3. De beschikbare of de feitelijke werktijd die één persoon op jaarbasis beschikbaar heeft om de hoeveelheid werk af te handelen Dit is de vraag hoeveel uren een persoon beschikbaar heeft per jaar of hoeveel een FTE kan afhandelen op jaarbasis. Dit is: a. Het aantal dagen per jaar = 365 dagen b. Minus het aantal dagen onbeschikbaarheid per jaar in termen van verlof, feestdagen, ziektedagen c. Minus de tijd voor niet-dossiergebonden activiteiten, dit is de tijd voor activiteiten die niet direct aan het dossier toe te rekenen zijn, zijnde de tijd voor opleiding, vergadertijd, tijd voor management en beheer, etc. Door de verhouding tussen dossiergebonden en niet-dossiergebonden activiteiten in kaart te brengen, wordt bijvoorbeeld meteen duidelijk hoeveel tijd een magistraat ter beschikking heeft voor magistratenwerk, de zogenaamde magistratentijd. Internationale vergelijkingen van deze magistratentijd kunnen inzicht geven in gebruikelijke of na te streven verhoudingen tussen dossier- en niet-dossiergebonden tijden. De verhouding tussen dossiergebonden en niet-dossiergebonden tijd is in werklastmeetsystemen vaak aan verandering onderhevig. In Nederland maakte tijdschrijfonderzoek door een externe partner in 2000/2001 een verhouding zichtbaar van dossiergebonden/ niet-dossiergebonden tijd die gelijk is aan 75/25. Later tijdschrijfonderzoek door diezelfde partner in 2003/2005 wijzigde deze verhouding in 81/19. Momenteel worden er door de Adviescommissie Werklastmeting en Bekostiging (ACWB) normen gesuggereerd die rekening houden met sectorgebonden realiteiten van gerechtelijke achterstand: hoe groter de achterstand is, hoe meer de niet-dossiergebonden tijd onder druk komt te staan. Voor magistraten ligt de norm voor dossiergebonden tijd tussen de en uren. Voor administratieve en juridische ondersteuning ligt deze op 1.225, resp dossiergebonden uren. Op termijn wil de ACWB terug streven naar de 75/25 norm, dit is een aantal dossiergebonden uren per fte per jaar voor magistraten van 1.225, en voor juridisch en administratief personeel van (Rvdr 2006). 4. De totale tijd nodig om het volume (in eenheden) af te werken gedeeld door de beschikbare tijd = het aantal voltijds equivalenten Voorbeeld: Wanneer de norm 4 dossiers per uur bedraagt en wanneer het aantal dossiers gelijk is aan 4000, dan heeft men 1000 uren nodig om het totaal aantal dossiers af te handelen. Als de beschikbare tijd 1000 uren bedraagt, dan is er 1000/1000 = 1 voltijds equivalente medewerker nodig om de dossiers af te handelen. In deze redenering gaat men ervan uit dat men het volume kent. 8

19 Het concept werklastmeting Bij de ontwikkeling van de meeste werklastmeetsystemen houden normen geen rekening met inefficiënt werken, maar bouwen ze voort op de bestaande organisatierealiteit, zonder na te denken over een reengineering van werkprocessen en werkmethodes. Werklastmeetsystemen meten meestal de werkelijkheid met zijn inefficiënties METHODEN VAN WERKLASTMETING Werklastmeting start bij het bepalen van de normen. Volumenormen werden in de vorige paragraaf gedefinieerd als: de hoeveelheid werk (taken of processen) die één persoon gemiddeld per tijdseenheid (een jaar, een week, een uur) kan afhandelen. De normtijd is de tijd die één persoon nodig heeft om een bepaalde werkopdracht (taak of proces) af te handelen, onder omstandigheden die als normaal worden beschouwd. Dit wordt ook wel de taaktijd genoemd. Vooraleer de normtijd bepaald kan worden, moet de taak of het proces (waarvan men het volume gaat bepalen dat afgehandeld kan worden in een bepaalde tijd) afgebakend worden. Het is belangrijk dat iedereen die de werklast gaat meten, dezelfde definities hanteert. De belangrijkste methoden om de normtijd om een taak of proces af te handelen, te bepalen zijn: arbeidsmeting en tijdstudie, schattingen (methode van de calculated guess of beredeneerde aanname) en tijdschrijven. Er zijn nog andere methoden. Eens de normen bepaald, kan de personeelsbehoefte berekend worden Arbeidsmeting of tijdstudie Bij de methode van arbeidsmeting of tijdstudie of meten met de klok wordt arbeid onderzocht door toepassing van tijdopnamen. Een tijdopname is een observatie en registratie van achtereenvolgens uitgevoerde eventueel van tevoren geclassificeerde handelingen die nodig zijn om de taak te kunnen uitvoeren, de aan de handelingen bestede tijd en eventueel het tempo waarin ze zijn uitgevoerd. Ook de methode van werken wordt in rekening gebracht. Op grond van de verkregen gegevens en door vastlegging van toeslagen worden werkvolumes bepaald per tijdseenheid of wordt de normtijd bepaald. Het gaat bij arbeidsmeting om het meten van de taaktijd en het beoordelen van de geobserveerde taaktijd. Beoordeling gebeurt door arbeidsanalysten. De methode van arbeidsmeting of tijdstudie toegepast door Taylor en Gilbreth in het begin van de twintigste eeuw vanuit de scientific management -benadering gaat uit van de idee dat arbeid gerationaliseerd en productieprocessen geoptimaliseerd kunnen worden. Deze methode is op grote schaal toegepast in industriële processen met veel routinehandelingen. Deze methode houdt rekening met process reengineering. De methode is echter niet geschikt om de tijd nodig voor het uitvoeren van het geheel van taken van magistraten en gerechtelijk personeel te meten. Deze aanpak wordt meestal arbeidsstudie geheten en bestaat eigenlijk uit twee onderdelen. Enerzijds is er de tijdstudie (Taylor) die een objectieve meting inhoudt van de prestaties en de tijd nodig om de activiteiten (die leiden tot de prestaties) uit te voeren. Anderzijds is er de methodestudie (Gilbreth) die op zoek gaat naar de beste methode om het werk uit te voeren. Dit onderscheid is niet onbelangrijk omdat de meeste werklastmetingen in de gerechtelijke instituties beperkt blijven tot het meten van de tijden. De manier waarop het werk verricht wordt, komt niet aan bod. Als er grote verschillen bestaan tussen gerechten in de manier van werken en het organiseren van werkprocessen kan het alleen meten van gemiddelde tijden tot onbetrouwbare resultaten leiden. 9

20 Tijdschrijven of het invullen van timesheets Bij tijdschrijven wordt de tijdsbesteding geregistreerd die nodig is om administratieve en andere processen af te handelen, en de productie op te leveren. Van magistraten en ander gerechtelijk personeel wordt gevraagd nauwgezet te registreren bijvoorbeeld op een fiche die het dossier volgt hoeveel tijd elke actor werkte aan het concrete dossier. Een andere vorm van tijdschrijven is dat van elk personeelslid gevraagd wordt te registreren wat ze doen en hoe lang ze erover doen, en dit gedurende een dag, een week, een maand, etc. Het is een tijdsintensieve methode. Om het tijdsintensieve karakter van tijdschrijven te verminderen zonder in te boeten aan de kwaliteit en representativiteit van de gegevens, kan een steekproef getrokken worden uit de totale populatie gerechtelijk personeel. Een methode die interessant is om zicht te krijgen op het percentage aan niet-dossiergebonden tijd of om in een industriële omgeving de bezettingsgraad van machines te berekenen, is een multimomentopname. Dit is een verzameling van momentwaarnemingen van de activiteiten van een groep personen over een bepaalde periode. Men maakt een representatieve steekproef van momentwaarnemingen uit een bepaalde periode. Men moet antwoorden voor elke momentwaarneming: Ja, ik werk dossiergebonden of nee, ik besteed tijd aan een niet-dossiergebonden activiteit. Hieruit kan het procentuele aandeel van de dossiergebonden activiteiten in de tijdsduur van de bepaalde periode berekend worden. In Nederland adviseert de Commissie ter ondersteuning van het werklastmeetsysteem de Adviescommissie Werklastmeting en Bekostiging - het tijdschrijfonderzoek niet als enig zaligmakende methode te beschouwen om mathematisch zeer precies de behandeltijden vast te leggen. De behandeltijden moeten een beredeneerd resultaat zijn dat voortvloeit uit de confrontatie van de gegevens van uitgevoerd tijdschrijfonderzoek, de realisatiecijfers productie en bezetting, en de door experts in expertmeetings gegenereerde tijden. Tijden worden ook best afgerond om de suggestie van mathematische precisie te vermijden (Rvdr 2006) Tijd schatten De methode van schattingen houdt in dat personen die zicht hebben op de organisatie en de organisatieprocessen de afhandelingstijden inschatten. In gerechten en parketten is dit een veelgebruikte methode: magistraten, griffiers, ander gerechtelijk personeel schatten de afhandelingstijd van types dossiers in; de resultaten van de schattingen worden als norm gebruikt Bevraging van experts Voor de bepaling van normtijden kan ook gevraagd worden naar de mening of ervaring van zowel interne als externe deskundigen. Dit kan gebeuren via de Delphi-methode. Dit is een kwalitatieve methode om normen te bepalen of personeelsbehoeften te ramen, waarbij de mening of ervaring van zowel interne als externe deskundigen in kaart wordt gebracht. De Delphi-methode vraagt naar de individuele meningen van magistraten of gerechtelijk personeel. Elke magistraat krijgt nadien de mening van de andere deelnemers te horen, en kan op basis hiervan zijn mening herzien. Na een aantal ronden hoopt men een bepaalde convergentie in meningen aan te treffen. De bedoeling is normen te bepalen voor de toekomst. 10

21 Het concept werklastmeting Historische tijdsreeksen De extrapolatiemethode leidt de normen of de personeelsbehoefte af uit historische ontwikkelingen, de zogenaamde historische tijdsreeksen. Men gaat ervan uit dat de factor tijd de enige factor is die verandert, en dat individuele leereffecten, schaalvoordelen die kunnen voortvloeien uit gerechtsoverschrijdende samenwerking, of andere elementen niet meespelen in het bepalen van de normtijd Autres méthodes de mesure Mesures de qualité, enquête de satisfaction du personnel et étude des plaintes et des incidents critiques sont d autres méthodes pouvant générer des normes pertinentes. Ces méthodes sont intéressantes pour tester sur leur niveau de réalité les normes obtenues des autres méthodes de mesure ou pour les corriger. C est de cette manière que diverses méthodes statistiques permettent de développer des normes de progrès fondées sur les «meilleures» performances plutôt que sur les moyennes temporelles. Dans ce cas-ci c est avant tout l efficacité organisationnelle qui est visée. La méthode DEA (Data Envelopment Analysis) permet ce type de démarche. L'efficience d'une organisation peut être mesurée selon différents axes: l'efficience financière, l'efficience opérationnelle. Une autre mesure possible est celle de l'efficience budgétaire ou technique, analysée selon un point de vue économique. Sous cette optique, il convient alors de comptabiliser les coûts qui sont nécessaires à une compagnie pour obtenir certains résultats, certains outputs. «La méthode du Data Envelopment Analysis (DEA) permet de comparer cette efficience entre différentes unités de décisions (appelées sous leur acronyme DMU, decision making units). La mesure de l'efficience est donc relative. Les DMU les plus efficientes obtiennent un score de 100%, l'inefficience des autres étant mesurée par la distance entre elles et les meilleures.» (Banker, Charnes et Cooper, 1984). Le DEA permet de distinguer différents niveaux d'efficience. Nous utiliserons ici la mesure de l'efficience technique, permettant de vérifier si les DMU travaillent sur leur frontière de production. Le modèle utilisé est celui de Banker, Charnes et Cooper (1984). «Le but y est de minimiser la quantité de facteurs de production qu'une DMU va utiliser, afin de se retrouver sur la frontière de production.» (Jean Desrochers et Valérie Vierstraete, 2005). Un autre type de mesure se concentre sur des calculs et mesures d ordre monétaire. Ceci peut alors déboucher sur un activity based costing qui permet non seulement d évaluer les ressources par type de produit final mais aussi d attribuer les ressources aux activités et les activités aux produits. On notera que si cette démarche permet un degré de finesse important, elle représente un coût et un niveau de complexité très élevé. Par ailleurs, il existe d autres méthodes d évaluation la charge de travail. Celles-ci ne sont pas basées sur des notions de temps de traitement ou de volume, mais sur des concepts qui on trait à l ergonomie (Falzon et Sauvagnac, 2004), à la physiologie du travail (Scherrer, 1981) ou encore à ce que l on appelle la charge émotionnelle ou mentale du travail (Theureau :2005 ; Sperandio :1972). Ces méthodes procèdent notamment à une analyse des relations entre les acteurs, leurs moyens et leur environnement de travail, et ce afin d optimaliser l articulation de ces trois composantes. Entre autres éléments, la composante stress occupe ici une place non négligeable. Différents modèles permettent de mesure la charge émotionnelle et le stress lié à l activité professionnelles (ou au conflit vie 11

22 professionnelle vie privée par exemple). Schématiquement, il existe plusieurs sortes d'instruments pour rassembler des informations sur la situation de stress au niveau du travail ou des travailleurs. A titre d exemple, nous citerons : «questionnaires et listes de contrôle; données administratives (nombre d'accidents, absentéisme, etc.); mesures et observations sur le lieu de travail; mesures corporelles». Afin d évaluer la charge émotionnelle et les dimensions ergonomiques du travail on peut estimer que deux variables essentielles peuvent être évaluée, voire mesurées : la situation de travail et les tâches Het voorbeeld van de Minnesota s districtsgerechten een multimethodenbenadering In de Minnesota's districtsgerechten werd in de periode in twee fasen een werklastmeetsysteem ontwikkeld: eerst werd een werklastmeetsysteem voor rechters ontwikkeld, in een tweede fase werd de werklast van het ander gerechtelijk personeel genormeerd. We wijden een uitgebreide uiteenzetting aan de benadering in de Minnesota s districtsgerechten omdat het spectrum van ingezette methoden om te komen tot een werklastmeetmodel in geen enkel door ons onderzocht internationaal voorbeeld zo uitgebreid en gevarieerd is gebleken. De werklastmeting van de rechters in Minnesota De werklastmeting van rechters in 2002 werd opgezet om de gegevens uit de voorgaande bevraging van 1992 te actualiseren en het meetinstrument te verfijnen. Er was een groeiende nood aan een actualisatie van de werklastgegevens voor rechters. In de periode was het aantal gerechtelijke zaken met 81% gestegen, hiertegenover stond een toename van het aantal rechters met 9% (Ostrom et al. 2003). De caseload, de werklast en de magistratentijd werden bepaald. Caseload en Werklast gebonden factoren Magistraatgebonden factoren Caseload vermenigvuldigd met Magistratentijd (dagen) per jaar vermenigvuldigd met Zaaksgewichten Magistratentijd (minuten) per dag Werklast (Workload) Magistratentijd Figuur 1 Van caseload tot workload (of werklast) (Bron: Ostrom 2003) Figuur 1 verduidelijkt het onderscheid tussen caseload en workload. Caseload slaat op het aantal niet-afgewerkte dossiers per type zaak. Het zaaksgewicht is de gemiddelde minutentijd die nodig is om een type zaak af te handelen. Er worden drie dimensies bekeken in het bepalen van het zaaksgewicht: de substantieve complexiteit, de procedurele complexiteit en de individuele zaaksgebonden complexiteit. Op deze wijze wordt de complexiteit benaderd 12

23 Het concept werklastmeting vanuit de substantie of de complexiteit van de van toepassing zijnde wetgeving, vanuit de moeilijkheid van procedures, en vanuit de moeilijkheidsgraad van het afzonderlijke dossier. De werklast is de vermenigvuldiging van caseload met de zaaksgewichten. De magistratentijd wordt berekend door het aantal dagen dat een magistraat per jaar ter beschikking heeft om zaken af te handelen, te vermenigvuldigen met de minutentijd die een magistraat per dag ter beschikking heeft voor dossiergebonden werk. De magistratentijd is de tijd die een goed getrainde en efficiënte rechter heeft om dossiergebonden werk te verrichten. Hierbij is: Rechterlijke werklast = caseload * zaaksgewichten Rechterlijke werklast (totale tijd) Magistratentijd = Aantal rechters in FTE In de bepaling van het aantal rechters in FTE werd rekening gehouden met de erosie van het zaaksgewicht (dit is de verminderde beschikbare tijd per dossier door een toenemend zaaksvolume), wijzigingen in wetgeving, verbeterde efficiëntie in procesvoering, en budgettaire beperkingen. Een bevragingsronde van alle rechters in de staat Minnesota werd opgezet om zicht te krijgen op de sterktes en zwaktes van de huidige manier van zaaksafhandeling. Alle rechters werden ook ingeschakeld in een tijdschrijfonderzoek in mei 2002 om de reële tijd te kennen die rechters besteden aan 33 verschillende types van zaken, opgedeeld in kernprocessen. 50 rechters die de 10 juridische districten vertegenwoordigden namen deel aan vijf expertgroepen. Zij beoordeelden de resultaten van het tijdschrijven (de huidige praktijk), de resultaten van de bevraging (de rechterlijke houding), de zaaksgewichten uit de studie van 1992, de veranderde context (nieuwe wetgeving, nieuwe technologie, organisationele veranderingen) en de persoonlijke ervaring met erosie van het zaaksgewicht en verbeterde efficiëntie. Voorts was er een bijkomende studie naar de lokale gerechtelijke cultuur in zeven pilootprojecten om de lokale impact in te schatten van de behoeften van een gerecht naar rechterlijke personeelsmiddelen (Ostrom 2003). Men concludeerde dat door een verbeterde organisatiewerking (nieuwe technologieën, een beter caseflow management en schaalvoordelen door een management op districtsniveau) de tijd van een rechter voor dossiergebonden werk toegenomen was. In functie van het district waartoe een rechter behoorde en de reistijd van een rechter, werden vier verschillende tijden vastgesteld die een rechter ter beschikking heeft voor dossiergebonden werk. Het resultaat was dat ten opzichte van de normen uit 1992 de nieuwe norm voor het aantal rechters in een aantal districten daalde, en in andere districten steeg, hoewel telkens zeer minimaal. Het model gaf een behoefte aan rechters aan van 303,5; wat een toename is van net geen 6 rechters bovenop de bestaande formatie van 298 rechters (Ostrom 2003). Een algemene conclusie is dat bij de bepaling van de werklastnormen zo dicht mogelijk wordt aangesloten bij de realiteit van het gerecht. Daarom worden de finale werklastnormen niet alleen bepaald op basis van een tijdschrijfoefening, maar worden de resultaten van het tijdschrijven getoetst aan de mening van experts. De werklastmeting van het andere gerechtelijk personeel in Minnesota Van het najaar 2002 tot einde 2003 werkten de Minnesota's districtsgerechten, onder begeleiding van het National Center for State Courts (NCSC), aan de opzet van een 13

24 werklastmeetsysteem voor het gerechtelijk personeel. Het project bouwt verder op het project dat in 2002 de rechterlijke werklast in kaart bracht. Het National Center for State Courts is een onafhankelijke, non-profit organisatie die van het Parlement de opdracht heeft gekregen om informatie over nationale gerechtelijke beleidskwesties te verspreiden aan staatsgerechten, en om het beleid van deze gerechten in overeenstemming te brengen met parlementaire beslissingen. Het NCSC heeft als missie het gerechtelijk beheer te verbeteren en diensten te verlenen aan de staatsgerechten. Vanuit vernieuwend onderzoek, consulting, publicaties en nationale ontwikkelingsprogramma's biedt het NCSC oplossingen ter versterking van het gerechtelijk beheer, verzamelt het NCSC data over de gerechtelijke werking van de verschillende staten, en verschaft het NCSC informatie over beste beheerspraktijken op het vlak van gerechtelijke organisatie (NCSC 2007). Met het project voor de Minnesota's districtsgerechten wil men een objectieve en transparante methodologie uitwerken om het aantal gerechtelijke en rechterlijke personeelsleden te bepalen die in de districtgerechten nodig zijn om een effectieve dienstverlening te kunnen bieden. De schaal en het bereik van dit project is van een nooit eerder vertoonde omvang in de staat. Elke gerechtsbeheerder en 95% van het gerechtelijk personeel participeerde aan het project. Normen kunnen gebruikt worden om personeelsnoden te detecteren, en om in gerechten van vergelijkbare grootte een billijke verdeling van personeel te verkrijgen over gerechtszaken. Het vertrekpunt in het Minnesota werklastmeetmodel is de idee van een goed-presterend gerecht. Men wilde in kaart brengen welke personeelscapaciteit je daarvoor nodig hebt. Dit voorbeeld is interessant omwille van zijn multimethodenbenadering. Tabel 4 geeft een overzicht van de doelstellingen, meetmethoden en de resultaten van het gevoerde werklastmeetonderzoek. Fasen van het onderzoek Doel Meetmethode Resultaat Staf inventaris Komen tot een overzicht van het aantal Prestatie- en kwaliteitsvrage nlijst voor het gerecht Tijdschrijven stafmedewerkers in de gerechten (najaar 2002) Onderzoeken of het voorziene personeelskader als voldoende wordt geacht om de jobverantwoordelijkh eden naar behoren te kunnen uitoefenen Meting van de reële tijd die de Vragenlijst ingevuld door gerechtsbeheerder Twee vragenlijsten : Prestatievragenlijst van het gerecht (om de mate waarin het personeelsaantal voldoet in kaart te brengen) en de Kwaliteitsvragenlijst van het gerecht (om de kwaliteit van de werkomgeving in kaart te brengen) Tijdschrijven gedurende twee weken door meer dan Zicht op personeelsbezetting:: staf per type zaak en staf per functie in 10 districten en daarbinnen 89 verschillende gerechtsgebieden. 100% van de gerechtsbeheerders nam eraan deel Prestatie-vragenlijst geeft inzicht in het perspectief van de stafmedewerker over de werkomstandigheden (voldoende tijd om job naar behoren uit te oefenen, opgedeeld in 81 kerntaken in 9 functionele gebieden). Kwaliteitsvragenlijst geeft zicht op de sterktes van het management en de effectiviteit van de organisatie. De personeelsbezetting net voor de personeelsaanwervingsstop werd geassocieerd met de ruimte om goed te presteren. Dit personeelsbezettingsniveau kan als basis dienen ter bepaling van de personeelsbezettingsnormen. Voor 8 zaakstypen en voor twee grootten van gerechten werden 14

25 Het concept werklastmeting Formuleer personeelsnormen Werkbezoeken stafmedewerker besteedt aan dossiergebonden taken Meting van de rechterlijke en gerechtelijke personeelsbehoefte. Ontwikkelen van personeelsbezettings normen die toelaten de billijke verdeling over gerechten te meten. Het bekomen van het perspectief van het stafpersoneel, de gerechtsbeheerders en de rechters over de aanvaardbaarheid van personeelsbezettings normen en de mate waarin de personeelsformatie voldoet. huidige Gebruik De geschikte personeelsezettingsn orm werd berekend voor elk gerecht en vergeleken met de huidige personeelsbezetting. De pesoneelsbehoefte kon hieruit worden afgeleid. 700 stafmedewerkers in 9 gerechten, een onderscheid werd gemaakt tussen zaakstype en functioneel gebied De geschatte rechterlijke behoefte wordt bepaald op basis van gegevens tijdschrijven 2002 door rechters, per type zaak en per type gerecht. Personeelsbehoeftenberekenin gsmodel dat een stafnorm per rechter vastlegt in functie van type zaak en gerechtsgrootte. Gestructureerde interviews met meer dan 200 stafmedewerkers in vijf representatieve gerechten (augustus 2003). Perspectief ligt bij procedures en praktijken die voor verbetering vatbaar zijn. gewichten opgemaakt. Resultaten van het tijdschrijven ondersteunen de beslissing om de stafinventaris te gebruiken als basis voor personeelsbezettingsnormen. De stafnorm maakt een onderscheid tussen 8 types zaken en 3 groottes van gerechten. Het personeelsbehoeftenberekeningsmodel komt bijgevolg uit op 24 verschillende stafnormen. Elke stafnorm toont het gemiddelde stafcomplement dat een gerecht van een welbepaalde grootte nodig heeft per type zaak om goed te kunnen presteren (op tijd, kwalitatief). Validatie van resultaten van staf inventaris en prestatievragenlijsten. Informatie over personeelsbezettingsprioriteiten bij personeelsbesparingen. Het was duidelijk dat de algemene personeelsaanwervingsstop in Minnesota in 2003 belangrijke beperkingen met zich meebracht in de mogelijkheid van gerechten om een effectieve dienstverlening te bieden aan het publiek. De normen helpen een gerecht te garanderen dat het onderhandelt over bijkomende personeelsformatie vanuit een instrument dat de personeelsnoden inzichtelijk maakt voor de ganse staat. De personeelsnormen gaan uit van een effectieve dienstverlening. Het model laat toe een oordeel te vormen over de billijke verdeling van de personeelsformatie over de gerechten in Minnesota. Tabel 4 Werklastmeting voor de dossiergebonden gerechtelijke personeelsleden in de Minnesota s districtsgerechten (Bron: Afgeleid van Ostrom et al 2004). De stafinventaris werd opgesteld net voor de personeelsaanwervingsstop. Zo kende men het stafprofiel in tijden van volledige personeelsbezetting volgens het voorziene personeelskader. De staf werd onderverdeeld in twee basisgroepen: een groep die zich bezighoudt met dossiergebonden zaken, en een groep die zich bezighoudt met niet-dossiergebonden zaken (zoals human resources, accounting, informatica). Deze studie stelt enkel normen op voor het personeel dat zich bezighoudt met dossiergebonden zaken. De stafinventaris wijst het personeel toe aan acht kerntypes van zaken en aan functionele gebieden. 3 Gerechten werden ingedeeld volgens grootte. Het model gaat uit van drie groottes. 3 De kerntypes van zaken zijn: major criminal, major civil, probate, family, juvenile, minor criminal, minor civil en parking. De functionele gebieden zijn: case processing/records management/calendaring/caseflow management, courtroom support, case monitoring and enforcement, judicial support, financial management, jury services, therapeutic and evaluative services, managerial. 15

26 Het model ontwikkelt 24 verschillende stafnormen dit is de verhouding tussen stafmedewerkers en de rechter die variëren per type zaak en gerechtsgrootte. De normen onderscheiden acht types van zaken en drie groottes van gerechten. Elke norm kan gezien worden als het redelijke aantal van dossiergebonden stafmedewerkers per rechterlijke voltijdsequivalent die nodig zijn om effectief te werken aan een bepaald type zaak in een bepaalde gerechtsgrootte. Zo veronderstelt het model bijvoorbeeld voor kleine criminele zaken in middelgrote gerechten 9,8 voltijdse stafmedewerkers per voltijdse rechter (Ostrom 2004). Vernieuwend in het Minnesota-werklastmeetmodel is de kwaliteitsvragenlijst. Deze vragenlijst Q12 genoemd brengt de kwaliteit van de werkomgeving in kaart en helpt het karakter van een organisatie te definiëren in termen van de kwaliteit van de relaties tussen stafmedewerkers en hun leidinggevenden en managers. Deze vragenlijst komt uit de private sector, waar dit meetinstrument gebruikt wordt om de sterktes van de organisatie, de arbeidstevredenheid en de productiviteit van de organisatie inzichtelijk te maken. Werknemers die affirmatief antwoorden op de vragenlijst hebben meer kans te werken in productieve organisaties met een laag personeelsverloop en een grote klantentevredenheid. Deskundigen suggereren volgende verbeteringen aan het Minnesota-werklastmeetmodel voor het rechterlijk en gerechtelijk personeel (Ostrom 2004). - De stafinventaris en de norm die de behoefte aan rechters en ander gerechtelijk personeel aanduidt, zou periodiek moeten geactualiseerd worden. - Personeelsgegevens zouden in de toekomst automatisch en niet langer manueel moeten kunnen aangeleverd worden. - In de toekomst moet een overheadpercentage berekend worden dat de behoefte aan niet-dossiergebonden personeel in kaart brengt en vergelijkbaar maakt tussen de gerechten; er wordt gesteld dat een overheadpercentage beter is dan staatsbrede normen omdat de functievariatie in deze categorie van niet-dossiergebonden personeel dermate groot is. Individuele gerechten krijgen vanuit dit overheadspercentage de ruimte om zelf de meest effectieve mix van functiecategorieën voor nietdossiergebonden personeel te bepalen. - Personeelsbezettingsnormen zouden gekoppeld moeten worden aan prestatiedoelstellingen. Op die manier kunnen gerechtsmanagers de personeelsbezetting linken aan gerechtsbrede doelstellingen zoals toegang tot justitie, het publieke vertrouwen in het gerecht of zaakafhandelingstermijnen. Als lezer kan u zich de vraag stellen: waarom deze uitweiding naar de Minnesota case? Het antwoord is eenvoudig. Het National Center for State Courts begeleidt momenteel de introductie of actualisatie van tal van werklastmeetsystemen in de Verenigde Staten. Het Minnesota werklastmeetsysteem is voor het NCSC echter een paradepaardje omdat er maximaal geëxperimenteerd is met meetmethoden Het overzicht van meetmethoden Tabel 5 geeft een overzicht van meetmethoden voor werklastmeting waarnaar in de literatuur verwezen wordt. Dit lijstje heeft niet de bedoeling exhaustief te zijn, het is een poging om een overzicht te geven van gangbare meetmethoden ter bepaling van de werklast, zoals terug te vinden zijn in internationaal onderzoek. Bij wijze van illustratie staan, waar internationale voorbeelden gevonden werden, deze erbij vermeld. Internationale ervaringen met werklastmeting leren ons dat gegevens uit tijdschrijfonderzoek een breder draagvlak vinden 16

27 Het concept werklastmeting onder personeelsleden van de gerechtelijke organisatie indien deze getoetst worden aan de resultaten bekomen uit andere meetmethoden (zoals bevraging van experts of personeelstevredenheidsonderzoek over werkomstandigheden). In het combineren van meetmethoden gaan de Minnesota s districtsgerechten het verst. Meetmethoden Arbeidsmeting/ tijdstudie/ meten met de klok Tijdschrijven Timesheets Staf inventarisatie Tijd schatten Bevraging van experts (Delphi methode) Kwaliteitsmetingen (vragenlijst) Werkbezoeken - interviews Andere: bijvoorbeeld studie gerechtelijke cultuur, vragenlijst over werkomstandigheden, onderzoek klachten en kritische incidenten, personeelstevredenheidsonderzoek Tabel 5 Meetmethoden bij werklastmeting Voorbeelden Niet toegepast Minnesota, Nederland, Duitsland Minnesota Zweden, Australië Minnesota, Nederland Minnesota Minnesota Minnesota 1.6. SOORTEN NORMEN Vooraleer te meten en te komen tot normtijden, moeten er welbepaalde keuzes gemaakt worden. Het is de manier van kijken naar een organisatie, in dit geval het gerecht, die bepalend is voor het normeringsproces. Vooraleer de meetmethode te gaan toepassen, moet het toepassingsbereik van de normen in kaart gebracht worden. Er kunnen algemene normtijden ontwikkeld worden die van toepassing zijn op alle gerechten, er kunnen normtijden ontwikkeld worden per type gerecht, normtijden kunnen ook vastgelegd worden per soort zaak, er kan een onderscheid gemaakt worden tussen normen voor dossiergebonden en niet-dossiergebonden activiteiten, normen kunnen ontwikkeld worden onder de vorm van vaste en variabele percentages. Deze paragraaf over soorten normen bouwt voort op Personeelsplanning en werklastmeting (Depré 2005) Analyse van de bestaande situatie: extrapolatie van historische normen naar de toekomst Normen uit het verleden worden geëxtrapoleerd naar de toekomst: als vorig jaar x aantal dossiers konden afgehandeld worden door één magistraat, dan wordt via de regel van drie bepaald hoeveel magistraten dit jaar nodig zullen zijn om de verwachte instroom van y te kunnen afwerken. Men gaat hierbij uit van de veronderstelling dat het omzettingsproces op een analoge wijze kan gebeuren. Een dergelijke redenering wordt nogal eens gebruikt bij gerechten die verondersteld worden vergelijkbaar te zijn. Van alle vergelijkbare gerechten samen wordt het gemiddeld aantal zaken per magistraat berekend. Zo gaat het MUNAS systeem een normeringssysteem voor de gerechtelijke productie in de Belgische Hoven van Beroep waar we in een volgend hoofdstuk uitgebreid op ingaan, uit van gemiddelde productienormen die dan geëxtrapoleerd worden naar de toekomst. Bij een goede prognose van inkomende dossiers kan dan de personeelsbehoefte voor de volgende jaren bepaald worden. Voorzichtigheid is echter geboden bij een normering op grond van gemiddelde waarden zoals die in het verleden gerealiseerd zijn. Er moet altijd rekening gehouden worden met de spreiding rond het gemiddelde; een verbetering is alleszins om de extreme waarden niet in rekening te brengen omdat deze de vertekening van het gemiddelde te groot kunnen 17

28 maken. Deze benadering die vertrekt van de bestaande situatie gaat er vanuit dat elke zaak even complex is Het meest efficiënte gerecht bepaalt de norm De norm voor het aantal af te handelen zaken kan ook bepaald worden vanuit benchmarking. Het is het best scorende, het meest efficiënte gerecht dat de norm gaat bepalen voor de af te handelen zaken en voor de personeelsformatie van andere gerechten. Deze benadering brengt in kaart hoeveel zaken rechtbank A zou moeten afhandelen indien het met eenzelfde personeelsbezetting even goed zou functioneren als de best presterende rechtbank. Ook deze praktijk maakt geen onderscheid in complexiteit tussen afgehandelde zaken. Voorbeeld: Rechtbank Aantal civiele zaken Aantal magistraten (voltijds equivalenten ) A B C Aantal zaken per magistraat In het voorbeeld is A de minst efficiënte rechtbank omdat zowel B als C meer zaken afhandelen met evenveel of minder personeel. Vanuit de benchmark neemt men het meest efficiënte gerecht tot norm en past men deze norm toe op de andere rechtbanken. Dit betekent dat rechtbank A 525 * 3 = 1575 zaken zou moeten kunnen afhandelen, wil het een even grote gerechtelijke omzet halen als rechtbank C Normen per type zaak Per soort zaak wordt een normtijd berekend. Er wordt rekening mee gehouden dat niet elke zaak even complex is. De manier waarop werklastmeting opgevat wordt in Frankrijk is hier een voorbeeld van. Per soort zaak wordt er een nationale norm bepaald voor het aantal vonnissen die een magistraat per jaar moet afhandelen. Deze redenering gaat uit van de aanname dat een soort zaak nationaal vergelijkbaar is over de gerechten. Zo is ook het voorbeeld van de Minnesota s districtsgerechten een toepassing van normen per type zaak. Voor de districtsgerechten werd er tijd geschreven en tijd toegewezen aan acht types van zaken (onder andere: criminele feiten, burgerlijke zaken, familiezaken, jeugdzaken). Tijd werd verder toegekend aan functionele werkgebieden, zoals agendabepaling, monitoring van de zaak, financieel management, managementtaken, gerechtelijke ondersteuning, etc. De resultaten van het tijdschrijven kunnen bijgevolg gebruikt worden om de verdeling van personeel over types zaken en functies te valideren. Ook kunnen individuele gerechtsmanagers stafbezettingsgraden vergelijken met gelijksoortige gerechten elders in de staat (Ostrom et al. 2004). Een andere toepassing van normen per soort zaak, zij het in light versie' en als werkverdelingsinstrument maar niet als werklastmeetinstrument, op niveau van een individueel gerecht, vinden we terug in Belgische gerechten die het werk verdelen op basis van het gewicht dat zij als individuele gerechten aan de inkomende zaken hebben toegekend. In heel wat sui generis werkverdelingsinstrumenten wordt vanuit deze benadering een intern managementsysteem ontwikkeld voor de korpschef om de werklast in kaart te brengen en een billijke werkverdeling te bewerkstelligen over de magistraten. Aan inkomende zaken wordt een gewicht toegekend. Vanuit overwegingen als billijke verdeling worden dan dossiers 18

29 Het concept werklastmeting verdeeld over de magistraten in het gerecht. Strictu senso gaat het hier echter niet om een werklastmeetsysteem, maar eerder om een werkverdelingssysteem. Het Statskontoret het Zweeds agentschap voor overheidsmanagement voerde in 1998 een productiviteitsanalyse uit van de Zweedse rechterlijke macht. Het hanteert de klassieke kengetallenanalyse waarbij het aantal type zaken verregaand gedetailleerd in rekening wordt gebracht. Het Statskontoret hanteert 52 types afgehandelde zaken op basis van uitsplitsing naar gerecht en aard van de zaak. De verschillende typen zaken worden gewogen en samengenomen tot één gewogen indicator voor de totale productie. Hierbij wordt een vooraf bepaalde weging van het aantal verschillende typen zaken toegepast. Vooraf wordt geschat hoeveel tijd of middelen de afhandeling van een bepaald type zaken kost, wat soms inhoudt dat betrekkelijk arbitrair personeel of middelen aan een type zaak wordt toegekend. De weging komt uit tijdsbestedingsonderzoeken, kostentoerekeningen of kwalitatieve inschattingen door deskundigen (SCP & Raad voor de rechtspraak 2007) Analyse van de activiteiten In plaats van naar de zaken te kijken, kunnen ook de activiteiten benaderd worden om tot een eindbeslissing te komen. Activiteiten worden in kaart gebracht en aan elke activiteit wordt een normtijd gekoppeld. Belangrijk hierbij is te komen tot een goede begripsdefiniëring van de activiteiten. Activiteiten kunnen geanalyseerd worden per type zaak, per type gerecht. Vanuit deze benadering kunnen verschillen tussen type zaken en type gerechten in rekening gebracht worden. Een voorbeeld hiervan is de toepassing die we in Spanje terugvinden. In 1989 keurde de Hoge Raad voor de Justitie een reeks werklastmodules goed die uitgaan van een analyse op activiteitenniveau en dit enkel voor de magistraten. Negen jaar later werden deze modules voor het eerst aangepast. Deze modules dienden als een maatstaf voor de Hoge Raad om de werklast van gerechten en rechters te bepalen. Aanvankelijk was er kritiek op de moeilijkheid om vanuit de modules, al was het maar bij benadering, het gehele spectrum van activiteiten van de gerechtsbeheerder te meten. De modules werden daarom uitgebreid met nieuwe modules die de hoeveelheid tijd gespendeerd door rechters in kaart brengt om aan al hun verplichtingen te voldoen. In het initiële systeem zijn werklastmodules exclusief gebaseerd op kwantitatieve criteria. In de tweede versie van het systeem is men modules ook gaan baseren op kwalitatieve criteria. Er is een onderscheid gemaakt op het niveau van de activiteiten voor gerechten met één en gerechten met meerdere rechters. Wanneer het aantal dossiers dat op de rol geplaatst wordt groter is dan de toelaatbare werklastnorm van het gerecht, moet er bijkomend geïnvesteerd worden in gerechtelijke personeelscapaciteit totdat het aantal op de rol geplaatste dossiers gelijk is aan de voorziene norm. Het gaat bij werklastmeting in het Spaanse systeem om het bepalen van productiviteitsmodules op niveau van het gerecht (X 1999). Het Australische Family Court deed ervaring op in de ontwikkeling en implementering van een personeelsplanningsinstrument, het Resource Planning Model, en in het bijzonder in de ontwikkeling van kwantitatieve benchmarks voor gerechtelijke activiteit. Het Resource Planning Model maakt een schatting van het aantal en de mix van personeelsmiddelen die de griffie ter beschikking staan om het gerechtelijk werk te organiseren. De nadruk ligt op het zich verantwoorden over gerechtelijke activiteiten en prestaties (door het Family Court) ten aanzien van het publiek. Het Family Court is volledig zelf beheerd. Hoewel de informatie zou kunnen geëxtrapoleerd worden tot op het niveau van het individu, wordt er enkel gekeken 19

30 naar de collectieve productiviteit van de rechtbank. Er werd een consultatief proces opgezet om benchmarks te ontwikkelen voor de tijden die nodig zijn om activiteiten uit te voeren tussen in- en uitstroom van gerechtelijke dossiers. Workshops werden gehouden met griffiers, magistraten en ander gerechtelijk personeel. Om te komen tot benchmarks werd gewerkt met historische gegevens of werden voorstellen geformuleerd vanuit de peer discussies. Op basis van de resultaten die hieruit voortvloeiden kon een schatting gemaakt worden van de gerechtelijke capaciteit die nodig is voor het komende jaar (O Ryan et al. 2000). Nemen we een ander voorbeeld: werklastmeting in Duitsland. In 1998 werd beslist de personeelsbehoeftenbepaling voor de gerechtelijke organisatie niet langer te laten voortvloeien uit schattingswaarden, maar te baseren op een mathematisch-analytische personeelsbehoeftenmeting, het systeem Pebb y. Het Acroniem PEBB Y Personalbedarfsberechnungssystem is de afkorting voor een systeem van personeelsbehoeftenberekening voor het Duitse justitieapparaat; het bepaalt de personeelsbehoeften voor de gerechten en parketten, en dit voor alle functierollen. Het Pebb y-model is onder te verdelen in een deelsysteem voor rechters en procureurs en een deelsysteem voor de griffiers en het gerechtelijk personeel. Tussen 2002 en 2005 zijn deze systemen ontwikkeld. Pebb y wil een hulpinstrument zijn voor oriëntering en beslissingname bij begrotingsbeslissingen. Het wil de daadwerkelijke personeelsbehoefte op een analytische wijze in kaart brengen. Het wil transparantie brengen in de resultaten van het personeelsbehoeftenonderzoek. Het wil de toekenning van de personeelsformatie in justitie objectiveerbaar maken. Het Duitse model dat personeelsbehoeften berekent is een oriënteringsmodel voor het gelijkmatig verdelen van personeel over gerechten en parketten. Het is echter niet geschikt om de arbeidsbelasting van individuele magistraten en het gerechtelijk personeel te bepalen; dit maakt dat het model niet gebruikt kan worden als een intern managementinstrument dat budgetten toewijst aan individuen. Bij het tijdschrijfonderzoek dat vier tot zes maanden in beslag nam, waren 40 representatieve gerechten en parketten uit 7 Bondslanden betrokken met 1900 rechters en procureurs en om en bij de 4000 andere gerechtelijke personeelsleden. Er was veel aandacht voor opleiding en informatie-uitwisseling om de betrokkenheid te verhogen. Ongeveer registratiekaarten of timesheets werden opgemaakt. Men oordeelde dat een steekproef van een dergelijke omvang nodig was om representatieve tijdsmetingen te krijgen die als insteek konden dienen voor de personeelsbehoeftenberekening. Pebb y maakt een indeling in zaakscategorieën Geschäfte die verder opgedeeld werden in activiteiten die bijdragen tot het procesverloop. Normtijden werden bepaald, alsook de tijd die beschikbaar is voor dossiergebonden activiteiten. Bij het vaststellen van de behoefte aan rechters, procureurs en gerechtelijk personeel wordt de normtijd per activiteit bepaald. Door vermenigvuldiging van de normtijd per activiteit met het volume aan activiteiten kan de daadwerkelijke personeelsbehoefte berekend worden. De consultant die het proces begeleidde, Arthur Andersen, stelde dat het Pebb y-model voor het jaar 2000 een personeelsbehoeftemeervraag met zich meebracht van 16%, en dit voor de 7 Bondslanden die het systeem in ogenschouw nam (Herrler X) Analyse van de werkprocessen Een benadering van zaken vanuit de activiteiten brengt het aspect doorstroming nog niet in kaart. Doorstroming verwijst naar de tijd en de activiteiten tussen het toekomen van een zaak en het afhandelen van deze zaak. Het gaat uit van de idee dat elke inbreng of het nu gaat om het magistratenwerk, dan wel om het werk van de griffier, de secretaris en het andere gerechtelijke personeel zichtbaar moet worden. Het brengt in kaart wie, waarvoor, 20

31 Het concept werklastmeting wanneer verantwoordelijk is en wie in bepaalde processen afhankelijk is van anderen. Het maakt de relatie tussen taken duidelijk: welk zijn de noodzakelijke sequenties, welke taken kunnen los van elkaar uitgevoerd worden, waar kunnen er wachttijden optreden (Depré 2005). Een mooie illustratie van deze is het Nederlandse Lamicie-model. Lamicie is een landelijk, voor de zetel uitgewerkt, systeem van types van zaken, analyse van werkprocessen en normtijden. Types van zaken verwijst naar de producten van de hoven, rechtbanken en kantongerechten. Voor elke binnenkomende zaak wordt één eindproduct gemeten, ongeacht het feit of er al dan niet tussenuitspraken geweest zijn. Het aantal proceshandelingen aan een individuele zaak wordt niet gemeten. Wel houdt de categorie-indeling soms rekening met extra proceshandelingen. Normtijden zijn het aantal minuten die toegekend worden aan types van zaken. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen normtijden voor magistraten en normtijden voor het ander gerechtelijk personeel. Om te komen tot normtijden per type zaak worden de werkprocessen geanalyseerd. Het resultaat van het Lamicie-model wordt gepresenteerd op een A-viertje; hierbij worden per zaakscategorie normtijden gegeven zowel voor magistraten als voor het ander gerechtelijk personeel. In die zin past het resultaat van de Nederlandse werklastmeetoefening ook onder de paragraaf Het volgende hoofdstuk gaat hier uitgebreid op in. Een ander voorbeeld zijn de timesheets van de Belgische Hoven van Beroep. Er wordt een categorisering van zaken uitgewerkt. Voor elk type van zaak wordt een normtijd bepaald op basis van tijdschrijven en validatie van de resultaten in expertgroepen. De opzet was om zowel de magistratentijd als de tijd die het ander gerechtelijk personeel aan een dossier besteedt in rekening te brengen. In die zin volgen de timesheets de werkprocessen in een organisatie. Een volgend hoofdstuk gaat uitgebreid in op de resultaten van dit Belgische tijdschrijfproject. Een laatste voorbeeld dat de doorstroomprocessen analyseert, is het systeem van werklastmeting in de Belgische parketten. Dit systeem biedt de mogelijkheid simulaties toe te passen. Bijvoorbeeld: Wat is het effect van een toename aan inkomende zaken van een bepaalde categorie op de personeelsbehoefte? Bovendien laat het systeem toe de gevolgen van nieuwe wetgeving, informatisering of wijzigingen in werkprocessen van de parketorganisaties op de werklast in kaart te brengen. Het werklastmodel van de Belgische parketten wordt in een later hoofdstuk in detail besproken. Van de door ons onderzochte voorbeelden van werklastmeting heeft dit instrument het grootste potentieel in zich om werkprocessen in kaart te brengen en te optimaliseren Werklastmeting ná re-engineering De voorgaande methoden vertrekken van de werkelijke situatie en bepalen normtijden die de werkelijke situatie tot na te streven situatie maken. In het ideale scenario wordt een werklastmeetsysteem ontwikkeld ná uitvoering van een business process reengineering of een organisatieaudit die de zwakheden in de organisatieprocesvoering in kaart kan brengen. Het ideale scenario nastreven is één ding, pragmatiek is een ander ding: in dit onderzoek hebben we geen werklastmeetsystemen gevonden die tot stand kwamen na procesreengineering. De door ons onderzochte voorbeelden gaan uit van een aanpak die erop gericht is het werklastmeetsysteem te gebruiken om zwaktes in procesvoering bloot te leggen. Het werklastmeetproject in de Belgische parketten hanteert dit uitgangspunt. Al na de fase van het ingeven van reële behandeltijden door afzonderlijke parketten in de pilootfase werden 21

32 zwakheden in de organisatieprocessen duidelijk. Zo deed de vaststelling (zoals afgeleid kon worden uit de resultaten van de werklastmeting) van zeer wisselende behandeltijden voor visumaanvragen vragen reizen over de efficiëntie van een dergelijk proces van visumaanvragen, met voor een aantal parketten procesaanpassingen tot gevolg. In een laatste paragraaf willen we summier ingaan op de relatie tussen werklastmeting en een systeem van integrale kwaliteitszorg. Uit de gesprekken met bevoorrechte getuigen waar hoofdstuk zes op ingaat is meermaals gebleken dat de vraag naar werklastmeting niet los gezien kan worden van de vraag naar het in kaart brengen van de kwaliteit van de rechtspraak en de gerechtelijke organisatie. We gaven al aan dat de bestaande werklastmeetsystemen voortbouwen op een bestaande organisatierealiteit en dat normen bepaald worden zonder na te denken over een reengineering van werkprocessen of werkmethodes. Een systeem van integrale kwaliteitszorg kan een organisatie ertoe dwingen de organisatiezwaktes in kaart te brengen en deze te verhelpen. In die zin is het aangewezen werklastmeting te koppelen aan een brede systematiek van integrale kwaliteitszorg WERKLASTMETING EN KWALITEIT De steeds groeiende vraag naar meer tussenkomsten van de rechtspraak leidt tot druk op de gerechten om meer te produceren. Dit komt tot uiting in het beklemtonen van prestatiegericht werken, de responsabilisering van de gerechtelijke organisatie, het verkorten van doorlooptijden, en de werklastmeting om de kloof tussen de toegenomen vraag en de bestaande personeelscapaciteit te dichten door objectieve maatstaven te ontwikkelen. Daardoor ontstaat de vrees dat de toegenomen druk om meer te produceren met dezelfde middelen ten koste zal gaan van de kwaliteit. Werklastmeting of het aangeven van het aantal personen dat men nodig heeft om de ingekomen zaken af te handelen hangt immers ook af van de kwaliteit die vereist wordt van de beslissingen van de rechter. Het gaat dan vaak over artikel 6 van het Europees verdrag voor de rechten van de mens: onafhankelijke, onpartijdige rechters, een gerecht dat voor iedereen toegankelijk is, eerlijke en openbare terechtzitting, een uitspraak binnen een redelijke termijn. Men kan daaraan toevoegen: een duidelijke en begrijpbare motivatie van een vonnis, en deskundigheid van de rechter. Het gaat hier om de kwaliteit van de inhoud van de beslissingen en het functioneren van de rechter. Maar het functioneren van de rechter wordt medebepaald door de organisatie waarin hij werkt: competentie van het personeel, treffelijke informatiesystemen, motivering en inzet, de wijze van leidinggeven en het managen van de gerechten, de organisatie van de werkprocessen, van de zittingen, en het beter op elkaar afstemmen van de activiteiten. Dit verschil tussen inhoudelijke aspecten en organisatorische aspecten van kwaliteit vindt men terug in de kwaliteitstheorieën. Hierin worden twee aspecten belicht. Enerzijds is er het technische aspect of de inhoud, het wat van een geleverde dienst of product, zoals de behandelingstijd, de leesbaarheid van een vonnis, of de aard van de motivering. Anderzijds is er het functionele aspect of het hoe van een dienst of prestatie, zoals vriendelijkheid en bejegening van personen, luisterbereidheid, of versterkte informatie. In een louter productgeoriënteerde onderneming is de technische kwaliteit meestal direct meetbaar wanneer de vereisten waaraan het product moet voldoen, worden nagegaan. Dit kwaliteitsaspect wordt van oudsher bewaakt door het systeem van hoger beroep en cassatie. Tegenwoordig worden onder kwaliteit ook andere aspecten van het rechterlijk functioneren en aspecten van de kwaliteit van de organisatie verstaan, zoals de wijze waarop de rechter de partijen bejegent, of de lengte van de procedures (zie bijvoorbeeld adviezen van de commissie 22

33 Het concept werklastmeting Deetman in Nederland). Dit behoort tot het tweede aspect de functionele kwaliteit, of de manier waarop de klant of gebruiker van de dienst behandeld wordt. In ons onderzoek naar integrale kwaliteitszorg van het openbaar ministerie hebben we dit benaderd als enerzijds het productgeoriënteerde aspect waarbij kwaliteit gerelateerd wordt aan de output of de prestatie, en anderzijds het consumentgeoriënteerde perspectief van kwaliteit dat gerelateerd is aan de effecten van het product bij de gebruiker en aan de tevredenheid van de gebruiker (Thijs, Plessers, Depré & Bouckaert 2006). IKZ of integrale kwaliteitszorg is een instrument om beide genoemde aspecten te integreren. IKZ is een geheel van managementtechnieken gericht op het bewerkstelligen van de tevredenheid van cliënten en gebruikers door het volledige organisatieproces te onderwerpen aan een continu verbeteringsproces waarbij veel belang gehecht wordt aan de participatie van alle medewerkers van de organisatie (Thijs, Plessers, Depré & Bouckaert 2006). Belangrijk is te onderstrepen dat het voornamelijk een instrument is om de werking van een organisatie te verbeteren door voor een aantal sleutelfactoren de huidige situatie te analyseren en na te gaan hoe de situatie in de toekomst kan verbeteren. In de literatuur vindt men een aantal modellen die deze factoren in kaart brengen en aangeven hoe men moet te werk gaan: het Common Assessment Framework (CAF), het model van de European Foundation for Quality Management (EFQM) en het model van het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK). De structuur van deze modellen komt in essentie neer op een geheel van organisatiefactoren en op een geheel van resultaten, en wordt toegelicht in Figuur 2. F A C T O R EN R E S U L T A T EN 3. M e d e w e rk e rs 7. R e s ulta te n b ij d e m e d e w e rk e rs 1. L e id in g g e ve n 2. B e le id & S tra te g ie 5.P ro c e s se n & ve ra n d e rin g 6. R e s ulta te n b ij d e a c to re n 9. R e s ulta te n o p h e t vla k va n d e sle utelpresta tie s 3.P artners & m id d e le n 8. R e s ulta te n B urg e r/kla nt e n d e s a m e nle v ing IN N O V A T IE E N L E R E N Figuur 2 Structuur van het kwaliteitsinstrument (Bron: Thijs et al. 2006: 18). De vijf organisatiefactoren zijn: leiding geven, medewerkers, beleid en strategie, middelen, en processen en verandering. De vier resultaatsgebieden zijn: resultaten bij de medewerkers, resultaten bij de actoren, resultaten bij de burger/klant en de samenleving, en resultaten op het vlak van sleutelprestaties. Deze factoren worden nader omschreven door gepaste indicatoren die dienen om na te gaan wat de situatie is en wat de resultaten zijn en wat men zal ondernemen om de werking en de resultaten te verbeteren. 23

34 Voor het openbaar ministerie werd dit instrument operationeel gemaakt voor de organisatiefactoren en deels voor de resultaatsfactoren (Bouckaert, G., Depré, R. & Drumaux, A. 2006) (Thijs, N., Plessers, J., Depré, R. & Bouckaert, G. 2006). In Nederland werd reeds halfweg de jaren negentig in pilootprojecten geëxperimenteerd met het INK-model. Deze vrijblijvende en diverse projecten werden in 2002 gestroomlijnd in het project RechtspraaQ. Dit project neemt het INK-model als basis. Om de vier jaar moet elk gerecht op grond van de negen aandachtsgebieden van het INK-model en de daarin gestelde eisen en normen zijn positie bepalen. Voor de sectoren (Civiel, Bestuur, Strafrecht) wordt er elk jaar een lichtere versie van het model uitgevoerd. Daarenboven worden klantenwaarderingsonderzoeken gedaan, naast medewerkerstevredenheidsonderzoeken. Om de vier jaar wordt elk gerecht bezocht door een visitatiecommissie bestaande uit experts. Daarenboven wordt langs intervisieprojecten aan rechters de gelegenheid geboden op een gestructureerde manier van elkaar te leren 4. Uit de literatuur blijkt duidelijk dat de kwaliteitsbeweging in de gerechtelijke organisatie een tegengewicht is tegen de principes van het nieuwe overheidsmanagement dat gestoeld is op prestaties en productiviteit. Men wil de grens bewaken waarop louter kwantitatieve doelstellingen ten koste zouden zijn van de inhoudelijke kwaliteit. Het is in dit perspectief dat het plan van de Nederlandse Raad voor de rechtspraak de nadruk legt op kwaliteit. Het is niet zonder reden dat het verslag van de commissie Deetman over de evaluatie van de modernisering van de rechterlijke organisatie de titel heeft: Rechtspraak is kwaliteit WERKLASTMETING, GECONCLUDEERD Dit hoofdstuk probeert te zoeken naar een definitie en de doelstellingen van werklastmeting. Het geeft een overzicht van meetmethoden en soorten normen, telkens geïllustreerd met internationale en nationale praktijkvoorbeelden. Werklast hebben we gedefinieerd als de hoeveelheid werk die een gemiddeld persoon kan volbrengen binnen een bepaalde tijdsduur wanneer hij werkt tegen een normaal tempo en volgens een welbepaalde methode (Depré X). Het gaat bijvoorbeeld om de vraag hoeveel tijd een contradictoir vonnis in een handelszaak in Nederland vraagt. Of om de vraag hoeveel vonnissen een magistraat in Frankrijk kan verwerken per jaar. Een werklastmeetinstrument brengt in kaart hoeveel voltijds equivalente medewerkers nodig zijn om de hoeveelheid werk binnen een bepaalde tijdsperiode af te handelen. Het doel van werklastmeting is niet zozeer het meten en registreren, maar wel het normeren van de benodigde tijd om in de toekomst een bepaald werk te verrichten onder normale omstandigheden (die verwijzen naar de werkmethode, de geschiktheid van het personeel, een bepaald resultaat, en de beschikbare werktijd). De normtijd is hierbij functie van de werkmethode en de werkorganisatie. Het internationaal vergelijkend onderzoek bracht ook in kaart dat, om een werklastmeetsysteem te ontwikkelen, de volgende fasen moeten doorlopen worden (Depré X): 4 Zie RechtspraaQ beoordeeld, over het kwaliteitssysteem van de gerechten. Studiegroep ZENG. Den Haag: Raad voor de rechtspraak. Juli En zie: Rapport Deetman. Rechtspraak is kwaliteit. Commissie Evaluatie Modernisering Rechterlijke Organisatie. Den Haag. 11 december

35 Het concept werklastmeting - Men bepaalt het voorwerp van de werklastmeting. De beslissing moet genomen worden of de werklast in kaart gebracht zal worden van zowel het juridische als het administratieve personeel. - Men bepaalt de methode van werklastmeting. Internationaal vergelijkend onderzoek leert dat bij de meeste werklastmeetsystemen gekozen wordt voor de methode van het tijdschrijven, aangevuld met de methode van tijdschatten of het bevragen van experts. - Men bepaalt de meeteenheden. Twee systemen zijn hierbij gebruikelijk. Ofwel is de meeteenheid het aantal afgewerkte producten per magistraat of personeelslid. Dit systeem resulteert in het aantal eindbeslissingen die een magistraat kan nemen binnen een bepaalde periode. Ofwel is de meeteenheid de tijd (bijvoorbeeld uitgedrukt in minuten) die het juridisch of administratief personeel nodig heeft om een activiteit of een proces uit te voeren. - Men bepaalt de elementen die zullen gemeten worden, of met andere woorden de kernproducten waarvan de behandel- of normtijd zal bepaald worden. - Men voert het veldwerk uit. Men observeert, neemt waar, meet, of schat, - Men brengt de waarnemingen samen. Men analyseert, men berekent gemiddelden, men berekent de spreiding van de waarnemingen, men onderzoekt de werkzaamheden en de omstandigheden. - Men interpreteert en waardeert en besluit wat voor die bepaalde taak in die bepaalde omstandigheden een behandeltijd of normtijd is. - Men gebruikt de elders verkregen resultaten bij het berekenen van tijden. Dit betekent dat men met de bekomen behandeltijden de tijdsduur op voorhand kan berekenen. De meeste werklastmeetsystemen beperken zich tot een berekening van de capaciteitsbehoeften van personeel op grond van de vergelijking: Werklast = [volume (aantal zaken) * de tijdsnorm per zaak (bv uitgedrukt in minuten)] gedeeld door de beschikbare tijd per persoon. Wie echter werklastmeting als onderdeel van een meer performante organisatie wil aanwenden, zal moeten nagaan welke factoren een invloed hebben op zowel het volume aan inkomende zaken als de gemiddelde behandeltijd. Het volume aan zaken is functie van factoren als bevolkingsaantal, bevolkingsdichtheid, aantal alleenstaanden, migratie, aantal uitkeringsgerechtigden, werkloosheid, aantal mensen in de bijstand, aantal echtscheidingen, leeftijdscategorieën van de bevolking, aantal advocaten, etc. 5 De gemiddelde behandeltijd van een zaak of de tijdsnorm is functie van: de werkmethoden, de organisatie van de werkprocessen, de motivatie van het personeel, de graad van informatisering, de kwaliteit, de doorlooptijden, de aard van de zaken, de competentie van magistraten en personeel, etc. In veel bestaande werklastmeetsystemen reduceert men de effecten van deze factoren of veronderstelt men dat alle gerechten even goed werken en even productief zijn. Als de gerechten onderling niet te veel verschillen en dus homogeen zijn, is een dergelijke reductie aanvaardbaar en moet het werklastmeetmodel niet te gecompliceerd worden. Indien de gerechten onderling veel verschillen en minder homogeen zijn, heeft men er alle belang bij 5 Zie het rapport van de Raad voor de rechtspraak Cahier : Prognosemodellen justitiële ketens: civiel en bestuur. 25

36 enerzijds werklastmeting aan te vullen met explorerend onderzoek naar de opgesomde factoren en anderzijds aanvullend bij werklast kwaliteits- en prestatiemeetsystemen te ontwikkelen. Referenties Boone, M. et al. (2007). Financieren en verantwoorden. Het functioneren van de rechterlijke organisatie in beeld. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Bouckaert, G., Depré, R. & Drumaux, A. (2006). Een instrument voor het verbeteren van de kwaliteit binnen het Openbaar Ministerie. Antwerpen: Maklu. Caldwell, S.D., Herold, D.M. & Fedor, D.B. (2004). Toward an Understanding of the Relationships Among Organizational Change, Individual Differences, and Changes in Person-Environment Fit: A Cross-Level Study. Journal of Applied Psychology, 89 (5): Council of Europe (2000). Judicial Organisation in Europe. Strasbourg: Council of Europe Publishing. Daley, Dennis M. (1992). Pay for Performance, Performance Appraisal, and Total Quality Management. Public Productivity & Management Review, 16 (1) Autumn: Department of Justice Canada Depré, Roger (X). Cursusmateriaal Time-management & Administratieve organisatie. Leuven: Instituut voor de Overheid. Depré, Roger (2005). Personeelsplanning en werklastmeting. In: Roger Depré, Joris Plessers & Annie Hondeghem (red.). Managementhervormingen in Justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk. Brugge: die Keure. pp Depré, Roger & Plessers, Joris (2005). Trends in Europa. In: Roger Depré, Joris Plessers & Annie Hondeghem (2005). Managementhervormingen in Justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk. Brugge: die Keure. pp.9-65 De Smedt, Joris, Conings, Veerle, Verhoest, Koen & Bouckaert, Geert (2005). De ontwikkeling van indicatoren in het kader van de beleids- en beheerscyclus, de contractcyclus en de financiële cyclus. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Desrochers, J., Vierstraete, Valérie (2005). Mesure de la performance budgétaire de fonds de développement local par la méthode DEA, ASAC. European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) (2006). European judicial systems. Edition 2006 (data 2004). Brussel: Council of Europe. Evers, G. H. M. & Verhoeven, C. J. (1999). Human Resources Planning. Een integrale benadering van personeelsplanning. Deventer: Kluwer. Falzon P., Sauvagnac C. (2004). Charge de travail et stress. In P. Falzon (Ed), Ergonomie ; Paris : PUF. Federale regering (2003). Regeringsverklaring en regeerakkoord. Een creatief en solidair België. Zuurstof voor het land. Brussel: Algemene Directie Externe Communicatie Kanselarij van de Eerste Minister. Geeraert, Dietger (2007). Werklastmeting in de Amerikaanse deelstaatrechtbanken. Stageverslag PUMP. Herrler, Elmar (X). Kurzfassung des Gutachtens Arthur Andersen über ein analytisches und fortschreibbares Personalbedarfsberechnungssystem (PEBB Y) für Richter und Staatsanwälte. X. 17 p. Interview met de heren Jos H.L. Puts (coordinator cluster begroting), Joost Visser (adviseur-onderzoeker afdeling ontwikkeling) & Rob Van Nuijsenburg (coördinator werklastmeting en bekostiging), Raad voor de rechtspraak. Den Haag, 26 april

37 Het concept werklastmeting Landuyt, Renaat (2007). Pro Justitia. Het gerecht ontsnapt. Gent: Borgerhoff & Lamberigts. Meulepas, Patrick & Belleville, Christine (2000). Werklastmeting en bepaling van personeelsmiddelen bij de parketten. In: Depré, Roger & Hondeghem, Annie (eds.). Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie. Brugge: die Keure. pp Moscato M. (2005). Analyse des tâches en ergonomie. Paris: Ellipses. National Center for State Courts (2007). O Ryan, J. S. & Lansdell, T. (2000). Benchmarking and Productivity for the Judiciary. Paper gepresenteerd op de AIJA Conference Judicial Accountability. Darwin, 07/ p. Ostrom, Brian et al. (2003). Minnesota Judicial Workload Assessment, Williamsburg: National Center for State Courts. Ostrom, Brian et al. (2004). Minnesota Court Staff Workload Assessment, Williamsburg: National Center for State Courts. Plessers, Joris, Depré, Roger & Bouckaert, Geert (2005). Integrale kwaliteitszorg in het Openbaar Ministerie. Gent: Academia Press. Raad voor de rechtspraak (2006b). Advies behandeltijden Rechtspraak Den Haag: AdviesCommissie Werklastmeting en Bekostiging. Scherrer J. (1981). Précis de physiologie du travail : notions d¹ergonomie. Paris : Masson. Sociaal en Cultureel Planbureau & Raad voor de rechtspraak (2007). Rechtspraak: productiviteit in perspectief. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Sperandio J.C. (1972). Charge de travail et régulation du processus Opératoire. Le travail humain, 35(1), Theureau J. (2002). Charge mentale : notion floue et vrai problème. Toulouse : Octares. Thijs, Nick, Plessers, Joris, Depré, Roger & Bouckaert, Geert (2006). De opmaak van een instrument voor Integrale Kwaliteitszorg in het Openbaar Ministerie. Leuven: Instituut voor de Overheid. Tulkens, H., Vanden Eeckaut P. (1999). Mesurer l'efficacité : avec ou sans frontières, La méthode DEA (Data Envelopment Analysis) et l analyse des performances des entreprises et des organisations, Badillo P.-Y., J. C. Paradi (eds.) Paris, Hermes, p X (1999). Measuring the workload of courts and judges: The Spanish approach. Annual report Judicial Council. X. ( 27

38

39 Werklastmeting in de Nederlandse zetel 2. WERKLASTMETING IN DE NEDERLANDSE ZETEL In dit hoofdstuk geven we toelichting bij het systeem van werklastmeting dat onze Noorderburen ontwikkelden voor de zetel. We plaatsen werklastmeting in historisch perspectief en beschrijven het systeem. Interessant zijn de discussies die Nederland voerde over de samenhang tussen productiviteit en kwaliteit van de rechtspraak, de keuze van de meetmethode, en de tijd die een magistraat krijgt om niet dossiergebonden werk te verrichten. Het hoofdstuk gaat in op al deze aspecten DE CONTEXT VAN WERKLASTMETING Het is maar zinvol het Nederlandse model van werklastmeting in de gerechtelijke organisatie te omschrijven indien de grote lijnen van de omgevingssituatie waarbinnen een systeem van werklastmeting tot ontwikkeling en evolutie kon komen, duidelijk worden. In een notendop volgt een overzicht van de gerechtelijke omgeving en de parlementaire initiatieven die de contouren van de gerechtelijke organisatie schetsen die in de Nederlandse context van belang zijn geweest voor de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem Omgevingsanalyse: personeelsbestand en gerechtelijke productie in cijfers Nederland heeft ten opzichte van buurlanden een kleine rechterlijke organisatie. In 2002 telt het land per inwoners slechts tien rechters (In Zweden zijn er dat twintig, en in Duitsland 25.) (Rvdr 2002). Over de verhouding tussen juridisch en administratief personeel zijn de statistieken duidelijk. Bij de rechtbanken namen in 2005 rechters iets meer dan één vijfde van de bijna 6800 arbeidsjaren werk voor hun rekening. De gerechtshoven gaven in 2005 ruim 1000 arbeidsjaren werk. Ongeveer een derde hiervan ging naar de raadsheren (SCP & Rvdr 2007). Nederland geeft ook relatief weinig geld uit aan rechtspraak. In 2002 bedragen de kosten voor rechtspraak per inwoner 23 euro (Ter vergelijking betaalt Zweden in 2002 aan rechtspraak 38 euro per inwoner, in Duitsland lopen de kosten in dezelfde periode op tot 63 euro.) (Rvdr 2002). In 2005 gaat iets meer dan een half procent van de rijksbegroting uit naar de bekostiging van de rechtspraak. In Nederland heerst er onder rechters in tegenstelling tot in België een cultuur van werken in teamverband. Ook de verhouding tussen rechters en gerechtelijk personeel ligt er anders. In Nederland worden rechters ondersteund door schrijfjuristen bij de voorbereiding, de behandeling ter zitting en de bewerking van de uitspraak. Een schrijfjurist doet voorstellen voor de zaaksafhandeling en schrijft zelfstandig de concept uitspraak. Wel blijft de rechter verantwoordelijk voor de juridische inhoud van de uitspraak. In België gebeurt de redactie van een uitspraak in de meeste gerechten enkel door de magistraten die thuis hun vonnissen of arresten uitschrijven. Een vergelijking van de naakte cijfers over aantallen magistraten en gerechtelijk personeel moet dan ook in het licht van deze vaststellingen geïnterpreteerd worden. Wanneer de ontwikkeling van de instroom van zaken in de periode 2001 tot en met 2005 in kaart wordt gebracht, stelt de Raad voor de rechtspraak een totale stijging van de productie vast in deze periode van 38%. De productie steeg ten opzichte van 2001 achtereenvolgens met 9% in 2002, met 14% in 2003, met 13% in 2004 en met 2% in 2005 (Boone et al. 2007). Uit het jaarverslag 2005 van de Raad voor de rechtspraak blijkt dat de werkvoorraad beperkt is 29

40 afgenomen over de jaren 2003 tot De Raad voor de rechtspraak becijferde in 2005 dat de rechtspraak 63 miljoen euro te weinig budget kreeg om de instroom van 2005 en 2006 volledig te kunnen omzetten in productie. De minister van Justitie erkende dat het beleid hiermee het risico neemt de doorlooptijden te verlengen. Toch leidde de voorbije jaren onderfinanciering niet vanzelfsprekend tot langere doorlooptijden. De gerechten toonden zich bereid de meerproductie simpelweg te leveren met de bestaande personeelsformatie. De werkdruk op de gerechten werd hiermee groter. De sector signaleert heel duidelijk dat de grenzen van het toelaatbare bereikt zijn, en dat in deze logica de kwaliteit van de rechtspraak in het gedrang komt (Rvdr 2006c). Van 2002 tot en met 2005 is het personeelsbestand gegroeid met 18% (Boone et al. 2007). De totale arbeidsproductiviteit van de rechtbanken steeg tussen 2002 en 2005 met 5%. Dit is de resultante van een productiestijging met 16% en een stijging van het aantal voltijds equivalenten met 11%. De totale arbeidsproductiviteit van de gerechtshoven groeide in diezelfde periode met 4%. Dit was het resultaat van een productiestijging met 25% en een toename van het aantal voltijds equivalenten met 21%. Er zijn wel aanzienlijke verschillen in arbeidsproductiviteit vastgesteld tussen individuele rechtbanken, respect. hoven tot maximaal 50%, respect. 60%. Ook zijn de verschillen in ontwikkelingen in arbeidsproductiviteit sterk uiteenlopend tussen de verschillende sectoren (kanton, civiel, bestuur, straf). Een studie van het Sociaal en Cultureel Planbureau en de Raad voor de rechtspraak laat echter niet toe te concluderen dat de productiviteit kan toenemen vanuit een uitruil van de verschillende functies in een gerecht: rechters, schrijfjuristen en ondersteunend personeel (SCP & Rvdr 2007). Wel wordt de gekunstelde scheiding tussen rechtsprekend en ondersteunend personeel terwijl juist veel taken uit beide posities meer ineenvlechten als een obstakel beschouwd voor de ontwikkeling van een bestuurlijk vermogen (Boone et al. 2007). De cijfergegevens over productiestijgingen los van de discussie over wat redelijkerwijze als efficiëntieverbetering mag verwacht worden illustreren dat het niet onbegrijpelijk is dat de zetel in een dergelijke context zijn bekommernis gaat uitdrukken bij het ministerie van Justitie voor bijkomend personeel. De zetel had geld nodig en het ministerie van Justitie plaatste tegenover de vraag van de zetel naar bijkomend personeel dat de zetel dan maar inzichtelijk moest maken waarvoor men dat geld nodig had. In de zetel moesten zowel rechters als ondersteunend personeel gaan tijdschrijven en gemiddelde productienormen bepalen (Boone et al. 2007) Achtergronden De vorige paragraaf illustreert de pure cijfermatige logica die schuilt achter de vraag naar bijkomend personeel en die mede heeft geleid tot de uitwerking van een instrument voor werklastmeting. Deze paragraaf gaat in op de politieke discussies die geleid hebben tot het uitschrijven van parlementaire nota s en wetgevende en uitvoerende initiatieven die verband houden met werklastmeting. Werklastmeting heeft in de Nederlandse gerechten reeds een lange geschiedenis. In het rapport van de commissie maatstaven werklastmeting voor de arrondissementsrechtbanken van 1990 vermeldt de commissie dat er reeds in 1984 een normenrapport (commissie Blaauw 1984) voor de rechtbanken bestond waaraan gedegen studies en ook tijdschrijfonderzoeken waren voorafgegaan. De commissie stelt voor te werken in stappen: 1. Met vaststelling en definiëring van de kernproducten, die omschreven worden als het einde van een keten van werkzaamheden. 30

41 Werklastmeting in de Nederlandse zetel 2. Met analyses en beschrijvingen van de processen van elk kernproduct om alzo inzicht te krijgen in de bijdragen van rechtsgeleerd personeel, secretariaat en administratie. 3. Met bepaling van de weegfactoren per kernproduct aan de hand van de tijdsbesteding. Er werden 14 kernproducten weerhouden die 80% van de gerechtelijke werking dekten. Omdat het rapport Blaauw uitsluitend betrekking heeft op de werkzaamheden van het rechtsgeleerd personeel werd in de werklastmeting onvoldoende rekening gehouden met de activiteiten van de administratie. Daarom werden in 1990 in de 14 kernproducten de handelingen van de administratie weerhouden (zoals inschrijvingen in registers, opmaak akten, ). Voor elk kernproduct werden procesbeschrijvingen opgesteld met de diverse activiteiten die verricht werden vanaf het moment van binnenkomen tot het moment van volledig afdoen van de zaak. Als methodiek voor het meten van de behandelingstijden werd gekozen voor het beredeneerd inschatten. De tijden van rechtsgeleerd personeel, griffiepersoneel en administratief personeel van elk kernproduct vormden de gewichten van elk kernproduct. Door het invoeren van weegfactoren per kernproduct werd het mogelijk de werklast en de personeelsbezetting van de rechtbanken met elkaar te vergelijken. Belangrijk is dat reeds halfweg de jaren tachtig de Nederlandse rechtbanken ervaring hadden met werklastmeting en met een werklastmeetsysteem dat toch al sterk geleek op het latere Lamicie-werklastmeetmodel (dat verder in dit hoofdstuk wordt toegelicht). Men vond in die periode reeds de kernelementen van een werklastmeetsysteem, namelijk: Het meten en schatten van tijden van kernproducten door een beschrijving van de processtappen en handelingen, met normering van tijden vanuit landelijke gemiddelde waarden; Het opnemen en verwerken van de kernproducten in een informatie-registratiesysteem zodat statistische verwerking gemakkelijk wordt. Belangrijk is dat men zich bewust was van het feit dat werken met gemiddelde waarden ernstige beperkingen heeft als er te grote verschillen zijn tussen rechtbanken. Vanuit tijdsmeting gemiddelde waarden bepalen is alleen zinvol voor min of meer homogene processen. Het gaat tenslotte in deze commissie alleen om de arrondissementsrechtbanken waardoor in feite alleen onderlinge vergelijking van dit type van rechtbanken mogelijk is. Dit systeem geeft om die reden geen inzicht in de totale werklast van alle rechtscolleges en is dus niet geschikt voor een globaal beleid. Dit globaal beleid zal ingang vinden met de invoering van Lamicie vanaf De introductie van een werklastmeetsysteem zoals we het vandaag in Nederland kennen, moet eveneens gezien worden als een onderdeel van een masterplan voor de gerechtelijke organisatieontwikkeling; het is slechts een onderdeel van een brede resultaatgerichte hervormingsbeweging die in de Nederlandse gerechtelijke organisatie ingang vond anno jaren 1990 vorige eeuw en die zijn perfecte uitvoering zoekt tot op vandaag. Nota's van parlementaire commissies en onderzoeksrapporten die in het teken stonden van organisatieontwikkeling volgden elkaar het ene na het andere op. De wijze waarop het werklastmeetsysteem als een belangrijk element van het financieringsmodel voor de rechtspraak tot stand is gekomen, is onlosmakelijk verbonden met de wijze waarop de rechterlijke organisatie vorm heeft gekregen (Boone et al. 2007). Sinds 1997 werd met de nota 'Van uitgaven naar kosten' (Tweede Kamer 1997) het startschot gegeven voor een reeks interdepartementale beleidsonderzoeken naar de optimale publieke bedrijfsvoering. Daarin wordt beklemtoond dat de optimale bedrijfsvoering idealiter gebaseerd is op afspraken over prestaties en daarvoor te maken kosten. Transparantie van 31

42 het begrotings- en beleidsproces staat voorop door het inzichtelijk maken van het verband tussen de inzet van middelen, de te leveren producten en diensten, en de daarmee te behalen effecten (Knaap, P. van der & van den Broek, R. 2000). De voorstellen van de Commissie-Leemhuis officieel de adviescommissie Toerusting en organisatie Zittende Magistratuur waren de aanzet voor verandering in de rechterlijke organisatie (Rechtspraak bij de tijd, Adviescommissie toerusting en organisatie zittende magistratuur, 1998). Zij moest een antwoord vinden op de vraag binnen welke financiële en organisatorische kaders de rechtspraak het beste in staat was om verantwoordelijkheid voor het beheer te dragen (Boone et al. 2007). Op het vlak van beheer en bestuur van de gerechten kwam de Commissie-Leemhuis met het voorstel van een 'college van bestuur' bestaande uit een president, een directeur bedrijfsvoering en een directeur kwaliteit (een rechter). Zij introduceerde voorts de term Raad voor de rechtspraak; dit orgaan zou naast beheersmatige taken ook beleidsvormende taken krijgen op het gebied van onder meer kwaliteit en rechterlijke samenwerking. Voorstellen over een transparant systeem van bekostiging op basis van prestaties zijn overgenomen in de regeringsverklaring van het tweede kabinet-kok en uitgewerkt in de Contourennota modernisering rechterlijke organisatie (Rechtspraak de in 21 e eeuw, 1998) (kamerstuk ). De regeringsverklaring formuleert het doel van aankomende wetgeving over het functioneren van de rechterlijke organisatie als volgt: Met behoud van essentiële kenmerken van de rechtspraak, waaronder de onafhankelijkheid van het rechterlijke oordeel, wil de regering komen tot een stelsel van integraal management en het inrichten van een bestuur bij de gerechten. Als sluitstuk van deze operatie die in nauwe samenwerking met de rechterlijke macht verwezenlijkt zal worden, zal op termijn een overkoepelende raad voor de rechtspraak worden ingesteld. Integraal beleid betekent dat het beleid en beheer van de gerechtelijke middelen in handen is van het verantwoordelijk bestuur van de parketten en de rechtbanken zelf. Hoe het budget wordt besteed, wordt overgelaten aan de gerechten en de parketten. Voorwaarde hiertoe is dat de overeengekomen prestaties van afzonderlijke gerechten en parketten behaald worden. In ruil voor toegenomen beheersautonomie staat een verhoogde resultaatgerichte verantwoordingsplicht ten aanzien van de minister van Justitie, het parlement en het publiek (Depré et al. 2005). Deze Contourennota een wetgevingsprogramma zette de modernisering van de rechtspraak in. Elementen in de vernieuwing die belangrijk zijn voor het huidige werklastmeetsysteem zijn: het plaatsen van de Raad voor de rechtspraak tussen de minister en de gerechten, en de herziening van de financiering van gerechten. De nota hanteert het concept van integraal management en verantwoordelijkheid als middel om te komen tot een beter beheer van de gerechten. De Raad voor de rechtspraak moet hierbij een middel zijn om de samenwerking tussen de gerechten te bevorderen (Boone et al. 2007). De Commissie-Meijerink voerde één van de zoals hoger aangekondigde interdepartementale beleidsonderzoeken uit naar de optimale bedrijfsvoering en bekostiging van de rechtsprekende macht (Tweede Kamer 1999). Zij formuleerde het voorstel om de rechtsprekende macht te bekostigen op basis van het aantal afgehandelde zaken. Dit maakt de prestaties van de rechtsprekende macht zichtbaar. Gegeven budgettaire randvoorwaarden wordt hierdoor zichtbaar welke prestaties goed mogelijk zijn, en welke niet. De Commissie- Meijerink werkte het systeem uit dat financiering zou plaatsvinden op basis van werklastmeting en productie. Zij deed dit op basis van werklastmetingen die zijn verricht binnen de gerechten zelf en het werklastmeetsysteem Lamicie (last minute commissie). De 32

43 Werklastmeting in de Nederlandse zetel Commissie-Meijerink wees er wel op dat na introductie van het werklastmeetsysteem een baten-lasten stelsel (of een bedrijfseconomische boekhouding en een bekostiging op basis van prestaties van gerechten) zou moeten worden ingevoerd. De commissie ging uit van het voorstel van de Commissie-Leemhuis waarbij het de Raad voor de rechtspraak is die toezicht houdt op de gerechten, ook op het vlak van kwaliteitsbevordering. Verder in de tekst wordt ingegaan op het systeem Lamicie. De Raad voor de rechtspraak vormt in dit voorstel de schakel tussen de minister van Justitie en de gerechten. De Raad voor de rechtspraak behoort tot de rechterlijke macht en staat niet onder het gezag van een ander overheidsorgaan. Hij heeft als doel te bevorderen dat de gerechten hun rechtsprekende taak goed kunnen vervullen; hij behartigt de belangen van de rechtsprekende macht richting de minister van Justitie, en houdt toezicht op de kwaliteit van de bedrijfsvoering en het financieel beheer van de afzonderlijke gerechten. De Raad heeft dus geen zelfstandige functie in het primaire proces van de rechtspraak. De belangrijkste taken van de Raad liggen op het gebied van beheer, budget en bedrijfsvoering bij de gerechten. Hij heeft bijkomend een ondersteunende taak in het bevorderen van uniforme rechtstoepassing en juridische kwaliteit van de rechtspraak (Wet Raad, memorie). Het is de Raad die met de minister onderhandelt over het budget voor de zittende magistratuur. De Raad laat zich hierbij adviseren door het veld. Er is sprake van een cascade in de advisering. Het adviesorgaan van de Raad in kwesties van werklastmeting en bekostiging is de Adviescommissie Werklastmeting en Bekostiging (ACWB), die als opvolger van de Centrale Commissie Werklastmeting in 2004 deze taak toegewezen kreeg. Deze is samengesteld uit twee rechtbankpresidenten, een hofpresident, een directeur bedrijfsvoering, een vertegenwoordiger van het ministerie van Justitie en het afdelingshoofd Financiën van het bureau van de Raad. De adviescascade ligt in het feit dat de ACWB zich op zijn beurt laat adviseren door referentiegroepen werklastmeting. Er is een referentiegroep voor strafrecht, één voor bestuursrecht en één voor civiel recht. De referentiegroepen zijn samengesteld uit voorzitters uit de respectievelijke sectoren, een medewerker bestuurlijke informatievoorziening van een gerecht en een hoofd administratie van een gerecht (Keurentjes 2006). De Commissie-Meijerink benadrukt het belang van een sterke positie van de Raad voor de rechtspraak op het vlak van bekostiging en beheer. De Raad is beheersverantwoordelijk voor de rechtsprekende macht in zijn geheel en in die zin ook bovengeschikt aan de gerechten. De Raad neemt op het vlak van bedrijfsvoering een ontwikkelende en stimulerende rol op, hij kan geen bindende beleidsregels opleggen. In de memorie van toelichting bij de Wet Raad wordt hierover opgemerkt dat een landelijk orgaan zoals de Raad kan bijdragen aan een gemeenschappelijke oriëntatie, bijvoorbeeld op het vlak van loopbaanbeleid, informatie- en communicatietechnologie, en aan de versterking van de onderlinge samenhang tussen de gerechten (Tweede Kamer ). Het is de Raad die de gerechten bekostigt, prestatieafspraken maakt met de afzonderlijke gerechten en de voorgenomen prestaties toetst aan de realiteit. Wanneer gemaakte afspraken niet worden gerealiseerd of wanneer aan de kwaliteitseisen niet wordt voldaan, kan de Raad vanuit zijn rol van bekostiger ingrijpen in de bedrijfsvoering van het gerecht (Knaap, P. van der & van den Broek, R. 2000). De Commissie-Meijerink ziet gemeten kwaliteit als een voorwaarde voor bekostiging, eerder dan als een element van bekostiging. Zij is van oordeel dat een kwaliteitssysteem alleen maar werkt als het een instrument is van de rechtsprekende macht zelf. Met dit nieuwe orgaan wijzigt ook de positie van de minister van Justitie in de beheers- en sturingsrelatie met de afzonderlijke gerechten. De minister bekostigt via de Raad voor de 33

44 rechtspraak de rechtsprekende macht als geheel, en maakt afspraken met de Raad over de door de gerechten te leveren prestaties. In ruil voor toenemende beheersverantwoordelijkheid bij de gerechten, brengt de Raad verslag en verantwoording uit bij de minister over de prestaties van de gerechten, zowel in kwantitatieve als in kwalitatieve termen. Het is de Raad die toeziet op de bedrijfsvoering van de gerechten, de minister houdt toezicht op de Raad. De Raad is opgericht vanuit de achterliggende motivatie dat hij kan bijdragen aan het versterken van de verantwoordelijkheid van de rechtsprekende macht voor de eigen organisatie als geheel (Memorie Wet Raad). Omdat het volume aan inkomende zaken buiten de invloedssfeer valt van het bestuur van een gerecht, stelde de Commissie-Meijerink voor de bekostiging van gerechten te baseren op het aantal afgehandelde rechtszaken en reservevorming of leningen toe te staan. Zij stelt afzonderlijke gerechten ook voor zich te wapenen tegen onverwachte volumestijgingen vanuit: een goede meerjarige zaaks- en personeelsplanning, een personeels- en opleidingsbeleid gericht op een flexibele personeelsinzet, en regionale afspraken met het parket en de Immigratie en Naturalisatie Dienst over het zaaksaanbod, omdat zich daar knelpunten vanuit de grote instroom aan zaken aandienden. De Commissie beveelt zelfs aan na te denken over een verruiming van de competentiegrenzen van de afzonderlijke gerechten, zodat overdracht van een zaak naar een ander gerecht mogelijk wordt (Knaap, P. van der & van den Broek, R. 2000). Van de Raad wordt een adviserende rol verwacht over het volumebeleid (dit is de instroom aan gerechtelijke zaken) naar de minister van Justitie. Zoals gesteld maken al deze hervormingsvoorstellen deel uit van een breder pakket aan vernieuwingsvoorstellen voor de rechterlijke organisatie. Het brede vernieuwingsproces krijgt wetgevende kracht in 2002 op het ogenblik dat de Wet Organisatie Bestuur gerechten (WOBG) en de Wet Raad voor de rechtspraak van kracht worden. De WOBG vervangt de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO). Zowel de Contourennota als de WOBG als de Wet Raad voor de rechtspraak hebben als hoofddoelstelling de doelmatigheid te bevorderen van het functioneren van de gerechten. In ruil voor organisatieontwikkeling staat een verbetering van de verantwoording. Het nieuwe financieringsmodel gebaseerd op periodieke werklastmetingen moet als instrument deze hoofddoelstelling dienen (Boone et al. 2007). Voor het eerst maakt het functioneren en de organisatie van de rechtspraak het voorwerp uit van juridische regelgeving. Figuur 3 geeft een schematisch overzicht van de ontwikkeling van (aspecten van) de gerechtelijke organisatie waar het thema werklastmeting mee verbonden is Commissie Maatstaven Werklastmeting Arrondissementsrechtbanken 1998 Rapport Commissie Leemhuis 1999 Commissie Meijerink systeem werklastmeting en productie 1984 Commissie Blaauw Normenrapport Tijdschrijfonderzoeken Diverse rapporten over organisatorische problemen gerechten 1998 Contourennota 2002 Wet Organisatie Bestuur gerechten en Wet Raad voor de rechtspraak van kracht Figuur 3 Tijdlijn introductie van werklastmeting, tot 2002 (Bron: Boone, M., Langbroek, P. et al. 2007: 6) 34

45 Werklastmeting in de Nederlandse zetel Nu de context waarbinnen het Nederlandse systeem van werklastmeting tot stand kwam, in hoofdlijnen beschreven is, kunnen we gaan kijken naar de inhoud van het werklastmeetsysteem zelf INHOUD EN PROCES VAN HET WERKLASTMEETSYSTEEM Beschrijving van het systeem Lamicie De afgelopen jaren is er binnen de rechtsprekende macht een systeem ontwikkeld waarmee de werklast van de gerechten kan worden gemeten. Het is de Last Minute Commissie, oftewel Lamicie als landelijke werkgroep in het leven geroepen door de Centrale Commissie Werklastmeting (CCW) die tot doel had een werklastmeetsysteem te ontwikkelen voor de zetel. Ter informatie: CWW spreekt zich als hoogste adviesorgaan van de minister uit over werklastmeting. De term Last Minute illustreert dat het politieke debat deze commissie beschouwde als de commissie van de laatste kans. Lamicie is samengesteld uit leden van de zittende magistratuur, ambtenaren van het ministerie van Justitie en een toegevoegd lid van het Openbaar ministerie in verband met de strafrechtsketen. Het te ontwikkelen werklastmeetsysteem moest integraal van toepassing zijn op de gerechtshoven, rechtbanken en kantongerechten. De Hoge Raad (oftewel cassatie) valt buiten het systeem. De gegevens die voortvloeiden uit de objectieve meting van de werklast zouden de basis vormen voor een verdeling van de financiële middelen bij begrotingsbesprekingen. Het nieuwe systeem moest de absolute belasting van de rechterlijke organisatie in zijn geheel in kaart brengen, in tegenstelling tot het oude systeem dat de werklast vaststelde tussen de hoven onderling, of tussen de rechtbanken onderling, of tussen de kantongerechten onderling (Bod 2000). In 1996 stelt deze Last Minute Commissie het rapport Tal van zaken voor. Dit is belangrijk voor de doorbraak van een systeem van werklastmeting. Zoals in de contextuele beschrijving aangehaald, stelde de Commissie-Meijerink dat financiering zou plaatsvinden op basis van werklastmeting en productie. Deze krijtlijnen dienden als basis voor het systeem van werklastmeting. Per 1 januari 2000 is het systeem opgeleverd en voor beheer en onderhoud overgedragen aan de zittende magistratuur. Het Lamicie-model is een landelijk uitgewerkt systeem van zaakscategorieën, normtijden en registratievoorschriften. Zaakscategorieën duiden op de producten van de hoven, rechtbanken en kantongerechten. Vandaag zijn het er 49. Bijlage 1 geeft het overzicht van alle zaakscategorieën in het zogenaamde Lamicie A-viertje. Voorbeelden van zaakscategorieën zijn: Familiezaken: Beslissing scheidingszaak, of Strafzaken: Beschikking Raadkamer, of Belastingzaken: Afdoening zonder uitspraak. Het model is alomvattend; dit wil zeggen dat elke gerechtszaak onder te brengen is in één van deze zaakscategorieën. Het model houdt ook de één op één relatie voor ogen; dit betekent dat voor elke binnenkomende zaak één (eind)product wordt gemeten, ongeacht het feit of er al dan niet tussenuitspraken zijn geweest. Het aantal proceshandelingen aan een individuele zaak wordt dus niet gemeten. Wel houdt de categorie-indeling soms rekening met extra proceshandelingen. Zo is er een zaakscategorie zaak zonder pleidooi of enquête, en een zaakscategorie zaak met pleidooi of enquête. Normtijden wijzen op het aantal minuten die nodig zijn om een zaakscategorie af te handelen. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de verschillende gerechten (hof, rechtbank en kantongerecht). Ook wordt een onderscheid gemaakt tussen normtijden voor de 35

46 rechterlijke macht en het ondersteunend personeel. In de normtijd is alle tijd die zowel de rechter als het ondersteunend personeel aan een zaak besteedt, verdisconteerd. Er wordt noch sturend opgetreden over de inrichting van de werkprocessen tussen rechter en secretariaat, noch op de kwaliteitsbewaking van de rechtspraak. Deze normtijden kwamen in een eerste fase tot stand op basis van een beredeneerde schatting, later werd er tijd geschreven door de rechters en ondersteunend personeel; gemiddelde waarden werden aangenomen. Bepaalde gerechtelijke zaken zijn niet opgenomen in de zaakscategorieën. Het gaat om megazaken en producten van bijzondere kamers, tuchtzaken, commissie van toezicht en projecten van de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Indien de kans op een megazaak even groot is voor elk gerecht, hoeven megazaken in de werklastmeting niet onderscheiden te worden in een aparte categorie. Over meerdere jaren gezien is de toedeling van middelen naar de gerechten dan correct. Vanuit de financiële reserves kan de extra belasting op het gerecht op het moment dat de megazaak zich aandient, worden opgevangen (Knaap, P. van der & van den Broek, R. 2000). Registratievoorschriften beschrijven wat, op welke wijze en wanneer moet worden geregistreerd. De registratie van basisgegevens vindt plaats op de administraties van alle gerechten, weliswaar op een landelijk uniforme wijze. Dit is belangrijk voor de statistische verwerking en informatisering van het systeem. Vooraleer we het Lamiciesysteem in detail bekijken, wordt de bril om naar werklastmeting te kijken zoals in hoofdstuk 1 uitgebreid toegelicht hier kort opnieuw aangereikt. Voor de goede leesbaarheid gebruiken we over alle hoofdstukken dezelfde terminologie. Tussen haakjes nemen we de terminologie die Lamicie hanteert, over. Welke gegevens vloeien voort uit werklastmeting? Werklastmeting brengt de normtijd in kaart om één eenheid van een welbepaalde zaakscategorie af te werken. Werklastmeting brengt voor elke zaakscategorie een normtijd in kaart. Werklastmeting leidt dus tot zoveel normtijden als er zaakscategorieën zijn. Nemen we één zaakscategorie. Wanneer we zowel het productievolume als de normtijd kennen voor afhandeling van die specifieke zaakscategorie, dan is: Productievolume * Normtijd = Totale tijd nodig om het productievolume af te handelen Wanneer de dossiergebonden tijd (of de netto besteedbare productietijd) van één voltijds equivalent gekend is, kan het aantal voltijds equivalenten berekend worden dat nodig is om het productievolume af te handelen. De dossiergebonden tijd is de tijd die een personeelslid ter beschikking heeft om productiegerichte activiteiten uit te voeren. De berekening gebeurt als volgt: (Totale tijd nodig om het productievolume af te handelen) / (Dossiergebonden tijd van 1 voltijds equivalent) = Aantal voltijds equivalenten nodig om het productievolume af te handelen Een voorbeeld illustreert deze formules. In zaakscategorie A is het volume gelijk aan zaken. 36

47 Werklastmeting in de Nederlandse zetel Indien de normtijd = 12 uren, dan is de totale tijd = uren. Als de dossiergebonden tijd gelijk is uren, dan is het aantal FTE = /1.200 = 10 In deze logica kan werklastmeting uitgroeien tot een instrument dat personeelsplanning en de strategische inzet van personeel dient. Willen we het Nederlandse werklastmeetmodel doorgronden, dan moeten we zicht krijgen op de manier waarop de dossiergebonden tijd, de normtijd en het werkvolume ingevuld worden. Tabel 6 geeft een overzicht van de bij de start van Lamicie gehanteerde berekening van de dossiergebonden tijd, uitgedrukt in productie-uren. De tijd voor bestuurs- en managementtaken, voor opleiding, zelfstudie en werkoverleg zijn in mindering gebracht van de dossiergebonden tijd. 25% van de feitelijke werktijd van de rechter en het ondersteunend personeel wordt verondersteld als niet-dossiergebonden uren. Ondertussen is de werkweek teruggebracht op 36 uren. Ook heeft integraal management ertoe geleid dat de bestuurs- en beheerstaken zijn toegenomen. Deze elementen zijn in Tabel 6 nog niet verrekend (Bod 2000). Totale werktijd (bruto besteedbare 1976 uren (52 weken * 38 uren) tijd / jaar / VTE) Minus onbeschikbare tijd (verlof, Minus 376 uren feestdagen, ziekte, ) Beschikbare tijd 1600 uren Minus tijd voor niet Minus 400 uren dossiergebonden activiteiten Dossiergebonden tijd 1200 uren (Productietijd per FTE per jaar, of de tijd voor primaire productie) Tabel 6 Bepaling van de dossiergebonden tijd De maat voor productiviteit wordt uitgedrukt in arbeidsproductiviteit (als de ratio: volume productie gedeeld door het aantal voltijds equivalenten) en totale productiviteit (als de ratio: productie gedeeld door het totale volume aan ingezette middelen in termen van personeel, materiaal en kapitaal). Productie slaat op het aantal zaken (het volume) dat een gerecht afdoet in een bepaalde periode. Productiviteit verwijst naar de verhouding tussen het aantal zaken en het aantal voltijds equivalenten dat is ingezet om de productie te realiseren. Een stijging van de productiviteit leidt dan tot een stijging van de efficiëntie; minder personeelsinzet is nodig om de gewogen productie af te doen. In het Nederlandse model is er een verband tussen werklastmeting en kostprijs voor de rechtspraak. Het is de kostprijs per zaak (en de tijd die het juridisch en administratief vanuit de werklastmeting gemiddeld kan besteden aan de zaak) en het aantal zaken die de hoogte van het budget voor de rechtspraak bepalen. Op de bepaling van de normtijden of behandeltijden (als synoniemen) en de bepaling van het werkvolume wordt verder in de tekst ingegaan. Het Lamiciemodel stelt per zaakscategorie de gemiddelde behandeltijd vast. Door een productievolume te vermenigvuldigen met zijn respectievelijke gemiddelde behandeltijd en daarna deze resultaten voor alle productievolumes te sommeren, verkrijgt men de gewogen productie. 37

48 Het werklastmeetsysteem als bekostigingssysteem Het Lamicie-model is ontstaan als aan werklastmeetsysteem. De initiële bedoeling is zowel de werklast over gelijke types van gerechten als de werklast over kamers binnen één gerecht te vergelijken. In 2005 is het Lamicie-model echter omgebouwd tot een bekostigingssysteem. Stemmen gaan echter op om Lamicie terug te laten komen tot zijn initieel doel van vergelijking van werklast tussen de gerechten onderling (interview Raad voor de rechtspraak 2007). Laten we ingaan op die eerste evolutie van werklastmeetsysteem naar bekostigingssysteem. De juridische grondslag voor de financiering van de zittende magistratuur is het Besluit financiering rechtspraak Dit besluit vervangt het Besluit financiering rechtspraak van 30 juli 2002 dat nog op een kas-verplichtingenstelsel gebaseerd is en waarbij uitgaven geboekt worden op het moment van betaling (Staatsblad 2002, 390). De invoering van het baten-lastenstelsel per 1 januari 2005, dat bekostiging op basis van prestaties (i.c. behandelde gerechtelijke procedures) voorschrijft en de kosten boekt op het moment dat de prestaties worden geleverd, noodzaakte tot wijziging van het Besluit financiering rechtspraak. Met een voorbeeld betekent dit dat een uitgave aan aanschafwaarde vervangen wordt door jaarlijkse afschrijvingen op de kapitaalgoederen. Tot 2002, dus vóór de oprichting van de Raad voor de rechtspraak, werden middelen door het ministerie van Justitie rechtstreeks beschikbaar gesteld aan de individuele gerechten. Sinds 2002 is het de Raad voor de rechtspraak die als tussenorgaan de middelen verwerft bij de minister van Justitie om deze nadien te verdelen over de individuele gerechten. De verdeling vindt plaats op basis van prestaties of productie, in plaats van geraamde uitgaven. In een overgangsfase, die voorafging aan de volledige invoering van het baten-lastenstelsel en dus volledige prestatiefinanciering, tussen 2002 en 2005, werd het budget vastgesteld op basis van prognoses van aantallen zaken per zaakscategorie en op basis van (weliswaar in afnemend belang) de historisch gegroeide financieringssituatie, aangeduid met het begrip budgettaire scheefgroei. Met budgettaire scheefgroei wijst men op het verschil tussen het budget dat volgens Lamicie nodig is om de afgesproken productie te kunnen realiseren en het werkelijk aan de rechtspraak beschikbaar gestelde budget. Scheefgroei was er voor het geheel van de rechtspraak, maar ook tussen de afzonderlijke gerechten. De budgettaire scheefgroei werd verrekend met een financiering uit niet-productiegerelateerde onderdelen. De productieafspraken werden opgenomen in de jaarplannen van de gerechten; hierin werden verwachtingen geformuleerd over de instroom van zaken, naast de intenties over het wegwerken van voorraden. Er waren geen financiële consequenties verbonden aan het feit dat feitelijke productie afweek van productieafspraken. Wel werd het verschil bijgehouden op een aparte egalisatierekening, waarbij het de bedoeling was dat over een periode van vijf jaar over- en onderschrijdingen elkaar corrigeerden (Boone et al. 2007). In de periode stuurden de Raad en het ministerie van Justitie op basis van 49 zaakscategorieën. Het Besluit financiering rechtspraak legde de zaakscategorieën en de daaraan gekoppelde gemiddelde behandeltijden vast (2002). In 2003 is het bekostigingsmodel geëvalueerd. Het Evaluatierapport Met recht gefinancierd formuleert een aantal aanbevelingen over het bekostigingsmodel (Boone et al. 2007). Het moet: de daadwerkelijke kosten volgen; als uitgangspunt een open-eind-karakter (in functie van de maatschappelijke vraag naar rechtspraak) hanteren, weliswaar budgettair ingekaderd; 38

49 Werklastmeting in de Nederlandse zetel uitgaan van planningen en niet van realisaties; aannemen dat de gerechten, die gefinancierd worden vanuit het systeem, de parameters van het model aanleveren, zijnde de Lamicietijden en de werkvolumeprognoses; een getrapte financiering hanteren via de Raad voor de rechtspraak; beperkte verantwoording en/of afrekening mogelijk maken. Het model werd als complex ervaren; het ministerie van Justitie gaf de indruk te sterk op detail te sturen. Het nieuwe Besluit financiering rechtspraak 2005 stelt als doelstelling voorop de financiering te vereenvoudigen, transparant te maken en in het systeem prikkels voor slagvaardigheid en doelmatigheid in te bouwen, door het verrekenen van productieverschillen. Om die redenen worden vanaf 2005 zaken onderverdeeld in productgroepen met een eigen productgroepprijs. Productgroep verwijst naar zaakscategorieën die qua onderwerp van het geschil samenhangen. De productgroepprijs is de prijs die de rechterlijke macht van de minister krijgt om de producten die behoren tot deze productgroep te leveren. Er zijn elf productgroepen voor Lamiciezaken. Als productgroepen worden bij de rechtbanken onderscheiden: civiel, bestuur, vreemdelingen, belasting, straf en kanton. De hoven kennen enkel civiel, straf en belasting. Voor de CRVB (Centrale Raad van Beroep) is er de productgroep Bestuur. Voor het CBB (College van Beroep van het bedrijfsleven) is er de productgroep bestuur. Het totale budget voor de rechtspraak is bepaald op basis van gemiddelde prijzen per productgroep. Door zaakscategorieën te bundelen in productgroepen werden volgende doelstellingen gerealiseerd (Boone et al. 2007): 1. Het basisbudget wordt met minder variabelen bepaald, wat de prognosegevoeligheid van de budgettering doet afnemen; 2. Het beeld verdwijnt dat de minister vonnissen of arresten per categorie koopt; 3. De Raad krijgt een meer integrale verantwoordelijkheid, doordat hij instaat voor verdeling van de toegekende budgetten (op basis van productgroepen) over de gerechten (op basis van zaakscategorieën). In 2005 is men formeel op prestatiefinanciering overgestapt, ondersteund door een nieuw boekhoudsysteem; het baten-lastenstelsel. Het nieuwe financieringssysteem van 2005 heeft er toe geleid dat de band tussen productie en kosten sterker werd, of met andere woorden dat afwijkingen tussen productieafspraken (tussen het individuele gerecht en de Raad voor de rechtspraak) en feitelijke productie (van het individuele gerecht) gedeeltelijk financieel verhaald worden (in plus of min) op de gerechten. In de periode tussen 2002 en 2005 stuurde de Raad op het verkleinen van productieverschillen. Gerechten met een hogere feitelijke productie kregen extra budget, dat geïnvesteerd kon worden in kwaliteitsverbetering; gerechten met een lagere feitelijke productie hing de dreiging boven het hoofd van budgetafroming, hoewel dit niet gebeurde. In elk geval verzwakte de budgettaire positie van de zwak productieve ten aanzien van de sterk productieve gerechten. Vanaf 2005 krijgen gerechten bij meerproductie 70% van de landelijke kostprijs van het verschil na afloop van het jaar bijgepast, en moeten zij bij minder productie 70% van de landelijke kostprijs van het verschil terugstorten. Toch blijft de historische financiële verhouding tot op vandaag een invloed hebben op de verschillen in kostprijzen per type zaak (minutentarieven) tussen gerechten. De Raad voor de rechtspraak werkt gestaag 39

50 verder om deze verschillen in de loop van 2007 volledig weg te werken. Wanneer een gerecht produceert tegen lagere kostprijs dan kan het gerecht vanaf 2005 het verschil tot een bepaald maximum zelf behouden om reserves op te bouwen. Ook kunnen gerechten budgetverschuivingen doorvoeren tussen de sectoren (SCP & Raad voor de rechtspraak 2007). Een belangrijke kanttekening bij de mogelijkheid van de Raad voor de rechtspraak om productiesturend te werken, is dat er pas in 2005 voor het eerst voldoende budget beschikbaar was om de berekende kosten voor de rechtspraak te financieren (Boone et al. 2007). Bij voldoende budgettaire middelen biedt het baten-lastenstelsel beleidsmakers de mogelijkheid gerechten te sturen en te bekostigen op basis van prestaties die ze leveren. Volgens deze financieringssystematiek die in 2005 werd ingevoerd, worden op landelijk niveau om de drie jaar kostprijzen per type zaak vastgesteld. Hierbij is inzicht nodig in de verbanden tussen de middeleninzet en de afgehandelde zaken op niveau van de individuele gerechten (SCP & Raad voor de Rechtspraak 2007). De hoogte van het budget per gerecht hangt af van de mate waarin de verschillende soorten zaken per productgroep voorkomen. Het besluit financiering rechtspraak 2005 onderscheidt drie meetsystemen: het systeem van productiemeting, het systeem van prijsmeting en het werklastmeetsysteem. Het systeem van productiemeting meet het aantal afgedane zaken per gerechtscategorie en daarbinnen per afzonderlijk gerecht. De meting gebeurt op niveau van de afzonderlijke zaakscategorieën, geclusterd in productgroepen; of met andere woorden wordt het aantal afgedane zaken per zaakscategorie gemeten. Vanuit het systeem van prijsmeting worden de kosten bepaald voor afgedane zaken voor alle gerechten samen, en hieruit afgeleid voor elk gerecht afzonderlijk. De meting gebeurt op het geaggregeerde niveau van een productgroep (strafrecht, bestuursrecht, civiel recht, ). De gerealiseerde kostprijs per productgroep is gelijk aan de totale gerealiseerde kosten gedeeld door het totaal aantal afgedane zaken in een productgroep. Algemene kosten, zoals huisvesting, stafdiensten, automatiseringskosten, de kosten van de Raad voor de rechtspraak, worden op verschillende manieren toegerekend aan een productgroep, wat resulteert in een kostprijs die de Raad hanteert in relatie met de minister, en een kostprijs die de Raad hanteert in relatie met de gerechten. De eerst vermelde kostprijs die van belang is voor de begrotingsdiscussies ligt hoger. Het werklastmeetsysteem meet de werklast van het personeel bij de gerechten dat instaat voor de productie. Meting gebeurt op basis van periodieke tijdschrijfonderzoeken. De meting gebeurt op het niveau van de afzonderlijke zaakscategorieën. Men meet de gerealiseerde behandeltijd per zaak, onderscheiden naar rechterlijk personeel, juridische ondersteuning en administratie. De gemiddelde zaakbehandelingstijd voor een voltijds medewerker is de totale tijd (dit is de productieaantallen vermenigvuldigd met de behandeltijden) gedeeld door de totale bezetting (dit is het aantal personeelsleden) (Keurentjes 2006). Aanvullend op de tijdschrijfonderzoeken houdt de Raad voor de rechtspraak vergelijkende onderzoeken en diepteonderzoeken naar gerealiseerde prijsverschillen tussen gerechten Bepaling van de Lamicie-minutentarieven Normtijden vastleggen op basis van tijdschrijfoefeningen, en de werklast die dit met zich kan meebrengen, is één ding. Er is een bijkomend addertje onder het gras: de kostprijs per eenheid product wordt driejaarlijks onderhandeld tussen de minister van Justitie en de Raad voor de rechtspraak. Het prijsindexcijfer, de productie van de rechtspraak als geheel, informatie uit het kwaliteitssysteem en de uitkomsten van de werklastmetingsonderzoeken spelen hierbij een rol 40

51 Werklastmeting in de Nederlandse zetel (Boone et al. 2007). Een uitspraak van een zittend magistraat typeert de onmacht die de zetel aanvoelde bij de bepaling van de hoogte van de prijzen: Tegen het einde van de onderhandelingen hebben we zelf redelijke normtijden aangedragen. De hoeveelheid geld die we erbij wilden, was echter niet gegarandeerd. Het ministerie bepaalde de hoeveelheid geld. We werden per eenheid product betaald, maar over de hoeveelheid geld die per eenheid werd betaald, hadden we geen zeggenschap (Boone et al. 2007). Op het terrein heerst er niet zozeer onvrede over de idee dat er moet tijd geschreven worden en dat de hoogte van de productie van een gerecht contractueel wordt vastgelegd. Er is wel ongenoegen over het gebrek aan transparantie ten aanzien van de bepaling van de hoogte van de prijzen per Lamicieminuut. Een onderscheid moet gemaakt worden tussen vaststelling van de minutentarieven in de onderhandeling tussen de Raad en het ministerie enerzijds, en vaststelling van de minutentarieven in de relatie tussen de Raad en het afzonderlijke gerecht. Tussen de Raad voor de rechtspraak en de minister van Justitie gebeuren prijsonderhandelingen op basis van productgroepen. Tussen de Raad voor de rechtspraak en de afzonderlijke gerechten gebeuren prijsafspraken op basis van de zaakscategorieën. Het Lamiciemodel is niet bedoeld om het budget dat onderhandeld wordt tussen de Raad voor de rechtspraak en het gerecht, te verdelen in het gerecht. Deze budgetverdeling in het gerecht blijft de taak van de korpschef. De onderhandelingen tussen de Raad en het ministerie van Justitie vallen uiteen in onderhandelingen over het volume, dat jaarlijks wordt vastgelegd, enerzijds, en onderhandelingen over de prijs per productgroep, die driejaarlijks worden vastgelegd, anderzijds. Het aantal en soort afgehandelde zaken per productgroep wordt gemeten. Er is een landelijk beeld en een beeld van de totale tijd besteed aan zaken per individuele sector en soort zaken. Er is ook een landelijk totaalbeeld per productgroep en een beeld per individuele sector van de gerealiseerde kosten. De kosten afgezet tegen de hoeveelheid behandeltijd levert een minutentarief dat de Raad hanteert in de budgettering van de gerechten. Dit tarief is landelijk gelijk. De gerechten ontvangen het grootste deel van het budget op basis van het minutentarief vermenigvuldigd met het aantal verwacht te produceren behandelminuten (aantal zaken per zaakscategorie vermenigvuldigd met behandeltijd van de zaakscategorie). In onderhandeling tussen de Raad voor de rechtspraak en de minister wordt om de drie jaar de productgroepprijs vastgelegd (Keurentjes 2006). Uitgangspunt bij de prijsonderhandelingen zijn de gerealiseerde kosten over de afgelopen drie jaren. Tot op heden is dit echter nog niet gebeurd omdat het bekostigingsstelsel pas sinds 2005 operationeel is. De onderhandelde productgroepprijs wordt door de Raad teruggerekend naar prijzen per zaakscategorie. Op basis van zaakscategorieën berekent de Raad de vergoeding die een afzonderlijk gerecht krijgt. De enige component waar de gerechten invloed op uitoefenen is het aantal zaken dat zij afhandelen. Binnen de zaakscategorieën is er een onderverdeling tussen kosten van magistraten en kosten van ander gerechtelijk personeel. Ook is er een onderscheid naar type gerecht: kantongerecht, rechtbank en gerechtshof. De ACWB stelt dat andere systemen denkbaar zijn. Men zou bijvoorbeeld kunnen werken met een lijst van x kostprijzen, waarbij alle zaken, los van het gerecht of de sector waartoe zij behoren, op basis van tijdschrijfonderzoek bij een van de kostprijzen wordt ingedeeld (Rvdr 2006b). Meestal bij wet opgedragen, non-judiciële taken van de gerechten zijn niet opgenomen in het Lamicie-model; soms worden gerechten hiervoor apart gefinancierd. Voorbeelden hiervan zijn activiteiten op het gebied van tuchtrecht (voor notarissen, gerechtsdeurwaarders en advocaten) en lidmaatschappen van commissies van toezicht en dergelijke. Het 41

52 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) schat dat het gaat om minder dan 1% van de judiciële activiteiten van een rechter, en om ruim 1% van de hoofdactiviteiten bij de ondersteunende functies (Croes et al. 2005: 88). De vertekening is dus marginaal. Het gegevensbestand bevat geen op niveau van rechtbanken en gerechtshoven goed vergelijkbare informatie over het aantal arbeidsjaren van het niet aan sectoren toe te rekenen personeel. Tot deze groep personeelsleden behoren medewerkers van facilitaire diensten (zoals receptie, beveiliging, etc.), en de president van de rechtbank (SCP & Rvdr 2007: bijlage B). Het huidige financieringssysteem van de individuele gerechten houdt geen rekening met verschillen in de kenmerken van gerechten die de productiviteit kunnen beïnvloeden. De kostprijzen per eenheid product en de normatieve tijdsbesteding per zaak is voor alle gerechten in principe even hoog. De Raad voor de rechtspraak hanteert vanaf 2007 voor alle rechtbanken hetzelfde minutentarief per type product. In een overgangsperiode, tot 2007, werden verschillen gedeeltelijk gecompenseerd. De discussie over gelijke kostprijzen hangt samen met de discussie over schaaleffecten; de invloed van de stedelijke omgeving op de te behandelen zaak wordt niet in rekening genomen; kleine gerechten produceren op ongunstige schaal (SCP & Raad voor de Rechtspraak 2007). Het financieringssysteem gaat ervan uit dat er geen schaaleffecten zijn (SCP & Raad voor de Rechtspraak 2007) Bepaling van de hoogte van het werkvolume Andersson Elffers Felix stelt dat een realistische prognose van de justitiële vraag is opgebouwd uit vier componenten: de prestaties van het gerecht in het voorgaande jaar, het achterstallige werk, de landelijke trend en de realiseerbaarheid van groei dan wel krimp. Hierbij dient de Raad voor de rechtspraak normen aan te geven voor de landelijke trend, deze normen moeten uitgaan van gerechtelijke verkenningen, wetgeving, systeemverandering en realiseerbaarheid van groei of krimp. In Nederland werkt men aan de uitbouw van een econometrisch model om de instroom aan gerechtelijke dossiers te kunnen voorspellen 6. Factoren als leeftijd van de bevolking, het bruto regionaal product, bevolkingsdichtheid, etc. zijn elementen die meegenomen worden in het model om de volumecomponent te voorspellen. Nederland werkt, in navolging op het advies van AEL, aan de ontwikkeling van een systematiek om werkvoorraden en doorlooptijden per sector vast te stellen. Hiermee kan het maatschappelijk effect van rechtspraak geijkt worden, de toereikendheid van de financiering bepaald worden, en kan de werkvoorraad in de balans gewaardeerd worden (AEL 2003) Bepaling van de behandeltijden Het Besluit financiering rechtspraak bepaalt dat de behandeltijden van de zaakscategorieën moeten vastgesteld worden om de prijzen van de producten van de rechtspraak te kunnen bepalen. Hiermee is de grondslag voor werklastmetingsonderzoek duidelijk. In het zogenaamde Lamicie A-viertje zijn de behandeltijden opgenomen. Deze paragraaf gaat in op de manier waarop de hoogte van de behandeltijden of normtijden wordt vastgelegd. De Raad voor de Rechtspraak heeft de opdracht gegeven aan TNO-Arbeid voor de uitvoering van tijdschrijfonderzoeken. In samenspraak met referentiegroepen ontwikkelde TNO een 6 Meer informatie hierover kan u vinden in cahier Prognosemodellen justitiële ketens: civiel en bestuur. Raad voor de rechtspraak. 42

53 Werklastmeting in de Nederlandse zetel systeem. Tijdschrijfonderzoeken werden in de jaren 2000/2001 en 2003/2005 door TNO doorgevoerd in de verschillende sectoren (belasting, strafrecht, civiele zaken, vreemdelingenzaken, etc.). Lamicienormen werden als gevolg hiervan aangepast. Dit onderzoek ging als volgt (Rvdr 2006b): - Eerst bracht TNO de feitelijke omvang van de werkweek en de verhouding tussen dossiergebonden en niet-dossiergebonden tijd in kaart. Onder dossiergebonden tijd valt de tijd die besteed werd aan de behandeling van de zaakscategorieën die op het Lamicie A-viertje opgenomen zijn. Niet-dossiergebonden tijd is de tijd besteed aan andere zaken (zoals megazaken, tuchtzaken, etc.) en de tijd besteed aan opleiding, coaching, intervisie, organisatie, persoonlijke verzorging, etc. - Daarna werden door middel van tijdsregistratie de landelijk gemiddelde tijden bepaald voor uitvoering van de processtappen in de Lamicie zaakscategorieën. - Op basis hiervan werden de behandeltijden vastgelegd. Het systeem werd goedgekeurd door het Instituut voor Arbeidsvraagstukken dat in navolging van het Besluit financiering rechtspraak is aangewezen als externe onafhankelijke deskundige die de opzet van de tijdschrijfonderzoeken en de wijze waarop de onderzoeken worden uitgevoerd toetst. Uit onderzoek blijkt een verhouding van dossiergebonden respectievelijk niet-dossiergebonden tijd naar voor te komen. Evaluaties van het tijdschrijfonderzoek wijzen uit dat de gerechtelijke productie zich net zo min als de productie in andere professionele organisaties in de dienstensector gemakkelijk eenduidig laat uitdrukken in behandeltijden door middel van tijdschrijfonderzoek. Ten eerste gaan met tijdsregistratie immers registratieproblemen gepaard. Voor een administratie is het tijd registreren van terugkerende kortdurende handelingen omwille van de belasting van registreren in verhouding tot de korte duurtijd van de handeling, vaak teveel gevraagd. Toch kan de impact van deze korte handelingen op de behandeltijd enorm zijn omwille van het volume aan kortdurende handelingen. Ook kunnen telefonische informatieverzoeken of vragen aan de balie niet altijd gemakkelijk toegewezen worden aan concrete dossiers. Bovendien is het geen evidentie medewerkers te overtuigen van het belang van correct tijdschrijven; er ontbreekt voor de individuele medewerker immers een commercieel belang, noch is de eigen beloning afhankelijk van de registratie (Rvdr 2006b). Een tweede probleem heeft te maken met doorlooptijden. Omdat de doorlooptijden van veel zaakscategorieën te lang zijn, worden deze zaakscategorieën opgedeeld in processtappen: 'registratie', 'instructie', 'behandeling ter zitting' en 'schrijven uitspraak'. Het tijdschrijfonderzoek gaat dus uit van een bepaald werkproces dat kan verschillen van gerecht tot gerecht. Dit leidt tot definitie- en registratieproblemen. Ten derde vond het TNO onderzoek plaats tijdens de reguliere werktijden. Overwerk werd niet gemeten. Dit blijkt in de praktijk zeer moeilijk te zijn. Tot slot kunnen wijzigingen in de nationale of internationale jurisprudentie of wijzigingen in werkprocessen (bijvoorbeeld door automatisering) de behandeltijden beïnvloeden (Rvdr 2006b). Om tijdschrijfonderzoek op juistheid te controleren, moeten onderzoeksresultaten met de feitelijke bezetting en de feitelijke productie vergeleken worden. Omdat de uitkomsten van het tijdschrijfonderzoek op basis van de vier hoger vermelde redenen op onderdelen niet erkend werden door het personeel van de gerechten worden in aanvulling op het tijdschrijven expertmeetings van rechters en secretarissen gehouden. Expertmeetings maken het mogelijk dat de theoretische benadering van de werkelijkheid zoals deze blijkt uit de tijdschrijfonderzoeken afgezet kan worden tegen de praktijkervaringen. 43

54 Een vraag die zich stelt is of het veld zich moet kunnen herkennen in de uitkomsten van tijdschrijfonderzoek. Uitkomsten zijn gemiddelde waarden, en men herkent zich per definitie niet vlug in gemiddelden. Toch moet er bij de ontwikkeling van een meetinstrument aandacht zijn voor de indruk die de gerechten afzonderlijk hebben over het meetinstrument en over de mate waarin het instrument meet wat het hoort te meten, ook wel face validiteit genoemd. Laten we kort ingaan op de bepaling van de verhouding tussen dossiergebonden en nietdossiergebonden tijd. Tijdschrijfonderzoek door TNO in 2000/2001 ging uit van de verhouding dossiergebonden/niet-dossiergebonden tijd van 75/25. Tijdschrijfonderzoek door TNO in 2003/2005 wijzigde deze verhouding in 81/19. De resultaten van de tijdschrijfonderzoeken door TNO werden in expertmeetings getoetst op hun realiteitsgehalte; indien de theoretische waarde zoals bleek uit tijdschrijfonderzoek niet overeenstemde met de ervaring van de experts, formuleerde de expertmeeting een nieuwe norm. Voor de vaststelling van de dossiergebonden tijd hecht de ACWB veel belang aan de resultaten van de expertmeetings. Algemeen erkennen deze laatsten dat de niet-dossiergebonden tijd sterk daalde ten gunste van de dossiergebonden tijd. De voorbije jaren lag de nadruk sterk op toenemende kwantiteit binnen de beschikbare capaciteit (Rvdr 2006). De ACWB adviseert de Raad voor de rechtspraak andere verhoudingen dossiergebonden/niet-dossiergebonden tijd voor de verschillende sectoren, hierbij rekening houdend met sectorgebonden realiteiten van gerechtelijke achterstand (en de druk die dat met zich meebrengt). Tabel 7 geeft het overzicht van de door de ACWB geadviseerde dossiergebonden tijd, zoals deze voortvloeien uit de expertmeetings. De ACWB voegt er wel onmiddellijk aan toe dat, om op termijn kwaliteitsverlies van de gerechtelijke uitspraken te vermijden, er in de toekomst naar gestreefd moet worden naar een dossiergebonden tijd per FTE per jaar voor magistraten van uren, en voor juridisch en administratief personeel van uren, wat overeenkomt met 25% van de tijd die beschikbaar moet zijn voor niet-dossiergebonden werk. Hiervoor is een uitbreiding van personeel nodig van ongeveer 10%. Hierbij zou een opslag van 2 uur per voltijds equivalent per week voor overwerk als maximale norm moeten gelden (Rvdr 2006b). Let wel dat in het Nederlandse voorbeeld onder niet-dossiergebonden tijd ook de uren vallen die besteed worden aan werkzaamheden in het primaire proces die niet als Lamicie productie worden geteld, zoals bijvoorbeeld megazaken. Sectoren civiel en bestuur (inclusief VK en belasting) van de rechtbanken en voor de Centrale Raad van Beroep Sectoren straf, civiel en belasting van de hoven en de sectoren straf en kanton van de rechtbanken Alle sectoren van de rechtbanken, de hoven en de Centrale Raad van Beroep uren dossiergebonden tijd voor Magistraten uren dossiergebonden tijd voor Magistraten uren dossiergebonden tijd voor Juridische Ondersteuning Alle sectoren van de rechtbanken, de hoven en de Centrale Raad van Beroep Tabel 7 Direct productieve uren per sector en per functie (Bron: Rvdr 2006b:9) uren dossiergebonden tijd voor Administratieve Ondersteuning De Adviescommissie Werklastmeting en Bekostiging adviseert de Raad voor de rechtspraak het tijdschrijfonderzoek niet als enig zaligmakende methode te beschouwen om mathematisch zeer precies de behandeltijden vast te leggen. De behandeltijden moeten een beredeneerd resultaat zijn dat voortvloeit uit de confrontatie van de gegevens van door TNO uitgevoerd tijdschrijfonderzoek, de realisatiecijfers productie en bezetting, en de door 44

55 Werklastmeting in de Nederlandse zetel experts in expertmeetings gegenereerde tijden. Tijden worden ook best afgerond om de suggestie van mathematische precisie te vermijden (Rvdr 2006b). Onderstaande Tabel 8 en Tabel 9 illustreren het belang van confrontatie van verschillende gegevens over behandelingstijden uitgedrukt in minutentijd: de thans gehanteerde behandeltijd, de door TNO berekende behandeltijd, de tijd zoals expertmeetings vastgelegd, en de tijd die de ACWB adviseert. A A TNO Expertmeeting ACWB Tijd magistraat (rechterlijk ambtenaar) Tijd gerechtelijk ambtenaar Tabel 8 Behandeltijden beslissing scheidingszaak, rechtbank Familiezaken, categorie 201 A A TNO Expertmeeting ACWB Tijd magistraat (rechterlijk ambtenaar) Tijd gerechtelijk ambtenaar Tabel 9 Behandeltijden beslissing scheidingszaak, Hoven Civiele Zaken, categorie 201 Andersson Elffers Felix (AEF) voerde in opdracht van het ministerie van Justitie een ontwikkelingsgericht onderzoek uit naar de financiering van de rechtspraak, meer bepaald naar de praktische werking van het financieringsmodel. Aanbevolen wordt de mogelijkheid te regelen om één keer per jaar bij systeemwijzigingen als gevolg van wetgeving tussentijds zonder tijdschrijfonderzoek, maar in overeenstemming tussen de Raad voor de rechtspraak en de minister van Justitie beleidsmatige correcties van de zaakscategorietijden door te voeren (AEF 2003). Uit het veld komt het gebrek aan communicatie bij implementatie van tijdschrijfonderzoeken als belangrijkste kritiek naar voren. Waarom tijdschrijven? Hoe worden rechtbanken geselecteerd? Wat gebeurt er met de resultaten? Waarom is het rechterlijk en gerechtelijk personeel niet eerder betrokken in het onderzoek? Het zijn maar enkele van de vragen die weerklinken. Het hele plaatje van wie, wanneer, welke rol zal spelen in het werklastmeetsysteem moet voor alle betrokkenen duidelijk zijn. Om draagvlak te kunnen creëren voor het onderzoeksproduct is het nodig dat gewezen wordt op het belang van zorgvuldig tijdschrijven. De methode om tijd te meten in processtappen is niet ideaal. Een combinatie van tijdschrijven en expertmeetings lijkt de meeste garanties te bieden voor een breed draagvlak Aandacht voor kwaliteit vanuit het werklastmeetmodel Kwaliteit is tot op vandaag slechts beperkt in de productiemaat verwerkt door verschillende typen zaken en afhandelingswijzen te onderscheiden. De maatstaf voor productie wordt bepaald door de gemiddelde tijdsbesteding per type product of zaak op te tellen. 45

56 Veranderingen in gemiddelde zwaarte per type zaak komt in de loop van de tijd niet tot uiting (SCP & Raad voor de Rechtspraak 2007). Hoe je het draait of keert, Lamicie draait om het vergelijkbaar maken van productieniveaus tussen gerechten en het bekostigen van de behaalde productie. Een gangbare visie is dat productiviteitsverhoging ten koste gaat van de kwaliteit van het werkproces en eindproduct 7. Is er een uitruil tussen kwantiteit en kwaliteit van de gerechtelijke productie? Klantenwaarderings- en medewerkerswaarderingsonderzoek wijzen uit dat deze kwaliteit van werkproces en eindproduct bij de rechtspraak verbeterde (Prisma 2006). De advocatuur en het openbaar ministerie zien eerder de verschillen in uitspraken tussen verschillende rechters of een gebrek aan rechtseenheid als een probleem. Het kwantiteits-kwaliteitsdebat hangt ook samen met de organisatiestructuur. Voorbeelden hiervan zijn specialisatie van het gerecht, de kwaliteit van de medewerkers, of de organisatiecultuur die een invloed heeft op motivatie (SCP & Raad voor de rechtspraak 2007). De professionele kwaliteit van rechters en ander rechtelijk personeel men wil goed werk leveren om de intercollegiale juridische en maatschappelijke toets te doorstaan biedt tegengewicht op de druk van het beleid om een zeker productieniveau te halen. Een kwaliteitsdimensie die mogelijks wel onder druk kan komen te staan vanuit kwantiteitsvereisten is het investeren in kennis die slechts rendabel wordt op de middellange tot lange termijn (SCP & Raad voor de rechtspraak 2007). Het Besluit Financiering Rechtspraak (2005) stelt dat kwaliteitsoverwegingen meegenomen worden in de prijsonderhandelingen. Ten behoeve van het Lamiciemodel zoeken de betrokken partijen de minister van Justitie, de Raad voor de rechtspraak, de gerechtsbesturen en professionals naar een evenwichtige benadering van productie en kwaliteit. Een projectgroep ontwikkelde een conceptueel set van indicatoren en bijhorende normen. De conceptuele set van indicatoren werd besproken op de Raad voor de rechtspraak en nadien overgemaakt aan de Adviescommissie Werklastmeting en Bekostiging (ACWB). Consultatierondes werden gehouden met voorzitters (presidenten) en directeuren bedrijfsvoering; er werden adviezen gevraagd aan landelijke overleggen van sectorvoorzitters, aan het directeurenberaad, aan de gerechtsbesturen en aan de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (als onafhankelijke beroepsvereniging en vakbond van rechters en officieren van justitie). Er wordt een onderscheid gemaakt tussen effectindicatoren die duiden op de waardering of de kwaliteit van het eindproduct van de rechtspraak en procesindicatoren die betrekking hebben op de inrichting van het proces van rechtspraak (Raad voor de rechtspraak 2006a). Procesindicatoren worden onderverdeeld in drie categorieën: personeel, organisatie en zaaksgebonden. Er worden dimensies van kwaliteit van rechtspreken geformuleerd. Deze zijn: - Juridisch inhoudelijke kwaliteit van de behandeling en van de uitspraak (waaronder: Motivering van de uitspraken, Maatschappelijke relevantie of practical wisdom bij de uitspraken); - Onpartijdigheid en integriteit; - Bejegening ter zitting; - Doorlooptijd van de behandelde zaken. 7 Voor meer informatie zie: van der Torre, A., van Tulder, F. et al. (2007). Rechtspraak: productiviteit in perspectief. Den Haag: SCP & Rvdr. 46

57 Werklastmeting in de Nederlandse zetel Tabel 10 geeft het overzicht van kwaliteitsindicatoren en eraan gekoppelde normen die de projectgroep Kwaliteit in de bekostiging formuleerde. Procesindicator Juridisch inhoudelijk Personeel Tijd voor vakinhoudelijke opleiding (permanente educatie, geven van onderwijs, schrijven van juridische artikelen) Tijd voor jurisprudentieoverleg en vakinhoudelijk overleg (collegiale verdieping, ressortelijk overleg met appelinstanties) Tijd voor zelfstudie (lezen juridische literatuur, rechtsgebiedverbonden tijdschriften, bijwonen voordrachten, bezoek aan bijvoorbeeld strafinstellingen, etc.) Tijd voor reflectie en interne tegenspraak Organisatorisch Uren voor kwaliteitsmanagement (organisatorische taken rond kennismanagement, opleiding, bejegening en onpartijdigheid) (vb organisatie van scholing, jurisprudentieoverleg, coaching, onderhouden van contacten met universiteiten, opbouwen en onderhouden van kennisinfrastructuur, etc.) Zaaksgebonden Tijd voor meelezen van EK vonnissen door een tweede rechter/raadsheer (EK = enkelvoudige kamer) Verhouding EK-MK (Enkelvoudige kamer meervoudige kamer) Tijd voor instructie / feitenonderzoek Tijd voor goede bewijsmotivering in de strafsector (volgens de Promis systematiek) Tijd voor voorbereiding van de zitting (extra tijd ten opzichte van de volgens ervaringskennis van de projectgroep feitelijk bestede tijd) Effectindicator Juridisch inhoudelijk Percentage tevredenheid rechtzoekenden en professionele klanten over deskundigheid, rechtseenheid en motivering (aan de hand van een klantwaarderingsonderzoek) Norm op jaarbasis Eén werkweek per rechter, raadsheer, secretaris 60 uur per jaar (1.5 uur per week) per rechter, raadsheer, secretaris 40 uur per jaar (1 uur per week) per rechter, raadsheer, secretaris Overige zelfstudie wordt toegerekend aan vrije tijd 40 uur per jaar per rechter/raadsheer 20 uur per jaar per full time equivalent (rechters, raadsheren, gerechtssecretarissen, administratief personeel) (ofwel gerekend tot het takenpakket van alle medewerkers, ofwel voor specifiek hiervoor vrijgestelde medewerkers) Norm in functie van sector en zaakscategorie in minuten uitgedrukt (voor die zaakscategorieën waar de landelijke overleggen van sectorvoorzitters de indicator op van toepassing achten) Norm in functie van sector en zaakscategorie Extra benodigde tijd per sector en per zaakscategorie in minuten uitgedrukt (voor die zaakscategorieën waar de landelijke overleggen van sectorvoorzitters de indicator op van toepassing achten) Geldt enkel voor MK zaken in de strafsector. 4 uur extra tijdsinvestering per MK zaak (dit is 1 uur extra tijdsbesteding per persoon per zaak) Uitgedrukt in minuten (voor die zaakscategorieën waar de landelijke overleggen van sectorvoorzitters de indicator op van toepassing achten) Normen uit het meetsysteem kwamen tot stand door de uitslagen van tien uitgevoerde klantenwaarderingsonderzoeken als basis te gebruiken voor de normstelling. De hoogst behaalde scores vormen het referentiepunt voor alle gerechten. Percentage appellen en cassaties Momenteel worden fluctuaties over tijdsperiode en verschillen over dezelfde sectoren tussen gerechten gemeten, nog geen norm ontwikkeld 47

58 Percentage kennelijk onverschoonbare vernietigingen Procesindicator Onpartijdigheid en integriteit Personeel Tijd voor borgen onpartijdigheid en integriteit (cursus morele dilemma s leidraad onpartijdigheid) Organisatorisch Zie uren organisatie kwaliteit bij juridisch inhoudelijk Zaaksgebonden Niet van toepassing Effectindicator Onpartijdigheid en integriteit Percentage tevredenheid rechtzoekenden en professionele klanten over onpartijdigheid en integriteit Aantal gehonoreerde wrakingen Procesindicator Bejegening ter zitting Personeel Tijd voor ontwikkelen en borgen van goede bejegeningsvaardigheden ter zitting (intervisie, etc.) Organisatorisch Zie uren organisatie kwaliteit bij juridisch inhoudelijk Een meetinstrument wordt ontwikkeld 8 uur per rechter/raadsheer en secretaris per jaar (1 dag per jaar) Normen uit het meetsysteem kwamen tot stand door de uitslagen van tien uitgevoerde klantenwaarderingsonderzoeken als basis te gebruiken voor de normstelling. De hoogst behaalde scores vormen het referentiepunt voor alle gerechten. Handmatig meten. Norm is nul, omdat maatschappelijk een ander criterium niet gerechtvaardigd is Niet van toepassing op gerechtssecretarissen. 8 uur per rechter / raadsheer per jaar. Zaaksgebonden Tijd voor de zitting Extra tijd per sector, per zaakscategorie, ten opzichte van de volgens ervaringskennis van de projectgroep feitelijk bestede tijd. Uitgedrukt in minuten (voor die zaakscategorieën waar de landelijke overleggen van sectorvoorzitters de indicator op van toepassing achten) Effectindicator Bejegening ter zitting Percentage tevredenheid rechtzoekenden en professionele klanten over bejegening ter zitting Wachttijden (aanvangstijd van een zaak) Percentage tevredenheid rechtzoekenden en professionele klanten over de wachttijden Aantal klachten en percentage gegronde klachten Procesindicator Doorlooptijd Voor dit meetgebied zijn alleen effectindicatoren ontwikkeld Effectindicator Doorlooptijd Normen uit het meetsysteem kwamen tot stand door de uitslagen van tien uitgevoerde klantenwaarderingsonderzoeken als basis te gebruiken voor de normstelling. De hoogst behaalde scores vormen het referentiepunt voor alle gerechten. Maximaal 10% van het aantal zaken mag later dan tien minuten te laat beginnen. (Deze norm is niet haalbaar bij rolzittingen in kanton.) Deze objectief meetbare norm wordt gehanteerd in combinatie met subjectieve norm: percentage tevredenheid rechtzoekenden en professionele klanten over de tijdigheid van aanvang zaken Deze norm wordt ontwikkeld Norm moet nog ontwikkeld worden, in functie van gerechtvaardigde wensen van klanten 48

59 Werklastmeting in de Nederlandse zetel Percentage tevredenheid rechtzoekenden en professionele klanten over de doorlooptijden Gerealiseerde doorlooptijden conform de definities die het project Meting Doorlooptijden en Werkvoorraden hanteert Norm over de duur van de procedure en over de doorlooptijd van zaken moet nog ontwikkeld worden. Norm wordt ontwikkeld. Niet enkel op basis van gemiddelden; meting van percentielen als aanvulling. Norm die aangeeft wanneer bij ontoereikende financiering grenzen worden overschreden Tabel 10 Kwaliteitsindicatoren en normen ten behoeve van het werklastmeetsysteem (Bron: Raad voor de rechtspraak 2006a) Berekend werd wat het effect is op de dossiergebonden tijd indien deze indicatoren integraal zouden toegepast worden. In vergelijking met het TNO rapport over het tijdschrijfonderzoek ten behoeve van de Raad voor de rechtspraak neemt de dossiergebonden tijd voor rechters c.q. raadsheren, gerechtssecretarissen en administratieve personeelsleden af met respectievelijk 10%, 10.1% en 1.3% (Raad voor de rechtspraak 2006a). De Raad voor de rechtspraak spreekt van een initiële budgettaire meervraag van 180 miljoen euro in een totale begroting van 800 miljoen euro, indien de kwaliteitsindicatoren toegepast zouden worden in het Lamicie-model (Interview Raad voor de rechtspraak 2007). De ACWB wil op dit moment geen taxatie maken van de extra tijd die nodig zal zijn om tot een integrale realisatie te komen van de uitgangspunten van het rapport Kwaliteit kost tijd. De ACWB heeft, zoals hoger vermeld in de paragraaf 'Bepaling van de behandeltijden', al geadviseerd om het personeelsbestand uit te breiden met 10% om de verhouding tussen dossiergebonden en niet-dossiergebonden tijd terug te kunnen brengen op de wenselijke norm van 75/25. De kwaliteitsindicatoren zouden kunnen gebruikt worden in de prijsonderhandelingen. Tot op heden is de beleidskeuze om kwaliteitsindicatoren te koppelen aan de prijsonderhandelingen niet gemaakt. De projectgroep beveelt aan de kwaliteitsnormen in de gerechten ter interne verbetering van de werking te gebruiken als tegendruk tegen productie Toekomstige evoluties in het werklastmeetsysteem Op de vraag Waar naar toe met het Lamicie-model? bevestigen medewerkers van de Raad voor de rechtspraak de conclusie van Andersson Elffers Felix (2003) dat het Lamiciemodel terug zijn oorspronkelijke rol van werklastmeetmodel moet krijgen. Het Lamiciemodel moet ertoe dienen dat zichtbaar kan gemaakt worden hoeveel voltijds equivalenten nodig zijn om de gerechtelijke instroom af te werken. Een terechte meervraag van personeel moet eenduidig af te leiden zijn uit het model. Door technieken van personeelsplanning en een flexibele inzet van personeel kunnen overschotten aan personeel inzetbaar gemaakt worden daar waar nodig. Hier draait het om bij een werklastmeetmodel. Van het Lamiciemodel moet vervolgens een financieringsmodel afgeleid worden dat globaler is (Interview Raad voor de rechtspraak 2007). De AdviesCommissie Werklastmeting en Bekostiging stelt dat het Lamicie A-viertje een belangrijk document is bij de bekostiging van de Rechtspraak, de gerechten en de sectoren. Maar bij het A-viertje draait het natuurlijk om landelijk gemiddelde behandeltijden en in die gemiddelde waarden zullen afzonderlijke gerechten zich zelden herkennen. Het A-viertje is dus geen geschikt instrument om rechtvaardige verdeling van de middelen te bewerkstelligen. De vraag is of meer verfijning van zaakscategorieën leidt tot meer betrouwbare werklastmeting. Zowel de Raad voor de 49

60 rechtspraak, de ACWB en AEF zijn overtuigd van het tegendeel. Zij vinden dat ten behoeve van de bekostiging van de Rechtspraak het A-viertje moet streven naar een vergroving door zaakscategorieën samen te voegen en te schrappen; hierdoor kan gesymboliseerd worden dat het A-viertje een benadering is van de werklast van prestaties van gerechten (Rvdr 2006b). Een kritische reflectie bij tijdschrijfonderzoeken is dat het meetproces van langlopende zaken complex is. Het tijdschrijfonderzoek voor de sector civiel recht heeft twee jaar in beslag genomen. Vermits uitkomsten een invloed hebben op de bepaling van de hoogte van de kostprijzen en deze kostprijzen voor een periode van drie jaar worden vastgelegd, is er in deze omstandigheden maar sprake van een rustperiode van één jaar zonder tijdschrijven. Dit weegt op de motivatie van medewerkers die betrokken zijn in het tijdschrijfproces (Keurentjes 2006). De Raad voor de rechtspraak krijgt van de AdviesCommissie Werklastmeting en Bekostiging het advies niet langer te kiezen voor zeer omvangrijke periodieke tijdschrijfonderzoeken, maar wel te kiezen voor kleinschalige tijdschrijfonderzoeken op continue basis. Tijdschrijfonderzoek zou zo niet langer een gedoe worden voor de gerechten. De ACWB doet de suggestie te experimenteren met een elektronisch dossiervolgsysteem. Hiermee zouden niet alleen de processtappen maar complete doorlooptijden van dossiers kunnen worden gemeten (Rvdr 2006b). In de eerste jaren van het werklastmeetsysteem is er veel aandacht geweest voor de kwantiteitsfactor van de rechtspraak; de productie en productiviteit. Nadruk zal in de toekomst meer komen te liggen op de verhouding tussen kwantiteit en kwaliteit van de rechtspraak. Een belangrijke vaststelling is dat wanneer werklastmeting gebruikt wordt ten behoeve van de ontwikkeling van een bekostigingsmodel voor de rechtspraak, de minister van Justitie ook hard moet kunnen maken dat hij voldoende middelen krijgt om de uitkomsten van het prognosemodel budgettair te valideren. Hier knelt het schoentje echter WAT KUNNEN WE LEREN UIT LAMICIE? Tijd als goede raadgever De introductie van een werklastmeetsysteem vraagt tijd, kennis en ervaring van gerechten met werklastmeting. In Nederland is het werklastmeetsysteem er niet zonder stoot of slag gekomen. De geesten zijn geleidelijk aan gerijpt om te komen tot een instrument dat objectieve criteria aanreikt om de rechtspraak in zijn geheel te financieren. In 1984 was er in Nederland al sprake van een uitgewerkte categorisering van kernproducten voor de arrondissementele rechtbanken, met normen en normtijden. In 2000 is er een werklastmeetsysteem opgeleverd dat de werking van de zetel in zijn geheel dekt. Tussentijds is men blijven zoeken naar verbeteringen voor een voldragen systeem van werklastmeting. De grote aanzetprojecten tot werklastmeting in de Belgische Hoven van Beroep in de eerste jaren van deze eeuw, vanuit de projecten M.U.N.A.S. en de timesheets projecten waarop volgende hoofdstukken ingaan kunnen in deze beschouwd worden als noodzakelijke projecten om te komen tot klaarheid en overeenstemming over de doelstellingen en de vormgeving van werklastmeting. 50

61 Werklastmeting in de Nederlandse zetel Naar een combinatie van meetmethoden Tijdschrijven is een onderdeel van werklastmeting; het tijdschrijfonderzoek is slechts één van de elementen om behandeltijden te bepalen. Deze methode is in het Nederlandse werklastmeetmodel zeker niet onbelangrijk. Toch is de noodzaak gebleken om de resultaten van het tijdschrijfonderzoek te toetsen aan de werkelijkheid en op grond daarvan bij te sturen door middel van expertgroepen van deskundigen, rechters en ondersteunend personeel uit het veld. Deze expertmeetings hebben tot doel zowel de beschikbare gegevens uit de tijdschrijfonderzoeken als de gegevens over personeel en productie die voortvloeien uit andere (harde) meetsystemen te valideren (Rvdr 2006b). Deze toetsing van behandeltijden aan de mening van experts is nodig omdat allereerst tijdschrijfonderzoek niet in staat was om een betrouwbare meting van overwerk te doen. Ten tweede bleek een behoorlijke tijdsregistratie van het administratief personeel niet uitvoerbaar. Ten derde bleken de resultaten van tijdschrijfonderzoek in een aantal sectoren niet overeen te komen met de feitelijke bezetting en de feitelijke productie. Een voorbeeld illustreert deze ongerijmdheden tussen tijdschrijfonderzoek en de feitelijke situatietoets. Stel: tijdschrijfonderzoek levert aan dossiergebonden tijd 1200 uren per rechter op en een behandeltijd per zaak van 1 uur. Volgens het tijdschrijfonderzoek kan aangenomen worden dat een sector met 3 rechters dan 3600 zaken per jaar kan afdoen. Als uit de werkelijke productiecijfers blijkt dat die sector 5000 zaken per jaar afdoet, klopt er iets niet met de resultaten van het tijdschrijfonderzoek. We kunnen aannemen dat het aantal afgedane zaken een hard cijfer is. Ook het aantal rechters is tamelijk hard. De fout zal wellicht liggen in de vastgestelde dossiergebonden tijd per rechter (overwerk dat bijvoorbeeld niet wordt meegerekend, of minder tijd die besteed is aan educatie). Ook kan het zijn dat de behandeltijd werd overschat, of dat de behandeltijd na de tijdsmeting is gedaald door een wetswijziging of vanuit leereffecten die optreden omdat het gerecht met meer gelijksoortige zaken werd geconfronteerd. Er zijn dus vele verklaringen mogelijk (Rvdr 2006b). De expertgroepen hebben de opdracht de resultaten van het tijdschrijfonderzoek in overeenstemming te brengen met de werkelijke situatie. De ervaring in Nederland leert dat de keuze voor een bepaalde meetmethode in de tijd kan wisselen. Initieel startte Nederland met tijdschatten. Nadien kwam de nadruk sterk te liggen op tijdschrijven. Momenteel gaan er terug stemmen op om het uitgebreide tijdschrijven dat een behoorlijke werklast met zich meebrengt te vervangen door beperkte tijdschrijfoefeningen ter controle en door tijdschatoefeningen van experts van zowel binnen als buiten de rechterlijke orde Aandacht voor de belasting van het tijdschrijven Het steeds herhalen van tijdschrijfoperaties werkt na verloop van tijd remmend en stuit op weerstand als de belasting van het tijdschrijven te groot wordt. Het is van belang de periode van het tijdschrijven in de tijd goed af te bakenen en beperkt te houden, zodat de belasting beheersbaar blijft. Nederland zoekt nog steeds naar het evenwicht: enerzijds voelt men de noodzaak aan van het herhalen van tijdschrijfoperaties om de normtijden actueel te houden, anderzijds is men zich bewust van de last die het tijdschrijven met zich meebrengt. Een piste die men in Nederland exploreert is te kiezen voor kleinschalige tijdschrijfonderzoeken op continue basis om de tijdnormen te actualiseren. Het uitwerken van 51

62 een electronisch dossiervolgsysteem is een suggestie die momenteel ter harte genomen wordt om doorlooptijden van dossiers te kunnen meten Werklast als reductie van de werkelijkheid Werklast is en blijft een reductie van de werkelijkheid. Het is niet aangewezen om elk aspect en elk verschil in type zaken of in procesafhandeling op te nemen in een werklastmeetmodel. Dit zou het systeem te ingewikkeld maken; het onderhoud van het systeem zou te tijdrovend worden; het zou leiden tot demotivatie van het gerechtelijk en rechterlijk personeel. Een vraag die zich stelt is of het veld zich moet kunnen herkennen in de uitkomsten van tijdschrijfonderzoek. Uitkomsten zijn gemiddelde waarden, en men herkent zich per definitie niet vlug in gemiddelden. Toch moeten individuele gerechten de indruk hebben dat het meetinstrument meet wat het hoort te meten en moeten gerechten zich in die zin herkennen in de resultaten van de werklastmeting. We noemen dit face validiteit. Wel is het gemiddelde enkel zinvol indien er homogene categorieën van zaken zijn. Een werklastmeetsysteem veronderstelt voldoende homogeniteit tussen categorieën van zaken van vergelijkbare gerechten (vergelijkbaar in grootte, jurisdictie, etc) Duidelijkheid over de doelstellingen van het werklastmeetsysteem Het Lamicie-systeem laat objectieve vergelijking toe van de werklast van zowel individuele als verschillende soorten gerechten. Lamicie is een middelen-prestatie meting van de behandeling van rechtszaken. In Nederland zijn de bekostiging van de rechtspraak en het systeem van werklastmeting onlosmakelijk met elkaar verbonden. Werklastmeting is een centraal kernelement van de bekostiging. Tot een klein decennium geleden had de rechtspraak geen systeem van werklastmeting; het beheer vond centraal plaats vanuit het ministerie van justitie. De toedeling van middelen was ondoorzichtig. Dit kon de indruk wekken dat de voorzitter (president), of de griffier, met de beste contacten de meeste financiële middelen binnenhaalde. Het huidige financieringsstelsel voor de gerechten is stapsgewijs ontstaan en geeft de trend weer van toenemende afstand tussen het ministerie van justitie en de gerechten die instaan voor hun bedrijfsvoering. De korpschefs krijgen een grotere beleidsruimte. In ruil voor een verminderde sturing op de inzet van middelen, wordt verantwoording gevraagd over de gerealiseerde prestaties van gerechten (AEF 2003: 9). Voor elke betrokken actor is het duidelijk welke doelstellingen beoogd worden vanuit het Lamiciemodel. Lamicie werd geïntroduceerd als een werklastmeetmodel. Met Lamicie ontstond een gespreksbasis om de behoefte aan personeelsmiddelen te kwantificeren. Het Lamiciemodel evolueerde naar een bekostigingsmodel, en het zal in de toekomst volgens experts van de Raad voor de rechtspraak terug evolueren naar een werklastmeetmodel waarvan een globaal financieringsmodel kan worden afgeleid. Doelstellingen kunnen dus evolueren met verloop van tijd; zolang het maar zo begrepen wordt door de betrokken actoren. Door van het werklastmeetsysteem een bekostigingsmodel te maken, worden er met de afzonderlijke gerechten jaarlijkse productievolumeafspraken gemaakt aan de hand van driejaarlijkse prijsafspraken. Indien de regering genoodzaakt is tot lineaire besparingen heeft het afzonderlijke gerecht een volumecontract in handen dat toelaat ten behoeve van het publieke debat in kaart te brengen wat de gevolgen zijn van deze besparingen op het volume dat het gerecht kan verwerken. Simpel gezegd leiden besparingen tot minder gerechtelijke 52

63 Werklastmeting in de Nederlandse zetel uitspraken, en geeft Lamicie hiertoe aan het afzonderlijke gerecht een vrijgeleide. Lamicie zorgt voor duidelijkheid over de volumes die de rechtbank of het gerechtshof moet produceren (Interview Raad voor de rechtspraak 2007). Of zoals een medewerker van de Raad voor de rechtspraak het stelt: Lamicie geeft rust en zekerheid. Als je minder budget krijgt, hoef je ook minder te doen; als je meer moet doen, dan krijg ik hiervoor ook meer budget. Het Lamicie-bekostigingsmodel heeft niet tot doel een rechtvaardige verdeling van budgetten over de diverse sectoren in het gerecht te bewerkstelligen. Lamicie werkt immers op basis van landelijke gemiddelden van behandeltijden. Er is druk ingebouwd in het Lamiciesysteem dat een gerecht dat productiever is, hiervoor beloond wordt. Belangrijk blijft om de werkvloer ervan te overtuigen dat de Lamiciebehandeltijden, zoals die op het Lamicie A-viertje opgenomen staan, gebruikt worden om kostprijzen te bepalen waarmee de Raad voor de rechtspraak en de gerechten gefinancierd worden. De gerechten krijgen op basis van hun productievoorstellen en de kostprijzen een budget toegekend. De verdeling van de middelen van een gerecht over de sectoren blijft de verantwoordelijkheid van de korpschef. Ook zijn de behandeltijden niet geschikt om individuele prestaties van magistraten en het andere gerechtelijke personeel te meten, omdat de Lamicienormen gemiddelde waarden zijn die lokale realiteiten niet in kaart brengen (Rvdr 2006b) Aanvaardbaarheid van het systeem is een troef De beschikbaarheid en acceptatiegraad van het Lamicie-systeem is essentieel om prestatiegerichte bekostiging te kunnen invoeren (Knaap, P. van der & van den Broek, R. 2000). Het Lamiciesysteem voldoet aan de vereiste van volledigheid omdat elke zaak gemeten wordt. De meting is consistent: één zaak is één prestatie. De methodiek van meting is gelijk over de verschillende soorten gerechten gerechtshof, rechtbank en kantongerecht. Acceptatie van tijdschrijfonderzoek wordt bekomen doordat expertmeetings in het leven geroepen zijn die de resultaten van het tijdschrijfonderzoek bijsturen en valideren Professionalisering Indien men een werklastmeetsysteem wil introduceren, zal het beleid bereid moeten zijn te investeren in mensen die van werklastmeting hun professionele bezigheid zullen maken, en vrijgesteld worden van hun andere professionele taken. In Nederland is er binnen de Raad voor de rechtspraak een team dat zich expliciet bezig houdt met de problematiek van werklastmeting en bekostiging van de rechtspraak. Nederland heeft het werklastmeetsysteem slechts op onderdelen uitbesteed; enkel de grootschalige tijdschrijfonderzoeken werden uitgevoerd door een extern consultant. Voor het overige werd de expertise in huis ontwikkeld Een werklastmeetsysteem naast andere managementinstrumenten In Nederland is het duidelijk dat het Lamiciemodel niet bedoeld wordt om de productiviteit in hoofde van de individuele magistraat in kaart te brengen. Gar Yein Ng stelt dat: Het Lamicie model een managementinstrument is om verantwoordelijk gesteld te worden voor de productiviteit van het gerecht. Daarnaast is er het kwaliteitsmodel dat een instrument is voor zelfverbetering van het individuele gerecht en dat niet direct dient als een model waarmee rekenschap kan afgelegd worden (2007). 53

64 Gar Yein Ng stelt over de relatie tussen Lamicie en de kwaliteitsprojecten het volgende (Gar Yein Ng, 2007): De statistieken die gecreëerd zijn door het Lamicie systeem zijn niet volledig betrouwbaar, maar in combinatie met kwaliteitsmetingen kunnen we het systeem verbeteren. Het zou ons te ver doen uitwijden indien we in dit hoofdstuk het kwaliteitssysteem in de gerechtelijke organisatie zouden toelichten. Zoals hoger gesteld staan we enkel stil bij het huidige discours om de aandacht voor kwaliteit, als tegengewicht in de productiebenadering van het Lamiciemodel, in te brengen in het werklastmeetmodel. Een studie in opdracht van de minister van Justitie benadrukt dat het Nederlandse werklastmeetmodel potentieel in zich heeft om een systeem van benchmarking op te zetten, gericht op productiegegevens, data over maatschappelijke effecten, doelmatigheidsindicatoren en kwaliteitsindicatoren. Via een systeem van intercollegiale auditing kunnen de resultaten van de benchmarking bespreekbaar gemaakt worden. Voorwaarde is wel dat de resultaten van het tijdschrijfonderzoek tussen gerechten vergelijkbaar zijn (AEL 2003). Momenteel is Lamicie enkel een instrument om de rechtspraak te financieren en om de personeelsbehoefte van gerechten objectief te vergelijken. Een koppeling van het werklastmeetsysteem aan het informatiesysteem van het gerecht is aangewezen. De kwaliteit van de informatie die opgenomen wordt in het werklastmeetsysteem hangt immers af van de mate waarin de informatie over zaakscategorieën afgeleid kan worden uit het informatiesysteem van het gerecht Rol van de Raad voor de rechtspraak AEL stelt voor om de regierol van de Raad voor de rechtspraak te versterken door hem een bescheiden budget voor regie beschikbaar te stellen. De principes van globale financiering van gerechten komen hierdoor niet in het gedrang. De Raad zou enkel de mogelijkheid krijgen een financieringsbeleid te voeren ten aanzien van de gerechten dat recht doet aan specifieke situaties, zoals grootschalige zaken die een buitenproportionele belasting vormen voor een individueel gerecht (AEL 2003). In België ligt de taak van de Raad voor de rechtspraak bij het Ministerie van Justitie en de Hoge Raad voor de Justitie. In België zou de werklastmeting kunnen opgenomen worden door een Commissie. Het is aanbevolen na te denken over een goede koppeling of integratie van deze Commissie aan bestaande Commissies of organen, om een versnippering van het adviserende landschap te vermijden Werklastmeting voor alle functies juridisch en administratief en voor pakweg 80% van de werking van het gerecht In het Nederlandse werklastmeetmodel wordt de werklast van de gehele zetel in kaart gebracht, onafhankelijk van de functie, of het nu gaat om magistraten, schrijfjuristen, secretarissen van de zitting, of administratief en ondersteunend personeel. Zoals hoger omschreven gebeuren de prijsonderhandelingen tussen de Raad voor de rechtspraak en de minister van Justitie op basis van de productgroepen, en gebeuren de prijsonderhandelingen tussen de Raad voor de rechtspraak en de gerechten op basis van de zaakscategorieën. Er is een tendens merkbaar dat het systeem aan het uitdijen is naar meer zaakscategorieën, waarbij een andere financieringsgrondslag speelt voor soorten zaken die als 54

65 Werklastmeting in de Nederlandse zetel uniek bestempeld worden. Deze tendens valt samen met de tendens van specialisatie van het afzonderlijke gerecht. Ook bij de productgroepen is er nood aan een actualisering en eventueel zelfs verdere opdeling. Andersson Elffers Felix adviseerde in 2003 in een ontwikkelingsgericht onderzoek naar de financiering van de rechtspraak om in een werklastmeetsysteem enkel te kijken naar die zaakscategorieën die het grootste financiële belang vertegenwoordigen. AEF vond het aantal zaakscategorieën te uitgebreid. De Raad voor de rechtspraak heeft deze aanbeveling niet gevolgd, en koos voor een aggregatie van onderliggende zaakscategorieën: in een assortimentsmix moest door te werken met een gewichtsgemiddelde de onderliggende verhouding tussen de verschillende zaakscategorieën per sector tot uiting komen. In een aanvangsfase verdient het aanbeveling zich bezig te houden met die zaakscategorieën waar je het hoogste effectiviteitsverschil kan realiseren. Dit kan je doen met een pareto analyse. Deze analyse stelt dat je de grote tijdsverslinders 20% van de courante zaken die 80% van de tijd vragen (megazaken niet inbegrepen) in kaart brengt, zoals blijkt uit tijdschrijfonderzoek of uit Business Process Reengineering Een stimulans om productieverschillen te verkleinen In de periode tussen 2002 en 2005 stuurde de Raad op het verkleinen van de productieverschillen. Productieve gerechten werden beloond voor hun meerproductie. Minder productieve gerechten hadden de dreiging boven het hoofd hangen van minder budget, ze werden niet direct gekort, maar er was wel een vermindering ten opzichte van de goed presterende gerechten. Het sanctioneren van gerechten die de overeengekomen output niet halen, wordt toegepast vanuit het Besluit financiering rechtspraak De formule die gehanteerd wordt is de volgende: Q * 70% * landelijke productgroepprijs = opbrengst of verlies De meer- of minderproductie wordt bekostigd vanuit de egalisatierekening van de Raad. Volumeverschillen worden dus wel verrekend, prijsverschillen daarentegen niet (Boone et al. 2007). De egalisatierekening is een onderdeel van de begroting van de Raad. Eenmalig droeg het ministerie van Financiën bij aan deze rekening. De egalisatierekening wordt door de gerechten zelf in stand gehouden vanuit de verplichting om jaarlijks een efficiencywinst te realiseren: voor 2005 gaat het om 1%, voor 2006 om 2% en voor 2007 om 3% efficiencywinst. Gerechten kunnen 'geld verdienen' uit de egalisatierekening als zij meer produceren met gelijke financiële middelen. De plafondwaarde hier is 5% van de uitkering van het ministerie van Justitie. Efficiëntievoordelen boven 5% komen opnieuw ten goede aan de egalisatierekening. Een andere mogelijkheid voor een afzonderlijk gerecht om bijkomende middelen te verwerven is het detacheren van mensen of het uitvoeren van taken voor andere gerechten; dit kan naar rato van 70% van de kosten van het andere gerecht. Pas in 2007 zal het systeem van lumpsumfinanciering voor de gerechtskosten (overhead) niet meer gebruikt worden. Kosten zullen dan integraal volgens het prijs * hoeveelheid principe worden toegepast. Efficiënt werken wordt volgens de opzet van het bekostigingsstelsel beloond. Voorwaarde is wel dat de partijen de spelregels volgen: het is aan het ministerie om ervoor te zorgen dat de prijs * hoeveelheid ook daadwerkelijk gefinancierd wordt. Gerechten moeten op hun beurt 55

66 de instroom realistisch inschatten en de gemaakte kosten als een goede huisvader berekenen. Indien één van beide partijen hieraan verzaakt, werkt het systeem niet Lamicie is een dynamisch model In het Nederlandse werklastmeetmodel worden systematisch verbeteringen aangebracht. Een parameter van werklast is het volume. De Raad voor de rechtspraak werkt momenteel aan een prognosemodel dat variabelen zoals bevolkingsdichtheid, bruto regionaal product, etc. gebruikt om de instroom aan gerechtelijke dossiers te voorspellen. Een andere parameter van werklast zijn de behandeltijden of Lamicienormen. Vandaag gaan er steeds meer stemmen op om de aandacht voor kwaliteit als complement te beschouwen van de productieaandacht. Nederland zoekt naar manieren om deze kwaliteitsfocus in rekening te brengen in de behandeltijden en dus in het werklastmeetsysteem en de bekostiging van de gerechten. In Nederland werkt men aan een systeem om de ontwikkeling van de kwaliteit en doelmatigheid te benchmarken. AEL stelt voor de resultaten van de benchmarking te gebruiken voor onderlinge visitatie en auditing door gerechten (AEL 2003). Belangrijk is ook dat onderzocht wordt wat de productiviteitseffecten zijn van bijvoorbeeld opleidingen op het Lamiciemodel, om deze te kunnen verwerken in de Lamicienormering Meer doelmatigheid zonder te raken aan de onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht De Contourennota het wetgevingsprogramma voor een vernieuwde rechtspleging dat in 1998 verscheen, stelt dat rechterlijke onafhankelijkheid betrekking heeft op: de procesvoering en de inhoudelijk-juridische beoordeling van een zaak door een individuele rechter, en op het onafhankelijk kunnen functioneren van de gerechten en de onafhankelijkheid van de rechterlijke organisatie als geheel ten opzichte van de andere staatsmachten (Contourennota p.3). Om zicht te krijgen op het discours rond onafhankelijkheid benaderen we werklastmeting als een instrument in de brede resultaatgerichte beheerscultuur. Het ingevoerde werklastmeetsysteem, de oprichting van de Raad voor de rechtspraak, en prestatiebekostiging en de toegenomen beheersautonomie en de hiermee samenhangende verantwoording over de bereikte resultaten, het zijn stuk voor stuk facetten van een resultaatgerichte beleidscultuur die in het nieuwe Nederlandse model voor de rechterlijke organisatie geen afbreuk doen aan de inhoudelijke onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht. Door binnen de rechtsprekende macht een onafhankelijk bestuursorgaan te creëren de Raad voor de rechtspraak is Nederland erin geslaagd het dilemma meer doelmatigheid zonder afbreuk te doen aan de onafhankelijke staatsrechtelijke positie van de rechtsprekende macht om te buigen in een discours dat onafhankelijkheid, kwaliteit van de rechtspraak en een transparant doelmatigheidsstreven als verzoenbare elementen beschouwt (Knaap, P. van der & van den Broek, R. 2000). In de nieuwe structuur worden de gerechten organisatorisch op afstand geplaatst van het ministerie van Justitie, en neemt de Raad de beheerstaken voor een groot deel op zich. Hierdoor vermijdt men dat beheer en rechtspraak op elkaar inwerken en dat de onafhankelijkheid onder druk komt te staan wanneer het beheer onder de verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie zou vallen. Ook vanuit de breedtestudie 56

67 Werklastmeting in de Nederlandse zetel Evaluatie Wet organisatie en bestuur gerechten en de Wet Raad voor de rechtspraak wordt geconcludeerd dat er geen aanwijzingen zijn dat de rechterlijke onafhankelijkheid in de nieuwe organisatiesetting wordt aangetast. Wel zullen toekomstige regelingen aandacht moeten hebben voor het risico dat onder de vlag van bevordering van juridische kwaliteit, bedrijfsvoeringsaspecten een dominante invloed zullen gaan uitoefenen op de inhoudelijke sturing en de wijze van behandeling van zaakscategorieën. Vooralsnog is de grens tussen bedrijfsvoering en rechterlijke onafhankelijkheid niet doorbroken (Boone et al. 2007) CONCLUSIE In Nederland is sinds enkele jaren de bekostiging van de rechtspraak en werklastmeting niet van elkaar los te koppelen. Het huidige werklastmeetinstrument verzoent beheersautonomie van de gerechten (over personeelsinzet) met verantwoording afleggen over de gerechtelijke prestaties. Werklastmeting begon in Nederland als een basaal systeem waarin je van elkaar kan leren, noem het werklastvergelijking binnen types van gerechten. In een eerste fase is een werklastvergelijkend systeem ontwikkeld: 7 rechtbanken gingen tijden schatten. Hieruit vloeiden gemiddelde waarden voort. Er werd in de aanvangsfase gekozen voor een mild systeem: gerechten gingen hun eigen werking toetsen aan die gemiddelde waarden. Het spreekt voor zich dat afzonderlijke gerechten altijd de reflex zullen hebben om afwijkende waarden te motiveren. Toch zorgt een dergelijk systeem er voor dat er achter de voordeur wel degelijk iets verandert; gerechten van eenzelfde type evolueerden in het Nederlandse systeem naar een efficiëntere werkorganisatie en efficiëntere werkprocessen (Buddendijk 2006). Pas in een volgende fase ontwikkelde de Nederlandse rechtspraak een absoluut werklastmeetsysteem waarbij tijd geschreven werd in het kader van Lamicie. Vandaag voert men de discussie om terug te gaan naar een systeem waarbij tijden geschat worden in expertmeetings, en waarbij afgestapt zou worden van het uitgebreide tijdschrijven. Nederland wil terug gaan naar expertssystemen. Tijdschrijven zou dan als een controle-meetmethode gehanteerd worden. Het argument om te kiezen voor tijdschatten is dat de professie stevig genoeg is om elkaar af te rekenen en in die zin betrouwbare tijdschattingen aan te leveren (Buddendijk 2006). De idee van leren van elkaar is een idee die experts vandaag verder willen tot ontwikkeling laten komen in het huidige werklastmeetsysteem Lamicie. Zo wijst een studie in opdracht van de minister van Justitie uit dat het Nederlandse werklastmeetmodel het potentieel in zich heeft om een systeem van benchmarking op te zetten, gericht op productiegegevens, doelmatigheidsindicatoren en kwaliteitsindicatoren, en data over maatschappelijke effecten. Via een systeem van intercollegiale auditing zouden de resultaten van de benchmark bespreekbaar gemaakt kunnen worden. Het Nederlandse voorbeeld is een interessant voorbeeld omdat het leert hoe de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem is ingegeven vanuit een evolutie naar managementdenken in de gerechtelijke organisatie, die uitgaat van beheersautonomie, evaluatie van resultaten, een optimalisering van de werkorganisatie. Ook in Nederland blijft men verdere ontwikkelingen in het werklastmeetsysteem benaderen vanuit de vraag: wat is de bijdrage van het werklastmeetsysteem aan het performanter maken van de gerechtelijke organisatie? Gelijktijdig benadrukt men dat hiertoe andere managementinstrumenten (waaronder een 57

68 kwaliteitssysteem) meer geschikt zijn, maar dat werklastmeting in relatie dient te staan met deze instrumenten. Referenties AdviesCommissie Werklastmeting en Bekostiging (2006). Advies behandeltijden Rechtspraak Den Haag: Raad voor de rechtspraak. Andersson Elffers Felix (AEL) (2003). Met recht gefinancierd. Ontwikkelingsgericht onderzoek financiering rechtspraak. Hoofdrapport/Aanbevelingen/Bijlagen. Utrecht: Andersson Elffers Felix. Andersson Elffers Felix (AEL) (2006). Bekostiging, doelmatigheid, kwaliteit rechtspraak. Verslag symposium bekostiging commissie Deetman, Utrecht, 26/10/ p. Besluit van 28 januari 2005, houdende nieuwe regels inzake de financiering van de rechtspraak in verband met het invoeren van een baten-lastenstelsel en het verrekenen van productieverschillen (Besluit financiering rechtspraak 2005), Staatsblad, 2005 (55), 10/02/2005. Bod, Th. L. J. (2000). Het Lamicie-werklastmetingsmodel in Nederland. In: R. Depré, A. Hondeghem (eds.). Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie. Brugge: die Keure. pp Boone, M., Kramer, P., Langbroek, P., Olthof, S. & van Ravesteyn, J. (2006). Het functioneren van de rechterlijke organisatie in beeld. Onderzoek naar Breedtestudie evaluatie Wet organisatie en bestuur gerechten en Wet Raad voor de rechtspraak. Den Haag: WODC. Boone, M., Langbroek, P., Kramer, P., Olthof, S. & van Ravesteyn, J. (2007). Financieren en verantwoorden. Het functioneren van de rechterlijke organisatie in beeld. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. Buddendijk, Hans (2006). Financiering van de rechtspraak. Trema Tijdschrift voor de Rechterlijke Macht, 9: Croes, M.T., Janssen, S.H.E. & Dijkhoff, N. (2005). Niet-judiciële activiteiten van de Rechtspraak. Den Haag: WODC. Depré, Roger, Plessers, Joris en Hondeghem, Annie (2005). Managementhervormingen in Justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk. Brugge: die Keure. Franssen, J., Mein, A. & Verberk, S. (2006). Gerechtsbesturen, integraal management en MD-beleid. Eindrapport. Den Haag: WODC. Interview met de heren Jos H.L. Puts (coordinator cluster begroting), Joost Visser (adviseur-onderzoeker afdeling ontwikkeling) & Rob Van Nuijsenburg (coördinator werklastmeting en bekostiging), Raad voor de rechtspraak. Den Haag, 26 april Keurentjes, R.B.M. Werklastmeting voor magistraten. Colloquium De prijs van het civiele proces, Antwerpen, 08/12/ p. Knaap, P. van der & van den Broek, R. (2000). Recht van spreken. Een resultaatgericht sturingsmodel voor de rechtsprekende macht. Bestuurskunde, 9 (7): Ministerie van financiën. Besluit financiering rechtspraak 2002, Stb nr. 390 Prisma (2006). Rapport Expertmeeting Gerechtelijke samenwerking in de praktijk, Amersfoort, 06/10/ p. Raad voor de rechtspraak (2002). Forse investeringen nodig in rechtspraak. Persbericht Raad voor de rechtspraak. 13 juni Raad voor de rechtspraak jaarverslag

69 Werklastmeting in de Nederlandse zetel Raad voor de rechtspraak (2006a). Kwaliteit kost tijd. Den Haag: Kwaliteitsbureau Raad voor de rechtspraak. Raad voor de rechtspraak (2006b). Advies behandeltijden Rechtspraak Den Haag: AdviesCommissie Werklastmeting en Bekostiging. Raad voor de rechtspraak (2006c). Begroting Den Haag: Raad voor de rechtspraak. Raad voor de rechtspraak (2007), Sociaal en Cultureel Planbureau & Raad voor de rechtspraak (2007). Rechtspraak: productiviteit in perspectief. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau. Tweede Kamer. Contourennota modernisering rechterlijke organisatie. Kamerstuk , nr. 16. Tweede Kamer. Kamerstuk Tweede Kamer. Wet organisatie en bestuur gerechten (WOBG). Kamerstuk Tweede Kamer. Wet raad voor de rechtspraak (Wet Raad). Kamerstuk van Erp, J.G. & Hendriks, A. (2006). Kwantitatieve Ontwikkelingen Rechtspraak Informatie ten behoeve van de Evaluatiecommissie Modernisering Rechterlijke Macht. Den Haag: WODC. Van Hooff, P. et al. (1998). Lamicie na consult, het herziene model. Op weg naar bestuurlijke verankering van een nieuw werklastmetingssysteem voor de gerechtshoven, arrondissementsrechtbanken en kantongerechten. Den Haag: ministerie van Justitie. Vermaas, J. & Nieuwland, L. (2006). Recht doen aan benchmarken. Onderzoek naar het gebruik van de benchmark door de Rechtspraak. Tilburg: IVA. 59

70

71 Le contexte français: la LOLF et son impact dans la justice 3. LE CONTEXTE FRANÇAIS: LA LOLF ET SON IMPACT DANS LA JUSTICE 3.1. CONTEXTE GÉNÉRAL : LA RÉFORME BUDGÉTAIRE DE L ETAT Depuis le 1 er janvier 2006, l ensemble des services publics français est le théâtre d une vaste réforme budgétaire : la LOLF, ou loi organique relative aux lois de finances. Cette réforme votée en 2001 mets en place de nouvelles règles budgétaires étatiques et introduit un système de gestion des ressources publiques basé sur la performance. L introduction dans les services publics de notions comme l efficacité et la performance, implique avant tout un profond remaniement culturel : il s agit de sortir d une culture où les acteurs étaient jusqu alors étrangers à l obligation de résultats, et d instaurer un véritable système de pilotage par la performance fondé autour du triptyque objectifs/résultats/ contrôle. En d autre terme, l objectif principal de la LOLF consiste à remplacer une culture de moyen («un bon budget est un budget qui augmente») par une culture de résultat («un bon budget est celui qui permet d atteindre des objectifs préalablement définis») (VAILLANT : 2006). Le budget de l Etat est divisé en 34 missions, ministérielles ou interministérielles, qui correspondent chacune à une grande politique d Etat. Dorénavant, c est l ensemble de ces missions qui seront débattues annuellement devant le Parlement : une mission, un vote. Par ailleurs, chaque mission se découpe en plusieurs programmes (100 à 150). Ces programmes sont définis comme «des crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d'intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l'objet d'une évaluation» 8. Dans le cadre de cette vaste réforme de la gestion des finances publiques, la mesure de la performance revêt un enjeu majeur, et implique la création d indicateurs valables permettant d évaluer l efficacité d une politique publique LA LOLF DANS LA JUSTICE La «mission Justice» se compose de cinq programmes : justice administrative, justice judiciaire, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse et accès au droit et à la justice. Chaque programme dispose d objectifs qui sont repris dans un Projet Annuel de Performance. Le programme justice judicaire qui nous intéresse particulièrement - se décline en 6 objectifs : 1. Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière pénale ; 2. Rendre des décisions de qualité dans des délais raisonnables en matière civile ; 3. Amplifier et diversifier la réponse pénale ; 4. Améliorer l exécution des décisions pénales ; 5. Maîtriser la croissance des frais de justice pénale ; 8 Article 7 de La loi organique relative aux lois de finances publiques. 61

72 6. Garantir un enregistrement rapide des décisions judiciaires. Pour chacun de ces objectifs, divers indicateurs de performance doivent être mis en place. Certains le sont déjà, d autres doivent encore être créés. Aussi, pour procéder à une comptabilité d analyse des coûts destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes 9, la mesure de la charge de travail des magistrats revêt une importance essentielle, d autant que désormais, dans le cadre de la LOLF, il appartient aux chefs de corps de déterminer le plafond d emploi de juridiction 10. Dans ce contexte et à l heure actuelle, il n existe pas en France d outils permettant d évaluer la charge de travail des magistrats d une juridiction. Les chefs de corps se retrouvent assez démunis face à ce nouveau contexte et doivent procéder avec les moyens disponibles. Bien conscient de ce manque, un groupe de travail s est formé au sein de l Ecole Nationale de la Magistrature UNE INITIATIVE EN MATIÈRE DE MESURE DE LA CHARGE DE TRAVAIL: LE TRIBUNAL DE GRANDE INSTANCE DE CRÉTEIL Présentation de l instrument Dans le nouveau cadre budgétaire défini par la LOLF, et confronté quotidiennement à la problématique de l insuffisance d effectif, le président du Tribunal de Grande Instance de Créteil a jugé opportun de dresser un diagnostic précis et exhaustif du fonctionnement de tous les services du tribunal, afin de vérifier la réalité objective de la situation. La démarche eu pour objectif principal de répondre à 3 interrogations: 1. Quelle a été l activité mise en œuvre durant l année 2004? 2. Avec quels moyens humains, exprimés en ETP, cette activité a-t-elle été réalisée? 3. Quelle a été la qualité du service rendu au justiciable? Méthodologie du diagnostic L activité La mesure de l activité mise en œuvre a été réalisée sur base des statistiques réalisées au sein du tribunal, chacune des procédures étant soumise à un encodage. Néanmoins un choix a été réalisé parmi les variables disponibles afin de retenir pour chaque service le ou les chiffres représentatifs et signifiants. Par exemple, pour le service des tutelles, le choix s est porté sur le nombre de procédures de tutelle en cours, et non sur le nombre de décisions rendues. Pour les chambres correctionnelles, le chiffre retenu a été celui des décisions rendues au fond. 9 Article 27 de la Loi organique relative aux lois de finances publique 10 Décret du 24 mai 2004 relatif aux compétences en qualité d ordonnateurs secondaires des premiers présidents et procureurs généraux des cours d appel. 62

73 Le contexte français: la LOLF et son impact dans la justice Enfin, il faut souligner que seul le volume des affaires réellement traitées est concerné par ces travaux, l arriéré judiciaire n étant pas pris en considération. L effectif mobilisé La mesure de la charge de travail passe par la recherche du temps passé par les magistrats pour mener à bien chacune de leurs activités. Pour les magistrats du siège, la méthode retenue est celle fondée sur la déclaration faite par ces derniers et qui concerne la proportion de leur temps consacré à chacune de leurs activités professionnelles : contentieux civil général, référé, saisies immobilières, etc. Pour le parquet, la méthode est quelque peu différente dans la mesure où ces déclarations sont basées sur la nature des tâches effectuées : permanence, courrier, procédures, audience, etc. L analyse des fiches déclaratives permet de mesurer en ETP (équivalents temps plein) le temps consacré par un magistrat à ses différentes activités, puis, en globalisant ces informations, d évaluer les moyens humains que la juridiction consacre à ce service. Exemple : Magistrat 1 : 30% ETP 20% ETP 50% ETP Contentieux civil général Affaires familiales Référés civils Magistrat 2 : 40% ETP 60% ETP Contentieux civil général Référés civils Magistrat 3 : Ainsi : 20% 40% 40% Contentieux civil Affaires familiales Référés civils général Pour les tâches civiles, 0,9 ETP sont mobilisés ; Pour les tâches de droit général, 0,6 ETP sont mobilisés ; 63

74 Pour les tâches correctionnelles, 1,5 ETP sont mobilisés. Ces données sont mises en perspective avec les statistiques retenues et représentatives de ces activités. Ainsi, il est possible de mesurer les moyens humains qui ont été mobilisés pour produire les décisions dans les différentes activités de la juridiction. Une initiative inspirée d une tentative de modélisation d un outil national L outil mis en place au sein du Tribunal de Grande Instance de Créteil est en partie inspiré du modèle créé par une équipe de recherche du Centre de Gestion de l Ecole des Mines de Paris, à l occasion d une étude mandatée par le Ministère de la Justice et qui concernait l évaluation de la charge de travail des magistrats. Cette étude s est déroulée de 1994 à Le modèle qui y est proposé est destiné à la gestion interne des juridictions. En ce sens, il avait pour objectif : d évaluer la charge de travail des magistrats ; de déterminer les effectifs nécessaires au sein d une juridiction. L idée de base de l outil est de décomposer les tâches des magistrats, non pas en tâches élémentaires, mais en activités plus globales pour lesquelles seraient recherchées des «normes» du type «nombre de décision par an». Ces normes de production sont obtenues sur base des déclarations faites par les magistrats et relatives à la répartition de leur temps de travail par rapport à la nomenclature d activités établie, et d une statistique représentative de la production de cette activité 11. Il faut souligner que dans le cadre de l élaboration de cet instrument, et tout particulièrement lors de la recherche d une nomenclature et de normes d activité pertinentes, un choix méthodologique a été réalisé en concertation avec les professionnels de la justice : «[ ] dès le départ, il était exclu de recourir à des mesures directes, de type chronométrage des tâches élémentaires et donc de travailler sur une nomenclature des tâches trop fine. Une telle méthode était évidemment particulièrement inadaptée pour évaluer des tâches intellectuelles telles que celles des magistrats. Elle aurait d ailleurs été probablement fort mal accueillie par les intéressés.» (PALLEZ : 2000). En outre l équipe souligne que «la précision des évaluations de la charge de travail est directement proportionnelle à la nature de la charge des magistrats, par essence impossible à standardiser. La recherche d une trop grande précision est donc illusoire.» (ENGELS&PALLEZ : 1997). A partir de ces normes d activités, un calcul des effectifs théoriques est réalisé en appliquant ces dernières aux nombres d affaires nouvelles par activité, en tenant compte des taux moyens de radiation, de caducité et de jonction annuelles. Schéma 1 Le calcul des effectifs théoriques 11 Ces normes d activités ont été établies au TGI d Evry. 64

75 Le contexte français: la LOLF et son impact dans la justice Norme nationale pour l activité A1 Statistique du tribunal pour l activité A1 Norme nationale pour l activité An Statistique du tribunal pour l activité An Effectif théorique pour l activité A1 + + Effectif théorique pour l activité An = Somme des effectifs théoriques = besoins du TGI Avantage et inconvénients du modèle développé à Créteil La démarche entreprise au sein du Tribunal de Grande Instance de Créteil constitue une initiative intéressante dans le nouveau cadre budgétaire défini par la LOLF. Le travail qui y est réalisé s inscrit dans un processus de rationalisation de l ordre judiciaire, vers une justice plus efficace et efficiente. La méthode utilisée est basée sur la production de décisions, «d outputs». En ce sens elle s apparente à la méthode des M.U.N.A.S développée en Belgique. Néanmoins, il existe une différence notable entre ces deux méthodes: l intervention des magistrats dans l élaboration des moyennes. En effet, les «normes» crées au Tribunal de Grande Instance de Créteil sont basées sur la déclaration faite par les magistrats et concernant la répartition de leur temps de travail, exprimée en pourcentage d occupation. Inconvénient principal de la démarche : le postulat selon lequel tous les magistrats travaillent le même nombre d heure par semaine. Or on imagine aisément que la réalité est autre : un même pourcentage d occupation, dans un même type d activité (au civil par exemple), chez deux magistrats distincts, peut en réalité représenter des temps de travail bien différents. Par ailleurs, comme toute démarche faisant intervenir les magistrats dans le processus de création des normes, la fiabilité de ces dernières dépend inévitablement de la qualité des déclarations des juges. En outre, cet outil s apparente davantage à un diagnostic de fonctionnement, une photographie instantanée de l organisation «réelle» d une juridiction. A ce titre, elle constitue un outil intéressant pour les tâches de «management» qui incombe désormais aux chefs de corps français. Dans une démarche de fixation des cadres d une juridiction, la méthode ici présentée apparaît peu précise par rapport à d autres démarches comme celle basées sur un enregistrement du temps de travail (cf. timesheets). Soulignons néanmoins que cette méthode semble en 65

76 adéquation avec la «culture» (notamment au niveau de l indépendance) de la magistrature française CONCLUSION Si à l heure actuelle il n existe pas en France de système de mesure uniforme de la charge de travail des magistrats, d aucun souligne l importance de l élaboration d un tel outil dans le cadre du système de pilotage par la performance mis en place par la LOLF. Toutefois, la prise de conscience de l impact de la LOLF dans la justice s est réalisée via la problématique de la gestion des frais de justice : «Avec le recul, on peut affirmer que c est par le problème des frais de justice que les magistrats et greffiers se sont appropriés la LOLF et se sont intéressés aux questions de gestion et de management relativement éloignés de la culture judiciaire traditionnelle» (VAILLANT : 2006). C est d ailleurs cette dernière et la nécessité de produire des indicateurs de qualité de la Justice qui focalisent l attention des chefs de corps français. La question de la mesure de la charge de travail des magistrats en France s apparente davantage à une démarche de mesure de productivité, via l élaboration de moyennes de production (nombre d arrêts par magistrat). En ce sens ces expériences se rapprochent globalement du système M.U.N.A.S développé en Belgique. Ces modèles, s ils semblent généralement bien acceptés au sein de la magistrature française, ne constituent pas à proprement parler une mesure de la charge de travail. Par ailleurs, il apparaît que la forte culture d indépendance des juges français soit un frein à toutes tentatives de mesure de la charge de travail qui serait fondé sur des normes établies sur base d un enregistrement du temps de travail (mesure type time-sharing). «La modernisation d un service public régalien comme la justice ne peut pas passer par une simple recherche d efficacité et de rationalisation [ ] La culture d indépendance des magistrats ne le permettrait pas et vouerait toute tentative menée dans ce sens à l échec.» (PALLEZ : 2000). «L importation brutale de méthodes importées du secteur marchand ou privé et même d autres administrations publiques, risque d être sinon rejeté, du moins contre productive si elle ne conduit qu à cristalliser des oppositions de logique et de culture. Et disons-le d emblée, les réformes en cours en France génèrent chez les magistrats une certaine crainte voire une franche hostilité.» (DALLE : 2005) Le mouvement de rationalisation de l institution judiciaire auquel on assiste en France, accéléré par la réforme budgétaire mise en place par la LOLF, s inscrit dans une démarche globale de promotion de la qualité. Ainsi, si la mesure de la charge de travail constitue un indicateur de l efficacité de la justice, elle apparaît tout d abord au service de «la bonne justice». Références H. DALLE, «Les méthodes d évaluation de la qualité de la justice d un tribunal de grande instance» ; in R. DEPRE, J. PLESSERS, A. HONDEGHEM, Management hervormingen in Justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse pratijk, Die Keure, Brugge, F. ENGEL, F. PALLEZ, «Le jugement et la norme. L évaluation de la charge de travail des magistrats dans les tribunaux de Grande Instance», Presse de l Ecole des Mines, Paris,

77 Le contexte français: la LOLF et son impact dans la justice F. PALLEZ, «De la mesure dans un service public régalien. Peut-on et faut-il quantifier la charge de travail des magistrats?», in Politiques et Management Public, Volume 18, n 4, E. VAILLANT, «La LOLF : principes directeurs et mise en œuvre dans l institution judiciaire», in Actualité juridique pénal, n 12, Interviews : Delvaux David. Interview de Monsieur Didier Marshall, Tribunal de Grande Instance de Créteil. Paris, 2007 Conings Veerle, Delvaux David, Schoenaers Frédéric, Ecole Nationale de la Magistrature Française, Paris

78

79 Werklastmeting in het openbaar ministerie 4. HET WERKLASTMEETSYSTEEM VAN HET OPENBAAR MINISTERIE 4.1. HISTORIEK VAN WERKLASTMETING Binnen de gerechtelijke organisatie is er een internationale trend om personeelsbehoeften op een objectieve manier in kaart te brengen (Pallez 2000). Ook het Openbaar Ministerie volgt deze trend. In 1997 en 1998 ontwikkelt het Advies Bureau Conseil ABC van het ministerie van Ambtenarenzaken een methodologie om de behoefte te bepalen aan parketmagistraten en onderzoeksrechters bij de rechtbanken van eerste aanleg en politierechtbanken. De vraag naar dit model is ingegeven vanuit de sterke roep van de magistratuur om het aantal magistraten uit te breiden dat nodig is om het werkvolume aan te kunnen. De scheefgegroeide verhouding tussen beschikbare middelen en het werkvolume wordt gekoppeld aan een aantal disfuncties in de gerechtelijke organisatie (Meulepas 2000). In 1997 wordt een eerste onderzoek verricht naar de organisatie en de nood aan parketmagistraten in de arrondissementen Brugge en Namen. Uit dit onderzoek vloeit het model ter bepaling van personeelsbehoeften PANDORA voort. PANDORA verwijst naar PArketmagistraten Naast De OnderzoeksRechters 1 e Aanleg. Begin 1998 wordt een tweede versie van het model ontwikkeld op basis van de gegevens van het parket van Brussel. Deze versie past het initiële model aan in functie van de organisationele context en realiteiten van het parket van Brussel (Meulepas 1998). De behoefte aan magistraten is in dit model ten eerste afhankelijk van de ter beschikking gestelde middelen. Hiermee verwijst men naar de karakteristieken van het personeel (vorming, motivatie, ), de beschikbaarheid van materiële middelen (goed documentatiesysteem, informatica-uitrusting, communicatietechnieken, ) en de wijze waarop het werk georganiseerd is (delegatie of werkverdeling tussen magistraat en secretariaat, mate van specialisatie, opdeling in teams, ). Ten tweede hangt de magistratenbehoefte af van factoren die te maken hebben met kwaliteit (toelaatbare foutenpercentage, afhandelingstermijnen, toegankelijkheid, informeren van de gebruiker, ). Een derde reeds van factoren die een invloed hebben op de personeelsbehoefte verwijzen naar wat men noemt de werklast: het werkvolume, de complexiteit van dossiers, de mate waarin men kan beslissen over prioriteiten, de ongelijke instroom van het werk, (Meulepas 1998). Het is een model dat informatie genereert voor het management en dat kan dienen voor externe verantwoording (omdat de personeelsbehoefte geobjectiveerd wordt). Uit interviews (met alle parketmagistraten en met minstens één medewerker van elk parketsecretariaat) en uit observaties (bijvoorbeeld tijdens de zittingen) zijn de factoren die de werklast beïnvloeden in kaart gebracht; hieruit is het model PANDORA tot stand gekomen. Er is ook informatie ingewonnen bij de politiediensten, de parketmagistraten bij het Hof van Beroep en het personeel van de parketsecretariaten. Het model bestaat uit negen modules van takenpakketten. Er wordt een onderscheid gemaakt tussen dossiers voor de politierechtbank en correctionele dossiers. Deze takenpakketten worden verder onderverdeeld in activiteiten. De indeling in takenpakketten en activiteiten is zo gepercipieerd dat gegevens af te leiden zijn uit het informaticasysteem. Er werden richtgetallen of normen ontwikkeld voor de tijd om een taak af te handelen. De normtijden kwamen tot stand uit de confrontatie van gegevens uit verklaringen van de geïnterviewde magistraten, uit observaties door ABC en uit de actuele personeelsbezettings- en verwerkte volumecijfers (Meulepas 2000). Om de volumes te kunnen bepalen gaat men als volgt te werk: de ontwikkelaars gaan ervan uit dat de 69

80 betrouwbaarheid van het systeem verhoogt indien er een link is met bestaande databanken. Dit wil niet zeggen dat de gebruiker het systeem zelf moet kunnen voeden met gegevens van A tot Z. De gebruiker heeft immers twee mogelijkheden. Hij kan zelf de gevraagde gegevens invoeren, of hij kan zich beperken tot het aanduiden van een aantal karakteristieken van het parket. Met karakteristieken bedoelen we dat aangeduid wordt of het al of niet gaat om een grootstedelijk parket, of de input eerder traditioneel of modern is (modern verwijst naar de mogelijkheden tot taakafhandeling zoals Autonome Politionele Afhandeling APA, Vereenvoudigd Proces Verbaal VPV, ), of de aanpak eerder traditioneel of modern is (modern betekent dat de parketmagistraat zijn inbreng beperkt tot magistratenwerk). Indien de gebruiker zich beperkt tot het aanduiden van enkele karakteristieken berekent het systeem zelf de volumes (over bijvoorbeeld het aantal dossiers waarin besloten wordt tot ter beschikkingstelling, het aantal dossiers waarin besloten wordt tot minnelijke schikking, ). De verdeling gebeurt in dat geval proportioneel op basis van de cijfers die het informaticasysteem ter beschikking stelt. Zo zijn bijvoorbeeld het aantal dossiers waarin besloten wordt tot minnelijke schikking, of tot seponeren, en dergelijke meer proporties van het aantal aangelegde basisdossiers. Het aantal basisdossiers is dan weer wel steeds afleidbaar uit het informaticasysteem (Meulepas 2000). Om de personeelsbehoefte te bepalen wordt uitgegaan van een beschikbare werktijd van zes uren per dag per magistraat en dit 200 dagen per jaar. Beschikbare werktijd verwijst naar de tijd die een magistraat ter beschikking heeft voor het magistratenwerk. Al deze informatie (het geheel van volumes, normtijden, keuzemogelijkheden inzake organisatie zoals APA en VPV) wordt weergegeven in Excel werkbladen. Dit Excel bestand vormt het model PANDORA. Het model is begrijpbaar en makkelijk hanteerbaar. Van ingewikkelde informaticasystemen is geen sprake. Het model vergelijkt het reële aantal magistraten en de actuele situatie (volgens het model) met de optimale situatie volgens het model. Het verschil tussen het reële aantal magistraten en de actuele situatie volgens het model ligt in het feit dat volumes afgeleid worden en dat de wijze waarop het parket georganiseerd is in realiteit schommelt tussen traditioneel en modern. De optimale situatie houdt rekening met de door ABC geformuleerde voorstellen om de werkorganisatie te verbeteren. Verschillen tussen reële en optimale situatie hebben onder meer te maken met een beperking van de input (via VPV), een verhoging van de magistratentijd (via delegatie van niet-magistratenwerk), of de organisatie en behandeling van de zittingen (Meulepas 2000). Het model PANDORA is na 1998 nooit verder uitgebreid naar andere parketten, is nooit geïmplementeerd, en wordt vandaag niet verder ontwikkeld. Het model heeft zijn sterktes in het in kaart brengen van scenario s voor een efficiëntere werking van de parketten, het kijkt naar de optimale benutting van het reële aantal magistraten en berekent de behoefte aan magistraten in functie van de ter beschikking gestelde middelen, de kwaliteitseisen die gesteld worden aan de prestaties en de werklast. Per 1 januari 2004 startte een ander project, in opdracht van de minister van Justitie om de werklast te meten in zowel de parketten van eerste aanleg als deze bij de hoven van beroep. De privé-partner De Witte & Morel Möbius kreeg de opdracht toegewezen. Het is de bedoeling een werklastmeetinstrument te ontwikkelen dat de bestaande werklast meet in elk parket, vertrekkend van de actuele situatie en de actuele werkprocessen. Het model moet wel rekening houden met specifieke aan het afzonderlijke parket verbonden interne en externe factoren. Het model moet simulaties mogelijk maken van de werklast in functie van onder meer wijzigingen in de verwachte hoeveelheid werk, of wijzigingen in werkmethodes, of 70

81 Werklastmeting in het openbaar ministerie wijzigingen in taakverdeling tussen de diensten en tussen de magistraten/ juristen/ administratieve medewerkers (De Witte & Morel Möbius, 2003). De volgende paragraaf beschrijft het werklastmeetinstrument dat De Witte & Morel Möbius ontwikkelde DE ONTWIKKELING VAN HET HUIDIGE WERKLASTMEETINSTRUMENT Het werklastmeetinstrument zoals het vandaag aanwezig is voor de parketten werd ontwikkeld en uitgetest in pilootparketten. Op vrijwillige basis konden parketten zich kandidaat stellen als pilootproject werklastmeting Uitgangspunten van het werklastmeetinstrument Het goedgekeurde projectvoorstel van De Witte & Morel Möbius formuleert een aantal uitgangspunten (De Witte & Morel Möbius 2003). Zo gaat het project uit van een beschrijving van de actuele situatie en de actuele processen. Ook moet het instrument het mogelijk maken om de zwakke punten binnen de organisatie en zijn werkprocessen te identificeren. Het moet dus mogelijk worden om niet enkel de werklast te registreren maar ook de doorlooptijd van opdrachten zichtbaar te maken. Toch houdt de opdracht geen re-engineering in van de organisatieprocessen. Wel wordt personeelsbehoeftenplanning gezien vanuit het bredere kader van procesmanagement. Menselijke en financiële middelen worden bepaald om processen op een effectieve en efficiënte manier uit te voeren en dit in overeenstemming met de strategische doelstellingen van de organisatie. Het instrument moet wel toelaten om organisatieprocessen te verbeteren. De opzet bestaat er tevens in een flexibel werklastmeetinstrument te ontwikkelen waarin eigenheden van ieder parket kunnen geïntegreerd worden. Dit moet echter mogelijk zijn binnen één en dezelfde versie van het instrument. Flexibiliteit moet met andere woorden verzoenbaar zijn met maximale cohesie en efficiëntie. Eigenheden van parketten kunnen betrekking hebben op exogene factoren (zoals het effect van de geografische lokalisatie op het aantal dossiers van een bepaald type, de evolutie van criminaliteit, ); deze kunnen ook verwijzen naar endogene factoren (zoals taakverdeling tussen magistraten en administratief personeel, en hun onderlinge afhankelijkheid, de aard van het dossier, de prioriteit van dossier, ). De werklast en personeelsbehoefte wordt berekend op basis van gemiddelde waarden; behoeften worden gevalideerd door middel van simulatie (rekening houdend met pieken, ziektes, afwezigheden, complexe dossiers, etc). De werklast wordt ingeschat vanuit een inventarisatie en analyse van de werking en taken van de parketten. Werklast wordt bottom-up ingeschat op basis van de processen en de onderliggende activiteiten. 12 De parketten van eerste aanleg die als pilootproject geselecteerd werden, waren Antwerpen, Charleroi, Dendermonde, Dinant, Hoei en Veurne. De pilootparketten-generaal waren Bergen en Gent. De testresultaten werden ter verificatie geëvalueerd in de pilootparketten Mechelen en Luik. Voor de parketten van eerste aanleg waren dat het parketonderdeel politie van Antwerpen en Dinant; het parketonderdeel correctioneel van Charleroi en Dendermonde, met controlemetingen in Mechelen en Luik; het parketonderdeel jeugd in Antwerpen en Hoei, en het parketonderdeel burgerlijk in Hoei en Veurne. Voor de parketten-generaal waren dit Gent en Bergen. De resultaten van de parketten-generaal zullen gestaafd worden vanuit controlemetingen in de parketten-generaal van Antwerpen en Luik. 71

82 Sinds midden 2006 is het Vast Bureau Werklastmeting opgericht in de schoot van het College van Procureurs-generaal om het werklastmeetsysteem verder te ontwikkelen, te beheren en de parketten te ondersteunen bij de implementatie van het werklastmeetinstrument. Het Vast Bureau heeft in zijn beleidsplan drie doelstellingen geformuleerd. Ten eerste wil het de werklastmetingen van de parketten uitvoeren, coördineren en beheren. Ten tweede wil het bijdragen tot het verbeteren van de werkprocessen en het personeelsbeheer van de parketten. Ten derde wil het vanaf 2010 faciliterend optreden zodat de parketten zelf personeelsplannen kunnen maken met een financieel luik eraan gekoppeld (Vast Bureau Werklastmeting 2007a). Het Vast Bureau Werklastmeting heeft een operationele opdracht. Een comité dat de werking van het Vast Bureau Werklastmeting begeleidt, maakt de strategische keuzes. De volgende paragraaf beschrijft het werklastmeetinstrument dat ontwikkeld werd vanuit de pilootprojecten Beschrijving van het werklastmeetinstrument Het werklastmeetinstrument plaatst de personeelsbehoefte (of de vraag naar personeel) naast de personeelsbeschikbaarheid (of het aanbod van personeel). Hierdoor wordt zichtbaar of er een kloof is tussen beide. Het is de opdracht van het Vast Bureau Werklastmeting om voorstellen te formuleren die zullen leiden tot een betere afstemming tussen personeelsbehoefte en personeelsbeschikbaarheid. Figuur 4 vat schematisch samen wat het Openbaar Ministerie verwacht van een werklastmeetinstrument. PERSONEELSBESCHIKBAARHEID Gegevenheid Het gemiddeld aantal personeelsleden per jaar in de parketorganisatie FIT? PERSONEELSBEHOEFTE Berekening Werklast van een parket (Tijd X Volume) Gemiddelde productietijd per VTE per jaar (365d. - onbeschikbaarheden - niet-dossiergebonden activiteiten) Advies Figuur 4 De filosofie van Werklastmeting in het Openbaar Ministerie (Bron: Vast Bureau Werklastmeting 2007d) De oefening is ondertussen concreet gemaakt voor de politieparketten, met de gegevens van 2004 tot en met De personeelsbeschikbaarheid is een gegevenheid; het gaat om het gemiddeld aantal personeelsleden die de parketorganisatie per jaar ter beschikking heeft. De personeelsbehoefte moet berekend worden. Om de personeelsbehoefte te bepalen moet de werklast van een parket en de productietijd van een voltijds equivalent per jaar in kaart gebracht worden. Hoe wordt de productietijd van een gemiddeld voltijds equivalent per jaar bepaald? Een jaar bestaat uit 365 dagen (schrikkeljaren worden niet in rekening gebracht). Van deze tijd moeten de dagen afgetrokken worden waarop men niet werkt; dit noemt men de onbeschikbaarheden. Tabel 11 geeft een overzicht van de dagen waarop men in 72

83 Werklastmeting in het openbaar ministerie politieparketten niet beschikbaar is voor het werk. Het is belangrijk te beseffen dat dit een benadering is van de werkelijkheid; het gaat om gemiddelde waarden die bijvoorbeeld rekening houden met een gemiddelde anciënniteit, of een gemiddeld aantal ziektedagen. Een onderscheid wordt gemaakt naar de verschillende functies juridisch en administratief en naar de functierol van parketjurist. Het systeem voorziet dat werklastmeting in de toekomst verder kan uitgebreid worden naar alle andere functierollen. Voorbeelden van functierollen zijn: secretaris hoofd van dienst, substituut, procureur, beambte, opsteller, etc. Het doel zal echter nooit zijn werklastmeting te berekenen op het niveau van individuen. Juridisch Administratief 13 Parketjurist personeel personeel Weekends Verlofdagen Ziekteverlof - 6, Feestdagen Bevallingsverlof - 2 / / Klein verlet (vb. overlijden familie) / / / Compensatiedagen / / / Delegatie (partieel) zonder vervanging / / / Andere afwezigheden (vb. bloed geven) / / / Totaal - 152, Tabel 11 Onbeschikbaarheden uitgedrukt in dagen per jaar (Bron: Vast Bureau Werklastmeting 2007d) Eens de onbeschikbaarheden gekend, kan het aantal beschikbare dagen berekend worden. Tabel 12 berekent het aantal dagen dat het personeel in een politieparket beschikbaar is voor het werk. Juridisch personeel Administratief personeel Parketjurist Aantal dagen per jaar Totaal aantal dagen onbeschikbaarheid per jaar - 152, Totaal aantal dagen beschikbaarheid per jaar + 212, Tabel 12 Beschikbare dagen per jaar per functie (Bron: Vast Bureau Werklastmeting 2007d) De beschikbare arbeidstijd per jaar vermenigvuldigd met de arbeidstijd per dag geeft de beschikbare tijd weer per jaar, uitgedrukt in uren. Deze vinden we terug in Tabel 13. Beschikbaarheid per jaar, uitgedrukt in dagen Arbeidstijd per dag Beschikbaarheid per jaar, uitgedrukt in uren Juridisch personeel 212,5 dagen 8 uur 1700 uur Administratief personeel 200 dagen 7,6 uur 1520 uur Parketjuristen 199 dagen 7,6 uur 1512,4 uur Tabel 13 Beschikbare tijd per jaar, uitgedrukt in uren, opgedeeld per functie (Bron: Vast Bureau Werklastmeting 2007d) 13 Parketjuristen behoren statutair tot de administratieve functie maar, wegens de aard van hun activiteiten, functioneel tot de juridische functie. Zij vallen onder het werkregime van de administratieve functie. 73

84 Om de tijd te bepalen die het personeel ter beschikking heeft voor de afhandeling van het werk wordt een onderscheid gemaakt tussen dossiergebonden en niet-dossiergebonden activiteiten. Dossiergebonden activiteiten zijn activiteiten die rechtstreeks gekoppeld kunnen worden aan een bepaald dossier. Ook voor de niet-dossiergebonden activiteiten werden tijden geschreven. De nietdossiergebonden activiteiten werden per functie administratief en juridisch personeel opgedeeld in 15 klassen. Zo is er voor het juridisch personeel onder meer de klasse algemene administratie, of de klasse interne vergaderingen, of de klasse externe vergaderingen. Per parketonderdeel werden hiervoor gemiddelde waarden berekend. Deze gemiddelde waarden van niet dossiergebonden activiteiten werden via een tijdschrijfoefening (of timesheets) in de pilootprojecten bepaald. Deze gemiddelde waarden zijn wezenlijk verschillend per parketonderdeel. Voor het politieparket is dit percentage aan niet-dossiergebonden activiteiten voor het administratief personeel 15.5% en voor het juridisch personeel 23.5%. Er is een algemeen percentage voor niet-dossiergebonden activiteiten en er zijn percentages van nietdossiergebonden activiteiten verdeeld over de verschillende klassen. Deze oefening is gemaakt op het niveau van de functies (juridisch en administratief). Aan de cijfers kan geen waardeoordeel gekoppeld worden. In verdere fases van implementatie van het werklastmeetinstrument kunnen na te streven percentages vooropgesteld worden. Vandaag is dit echter niet aan de orde (Interview Vast Bureau Werklastmeting 2007). De niet-dossiergebonden activiteiten kunnen omgezet worden in uren. Bij de politieparketten gaat het voor juridisch personeel om 23.5% van 1700 uren, oftewel 399,5 uren; voor administratief personeel gaat het om 15.5% van 1520 uren, oftewel uren. Door de beschikbare tijd te verminderen met de tijd voor niet-dossiergebonden activiteiten, verkrijgt men de productietijd of de tijd die per fte per jaar besteed kan worden aan dossiergebonden werk. Dit is uur voor de juridische functie en uur voor de administratieve functie. Om de werklast van een parketorganisatie te bepalen, is er inzicht nodig in het werk en de activiteiten die verricht moeten worden; de tijd die nodig is om het werk te verrichten; en het volume aan werk. Het werklastmeetinstrument van de parketten(-generaal) is opgezet volgens de principes van procesmanagement. Het werklastmeetinstrument benadert de parketorganisatie vanuit de begrippen drivers, value streams en procesonderdelen. Het principe is eenvoudig, de uitwerking is complex. Het model vertrekt van de idee dat er zo iets bestaat als uniforme werkprocessen. Er wordt gekeken naar de instroom, de doorstroom en de uitstroom. Een driver verwijst naar het type dossier dat instroomt op een lokaal parket(-generaal) en dat gelijkaardige behandeltijden vereist bij het doorlopen van soortgelijke procesonderdelen (Vast Bureau Werklastmeting 2007c). Zo heeft een politieparket twee drivers: lichte en zware dossiers. Een licht dossier heeft gemiddeld een kortere doorlooptijd dan een zwaar dossier. Lichte dossiers zijn bijvoorbeeld dossiers die verband houden met onbemande camera s of onmiddellijke inningen. Zware dossiers zijn bijvoorbeeld aanrijdingen met gekwetsten of spoorwegongevallen. Een correctionele rechtbank heeft vijf drivers: standaarddossiers, complexe dossiers, voorwerp van Assisen, georganiseerde misdaad en zeden. Het is op basis van de preventiecodes dat een binnenkomend dossier wordt toegewezen aan een driver. Per driver worden aan de activiteiten andere tijden gekoppeld. 74

85 Werklastmeting in het openbaar ministerie Value streams verwijzen naar de types van uitstroom of eindbeslissing die mogelijk zijn voor dossiers. Voor de politieparketten zijn er negen types van eindbeslissingen: geen eindbeslissing, onmiddellijke inning betaald, strafbemiddeling, ter beschikking, verzet, voeging, vonnis, voorstel van een som tot buitenvervolging stelling, zonder gevolg (Vast Bureau Werklastmeting 2007c). Er is de mogelijkheid voorzien eindbeslissingen te sturen op basis van percentages. Tussen in- en uitstroom doorlopen dossiers in een parketonderdeel procesonderdelen (zoals dagvaarden, deskundig onderzoek, aantekenen van hoger beroep). Procesonderdelen verwijzen naar de doorstroom van dossiers en zijn een opeenvolging van activiteiten. Het is op het niveau van de activiteiten dat in de pilootfase werd tijd geschreven op timesheets. Hieruit werd de meest voorkomende tijd berekend per activiteit: de normtijd (Interview Vast Bureau Werklastmeting 2007). Het model drukt normtijden uit per functie; juridisch en administratief personeel. Werklastmeting houdt in dat van alle activiteiten volumes (of aantallen dossiers) worden opgevraagd. Hoe worden volumes bepaald? Bij de parketten-generaal gebeuren de tellingen volledig manueel. De data van de politieparketten daarentegen worden door het Vast Bureau Werklastmeting gehaald uit het informaticaprogramma Mammoet. Door telkens het volume met de normtijd te vermenigvuldigen komt men tot de werklast. De personeelsbehoefte is de werklast gedeeld door de gemiddelde productietijd per VTE per jaar. Op die manier wordt duidelijk hoeveel voltijds equivalenten nodig zijn om een bepaald volume te kunnen afhandelen. Dit aantal kan vergeleken worden met het effectief aantal voltijds equivalenten of de personeelsbeschikbaarheid Doel van het werklastmeetinstrument Het werklastmeetinstrument heeft als primair doel de vraag naar personeelscapaciteit in kaart te brengen; het wil komen tot een berekening van het aantal voltijds equivalenten. Het systeem moet transparantie bewerkstelligen in de behoefte aan personeelscapaciteit en een rechtvaardige verdeling toelaten van de personeelscapaciteit tussen de parketten. Gebruikers van het systeem verwachten in ruil dat er duidelijk wordt ingespeeld op personeelsbehoeftenvragen. Het werklastmeetinstrument geeft de totale capaciteitsbehoefte weer. Op operationeel niveau kan hieruit de capaciteitsverdeling in kaart gebracht worden. Zo kan bijvoorbeeld bepaald worden dat 0.5 VTE nodig is voor zittingen. Het instrument kan gebruikt worden om na te gaan of de beschikbare capaciteit optimaal ingezet wordt. Het instrument zou dus kunnen gebruikt worden als een intern instrument ten behoeve van personeelsallocatie. Er zijn ook afgeleide doelstellingen. Zo biedt het systeem de mogelijkheid om doorlooptijden in kaart te brengen. Het systeem maakt ook een link vanuit de capaciteitsberekening naar procesmanagement of procesbeheer. Het instrument biedt immers inzicht in de tijden die nodig zijn voor de afhandeling van processen. Het Vast Bureau Werklastmeting heeft er in deze fase van implementatie van het werklastmeetinstrument echter voor gekozen de functionaliteit van het systeem te beperken tot een berekening van de werklast. De modules om doorlooptijden en simulaties te berekenen zullen in de toekomst pas gebruikt worden. 75

86 4.3. DE IMPLEMENTATIE VAN HET WERKLASTMEETINSTRUMENT Het Vast Bureau Werklastmeting wil het werklastmeetinstrument voor de afzonderlijke parketten fasegewijze implementeren. Het werklastmeetsysteem zal op regelmatige basis jaarlijks de werklast van het voorbije jaar/ de voorbije jaren meten in de verschillende parketorganisaties. Het systeem wordt enerzijds gevoed met gegevens over personeel. Lokale parketten kunnen gegevens ingeven over het specifieke organigram en over functies. Anderzijds vraagt het systeem (nationale of lokale) informatie over de werkprocessen in de parketorganisaties. De externe consultant was in de ontwikkeling van het werklastmeetinstrument het meest gevorderd bij de politieparketten. Daarom zal het Vast Bureau Werklastmeting in 2007 het eerst rapporteren over de werklast van de politieparketten. De politieparketten werd gevraagd gegevens over volumes en lokale waarden ter beschikking te stellen. Momenteel gaat het om de gegevens van 2004 tot en met In 2007 zal het Vast Bureau verder ook rapporteren over de werklast van de correctionele secties van de parketten van eerste aanleg en over de werklast van de parketten-generaal. Vanaf 2008 wordt het werklastmeetsysteem voor de jeugdsectie en burgerlijke sectie van de parketten van eerste aanleg op punt gesteld. Vanaf dan zullen ook deze parketonderdelen betrokken worden bij de implementatie van het instrument. De eerste rapporten hierover zullen dan in 2008 en 2009 verschijnen. In 2008 zal het Vast Bureau ook de haalbaarheid van de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument voor de arbeidsauditoraten en auditoraten-generaal bestuderen. In 2010 wordt een eerste geïntegreerd publiek rapport over de werklastmeting van het Openbaar Ministerie voorzien. Eens gerapporteerd is over de werklast van een bepaald parketonderdeel, zal jaarlijks gerapporteerd worden (Vast Bureau Werklastmeting 2007b). Het Vast Bureau Werklastmeting wil van werklastmeting eenjarige opeenvolgende cycli maken waarbij de afzonderlijke parketten gegevens ingeven, het Vast Bureau Werklastmeting de gegevens valideert (data uitzuiveren, het individuele parket om uitleg vragen, kortom het proces van cleaning up the data ) en berekeningen maakt. In deze fase kan het afzonderlijke parket de gegevens wel nog raadplegen, maar niet meer wijzigen. Het is pas op het einde van het jaar dat het systeem terug volledig opengesteld wordt en dat het afzonderlijke parket de nieuwe jaargegevens beginnen ingeven. Het werklastmeetsysteem is geen statisch, maar een dynamisch instrument. Nieuwe wetgeving, informatisering of nieuwe werkprocessen kunnen de werklast beïnvloeden. Het werklastmeetsysteem moet actueel blijven en telkens weer beter afgestemd worden op de realiteit. Zo zal het Vast Bureau Werklastmeting nieuwe werkprocessen aan het systeem toevoegen, en werkprocessen die niet meer van toepassing zijn, uit het systeem verwijderen. Elk parket kan lokale waarden ingeven ter vervanging van de nationale waarden. Dit kan zowel voor dossiergebonden activiteiten, als voor onbeschikbaarheden, als voor nietdossiergebonden klassen. Zo kan bijvoorbeeld een beperkte infrastructuur of de grootte, de specialisatie of de tweetaligheid van het parket ertoe noodzaken de nationale tijd te vervangen door een lokale tijd voor dossiergebonden activiteiten. Dit betekent dat de normtijd vervangen wordt door een aparte lokale waarde. Afwijkende waarden moeten wel gemotiveerd worden. Het model moet kunnen aansluiten bij de realiteit. Het werklastmeetsysteem is zo opgevat dat het toelaat om de lokale specificiteiten van afzonderlijke parketorganisaties op te nemen bij de metingen. 76

87 Werklastmeting in het openbaar ministerie In de toekomst wil het Vast Bureau Werklastmeting veel meer informatie automatisch genereren. Zo zijn er momenteel met de FOD Justitie bijvoorbeeld onderhandelingen over het systeem Medex om geautomatiseerde informatie te verzamelen over ziekteverlof. Het werklastmeetinstrument gaat uit van een bestaande situatie zonder eerst aan procesoptimalisatie gewerkt te hebben. Om te vermijden dat het instrument de minder efficiënte parketorganisaties beloont door relatief beschouwd meer personeel toe te kennen, wordt eraan gedacht ook te rapporteren over het tijdsbeheer van de parketten: verbeteren parketorganisaties hun werkprocessen? Hoe zit het met de efficiëntie van de parketorganisatie op het vlak van personeelsbeheer? (Vast Bureau Werklastmeting 2007d). Voor de politieparketten werd midden 2007 de evolutie in werklast en in tijdsbeheer in kaart gebracht voor de jaren 2004 tot 2006, en dit zowel per parket, per ressort als nationaal. Zo kan je afleiden welk parket of ressort een over- of onderaanbod heeft aan personeel. Naast werklastmeting werd ook iets geschreven over het tijdsbeheer van het personeel en de processen. Door te vergelijken met de nationale waarden kan je afleiden wie met een meer of minder optimaal tijdsbeheer werkt. De parketten of ressorten met een verschil van meer dan 10% kunnen dan in functie van een streven naar meer uniforme en efficiënte werkprocessen en personeelsbeheer van naderbij geanalyseerd worden. Het werklastmeetinstrument laat toe om simulaties te maken van de invloed van gewijzigd beleid op de werklast. Zo kan de impact berekend worden van gewijzigd gevolgverleningsbeleid of gewijzigde eindbeslissingspercentages op de werklast en de personeelsbehoefte. Ook laat het systeem toe om prospectieve analyses te maken van de werklast. Indien op basis van historische gegevens verwacht kan worden dat een bepaald procesonderdeel volgend jaar twee keer zo veel zal voorkomen, kan de werklast prospectief berekend worden door in het systeem te werken met een vermenigvuldigingsfactor van twee (voor dat bepaalde procesonderdeel). Het werklastmeetinstrument heeft ook de mogelijkheid in zich om kwaliteitscriteria in te bouwen. Zo kan een parket het criterium toevoegen dat binnen 20 kalenderdagen 80% van de dossiers die een bepaald procesonderdeel doorlopen, moet afgehandeld worden SWOT ANALYSE VAN DE TOEPASBAARHEID VAN HET WERKLASTMEETINSTRUMENT VAN DE PARKETTEN OP DE ZETEL Is het werklastmeetsysteem dat het Openbaar Ministerie ontwikkelde, toepasbaar voor de zetel? Om deze vraag te beantwoorden, hanteren we de methodiek van een SWOT analyse ( strengths, weaknesses, opportunities en treats ). We geven een overzicht van sterktes en zwaktes, kansen en bedreigingen van het werklastmeetinstrument van het Openbaar Ministerie, indien de zetel zou kiezen voor eenzelfde werklastmeetinstrument. De sterke en zwakke punten strenghts en weaknesses verwijzen naar de kenmerken van het werklastmeetinstrument zelf. Sterktes en zwaktes zijn beïnvloedbaar door het management. De kansen en bedreigingen opportunities en threats verwijzen naar ontwikkelingen en invloeden van buiten de organisatie, die een invloed hebben op de toepasbaarheid van het werklastmeetinstrument van de parketten in de zetel. Wij hanteren de SWOT methodiek om in kaart te brengen welke sterktes en zwaktes het werklastmeetinstrument van het Openbaar Ministerie heeft, en met welke kansen en bedreigingen uit de externe omgeving de zetel moet rekening houden, indien we denken aan een invoering in de zetel. 77

88 Sterktes Het instrument van het Openbaar Ministerie is een uniform werklastmeetinstrument voor alle parketorganisaties. De optie was te komen tot één systeem dat erin slaagt rekening te houden met de lokale realiteiten van afzonderlijke parketorganisaties. Het instrument brengt bijgevolg centrale en lokale parameters in evenwicht. Dit betekent dat er één en dezelfde versie is van het instrument maar dat het instrument toelaat om lokale realiteiten zoals tweetaligheid van parketonderdelen, andere werkwijzen, andere personeelsbeschikbaarheden in kaart te brengen. Het werklastmeetinstrument brengt de werklast in kaart tot op het niveau van de functies juridisch en administratief personeel. Alle functies zijn in het instrument betrokken. Dit wil zeggen dat het instrument het potentieel in zich heeft uitspraken te doen over delegatiepatronen tussen een parketmagistraat en het overige personeel in de parketorganisatie. Op termijn zou het systeem kunnen overgaan tot een berekening van de werklast op het niveau van functierollen. Het zal echter nooit de bedoeling zijn van het instrument om de individuele werklast in kaart te brengen. Het instrument heeft tot doel advies te geven bij de afstemming tussen de personeelsbehoefte en de personeelsbeschikbaarheid. Voor het Openbaar Ministerie kunnen zowel op niveau van een parket, ressort als nationaal evoluties in werklast en evoluties in het tijdsbeheer van de processen zichtbaar gemaakt worden. Op deze manier kan gerapporteerd worden over personeelsoverschotten en tekorten van parketten die rekening houden met een aanvaardbaar tijdsbeheer van processen en personeel dat niet meer afwijkt dan een toegelaten interval. Het instrument kijkt naar organisatiestructuur, processen en personeelsallocatie. Het Vast Bureau Werklastmeting dat opgericht is in de schoot van het College van Procureurs-generaal staat in voor het centrale beheer van het instrument. De voordelen zijn dat er aandacht is voor een transparant gebruik van het instrument, dat centraal een methodologische ondersteuning kan aangeboden worden, en dat eenduidig het systeem en de doelstellingen van het systeem bijgestuurd kunnen worden. Het werklastmeetinstrument is een dynamisch instrument. De werklast wordt jaarlijks opnieuw in kaart gebracht, werkprocessen kunnen verbeterd worden. Het systeem raakt niet aan de constitutionele onafhankelijkheid van de magistratuur. Het instrument focust op de randvoorwaarde de personeelsbehoefte, en niet op beleidskeuzes die samengaan met de vraag welke dossiers prioritair te behandelen (Vast Bureau Werklastmeting 2006) Zwaktes Het instrument is complex in de uitwerking. Het instrument vertrekt van een procesbenadering. Het instrument bevat een zeer gedetailleerde beschrijving van de processen en activiteiten in de organisatie. Het systeem is bijzonder gedetailleerd; een veelheid aan gegevens moet beheerst worden. Dit maakt het beheer van het volledige systeem arbeidsintensief. Het Vast Bureau Werklastmeting beschouwt de procesbeschrijving voor het Openbaar Ministerie als een voordeel. De vraag rijst in welke mate een dergelijke procesbenadering waarin activiteiten nauwkeurig omschreven worden in tijdseenheden wenselijk is voor de zetel. In interviews met bevoorrechte getuigen komen geregeld contra-argumenten voor een procesbenadering in de zetel naar voren. De zetel gaat ervan uit dat een parketorganisatie haar 78

89 Werklastmeting in het openbaar ministerie activiteiten nauwkeuriger kan omschrijven in de tijd. Zittende magistraten halen vaak het argument aan dat het parket, in vergelijking met de zetel, duidelijker omschreven werkprocessen of handelingen heeft. Uit de gesprekken met bevoorrechte getuigen komt duidelijk naar voor dat het niet aangewezen is voor de zetel een instrument te ontwikkelen vanuit een minutieuze activiteitenbenadering. Het werklastmeetinstrument is van buiten de organisatie ingebracht door een extern consultant. De methodologie van het instrument is top-down ontwikkeld. Weliswaar heeft het instrument vorm gekregen door het te testen en tot ontwikkeling te laten komen in de pilootparketten zelf. De pilootparketten hebben de gegevens aangeleverd en de discussies gevoerd over de procesanalyse. Het instrument is ontwikkeld door een extern consultant, maar wordt nu verder ontwikkeld en geïmplementeerd vanuit het Openbaar Ministerie zelf. Er zal een hele tijd over gaan vooraleer het systeem in zijn geheel geïmplementeerd wordt. Het Vast Bureau Werklastmeting startte de implementatie van het instrument in een light versie. Slechts op lange termijn 5 tot 10 jaar zal duidelijk worden hoe het beleids- en beheerspotentieel van het instrument benut wordt. De meerwaarde van het instrument zal daarom pas volledig duidelijk worden op lange termijn. Onze onderzoeken in de zetel geven aan dat het werkveld niet te motiveren is voor grootschalige projecten die in een eerste fase theoretisch overkomen en waarvan de krijtlijnen van bovenaf zijn vastgelegd. Veel beter is met concrete initiatieven te starten die op korte termijn tot resultaten kunnen leiden, zelfs al zijn deze resultaten bescheiden. Deze eerste resultaten kunnen werken als hefboom naar de volgende stap. Zo kan men best stapsgewijze evolueren. Bij elke stap is het nodig goed te communiceren en in alle eerlijkheid te evalueren en bij te sturen wanneer nodig. De methodiek van het tijdschrijven is niet de meest aangewezen benadering voor de zetel. De zetel zal beter gebaat zijn bij tijdschatten. Tot deze vaststelling komen we vanuit de vele interviews met bevoorrechte getuigen. De informaticaondersteuning in de zetel is zwak, in vergelijking met deze waarover het Openbaar Ministerie beschikt. Dit is een belangrijke zwakte indien de zetel zou kiezen voor een gelijkaardig werklastmeetinstrument Kansen Het werklastmeetinstrument van het Openbaar Ministerie geeft al na een eerste toepassing zicht op nationale tijden per proces of activiteit. Een individueel parket kan gemakkelijk nagaan of het beter of slechter scoort dan deze nationale tijden. Het individuele parket krijgt hierdoor inzicht in het eigen tijdsbeheer van de processen en kan bijsturen indien het dit opportuun acht. Het systeem geeft de mogelijkheid snel zicht te krijgen op beste praktijken op het vlak van werkorganisatie. Het Vast Bureau Werklastmeting kan hier de rol opnemen van facilitator en praktische tips aanreiken die van in het begin voordelen kunnen opleveren voor individuele parketorganisaties, noem het quick wins. Het instrument wordt hierdoor een hefboom voor organisatieverandering en -vernieuwing. Het Openbaar Ministerie kan ervoor kiezen het werklastmeetinstrument toekomstgericht uit te bouwen. Hiermee bedoelen we dat het instrument het potentieel heeft om simulaties en prospectieve analyses over werklast uit te voeren. Wat is bijvoorbeeld het effect op de werklast indien verwacht kan worden dat een bepaald procesonderdeel volgend jaar zal verdubbelen? Dit is een belangrijke vraag om te kunnen anticiperen op de toekomstige personeelsbehoefte. 79

90 Wanneer de zetel ervoor zou kiezen het werklastmeetsysteem te inspireren op dat van het openbaar ministerie, ontstaat de mogelijkheid om voor het totale korps van magistraten en het andere gerechtelijk personeel, dus voor het gerechtelijk personeel van de zetel en de parketten, te komen tot één geïntegreerd verhaal van werklastmeting. Op termijn zou dit interessante perspectieven kunnen bieden voor de uitwerking van een geïntegreerd personeelsbeleid voor parketten en zetel Bedreigingen Het werklastmeetinstrument doet uitspraken over de personeelsbehoefte in termen van personeelsaantallen, en niet in termen van kwaliteit van het personeel. Bij het in kaart brengen van goede praktijken op het vlak van werkorganisatie is het belangrijk de kwaliteit van het personeel en de delegatiepatronen tussen een magistraat en het overige personeel mee in kaart te brengen als verklarende variabelen. Het systeem gaat hier slechts beperkt op in, dit is een mogelijke bedreiging. Het gevaar van een werklastmeetsysteem ligt in het feit dat de discussie mogelijks verengd wordt tot een discussie over een kaderuitbreiding. Het werklastmeetsysteem geeft in afgeleide doelstelling zeker de mogelijkheid om te focussen op verbeteropportuniteiten. Het werklastmeetsysteem van het Openbaar Ministerie heeft deze doelstelling van het verbeteren van de werkorganisatie conceptueel sterk uitgebouwd. De kunst zal echter zijn de discussie niet te verengen tot de vraag naar meer personeel. De beleidskeuze om een instrument van werklastmeting uit te bouwen, past in een beleidsverhaal van verdere responsabilisering van de korpschef. Werklastmeting gaat uit van een filosofie van decentralisatie en verzelfstandiging; de zetel zou zelf verantwoordelijk moeten worden voor de resultaten van de werklastmeting. Het feit dat de zetel niet beschikt over het beheer van de werkings- of personeelsmiddelen kan als een bedreiging gezien worden voor het succes van invoering van een werklastmeetsysteem. Voor de opvolging van de resultaten van de werklastmeting is zij immers afhankelijk van de acties van andere actoren. Een andere bedreiging ligt in het feit dat werklastmeting eigenlijk veronderstelt dat de zetel een beeld heeft over waar ze naartoe wil en hierover klaar communiceert. Beleidsplanning met een duidelijke definiëring van visie en opdrachten staat echter in zijn kinderschoenen. Het werklastmeetinstrument van het Openbaar Ministerie heeft als nadeel dat er zo lijkt het een levenslange afhankelijkheid gecreëerd is ten aanzien van de IT leverancier. Het onderhoud van het systeem ligt immers in handen van de externe leverancier. De uitdaging zal erin bestaan op termijn de IT partner overbodig te maken, en de capaciteit hiertoe over te dragen aan het Vast Bureau Werklastmeting. Tabel 14 geeft het overzicht van sterktes, zwaktes, kansen en bedreigingen, indien de zetel zou kiezen voor het werklastmeetsysteem van de parketten. Het gaat dus niet om een SWOT analyse van het instrument op zich, maar wel om een SWOT analyse van de toepasbaarheid van het instrument in de zetel. Sterktes Uniform werklastmeetinstrument voor de hele organisatie met ruimte voor lokale eigenheden van afzonderlijke parketten Alle functies Zwaktes Complex; het beheer is arbeidsintensief Procesbenadering moeilijker voor de zetel 80

91 Werklastmeting in het openbaar ministerie Zicht op beste praktijken van organisatiebeheer Centrale aansturing Dynamisch instrument Ontkoppeld van de discussie over onafhankelijkheid derde macht Kansen Zicht op tijdsbeheer in vergelijkend perspectief Werklastmeetinstrument kan toekomstgericht zijn Een geïntegreerd personeelsbeleid voor de parketten en de zetel Ontwikkeld door externe partner Meerwaarde van het instrument slechts op lange termijn duidelijk Methodiek van het tijdschrijven heeft nauwelijks draagvlak in de zetel IT ondersteuning is zwakker in de zetel Bedreigingen Discussie verengd tot kwantiteit van personeel, zonder aandacht voor kwaliteit van personeel Discussie verengd tot kaderuitbreiding, eerder dan verbeteropportuniteiten Discussie moet samengaan met verhoogde beheersautonomie op vlak van personeel Cultuur van beleidsplanning ontbreekt in de zetel Afhankelijkheid van IT leverancier van het werklastmeetinstrument Tabel 14 Synthese SWOT van het werklastmeetinstrument voor het Openbaar Ministerie, in functie van de toepasbaarheid op de zetel Bedoeling van deze SWOT analyse is zichtbaar te maken welke strategische keuzes wenselijk zijn voor de zetel. Indien de zetel zou kiezen voor hetzelfde werklastmeetsysteem als dat van de parketten, moeten kansen worden benut en bedreigingen uit de weg worden gegaan. Sterktes moeten worden aangegrepen op gebieden waar er kansen liggen. Zo is het wenselijk dat een centraal sturingsorgaan zoals het Vast Bureau Werklastmeting dat is voor de parketten de nadruk zal leggen op benchmarking van het tijdsbeheer over de verschillende geledingen van de zetel met de bedoeling een cultuur van leren van elkaar te ontwikkelen. Als er sprake is van zwaktes op een gebied waar er een bedreiging is, volgt de zetel best een andere strategie. Om een voorbeeld te geven: in de zetel waar de IT ondersteuning zwak is, is het raadzaam extra waakzaam te zijn bij uitbesteding van de ontwikkeling van het werklastmeetsysteem aan een externe ontwikkelaar en zelf te investeren in IT capaciteit. Louter uitbesteden zou immers een afhankelijkheidsrelatie creëren op zeer lange termijn van de zetel ten aanzien van de externe ontwikkelaar, met zware budgettaire consequenties tot gevolg CONCLUSIE Het werklastmeetinstrument van de parketten heeft als primaire doelstelling de relatie tussen personeelsbeschikbaarheid en personeelsbehoefte in kaart te brengen voor zowel magistraten als administratief personeel. Het model gaat uit van een maximale cohesie over de parketten heen, en laat de mogelijkheid open om eigenheden van ieder parket te integreren. De werklast wordt ingeschat op basis van activiteiten en processen; er wordt gekeken naar de doorstroom. In het systeem worden processen en activiteiten zeer gedetailleerd beschreven. Dit maakt dat verschillen in werkwijzen gevat kunnen worden. Het centrale sturingsorgaan het Vast Bureau Werklastmeting ziet dit als een belangrijke meerwaarde. Het hoofddoel van het instrument vandaag is dat de personeelsbehoefte in kaart kan gebracht worden die nodig is om het werkvolume af te handelen. Het werklastmeetsysteem heeft in afgeleide doelstelling echter het potentieel in zich om te komen tot procesverbetering. Ook zou de korpschef de gegevens uit het instrument kunnen gebruiken ten behoeve van een rechtvaardige verdeling van het personeel over de verschillende diensten in de parketorganisatie. Werklastmeting gebeurt op basis van de functie juridisch of 81

92 administratief en zou in de toekomst kunnen uitgebreid worden naar functierollen. Het doel zal echter nooit zijn om werklastmeting te berekenen op niveau van individuen. Voorlopig hanteert het Vast Bureau Werklastmeting het werklastmeetinstrument in zijn afgeslankte versie waarin evoluties in werklast en tijdsbeheer in kaart worden gebracht. Er wordt met andere woorden nog geen gebruik gemaakt van het potentieel aan beleidsinformatie en beheersinformatie die de korpschefs uit het systeem zouden kunnen afleiden. De reden hiertoe is dat men het systeem beheersbaar wil houden en dat men het instrument allereerst wil laten uitgroeien tot een instrument dat de personeelsbehoefte voor de parketten(-generaal) in kaart kan brengen (Vast Bureau Werklastmeting 2007d). Over de vraag of het wenselijk is het werklastmeetinstrument van de parketten toe te passen in de zetel, kunnen we het volgende concluderen. Opinies over werklastmeting in de zetel wijzen uit dat het aangewezen is het instrument eenvoudiger te maken in de uitwerking en toepassing en dat er best gestart wordt met een werklastmeetinstrument per type gerecht, omdat dit het eigenaarschap over de ontwikkeling van het instrument voor de zittende magistratuur zou vergroten. Eigenaarschap wijst erop dat het proces van ontwikkeling en implementatie van het werklastmeetinstrument in handen moet zijn van de gerechtelijke orde. De zetel heeft minder greep op de processen, en kan daarom moeilijker de organisatiewerking uitdrukken in processen. Dit bemoeilijkt de procesbenadering in de zetel. Omdat de werkprocessen anders zijn, kan het instrument van het Openbaar Ministerie niet zonder meer worden overgenomen. Buitenlandse voorbeelden illustreren wel dat het voor de zetel haalbaar moet zijn haar werking uit te drukken in processen en er tijden aan te koppelen. Toch is het daarom aangewezen voor de zetel het instrument op te starten, vertrekkend van kernproducten en tijden per kernproduct. Tijden schatten per kernproduct gaat natuurlijk uit van de processen die het kernproduct doorloopt, maar de invalshoek is minder detaillistisch dan deze die we zien in het systeem van de parketten. Net zoals de parketten zal ook de zetel aandacht moeten hebben voor het automatisch genereren van managementinformatie uit de informaticatoepassingen. Het Openbaar Ministerie kan voor een aantal parketorganisaties terugvallen op informaticatoepassingen om informatie te verwerven over statistische categorieën; voor andere parketorganisaties is deze automatische informatieverwerving er niet en wordt hieraan gewerkt. Ook de zetel heeft deze automatische informatieverwerving niet voor alle types gerechten. Dit is een probleem indien gekozen zou worden voor het werklastmeetinstrument van het Openbaar Ministerie. Om al deze redenen is het voor de zetel niet wenselijk om zo maar de methodologie en de doelstellingen van het instrument van de parketten te kopiëren. De ontwikkeling van een werklastmeetsysteem in de zetel gebeurt het beste vanuit een dynamiek waarin overleg per type gerecht voorop staat en een cultuur van vergelijking van werkorganisatie aangemoedigd wordt. De zetel zou kunnen leren uit het voorbeeld van de parketten dat het aangewezen is in een beginfase het instrument niet te overladen, maar bewust te kiezen voor een instrument dat het primaire doel van werklastmeting met name het objectiveren van de personeelsbehoefte dient. Op termijn blijft het instrument van het Openbaar Ministerie ook voor de zetel interessant omdat er tal van managementinformatie uit vergaard kan worden over werkprocessen en werkorganisatie. 82

93 Werklastmeting in het openbaar ministerie REFERENTIES De Witte & Morel Möbius (2003). Uitbouw van een model tot werklastmeting in de parketten bij de rechtbanken van eerste aanleg en in de parketten bij de hoven van beroep Projectvoorstel. Gent: De Witte & Morel Möbius. De Witte & Morel - Möbius. Werklastmetingsinstrument Parketten. Handleiding eindgebruikersapplicatie werklastmetingsinstrument, 06/09/ p. De Witte & Morel - Möbius. Project Werklastmeting. Presentatie voor het Vast Bureau Werklastmeting, 22/12/ p. Meulepas, P. (1998). Modellen ter bepaling van personeelsbehoeften: ABC s benadering. Documentatieblad, 58 (5). Brussel: Ministerie van Financiën. Meulepas, Patrick & Belleville, Christine (2000). Werklastmeting en bepaling van personeelsmiddelen bij de parketten. In: Depré, Roger & Hondeghem, Annie (eds.). Management, bestuur en beleid in de rechterlijke organisatie. Brugge: die Keure. pp Pallez, L. (2000). Peut-on et faut-il quantifier la charge de travail des magistrats. Revue Politiques et Management Public, 2000, vol. 8, nr. 4. VAST BUREAU WERKLASTMETING (2006). SWOT-analyse, Brussel, Vast Bureau Werklastmeting College van Procureurs-generaal, December 2006, 10p. VAST BUREAU WERKLASTMETING (2007a). Beleidsplan Parket Personeel Proces Planning, Brussel, Vast Bureau Werklastmeting College van Procureurs-generaal, Februari 2007, 35p. VAST BUREAU WERKLASTMETING (2007b). Nieuwsbrief 1, Vast Bureau Werklastmeting College van Procureurs-generaal, Brussel, Januari 2007, 5p. (met jaarplanning van de eerste rappporteringen) VAST BUREAU WERKLASTMETING (2007c). Handleiding werklastmeetinstrument, Brussel, Vast Bureau Werklastmeting College van Procureurs-generaal, Februari 2007, 100p. VAST BUREAU WERKLASTMETING (2007d). Het eerste hoofdstuk van het werklastmetingsrapport politieparketten 2007 Het werklastmeetinstrument, Brussel, Vast Bureau Werklastmeting College van Procureurs-generaal, Juni 2007, (nog te verschijnen). Interviews Conings, Veerle. Interview met de heer H. Dams (oud leidinggevend magistraat) en de heer H. Clerbout (secretaris hoofd van dienst), Politieparket. Antwerpen, 16 mei Conings, Veerle. Interview met de heer Patrick Meulepas, Commissie voor de Modernisering van de Rechtelijke Orde. Brussel, 5 mei Depré, Roger, Conings, Veerle, Hondeghem, Annie, Delvaux David. Interview met de heer Vanderlinden (Substituut-generaal auditoraat-generaal Antwerpen), de heer Joris Plessers (HR adviseur) en de heer Gerrit Franssen (statistisch analist), College van Procureurs-generaal Vast Bureau Werklastmeting. Brussel, 2 mei

94

95 Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel 5. BELGISCHE WERKLASTMEETEXPERIMENTEN IN DE ZETEL 5.1. LES M.U.N.A.S. OU MOYENNES UNITAIRES NATIONALES D ACTIVITES SECTORIELLES Le contexte Dans une lettre adressée en novembre 2000 aux Premiers Présidents des Cours d Appel, le Ministre de la Justice déclarait : «L arriéré judiciaire constitue une de mes préoccupations prioritaires, néanmoins toute demande d extension du cadre requiert une justification minutieuse sur la base de la mesure de la charge de travail.» (Hubin: à paraître). Dans ce contexte, et face au constat récurrent du manque d effectif, un groupe de travail composé de magistrats issus des différentes Cours d Appel a alors été mis sur pied par le Collège des Premiers Présidents. L objectif de ce groupe de travail fut d élaborer un modèle provisoire de mesure de la charge de travail permettant de justifier l octroi d un cadre de juge à une juridiction. Il s agissait donc «de déterminer aux moyens des statistiques disponibles la production moyenne d arrêts par magistrat, de manière à disposer d un instrument permettant de projeter sur l avenir les besoins en effectifs.» (Castin: 2005). Par ailleurs, la réflexion poursuivie au sein de ce groupe de travail s inscrit également à plus long terme dans la mesure où la nécessité de mettre en place un outil destiné à l ensemble de la magistrature du siège a été à plusieurs reprises soulignée par le Ministre de la Justice La méthodologie La production d arrêts à apport intellectuel L outil est basé sur la production d arrêts par les cinq Cours d Appel durant les années judiciaires , et La seule activité prise en compte est celle des Cours d Appel et ses chambres ordinaires 14. Aussi, parmi l ensemble de ces arrêts, une distinction a été opérée entre les «arrêts à apport intellectuel» et les autres. Ces derniers ne sont pas inclus dans l outil M.U.N.A.S. Il s agit : des arrêts entérinant un accord, actant un désistement d instance ou d action, une liquidation des dépens ; des arrêts d omission ; des arrêts de radiation ; des arrêts rendus par la Cour d Assises ; des arrêts rendus par le Bureau d aide juridique Des moyennes annuelles de production d «arrêts à apport intellectuel» ont alors été réalisées sur base des cinq catégories d affaires suivantes: affaires civiles ; affaires civiles relevant du juge d appel de la jeunesse ; affaires correctionnelles ; affaires relevant du juge de la jeunesse siégeant au protectionnel ; affaires relevant de la chambre des mises en accusation. 14 Ainsi, l activité des chambres supplémentaires où siègent des conseillers suppléants n est pas prise en considération 85

96 L effectif mobilisé et sa ventilation Chaque Cour d Appel a alors fourni la répartition de ses magistrats pour les cinq catégories d affaires retenues, et ce sur base de leur affectation réelle ou de l ordre de service. Il est un fait certain que cette répartition du cadre légal est une mesure instantanée, et est en mesure d évoluer au courant d une année. Les M.U.N.A.S. ou Moyennes Unitaires Nationales d Activités Sectorielles Les M.U.N.A.S. sont obtenus en divisant, pour chacune des catégories d affaires, les nombres d arrêts à apport intellectuels par le nombre de magistrats affectés aux différentes activités. Les M.U.N.A.S. correspondent donc aux moyennes nationales de production d arrêts par magistrat et par catégories d affaire. Soulignons qu il est fait une distinction entre les arrêts définitifs et interlocutoires. Application Partant du principe que chaque nouveau dossier entrant -ou input- produira une décision -ou output-, il est alors possible en utilisant les M.U.N.A.S. de calculer l effectif de magistrats nécessaire pour traiter l input au sein des différentes Cours d Appel, et cela pour chacun des catégories établies. Soulignons qu en matière civile, des affaires disparaissent via des arrêts qui ne sont pas repris dans les «arrêts à apport intellectuel» et donc écartées lors de la mise au point des M.U.N.A.S. Ainsi, le calcul du besoin en effectif est pondéré via un indice de «disparition» des dossiers qui a été établi sur base des pourcentages de disparition des affaires civiles via des arrêts d omission notamment Analyse SWOT L analyse SWOT consiste à réaliser une analyse interne et externe du projet de la méthode des M.U.N.A.S. L analyse externe concerne l identification des opportunités (Opportunities) et des menaces (Threats) liées à l utilisation de cette méthode dans le cadre de la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail des magistrats du siège. Les menaces sont des facteurs externes qui empêcheraient ou feraient obstacle à la réalisation des objectifs assignés à l instrument de mesure. Quant aux opportunités, elles constituent des éléments de contexte externes qui faciliteraient la réalisation de ces objectifs. L analyse interne quant à elle concerne l identification des forces (Strongs) et des faiblesses (Weaknesses) de la méthode M.U.N.A.S. Strongs Par rapport à d autres méthodes nécessitant l intervention de nombreux experts (cf. instrument développé au sein des parquets), statisticiens notamment, celle des MUNAS est relativement simple et peu onéreuse dans sa conception et sa mise en place. L outil a été pensé et développé par les acteurs (magistrats des Cours d Appel) eux-mêmes. 86

97 Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel Weakness L outil des MUNAS constitue un outil de mesure de la charge de travail basé sur la productivité des Cours d Appel. Aussi, la méthode ne met pas en corrélation un type de contentieux avec un temps de traitement de dossier. A ce titre, il s agit d une méthode de mesure de la charge de travail moins précise que celles basées sur un enregistrement ou une estimation du temps de travail. Au sein de l organisation judiciaire, d aucun souligne la très grande complexité des dossiers au sein de catégories semblables de contentieux. Les MUNAS ne prennent pas en considération la complexité des dossiers. Les catégories retenues sont générales et peu précises. L évaluation de la qualité est absente de la méthode. La démarche est exclusivement quantitative et réduit le travail des magistrats à une seule activité de «production». Mis à part l affinement et l élargissement des catégories de contentieux, les opportunités de perfectibilité de l instrument sont relativement réduites. Les normes de production d arrêts dégagées par les MUNAS sont peu dynamiques. Elles ne sont pas susceptibles d être modifiées rapidement, suite à des modifications procédurales ou législatives. Les particularismes locaux des juridictions et de leurs contentieux ne sont pas pris en considération. En ce sens, le système est peu flexible. La méthode des MUNAS fait fit du rôle essentiel des autres acteurs de l organisation judiciaire comme les greffiers et référendaires, et de leur part de travail dans le processus de production d arrêts. L outil se concentre uniquement sur le produit final et non sur le processus qui y mène. En ce sens, il ne permet pas d identifier les best practices permettant d améliorer les procédés de travail. Opportunities L élaboration des MUNAS ne nécessitant pas l intervention des magistrats (outil basé sur des volumes et non des temps), et ne reposant pas sur un découpage et une analyse précise du travail de ceux-ci, cette méthode n apparaît pas, aux yeux des magistrats, comme une source potentielle d atteinte à leur indépendance : elle ne constitue pas une «menace». La classification des arrêts, basée sur le critère de «l apport intellectuel» de ceux-ci, permet de mettre en évidence la partie «routinière» de l activité juridictionnelle des magistrats. Celle-ci semble aisément objectivable, standardisable. Il est donc envisageable de développer un outil précis de mesure pour l ensemble de ces activités qui, si elle n occupe qu une petite partie du travail des magistrats, ne peuvent être négligées dans l évaluation de la charge de travail d une juridiction. L extension et le développement de la méthode MUNAS à l ensemble des juridictions belges. Malgré son faible degré de précision en matière de fixation des cadres nécessaires aux 87

98 juridictions du Royaume, la méthode pourrait constituer un premier pas vers la mise en place d un outil davantage précis. Threats La méthode des M.U.N.A.S pourrait ne pas satisfaire l ensemble des acteurs du monde judiciaire et politique, dans la mesure où l outil est peu précis dans le cadre de la détermination des besoins en matière de personnel. Strongs Système relativement simple et peu onéreux dans sa conception et sa mise en place Outil développé par les acteurs eux-mêmes Système relativement simple dans sa conception et peu onéreux dans sa mise en place Weaknesses L outil des MUNAS constitue un outil de mesure de la charge de travail basé sur la productivité des Cours d Appel. Il s agit d une méthode de mesure de la charge de travail moins précise que celle basées sur un enregistrement ou une estimation du temps de travail Ne permet pas d identifier les best pratices La complexité des contentieux n est pas prise en considération dans l élaboration des normes Les catégories d affaires retenues sont peu précises L évaluation de la qualité est absente de la méthode Les opportunités de perfectibilité de l instrument sont relativement réduites Normes peu dynamiques Opportunities N apparait pas comme une source potentielle d atteinte à l indépendance des magistrats ; L extension et le développement des MUNAS à l ensemble des juridictions belges ; Fait fit du rôle des autres acteurs de l organisation judiciaire comme les greffiers et référendaires L outil se concentre uniquement sur le produit final et non sur le processus qui y mène Threats La méthode des M.U.N.A.S pourrait ne pas satisfaire l ensemble des acteurs du monde judiciaire et politique La classification des arrêts basés sur le critère de «l apport intellectuel» de ceux-ci. 88

99 Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel Références J. HUBIN, «Entre efficience et efficacité : mesures et démesures de la charge de travail des juges. Commentaires de l article 352 bis du code judiciaire.», in Pyramide, à paraître. M. CASTIN, «Initiatives récentes en matière de mesure de charge de travail dans les Cours d Appel» ; in R. DEPRE, J. PLESSERS, A. HONDEGHEM, Management hervormingen in Justitie. Van internationale ontwikkelingen tot dagelijkse praktijk, Die Keure, Brugge,

100 5.2. TIMESHEETS IN DE HOVEN VAN BEROEP Historiek De wet van 29 november 2001, die verscheen in het Belgisch Staatsblad van 8 december 2001, stelt een tijdelijke personeelsformatie van raadsheren in om de gerechtelijke achterstand bij de hoven van beroep weg te werken. Artikel 7 van diezelfde wet voegt aan het Gerechtelijk Wetboek artikel 352 bis toe dat de notie van werklastmeting introduceert in de regels van de gerechtelijke organisatie. Artikel 7 stelt dat de koning, na advies van de Hoge Raad voor de Justitie, vastlegt op welke wijze de werklast van de rechter en van het openbaar ministerie geregistreerd moet worden, en op welke wijze de geregistreerde gegevens moeten geëvalueerd worden. Op basis van een evaluatie van de werklast in de hoven van beroep kan de bijkomende personeelsformatie na drie jaar bestendigd worden. De wet vereist dus dat er een uniform registratiesysteem ontwikkeld wordt dat voor het verstrijken van de periode de werklast van de hoven van beroep meet. De bedoeling van de werklastmeting is in kaart te brengen welk equivalent aan magistraten nodig is om de oude werkvoorraad (of de achterstand) en de nieuwe instroom aan zaken af te werken. De bedoeling is niet om de individuele werklast te controleren, wel om zicht te krijgen op het type zaken en om de behandeltijden per type zaak te kunnen bepalen Opzet van de timesheets Het College van Eerste Voorzitters richtte in navolging op de wet van 29 november 2001 een werkgroep op van magistraten die het koninklijk besluit moest gaan voorbereiden. Met de Hoge Raad voor de Justitie werd het thema werklastmeting besproken. De werkgroep tekende de krijtlijnen uit opdat de Hoven van Beroep hun werklast aan de hand van de reële behandeltijden van het werkvolume in kaart konden brengen. Op door de werkgroep ontworpen registratieformulieren moesten de magistraten, de referendarissen en de griffiers aangeven welk soort dossiers zij behandelden en welke reële werktijd zij besteedden aan de afwerking van deze dossiers. Bedoeling was om voor elk type van zaak een normtijd te bepalen die het gemiddelde is van de resultaten van de tijdschrijfoefening die in elk hof van beroep zou gebeuren. Deze normtijd zou dan de gemiddelde behandeltijd weergeven per type van zaak. De werkgroep ging uit van een lange tijdschrijfperiode (in enkele hoven van beroep liep die op tot meer dan twee kalenderjaren) om de tijd te registreren die nodig is voor het afwerken van het zaaksaanbod. Alle magistraten werden verplicht de reële werktijden en het soort dossiers dat zij behandelen te registreren. Het tijdschrijfproject startte gelijktijdig in de hoven van beroep Antwerpen en Gent op 1 maart In het Hof van Beroep van Antwerpen deden in de periode maart 2002 tot juni 2004 de individuele magistraten, zittingsgriffiers en referendarissen aan tijdschrijven door de tijd besteed aan de afhandeling van zaken tot en met het eindarrest te registreren op fiches (Hof van Beroep Antwerpen 2006). Dit geeft een vrij accuraat beeld van de situatie in het Antwerpse Hof van Beroep. Alleen de behandeltijden van de magistraten werden verwerkt. De geregistreerde tijden door griffiers en referendarissen werden tot op heden niet verwerkt, maar de fiches zijn nog steeds beschikbaar. Ook de andere Hoven van Beroep vulden timesheets in per dossier, weliswaar gedurende een kortere periode (meestal om en bij het jaar). 90

101 Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel Op de registratiefiches worden gegevens geregistreerd eigen aan de zaak. Elk dossier krijgt één code toegewezen die het type zaak aanduidt. Het gaat hierbij om de belangrijkste (in termen van meest tijdsintensieve) behandelde materie. Er wordt ook een moeilijkheidsgraad toegekend aan elk dossier. Tabel 15 geeft verduidelijking bij de classificatie van zaken in functie van de moeilijkheidsgraad. 1 Arrest zonder intellectuele inbreng (bv. doorhaling, afstand, samenvoeging, arrest gesloten deuren, ) 2 Arrest met geringe intellectuele inspanning (bv. eenvoudige vervanging of aanstelling deskundige, persoonlijke verschijning, voorlopige invrijheidstelling, ) 3 Arrest met hoofdzakelijk feitelijke betwistingen en geen noemenswaardige opzoekingen 4 Arresten met grondige opzoekingen (juridisch en in feite, aan de hand van de stukkenbundels of dossierstukken, met nieuwe opzoekingen, ) 5 Zeer uitzonderlijke zaken (mammoetzaken, zeer arbeidsintensief omwille van uitzonderlijke materie, complexe wetgeving, ) Tabel 15 Codes voor moeilijkheidsgraden van zaken Tabel 16 geeft het overzicht van de wijze waarop de reële werktijd besteed aan de afwerking van de dossiers gecategoriseerd wordt in activiteiten. Zowel magistraten, als referendarissen als griffiers die betrokken zijn bij de afwerking van het dossier gaan afzonderlijk registreren hoeveel tijd (in minuten uitgedrukt) ze besteden aan elk van deze categorieën. De tijd die nodig is voor de bestuurs- en managementtaken wordt niet in rekening gebracht in de tijdschrijfoefening. Een fiche wordt ingevuld vanaf de inleiding van de zaak. Het is de zittingsgriffier die de fiches invult vanuit de gegevens die hem aangereikt worden door de magistraten, referendarissen of griffiers die tussenkomen in het dossier. Tussenkomsten van minder dan 5 minuten worden niet geregistreerd. Dossiergegevens, informatie over procedurestukken, gegevens over doorlooptijden worden geregistreerd door de griffier. Voorbereiding (in staat stellen, beschikkingen, nazicht en studie dossier, onverenighaarheden, ) Terechtzittingen (in staat stellen, uitstellen, voortzettingen, pleidooien, na heropening debatten, ) Beraad (tijdens behandeling, na sluiten debatten, na redactie project, ) Opzoekingen (rechtspraak, rechtsleer) Redactie (voorlopig en/of definitief project, verwerken en nazicht opmerkingen, ) Uitspraak (collationeren, corrigeren, ondertekenen: tussenarrest en eindarrest) Tabel 16 Tijd besteed door magistraten, referendarissen en griffiers aan de activiteiten die nodig zijn om een zaak te behandelen Er werden registratieformulieren ontworpen voor de grondkamers (burgerlijk en correctioneel) en voor de kamers van inbeschuldigingstelling. Een begeleidende nota werd uitgewerkt om de werklastfiches over de hoven van beroep heen op een uniforme manier in te vullen. De bedoeling was via een diepteonderzoek van tijdschrijven op timesheets zicht te krijgen op het type zaken, op de doorstroomprocessen en op de behandeltijden. Doorstroomprocessen analyseren heeft het voordeel dat de tijdsduur van het gehele proces met de tijdsbesteding van alle medewerkers in kaart kan gebracht worden. Waar de MUNAS-methode uitging van een berekening van de werklast op basis van de productie van eindarresten per magistraat, gaat de timesheets-methode uit van een reële registratie van werktijd naar activiteit (voorbereiding, zitting, etc.) enerzijds en gewogen naar type zaak en moeilijkheidsgraad van de zaak anderzijds (Hof van Beroep Antwerpen 2006). 91

102 Het was bij de timesheets eveneens de opzet de dossiergebonden tijd te registreren van de griffiers en referendarissen Resultaten van het project timesheets In de loop van werden de gegevens geanonimiseerd verwerkt. In totaal werden voor de 5 Hoven van Beroep fiches voor de burgerlijke kamers en fiches voor de correctionele kamers verwerkt. In Antwerpen alleen al werden er daarvan burgerlijke fiches en correctionele fiches verwerkt (Hof van Beroep Antwerpen 2005). Statistieken werden opgemaakt voor de hoofdcategorieën van types van zaken, die opgedeeld werden volgens moeilijkheidsgraad. Aantallen geregistreerde fiches werden weergegeven, doorlooptijden werden berekend (één hof differentieerde niet naar moeilijkheidsgraad), alsook de bestede magistratentijd. Een informaticaprogramma werd opgemaakt onder de naam Workload. Bijlage 4 geeft het sjabloon weer van de timesheets, bijlage 5 het overzicht van de zaakscategorieën, bijlage 6 de leidraad voor interpretatie van de timesheets, en bijlage 7 de globale resultaten van de timesheets. Al deze bijlagen zijn achteraan in het rapport terug te vinden (vanaf pagina 159). Vandaag beschikt men in de Hoven van Beroep dus vanuit de registratiefiches over gegevens van gemiddelde dossiergebonden tijdsbesteding naargelang het type zaak. Met uitzondering van een hof van beroep waar pogingen ondernomen werden om de niet-dossiergebonden tijd in kaart te brengen, geven de fiches geen zicht op de niet-dossiergebonden tijdsbesteding, waardoor de totale werklast van een gemiddelde magistraat in de meeste Hoven van Beroep dus niet in kaart kan gebracht worden. In het voorjaar 2006 werd door de werkgroep de vergelijkbaarheid van de cijfers in de vijf hoven van beroep besproken. Vaststelling is dat elk hof meet hoe lang magistraten werken aan een dossier tussen de eerste behandeling op de zitting en het eindarrest. Toch hebben de hoven niet dezelfde klemtonen gelegd bij parameters die de werklast bepalen en hebben zij andere instructies gegeven voor het invullen en verwerken van de gegevens. Zo geeft één hof bijvoorbeeld in zijn eindstatistiek de moeilijkheidsgraden van dossiers niet weer. Andere variabelen zoals aantal advocaten, partijen, aantal conclusies en bewijsstukken etc. die ook een invloed kunnen hebben op de werklast worden in een aantal Hoven van Beroep gemeten, in andere niet of zijn er nog niet verwerkt. Vier hoven hebben doorlooptijden gemeten, een vijfde hof niet. De statistieken van de vijf hoven zijn samengebracht in één Excel werkmap. Er is een bruto resultaat van nationale gemiddelde behandeltijd per type zaak en dit voor de dossiergebonden activiteiten. Er is voor vier hoven eveneens een uitdieping van de behandeltijd in functie van de moeilijkheidsgraad van een type zaak. Deze cijfers liggen klaar voor verdere statistische analyse en voor gebruik (Hof van Beroep Antwerpen 2006). Het zou alleszins interessant zijn de gegevens verder uit te diepen. Zo kunnen gemiddelde behandeltijden in kaart gebracht worden per type van activiteit (waarvan sprake in tabel 2 van dit subhoofdstuk). Andere verdere stappen kunnen zijn: het inwinnen van wetenschappelijk advies over de validiteit van cijfers en het gebruik van de gegevens, het analyseren hoe de werkorganisatie tussen referendarissen, griffiers en magistraten kan geoptimaliseerd worden, het analyseren van de verhouding tussen dossiergebonden en niet-dossiergebonden activiteiten, verdere stappen uittekenen om de personeelsbehoefte te bepalen die nodig is om de werkvoorraad en de nieuwe instroom af te werken. 92

103 Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel Reflecties bij het project timesheets Om het project van de timesheets in de hoven van beroep te analyseren, geven we een overzicht van cruciale aandachtspunten die van belang kunnen zijn in de vraagstelling: hoe moet het nu verder met de gegevens die de timesheets hebben opgeleverd? Dit lijstje is niet exhaustief. De oplijsting van punten is bedoeld als leerverhaal. Bij elk aandachtspunt formuleren we immers een suggestie voor evolutie. In dit project volgde de timesheet het dossier. De opzet om de dossiergebonden tijd van zowel magistraten als niet-magistraten in kaart te brengen is goed. De uitwerking van dit principe verdient echter opvolging en moet afgedwongen kunnen worden door de overkoepelende werkgroep. Eens een werkgroep een beslissing in overleg genomen heeft, moet de beslissing ook nageleefd worden. Niet alle hoven van beroep hebben dit principe om zowel magistraten als niet-magistraten verplicht te laten tijdschrijven toegepast. Een verschillende benadering maakt interpretatie en valorisatie van geregistreerde gegevens quasi onmogelijk. Individueel tijdschrijven wordt gepercipieerd als het in kaart brengen van de individuele werklast om vanuit de verkregen gegevens individueel te gaan controleren en evalueren. Deze idee moet ontkracht worden. We blijven herhalen dat werklastmeetsystemen niet dienen om individueel te controleren. Een grote groep van magistraten in de hoven van beroep voelt dan ook meer sympathie voor de veiligere systemen die volumes van gerechtelijke prestaties meten per gerecht, eerder dan behandeltijden van zaken. Ook blijft individueel tijdschrijven in een context van thuiswerk vragen oproepen. Er zou al een systeem van controlemetingen door externe experts moeten opgezet worden om de externe perceptie van objectiviteit en validiteit te verhogen. In de hoven van beroep blijft er veel weerstand bestaan tegenover de idee dat tijdschrijven gaat om het bepalen van gemiddelde waarden. Er is een cultuur van ons hof van beroep is uniek, en we kunnen afwijkende waarden verantwoorden. Aanvaarden dat werklastmeting gaat over een vereenvoudiging van de werkelijkheid blijft moeilijk maar is noodzakelijk. Een HR manager stelde dat de ervaring met de timesheets in de Hoven van Beroep leert dat het moeilijk is een duidelijke visie te ontwikkelen over de definiëring van wat één zaak is. Er werd afgesproken om slechts één zaakscode toe te kennen en slechts éénmaal te registreren. Deze afspraak komt geregeld onder druk te staan. Er is de druk om het aantal zaken uit te breiden, en in die zin de bedreiging om op termijn een inflatie aan zaken te krijgen die vergelijkbaarheid over gerechten bemoeilijkt. Een werkgroep met beslissingsmacht is daarom belangrijk. Na de dossiergebonden tijd, moet ook eenzelfde inspanning geleverd worden om de nietdossiergebonden tijd meetbaar te maken. Allereerst is het nodig goed te definiëren welke activiteiten precies onder niet-dossiergebonden tijd vallen. Om de niet-dossiergebonden tijd te bepalen kan gekozen worden voor een andere meetmethode: een multimomentopname. Hierbij wordt een steekproef van momentopnamen bepaald. Vervolgens wordt gevraagd aan de medewerker of hij op die momenten (bijvoorbeeld maandagochtend tussen en 9.30u) ja dan nee dossiergebonden werkt. Zo kan voor de steekproef aan momentopnamen het 93

104 percentage aan niet-dossiergebonden tijd berekend worden uit de berekening van alle nee - momenten. In het hoofdstuk over aanbevelingen komen we hierop terug. Deze methode heeft het voordeel minder tijdsintensief te zijn. Voor de analyse van de niet-dossiergebonden tijd is het aangewezen ook de activiteiten van minder dan 5 minuten die in de huidige methodiek niet geregistreerd werden op te nemen. Te veel kortdurende activiteiten zouden immers tot een fundamentele vertekening van de resultaten kunnen leiden. In vergelijking met andere types van gerechten hebben de hoven van beroep op het vlak van informatica-ondersteuning een streep voor. Informatie over zaakscategorieën kan uit het systeem gehaald worden. Een volgende stap zou kunnen zijn de informatica-ondersteuning te koppelen aan gegevens over activiteiten. Het zou het proces van benchmarken van de activiteiten over gerechten vergemakkelijken. Internationale voorbeelden van werklastmeting leren dat de resultaten van tijdschrijfoefeningen gevalideerd moeten worden vanuit andere meetmethoden zoals tijdschatten door experts, toetsen aan cijfers over feitelijke productie, etc. De keuze voor een meetmethode is geen of of, maar een en en verhaal. De timesheetsmethode van de hoven van beroep sluiten aan bij de internationale aanpak van werklastmeting. Voor een afzonderlijk gerecht is het voordeel van een werklastmeting in het algemeen en de timesheets in het bijzonder onduidelijk. Dit heeft een negatieve weerslag op de motivatie om tijd te schrijven. Het is daarom aangewezen de gegevens over behandeltijden per activiteit te gebruiken om de werking van afzonderlijke gerechten te benchmarken en een leercultuur te ontwikkelen over goede praktijken. De relatie tussen politiek en gerechtelijke orde is er vaak één van wederzijds wantrouwen. Politici zouden de individuele tijdsregistratiegegevens gebruiken voor individuele controle versus De productie van magistraten kan beter. In deze sfeer is het moeilijk te komen tot een volwassen systeem van werklastmeting dat een objectivering van personeelsbehoeften ten goede komt en dat als instrument kan dienen voor optimalisering van organisatieprocessen. Conclusie Deze reflecties moeten toelaten zicht te krijgen op de wenselijke strategische keuzes bij de verdere ontwikkeling van werklastmeting in de hoven van beroep. Indien ervoor geopteerd wordt het project verder te zetten, moeten verbeterpunten worden benut en tekortkomingen uit de weg gegaan. Zo hebben de hoven van beroep binnen de werkgroep de discussies al gevoerd over een opdeling van de tijd in dossiergebonden activiteiten. Leerervaring over deze discussies kan andere types van gerechten die wensen te starten met werklastmeting over hun drempelvrees helpen. De uitdaging bestaat erin sterktes van het timesheetsproject aan te grijpen op gebieden waar er verbetermogelijkheden liggen. Er is bijvoorbeeld ruw materiaal aanwezig over de behandeltijden per dossiergebonden activiteit. Deze gegevens moeten verder geanalyseerd worden om zicht te krijgen op organisatieprocessen en goede praktijken. Eerste belangrijke voorwaarde voor verderzetting van het project is de deelnemers aan de werkgroep timesheets van de hoven van beroep op eenzelfde lijn krijgen als het gaat over strategische keuzes die verbonden zijn aan dit project. Een tweede belangrijke voorwaarde is duidelijk te definiëren wat de doelstellingen zijn van het project: gaat het alleen over het objectiveren van de personeelsbehoefte, of gaat het ook over het zichtbaar maken van goede organisatiepraktijken. Indien deze laatste doelstelling mee aan de orde is, bestaat een 94

105 Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel volgende stap erin de informatie over activiteiten (die de timesheets hebben opgeleverd) te valoriseren. Het zijn maar enkele, maar cruciale vragen waar de werkgroep en de minister van justitie zich zullen moeten over buigen. De in de timesheets geleverde inspanningen en de opgedane ervaringen zouden in de toekomst moeten aangewend worden door ze te integreren in een vernieuwd werklastmeetproject. Dit kan door de thans beschikbare resultaten van de timesheets, met gemiddelde normtijden van een aantal gedefinieerde burgerlijke en strafzaken (kernproducten) voor de vijf hoven van beroep door expertcomités te laten herijken. Bij vastgestelde manifeste afwijkingen tussen enerzijds de thans beschikbare gemiddelde normtijden en anderzijds de resultaten van expertcomités, zouden dan zeer gerichte en in tijdsduur beperkte tijdschrijfacties kunnen georganiseerd worden om aan deze normtijden en/of geschatte tijden de noodzakelijke correcties te kunen aanbrengen. De Nederlandse magistraten gebruiken hiervoor de term van schaduwmeten. Referenties Hof van Beroep Antwerpen (2002). Brief werklastmeting hoven van beroep. Antwerpen: Kabinet van de Eerste Voorzitter. 11 februari Hof van Beroep Antwerpen (2005). Werkingsverslag Antwerpen: Hof van Beroep. Hof van Beroep Antwerpen (2006). Synthesecijfers Timesheets van de vijf hoven van beroep. Antwerpen: Hof van Beroep Dienst HRM. Interview met de heer Hubin, eerste voorzitter Hof van Beroep Luik. Luik, 22 februari Interview met de heer De Vel, eerste voorzitter, mevrouw Lagae, HR adviseur, de heer Adriaensen, raadsheer Hof van Beroep Antwerpen. Antwerpen, 15 mei Interview met de heer Delvoie, eerste voorzitter, en de heer Stevens, HR adviseur Hof van Beroep Brussel. Brussel, 16 mei X (2006). Begeleidende nota bij de statistieken timesheets bij de hoven van beroep in België. X, 31/05/

106 5.3. LOKALE SUI GENERIS EXPERIMENTEN WERKLASTMETING Onderzoeksaanpak Eén van de opdrachten van dit onderzoek bestaat erin de bestaande werklastmeetexperimenten groot en klein in kaart te brengen. Zo kunnen de onderzoeksaanbevelingen maximaal gestoeld worden op wat er in de praktijk leeft. We hebben ons bij de opmaak van de inventaris aan werklastmeetsystemen gebaseerd op geschreven openbare documenten, interne rapporten, interviews en een schriftelijke rondvraag. We peilden naar de ervaringen van eerste voorzitters en voorzitters die betrokken zijn of waren bij werklastmeetsystemen. We deden dit door middel van semi-gestructureerde interviews. Om te vermijden dat we actoren over het hoofd zagen, die zelf geëxperimenteerd hebben met werklastmeetsystemen, legde het onderzoeksteam aan alle eerste voorzitters en voorzitters van Belgische gerechten via een formeel schrijven van de eerste voorzitter van het Hof van Cassatie de vraag voor in welke mate zij kennis hebben van in hun gerecht in het verleden of actueel toegepaste werklastmeetsystemen, en bereid zijn hierover van gedachten te wisselen met het onderzoeksteam. Dit subhoofdstuk geeft een oplijsting van types van lokale sui generis werklastmeetexperimenten. Eerst omschrijven we de systemen, nadien gaan we in op de vraag of het daadwerkelijk gaat om werklastmeetprojecten Een timesheetsexperiment in een Arbeidshof Een raadsheer, griffier en administratief medewerker van het Arbeidshof in Antwerpen hebben in de periode november 2004 en juni 2005 over de activiteiten van hun cel tijd geschreven op timesheets. In een excelbestand werden gegevens verzameld over het nummer van de zaak, de aard van de activiteit, de medewerker die de activiteit uitvoert en de duurtijd van de activiteit. Voorbeelden van activiteiten zijn: versturen zittingsrol, redactie arrest, conclusies, briefwisseling, telefoon, etc. In grafieken werd voorgesteld hoeveel tijd de cel en elk medewerker afzonderlijk voor het afhandelen van een bepaalde activiteit nodig heeft, en hoeveel tijd de afhandeling van een dossier vraagt. Zowel de dossiergebonden als de nietdossiergebonden tijd werd in kaart gebracht. Bedoeling was onder meer de delegatiepatronen tussen een magistraat en een griffier te onderzoeken en verbeteringen aan te brengen die kunnen leiden tot een opwaardering van de functie van de griffier. Het tijdschrijfproject was gebaseerd op de goodwill van de medewerkers; het werd stopgezet nadat de administratief medewerker de organisatie verliet. Het uitgebreide materiaal dat dit project opleverde, ligt momenteel ter beschikking voor verdere statistische analyse Tableaux de bords au sein de la Cour du Travail Parmi les outils développés, nous soulignons également l existence de «tableaux de bords». Ces derniers sont notamment développés au sein de la Cour du Travail de Liège. Ils sont le fruit d une collaboration étroite entre le Premier Président et un magistrat conseiller gestionnaire de la Cour. La méthode est basée sur la rédaction de rapports d audience par le greffe. Une audience, un rapport. Sur ces rapports apparaissent, entre autres, le déroulement de l audience, son timing, les types d affaires plaidées ainsi que les décisions prises par le juge. Une fois l ensemble de ces rapports agrégés, des synthèses sont créées périodiquement. Elles permettent d apprécier notamment les temps d audience moyen par type de dossier (temps 96

107 Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel réels et temps «hors délibéré»), les taux de remises d audience ainsi qu une série d autres variables. Cet outil statistique ne constitue pas une mesure de la charge de travail. Néanmoins, l instrument est une aide précieuse dans le cadre des tâches de gestion qui incombent au chef de corps. Il constitue un instrument de pilotage et de monitoring des chambres. Les variables qui sont produites sont autant de «clignotants» qui peuvent attirer l attention du chef de corps sur un processus à améliorer, un problème à résoudre ou encore, une best practice. Grâce à sa grande souplesse, il est un moyen de suivi de l activité des chambres et de leurs évolutions spécifiques, mais aussi d optimalisation des processus de travail. Cette méthode s inscrit dans une perspective de rationalisation des pratiques et procédés de travail d une juridiction, et apparaît comme un complément idéal à un instrument de mesure de la charge de travail Een puntensysteem voor enkele arbeidsrechtbanken De arbeidsrechtbanken van Kortrijk, Ieper en Veurne maken op het vlak van beheer en organisatie één geheel uit. Deze rechtbanken hebben sinds 2000 een werklastmeetsysteem dat gebaseerd is op een puntensysteem. Afhankelijk van de moeilijkheidsgraad van zaken, worden er punten toegekend aan een zaak. Het gaat om gemiddelde waarden. Bij de ontwikkeling van het systeem werden er 31 kernproducten opgenomen die een bepaald puntenaantal krijgen toegewezen. Dit systeem wordt op regelmatige basis geëvalueerd door de magistraten zelf en aangepast in consensus. Voorbeelden van kernproducten zijn: arbeidsovereenkomst bediende, arbeidsongeval bediende betwist, beroepsziekten, beschikking kort geding, etc. Per kernproduct worden er tussen 1 en 20 punten toegekend. In 2006 omvat het systeem 32 kernproducten en schommelt het aantal punten tussen 0.5 en 24 punten. Maandelijks en op jaarbasis wordt voor elke rechter een verzamelstaat opgemaakt van het aantal behaalde punten die corresponderen met de moeilijkheid van de door hem afgehandelde vonnissen. Zo is interne vergelijking mogelijk van de werklast van de magistraten verbonden aan de arbeidsrechtbanken en kan de billijke werklastverdeling in een gerecht bekeken worden met het oog op detectie en bijsturing van eventuele anomalieën tussen de werklast van de verschillende rechters. Ook laat het systeem toe de evolutie van de werklast in de tijd na te trekken. De arbeidsrechtbanken van Kortrijk, Ieper en Veurne hebben, net zoals de meeste arbeidsrechtbanken, geen gerechtelijke achterstand. De vraag naar een werklastmeetsysteem is vooral ingegeven vanuit een interne vraag naar billijke werkverdeling. Bij de ontwikkeling van het instrument ligt de nadruk op consensus onder de magistraten van de arbeidsrechtbanken. Magistraten waren betrokken bij de classificering van kernproducten volgens moeilijkheidsgraad. In de betrokken arbeidsrechtbanken is men er zich van bewust dat de werklastmeting nog verder aangevuld moet worden met het in kaart brengen van de niet-dossiergebonden tijd. De werklastmeting verwijst in dit systeem enkel naar het maken van vonnissen, de hoofdtaak van de rechter. Taken die niet worden gemeten zijn de voorbereiding van de zittingen, de zittingen zelf, de controle van de vonnissen, de tijd voor opleiding, vergadering, zelfstudie, Een zwakte van het systeem ligt in het feit dat gewichten kunnen wijzigen. Hierdoor wordt vergelijking van de werkdruk moeilijker. Het systeem kan wel aantonen dat de werkdruk perfect kan stijgen, zelfs indien de uitstroom aan 97

108 vonnissen daalt. Dit heeft dan te maken met een verschillend gewicht van de instroom, dat af te leiden is uit de puntentoekenning. Dit systeem brengt enkel de werklast van magistraten in kaart, en niet die van het andere gerechtelijke personeel Een puntensysteem voor de politierechtbanken op basis van de ingeleide zaken Binnen het Koninklijk Verbond van Vrede- en Politierechters (KVVP) werd voor de politierechtbanken in de tweede helft van de jaren 1990 een werkgroep opgericht om een methode van werklastmeting uit te dokteren. De voorziene kaders werden als te krap aanzien. Ondermeer rechters in de politierechtbanken van Doornik, Brugge, Brussel, Leuven, Hoei hebben in de tweede helft van de jaren 1990 meegewerkt aan de uitwerking van het puntensysteem op basis van de moeilijkheidsgraad van zaken. Punten werden toegekend aan dossiers die ingeleid worden; dit is controleerbaar en op die manier moet men geen rekening houden met tussenvonnissen. Het puntensysteem kreeg na debat en overleg de consensus van alle politierechters. Hoe zag het systeem er rudimentair uit? Burgerlijke zaken kregen 5 punten toegekend. De strafrechtelijke zaken met een dodelijk ongeval of zwaar gekwetsten kregen er 4, en de overige strafrechtelijke zaken werden gequoteerd op 1 punt. Als argumenten voor het systeem werden aangehaald: het systeem is eenvoudig, transparant, duidelijk en controleerbaar. Dit systeem maakt het mogelijk om zowel de burgerlijke als de strafrechtelijke dossiers in aantal en moeilijkheidsgraad op een billijke manier te verdelen. Het is een instrument voor de leidend rechter die het proces van verdeling van het werk stuurt in overleg met alle andere rechters. Aanvankelijk was er politiek ook enige steun te vinden voor het systeem. Uiteindelijk is het systeem echter een stille dood gestorven Een advies over werklastmeting in de politierechtbanken Op initiatief van het Koninklijk Verbond van Vrede- en Politierechters (KVVP) werd in het eerste kwartaal van 2007 een rondvraag gehouden onder rechters in politierechtbanken. Een advies werd opgesteld dat een brede consensus geniet van een grote meerderheid van rechters in de politierechtbanken. het advies is gebaseerd op de praktijkervaring van politierechters. Meer dan 50% van de magistraten die tussen 30 en 40% van de politierechtbanken vertegenwoordigen gaven hun mening te kennen over de basistekst. Men vertrekt van een aantal vooronderstellingen. Men verlaat de idee van een puntensysteem. In het puntensysteem ontbrak de link tussen de waarde van een punt en de tijdsbesteding. Men vertrekt van het onderscheid tussen burgerlijke en strafzaken, men gaat uit van de hypothese dat een rechter evenveel tijd besteedt aan burgerlijke zittingen als aan strafzittingen. In het advies gaat men zowel in burgerlijke zaken als in strafzaken niet langer uit van de moeilijkheidsgraad van een dossier, maar wel van gemiddelde waarden op jaarbasis. Men erkent het verschil tussen rechtbanken met één dan wel meerdere rechters omwille van het verschil in specialisatieruimte. Algemeen neemt men aan dat een zitting drie stadia doorloopt: de voorbereiding, de zitting en het beraad. Het advies stelt dat een normale werklast op weekbasis het volgende omvat: - Een burgerlijke zitting met 6 tot 8 dossiers naargelang hun moeilijkheidsgraad. Het gaat zowel om zaken die voor het eerst voorkomen als om zaken die terugkomen na een tussenvonnis; - Een strafzitting met 50 tot 60 dossiers; 98

109 Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel - Onderzoeksmaatregelen zoals plaatsopnemingen, getuigenverhoren, persoonlijke verschijningen; - Opzoekingswerk en permanente vorming. Voor de voorbereiding en zitting van burgerlijke zaken wordt een halve dag aangerekend. Men gaat uit van het principe dat een magistraat meer tijd achteraf voor beraadslaging nodig heeft als hij minder tijd besteedt ter voorbereiding van de zitting 15. Voor het beraad van de burgerlijke zaken trekt men twee tot drie dagen uit (6 tot 8 dossiers die gemiddeld 2 tot 3 uur in beslag nemen). Het gaat telkens om gemiddelde waarden. Een strafzitting van in totaal 50 tot 60 nieuwe en oude dossiers gaat uit van een zitting met één of twee zware dossiers en een evenwichtig aantal dossiers op het vlak van aantal burgerlijke partijen en kernproducten van een politierechtbank (bijvoorbeeld alcoholintoxicatie, snelheidsinbreuken, vluchtmisdrijf, onbetaalde minnelijke schikkingen, etc.) (KVVP 2007). Als voorbereidingstijd wordt een halve dag aangerekend. Het gaat ook hier om een gemiddelde, waarvan de realiteit kan afwijken. Voor de zitting zelf rekent men eveneens een halve dag aan (of drie tot vier uren). Het beraad beslaat een periode van een halve dag tot een dag. Dit advies gaat uit van gemiddelde tijdsbepalingen, en kwam tot stand op basis van een proefondervindelijke ervaring van die werklast. Van een tijdsregistratie of het periodiek bijhouden van tijdsmetingen is geen sprake. Het gaat om een beschrijving van de situatie as is, zonder na te denken over bestaande organisatie-inefficënties. Grote politierechtbanken wijken per magistraat af van deze bepalingen, omdat zij de werklast kunnen verdelen in functie van specialismen. In globo, als er gekeken wordt naar de gemiddelde werklast van de totale populatie aan magistraten in een politierechtbank, dan zijn deze normen realistisch. Het advies vermeldt wel uitdrukkelijk dat Brussel niet als maatstaf kan gelden voor andere rechtbanken, vermits de werklast er als abnormaal hoog kan beschouwd worden en geen norm kan zijn voor de andere politierechtbanken, omdat de goede rechtsbedeling er door een dergelijke werklast in het gedrang komt (KVVP 2007). Het systeem kijkt ook alleen maar naar de werklast van magistraten en brengt de werklast van het andere gerechtelijke personeel niet in kaart. De meeteenheden zijn de volumes aan dossiers die op weekbasis gemiddeld ter zitting komen en afgehandeld worden. Er wordt rudimentair tijd geschat. Vanuit een dergelijk advies dat uitgaat van een grove categorisering zal het moeilijk worden om een debat over productiviteitsverbetering eenduidig te voeren. Een andere zwakte is dat de tijd besteed aan niet-dossiergebonden activiteiten, zoals opleiding, intervisie, en dergelijke, niet wordt meegenomen in de bepaling van de werklast. Het KVVP werkt bij afronding van dit onderzoeksproject aan een soortgelijk advies over de werklast van vrederechters. Een adviestekst aan de Hoge Raad voor de Justitie wordt in het najaar van 2007 verwacht Prestatiedoelstellingen voor de kamers van een hof van beroep Het hof van beroep van Brussel pakte in 2006 uit met een intern project dat prestatiedoelstellingen per kamer vastlegt. Bedoeling is de magistraten aandachtig te maken voor kwantiteit en productiviteit. Per kamer werden prestatiedoelstellingen opgesteld die 15 Dit principe zal aangepast moeten worden door de nieuwe wet tot wijziging van het Gerechtelijk Wetboek met het oog op het bestrijden van de gerechtelijke achterstand die bepaalt dat dossiers vooraf worden neergelegd. De nieuwe wet zal dus meer tijd impliceren voor de voorbereiding en minder voor het beraad. 99

110 gelden voor het team van magistraten verbonden aan een kamer. Kamers verbonden zich tot haalbare resultaten. De beste productie van de voorbije twee jaren werd de norm. Het systeem werd ingevoerd op vrijwillige basis. Slechts één kamer deed niet mee aan het project. Sterktes van het systeem zijn de toenemende mate van betrokkenheid van magistraten bij het beheer. Individuele magistraten gaan op zoek naar goede praktijken in andere kamers. Er wordt op een middellange termijn gekeken (van één tot enkele jaren). Het aspect kwantiteit wordt bespreekbaar; het project helpt om deze cultuuromschakeling te maken. Het kan als een zwakte gezien worden dat het systeem ervaren wordt als een werklastmeetsysteem, hoewel het dit niet is. We komen hierop in de volgende paragraaf terug. Het systeem bestendigt ook echte of vermeende tegenstellingen in het hof. De volgende stap naar verbetering van het systeem bestaat erin prestatiedoelstellingen te formuleren in termen van gewogen prestaties, en dus een correctie te realiseren op het principe van 1 zaak is 1 zaak (interview hof van beroep) Andere lokale werklast meetinstrumenten Wanneer activiteitenverslagen van de gerechten aan de Hoge Raad voor de Justitie erop nagelezen worden, wordt onder de rubriek werklastmeting vaak melding gemaakt van allerhande lokale systemen die ontwikkeld zijn om de zittingstijd te optimaliseren, of om op een systematische wijze het aantal gestelde en in beraad genomen zaken bij te houden. Op die manier wordt het gepresteerde werk in termen van uitgesproken vonnissen zichtbaar. Een dergelijk instrument wordt gebruikt om de werklast op een rechtvaardige manier te verdelen over magistraten. Het instrument wordt door de korpschef gehanteerd om de werkverdeling over de pleitkamers te controleren. Andere gerechten brengen de werklast in kaart door bladzijden van vonnissen te tellen. Correctieparameters kunnen toegepast worden. Zo is er bij strafzaken een verschil in schrijftijd voor een vonnis wanneer het draait om de strafmaat dan wel de schuldvraag. Vanuit deze benadering heeft men aandacht voor de leestijd van een dossier, de zittingstijd en de schrijftijd voor het opstellen van het vonnis of arrest. Binnen deze categorie zijn er tal van variante systemen mogelijk. Een aantal gerechten maken onder de rubriek werklastmeting in hun activiteitenverslag melding van boordtabellen die het aantal uitspraken in pleitkamers vergelijken over de jaren, anderen verdelen het werk op basis van de te verwachten pleitduur, Het gaat telkens om een instrument dat in staat is het werk op een eerlijke manier te verdelen over magistraten. Niet meer, maar ook niet minder Analyse van de sui generis experimenten Kunnen deze lokale sui generis initiatieven daadwerkelijk benoemd worden als werklastmeetexperimenten? De sui generis experimenten tonen aan dat er heel wat misvatting bestaat over werklastmeetsystemen. De aangehaalde experimenten worden door magistraten vaak gezien als werklastmeting. Maar gaat het in de feiten wel om werklastmeting? Om dit uit te klaren, komen we terug op de doelstellingen van werklastmeting. Werklastmeting is niet hetzelfde als interne werkverdeling. Een werklastmeetsysteem heeft tot doel de personeelsbehoefte te objectiveren en billijk te verdelen over de gerechten. Een afgeleide doelstelling van werklastmeting is het benchmarken van gerechten om de werkprocessen en de organisatiewerking van gerechten te optimaliseren. Werklastmeting is onvoldoende als instrument voor intern management. Een rechtvaardige werkverdeling 100

111 Belgische werklastmeetexperimenten in de zetel binnen een afzonderlijk gerecht, personeelsplanning en optimalisering van de interne organisatiewerking behoort tot het takenpakket van de leidinggevend magistraat. Ter ondersteuning van het interne management door een korpschef moeten er andere instrumenten ontwikkeld worden zoals kwaliteitssystemen, statistieken, organisatiedoorlichtingen, of boordtabellen. De resultaten van een werklastmeetsysteem dienen niet om magistraten individueel te controleren en te evalueren. Het is de taak van de korpschef de individuele prestaties op te volgen en er een beleid rond te voeren. Opvolging van individuele prestaties als dusdanig is geen onderdeel van het werklastmeetinstrument. De korpschef heeft geen werklastmeetinstrument maar een ander instrument nodig om magistraten en het andere gerechtelijke personeel individueel aan te sturen. Instrumenten die hiervoor kunnen dienen zijn prestatiemanagementsystemen, managementinformatiesystemen en boordtabellen over productie. Het kan niet voldoende benadrukt worden dat een werklastmeetinstrument niet de bedoeling heeft de productiviteit van de individuele magistraat of gerechtelijk personeelslid, noch de individuele werklast in kaart te brengen en te evalueren. Bij een werklastmeetsysteem gaat het immers om een nationaal systeem met gemiddelde waarden volumes of afhandeltijden per kernproduct, en dit per type gerecht of voor de zetel in het geheel. De sui generis experimenten die vanuit de zetel worden aangehaald als werklastmeetsystemen en die in dit subhoofdstuk omschreven werden, voldoen niet aan de definitie, de methodiek en de doelstellingen van een werklastmeetsysteem. Enkel het hoger beschreven timesheetsexperiment in het arbeidshof is een eerste belangrijke stap in de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem. Wat daarin nog ontbreekt is de bepaling van de beschikbare magistratentijd om zo te bepalen of het huidige personeelsequivalent voldoet voor afhandeling van de gerechtelijke zaken. Dat wil echter niet zeggen dat de sui generis experimenten hun waarde zouden missen. Integendeel. Het gaat om oefeningen die hun nut hebben naar de interne billijke werkverdeling, ze geven zicht op het te leveren (in termen van instroom) of geleverde werk (in termen van einduitspraken). Referenties Arbeidsrechtbanken Kortrijk, Ieper en Veurne (2001). Werkingsverslag Goedgekeurd door de Algemene Vergadering dd. 05/10/2001. Arbeidsrechtbanken Kortrijk, Ieper en Veurne (2002). Werkingsverslag Goedgekeurd door de Algemene Vergadering dd. 03/05/2002. Hoge Raad voor de Justitie (2007). Verslag over de algemene werking van de rechterlijke orde jaren 2004 en Goedgekeurd door de algemene vergadering op 27 juni Brussel: HRJ. Interview met de heer Delporte, voorzitter Arbeidsrechtbanken Kortrijk, Ieper en Veurne. Kortrijk, 17 april Interview met de heer Soetemans, leidend rechter Politierechtbank. Brugge, 25 april Interview met de heer Lysens, voorzitter Rechtbank van Koophandel. Tongeren, 27 april Interview met de heer Beaucourt, ondervoorzitter Commissie Modernisering van de rechterlijke orde. Leuven: 3 mei Interview met de heer Delvoie, eerste voorzitter, en de heer Stevens, HR adviseur Hof van Beroep. Brussel, 16 mei

112 Interview met de heer Londers, eerste voorzitter Hof van Cassatie. Brussel, 2 juli Interview met de heer Van Trimpont en de heer Verstuyft, Politierechtbank. Gent, 2 juli Interview met de heer Verhavert, magistraat Arbeidshof Antwerpen. Leuven, 5 juli Interview met de heer Siscot, Hoge Raad voor de Justitie. Brussel, 6 augustus KVVP Koninklijk Verbond van Vrede- en Politierechters (2007). Politierechtbanken werklastmeting. Advies aan de Hoge Raad voor de Justitie, 30 maart Politierechtbank Brugge (2007). Werkingsverslag

113 Meningen in de zetel over werklastmeting 6. MENINGEN IN DE ZETEL OVER WERKLASTMETING 6.1. INTRODUCTION Ce chapitre a pour objectif de faire part au commanditaire de l état d avancement de la réflexion autour de la problématique de la mesure de la charge de travail, par la mise en perspective de différents enjeux liés à l introduction d un outil de mesure de la charge de travail et la formulation de diverses recommandations sur base de ceux-ci. Pour atteindre ces objectifs, notre démarche s est articulée autour de trois axes : 1. la réalisation d entretiens ; 2. la mise en place de focusgroups. Des entretiens semi-directifs ont été menés au sein des juridictions d instance tribunaux de première instance, du commerce, du travail, etc. et d appel Cours d appel et du travail, etc. Tant les chefs de corps, des juges, des HR managers et les non-magistrats experts de la mesure de la charge de travail ont été mobilisés à cette occasion. Par ailleurs, des représentants du Conseil Consultatif de la Magistrature et de l Association Syndicale des magistrats ont également été rencontrés. L objectif poursuivi par cette démarche exploratoire a été la récolte de perceptions et d opinions relatives à la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail. Par la suite, des focusgroups, un francophone et un néerlandophone, ont été mis sur pied par l équipe de recherche. Les objectifs de celui-ci étaient multiples. Il s agissait tout d abord de collecter des opinions concernant la problématique, mais également de tester certaines hypothèses de recherche. In fine, il nous a permis d identifier les principaux enjeux liés à l introduction d un outil de mesure de la charge de travail PERCEPTIONS RELATIVES À LA MESURE DE LA CHARGE DE TRAVAIL EN BELGIQUE FRANCOPHONE Lorsque nous analysons nos données, le premier constat que l on peut formuler concerne la présence d un discours globalement convergent relatif à la pertinence et au bien-fondé du développement d outils de modernisation de la Justice. La majorité des acteurs rencontrés nous a en effet souligné la nécessité de procéder à une rationalisation des pratiques et de l institution judiciaire. Néanmoins, au-delà de cet accord autour du principe même de la modernisation de l ordre judiciaire, la question des outils et des moyens à développer dans ce processus suscite le débat. Ainsi, la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail est la source de nombreuses interrogations, voire inquiétudes dans le chef des magistrats. Notre démarche exploratoire nous a permis de mettre en évidence deux types d enjeux relatifs à la problématique qui nous occupe. Premièrement, des interrogations liées au principe même de la mesure de la charge de travail et à son insertion dans le domaine de la justice. Deuxièmement, des interrogations liées à l outil lui-même ainsi qu aux contours qui pourraient lui être attribués. Ces deux catégories génériques d enjeux font l objet d une présentation ci-dessous. 103

114 Questions préalables à la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail des magistrats du siège Dans le chef des acteurs, ces questions ou ces «préalables» apparaissent comme autant de réponses à apporter et d exigences à rencontrer avant toute tentative de modélisation concrète et substantielle d un outil. A. Une définition claire des objectifs poursuivis par la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail La majorité des acteurs rencontrés souligne tout d abord la nécessité de fixer au préalable des objectifs clairs à cet outil. «C est toujours le même problème : qu est ce qu on entend pas mesure de la charge de travail. S agit-il d une mesure collective pour fixer le nombre de magistrats nécessaire à une juridiction? Ou alors s agit-il d une mesure individuelle, et là c est tout autre chose» «Avant toute chose, il faudra que l on me dise à quoi cela va servir!» (Un chef de corps) A ce sujet, différents objectifs que pourrait poursuivre cet outil ont été recensés dans le cadre de nos entretiens. La fixation des cadres des juridictions Premièrement, celui de la fixation des cadres nécessaires aux juridictions. Nos interlocuteurs apparaissent tous d accord quant au développement d un outil qui permettrait de fixer le cadre de magistrats des juridictions. Dans le cadre de cette recherche, nous avons identifié deux types de méthodes pouvant répondre à cet objectif. Tout d abord des instruments de mesure de productivité, comme les MUNAS, qui rendent compte du nombre moyen d arrêts rendus annuellement par magistrat et par type de contentieux au sein d une Cour d Appel. Ensuite, des instruments mettant en corrélation un type de contentieux avec un temps de traitement de dossier. Au sein de cette catégorie d instruments, il faut distinguer ceux qui sont basés sur des moyennes obtenues par un enregistrement du temps de travail (du type «timesheet»), de ceux qui utilisent des temps «estimés» ou «évalués», la plupart du temps par des groupes d experts de terrain. Ce qui différencie l ensemble des ces méthodes est principalement leur degré respectif de précision dans le cadre de la détermination du personnel nécessaire pour traiter l INPUT des différentes juridictions. De manière générale, les moyens de type MUNAS apparaissent comme suffisants pour la majorité de nos interlocuteurs. En effet, cette méthode ne faisant pas intervenir les magistrats individuellement dans le cadre de l élaboration des moyennes, elle est associée à une mesure «collective» de la charge de travail et est globalement bien admise. Par contre, les méthodes basées sur des moyennes issues de l enregistrement du temps de travail suscitent beaucoup d inquiétudes. Elles sont d une manière générale définies par les acteurs comme des mesures «individuelles» de la charge de travail et sont perçues comme des outils permettant potentiellement de mettre en œuvre des objectifs dissimulés de contrôle individuel de la productivité des magistrats. Quant aux méthodes basées sur l estimation du temps de traitement des dossiers, elle génère pas mal de scepticisme dans le chef des personnes rencontrées dans la mesure où les temps de 104

115 Meningen in de zetel over werklastmeting traitement apparaissent excessivement variables et donc susceptibles de générer systématiquement des écarts importants à la moyenne. La lutte contre l arriéré judiciaire Un autre objectif associé à la création d un outil de mesure de la charge de travail est la lutte contre l arriéré judiciaire. Or l existence même de cet arriéré judiciaire nous a à plusieurs reprises semblé mise en doute. «On ne s entend même pas aujourd hui sur la notion d arriéré [ ]. Mais je voudrais qu on me dise aujourd hui où est l arriéré. Même le tribunal de première instance de Bruxelles qui était célèbre pour son arriéré, il est résorbé. Alors c est vrai qu il reste la Cour d Appel de Bruxelles [ ]. Mais je crois que c est un problème qui doit être approfondi sur le terrain. Donc attention, je mets en doute, parce que l on n a pas assez d éléments, je mets en doute la persistance d un arriéré réel ici en Belgique. Il y a encore des poches c est vrai, mais l arriéré est en voie de résorption.» (Un professeur d Université) «L arriéré judiciaire se réduit! Et le facteur essentiel c est l augmentation du nombre de magistrats. Ce n est pas plus compliqué. Plus de magistrats, plus de décisions.» (Un chef de corps de Cour d Appel) La mise en place d un outil de mesure de la charge de travail dans le cadre de la lutte contre l arriéré judiciaire n apparaît pas comme un objectif valable et légitimant sa mise en place. Il existe une réelle revendication au sein de la magistrature quant à la réalisation d une évaluation scientifique de l arriéré judiciaire, et ce préalablement à la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail. Une répartition équitable de la charge de travail au sein d une juridiction A l heure actuelle cette tâche est réalisée par les chefs de corps et présidents de chambre. Les critères généralement mobilisés pour ce faire sont la compétence des juges, leurs affinités avec certains dossiers ou encore leur expérience dans certaines matières. D aucun souligne la nécessité d établir un dialogue entre les juges et les chefs de corps afin certes de réaliser une répartition équitable mais surtout «adéquate» de la charge de travail au sein des juridictions. Le nombre d audiences est également un critère de répartition du travail largement utilisé dans la répartition du travail au sein des juridictions. La répartition équitable et adéquate de la charge de travail au sein d une juridiction apparaît donc comme une tâche faisant avant tout appel aux compétences, tant gestionnaires qu humaines, du chef de corps. Aussi, il apparaît qu au niveau local, un instrument de mesure de la charge de travail aurait essentiellement un rôle d appui au travail du chef de corps dans le cadre de la répartition de la charge de travail. B. L indépendance du juge L indépendance est un élément essentiel du statut du juge. Il s agit d un ensemble de règles lui permettant de statuer à l abri de toutes pressions ou influences, et notamment celles que pourraient exercer les pouvoirs législatif et exécutif. A ce titre, le statut du juge, dont son indépendance, est garanti par des règles inscrites dans la Constitution Articles 151, 152, 154 et 155 de la Constitution belge. 105

116 Par rapport à cela, plusieurs de nos interlocuteurs relèvent et craignent des sources potentielles d atteinte à leur indépendance dans le cadre du développement d un outil de mesure de la charge de travail. «Bientôt on en arrivera à mettre des ratios de production, et le juge travaillera sous cette pression indirecte finalement. C est une dérive totale du Taylorisme, on en viendra à vendre le plus de produits les moins nocifs.» (Un juge au degré d instance) «C est un outil politique de caporalisation de la magistrature» (Un juge au degré d instance) Il faut également souligner que certains de nos interlocuteurs rappellent que l indépendance des magistrats concerne uniquement leurs activités juridictionnelles. Pour ces derniers, la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail ne constitue pas une atteinte au principe d indépendance dans la mesure où il ne s agit que d une mesure organisationnelle. C. La norme et le contrôle La création de normes ou de moyennes suscite bon nombre d inquiétudes au sein de la magistrature. «C est inévitable à partir du moment où on met en place des normes que l on crée un sentiment de contrôle chez les magistrats. Je ne vois pas comment on pourrait faire autrement» (un chef de corps) «Finalement c est mettre la justice sous monitoring informatique» (un juge au degré d instance) La crainte majeure se situe dans le risque potentiel dont nous font part de nombreux interlocuteurs de voir l outil être détourné des ses objectifs organisationnels à des fins de contrôle individuel des magistrats. Sont ainsi visées les méthodes précises de mesure de la charge de travail, principalement celles fondées sur des moyennes issues de l enregistrement du temps de travail. Ce sont celles-là qui apparaissent aux professionnels comme les plus potentiellement «détournables» et, par conséquent, les plus contestées. Et pour cause, elles sont basées sur une mise en lumière très fine de l activité des magistrats symbolisée par le calcul des temps moyens de traitement de dossier. Par contre, les méthodes de mesure de «productivité» (au niveau collectif), elles, ne génèrent jamais cette crainte du contrôle. Néanmoins, il nous faut souligner que certains de nos interlocuteurs nous rappellent que jamais, en Belgique, il n a été question de développer un outil permettant de contrôler l activité des magistrats de manière individuelle. Les expériences menées au sein des Cour d Appel avaient pour objectif la détermination des cadres nécessaires. Si certaines méthodes précises de mesure de la charge de travail (cf. Time-sheet) peuvent générer dans le chef des magistrats un sentiment de contrôle, leurs objectifs ont toujours été de déterminer les besoins en matière de personnel. Les tâches de contrôle incombent au chef de corps qui, en sont âme et conscience, exerce cette fonction. D. La mesure de la qualité Les objectifs de la Justice sont multiples. Aussi il est demandé au juge de respecter des délais raisonnables, de rendre des décisions intelligibles, de fonctionner de manière transparente, d être accessible, etc. A ce titre, une des craintes exprimées par la magistrature réside dans le risque éventuel que la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail ne réduise l activité pourtant «multitâches» des magistrats en une seule activité de production routinière. 106

117 Meningen in de zetel over werklastmeting «Une approche uniquement quantitative est insuffisante» (Un chef de corps) «Moi je fais de l artisanat, je fais de la qualité. Comment va-t-on mesurer cela?» (Un juge au degré d instance) Pour toute une série de professionnels le souci d efficacité ou de productivité apparaît absent ou bien loin derrière la production d un arrêt compréhensible et rédigé dans un délai raisonnable. Toutefois, certains interlocuteurs nous rappellent que la qualité ne peut occulter des objectifs d efficacité et d efficience que doit également revêtir notre Justice. Selon eux, la qualité apparaît souvent comme une protection à toute tentative d immiscions dans la sphère de travail et d autonomie des magistrats qui est caractérisée parfois par une forme de corporatisme et un individualisme plus ou moins développé. E. L objectivation d une production intellectuelle De nombreux interlocuteurs s interrogent sur un des enjeux principaux de la mesure de la charge de travail des magistrats, celui de l objectivation d une activité juridictionnelle principalement caractérisée par une production intellectuelle. «C est avant tout un métier de la pensée [celui de juge]» (Un chef de corps) «Mesurer la charge de travail sur des jugements stéréotypés d accord. Mais pour le reste» (Un chef de corps) «Je ne mets pas des petits pois en boite à la chaîne! Ca c est très facile à mesurer.. Un jugement c est finalement une œuvre d art, tandis qu emboîter des petits pois c est une œuvre d ingénierie. Comment voulezvous arriver à standardiser le travail des juges. Ici, on est au summum de la complexité humaine. Si on standardise le travail intellectuel des juges on bascule dans une industrialisation de la justice, on fait de la justice de masse et on entre dans une logique consommassioniste de la justice.» (Un juge au degré d instance) D aucun déclare qu une partie de leur travail est routinier et est donc aisément objectivable. A titre d exemple et pour confirmer ce constat, la méthode MUNAS opère une typologie des arrêts produit au sein des Cours d Appel sur base du critère de l apport intellectuel. Lors de ces travaux, une série d arrêts qui ne nécessitent pas d apport intellectuel ont été identifiés : arrêts d omission, de radiation, liquidation des dépens, etc. En ce qui concerne l autre partie du travail du magistrat, celle qui fait appel à une activité intellectuelle ou à une créativité avancée, beaucoup nous soulignent la difficulté -voire l impossibilité- de procéder à une standardisation de celle-ci. Selon eux, l imprévisibilité et la grande variabilité des dossiers au sein d un même type de contentieux rend périlleuse toute tentative de standardisation. Face à ce type d argument, certains de nos interlocuteurs soulignent qu il faut à nouveau voir l expression d un corporatisme exprimé par des poches de magistrats particulièrement résistantes à toutes tentatives de changement ou de modernisation impulsées de l extérieur. F. Le statut du magistrat Selon certains, la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail, quel qu il soit, impose d abord de résoudre le problème du statut du magistrat. 107

118 En effet, une des variables intervenant dans le développement d un outil de mesure de la charge de travail est celle du temps. Il apparaît dès lors essentiel de fixer clairement à quoi correspond un équivalent temps plein de magistrat, exprimé en heures par semaine. Pour certains, il s agit là d une étape fondamentale et préalable à toute tentative de modélisation. Par ailleurs, certains de nos interlocuteurs soulignent que le risque d une telle démarche pourrait consister en la «fonctionnarisation des magistrats». Celle-ci pourrait aboutir à des situations non souhaitables comme celle de la «grève du zèle» et qui consisterait à se limiter scrupuleusement à des normes de temps de travail établies. Qu adviendrait-il alors de toutes les heures prestées actuellement en plus du standard classique des 38 heures par semaine? G. Aspect financier De nombreuses personnes s inquiètent de la faisabilité financière de la mise en place d un tel outil. Ces personnes soulignent que les finances du Ministère de la Justice leur sont souvent présentées comme étant «au plus bas», et s interrogent sur la pertinence d investir des fonds publics dans le développent d un instrument de mesure. Pour certains, cet argent devrait prioritairement être investi dans le recrutement de cadres supplémentaires, de référendaires et de magistrats de complément. Pour d autres, c est principalement le problème de la charge supplémentaire de travail que peut représenter au sein d une juridiction la mesure de la charge de travail des magistrats qui préoccupe, la maintenance et le développement de l outil. «J ai des magistrats qui sont capables de me faire 40 décisions en une heure, c est des actes assez répétitifs bien sûr. Et bien il faudrait qu ils remplissent 40 fiches de time-sheet? Ce n est pas possible. Sans compter le dépouillement des fiches, leur encodage, ça représente un gros travail. On va nous fournir des cadres supplémentaires pour cela?» (Un chef de corps de Cour d Appel) «Si ils [le politique] veulent mettre en place un outil comme Lamicie, je ne sais pas où ils vont aller trouver l argent» (Un chef de corps de Cour d Appel) H. Une réflexion globale et consensuelle Nos entretiens ont clairement fait ressortir qu il est essentiel d intégrer à la réflexion l ensemble des acteurs du système judiciaire, tout particulièrement les magistrats du siège (pas exclusivement des chefs de corps et pas exclusivement des magistrats issus des cours d appel), premiers concernés par cette mesure, mais également le greffe. «On sait tous que si on impose un tel outil aux magistrats sans demander leurs avis, on va tout droit dans le mur et on risque d avoir beaucoup de résistance» (Un juge de Cour d Appel) «Il est nécessaire que les critères qui établiront ces normes soient débattus avec les magistrats, sinon ils n y adhéreront pas» (Un juge au degré d instance) «Il est important d avoir un appui scientifique, logistique, statistique» (Un juge au degré d instance) D aucun souligne également la nécessité d associer divers experts extérieurs au pouvoir judiciaire, comme des chercheurs et autres spécialistes statisticiens Questions relatives à l outil à développer Si les questions préalables à la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail occupent la majorité des discours de nos interlocuteurs, nous avons pu recueillir diverses 108

119 Meningen in de zetel over werklastmeting considérations pratiques liées à l outil même. Il s agit donc d un autre niveau de lecture de la problématique, relatif à la modélisation d un instrument de mesure. A. Identifier et prendre en considération les facteurs internes et externes susceptibles d influencer la charge de travail des magistrats La charge de travail des magistrats apparaît, pour partie, dépendante de l activité d autres acteurs du système judiciaire, notamment les avocats. «Le caractère plus ou moins tortueux, fallacieux de l argumentation des avocats a un impact évidemment direct sur la charge du travail du juge! Prenez le même juge, le même dossier et des avocats différents, faites l expérience et vous verrez que le temps de traitement du dossier est très variable.» (Un chef de corps de Cour d Appel) Il en va de même si l on considère les interactions entre magistrats et leurs partenaires les plus directs : le greffe. En fonction de la qualité des relations, de la qualité des protocoles, de la qualité des recrutements, du niveau de compétence, etc. de cet acteur, la charge de travail des magistrats peut varier fortement, toutes choses restant égales par ailleurs. «Le métier a complètement changé [comprendre le greffe]. Pour moi il s est quand même fortement simplifié avec l apparition de l informatique, et où on ne leur remet pas un brouillon à retranscrire. Maintenant c est une disquette etc. Mais le greffe a de l importance sur le résultat final, puis aussi sur l efficacité du juge dans son travail.» (Un chef de corps au degré d instance) L apparition ou la disparition de nouvelles règles de procédure ou principes de droit sont également susceptibles d influencer la charge de travail des magistrats dans le temps. A titre d exemple, pensons notamment au principe de la motivation positive selon lequel la décision judiciaire «indique les motifs sur lesquels le juge fonde sa décision tant en droit qu en fait, sans que pour autant, il doive répondre à tous les autres arguments et moyens que les parties ont développés et les rejeter expressément.». D un point de vue procédural, relevons la loi du 26 avril 2007 modifiant le code judiciaire en vue de lutter contre l arriéré judiciaire, en accélérant l échange des arguments entre les parties (fixation rapide du calendrier), en sanctionnant les personnes qui font volontairement traîner les procédures. Nos interlocuteurs soulignent que les critères d évaluation de la charge de travail des magistrats à prendre en compte dans la création d un outil devront nécessairement bénéficier d un caractère évolutif. Enfin, certains soulignent que le système se devrait de prendre en considération certains particularismes locaux des juridictions du pays, notamment dans le mode de gestion de certains dossiers. «Il y a là derrière une volonté de formatage national, mais c est impossible. Allez à Bruxelles, à Liège, à Nivelles cela n a rien à voir. Dites-moi comment on va faire pour mettre en place un outil national.» (Un juge au degré d instance) Aussi, l outil à développer devra être suffisamment flexible et dynamique que pour considérer les particularités locales comme des facteurs ayant un impact sur la charge de travail. B. Améliorer les processus de production 109

120 Si la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail exprime une volonté de rendre l appareil judiciaire plus efficace, d aucun souligne qu elle devrait vraisemblablement être accompagnée de mesures permettant d optimaliser les processus de travail. «Les acteurs, les pratiques conformes, il faut d abord en faire l inventaire. Et les acteurs ce sont bien sûr les magistrats, et il y a bien sûr la manière dont se positionnent tous les acteurs «auxiliaires» du juge. [ ] Il y a les huissiers qui sont en quête d avenir, il y les greffiers. Et s il y a bien un domaine où il faut développer cette approche collective et on a tout sous la main- et bien c est certainement les équipes au sein du judiciaire. C est certainement une meilleure articulation du travail du greffe à celui du juge. Et insérons-y les référendaires et on aura de vraies équipes collectives qui ont permis aux juridictions canadiennes de résorber l arriéré judiciaire. Cela m apparaît vraiment fondamental» (Un professeur d Université) Il apparaît donc important de développer un outil de mesure de la charge de travail sur base de processus préalablement assainis des mauvaises pratiques. Il s agit de créer avant tout des normes issues de bonnes pratiques. Une autre démarche n aurait que peu de sens. C. Un outil statistique commun et uniformément utilisé A de nombreuses reprises, nos interlocuteurs ont souligné l importance que revêt le système statistique dans le cadre du développement d un outil de mesure de la charge de travail. En effet, ce sont ces statistiques qui seront la source de ce dernier. Dès lors, il parait essentiel que l ensemble des juridictions belges utilise les systèmes et programmes statistiques disponibles de manière uniforme, notamment en ce qui concerne l encodage des dossiers entrant. D. Intégrer cet outil dans une réflexion globale autour de la qualité Comme nous l avons déjà mentionné, la majorité des personnes rencontrées souligne la nécessité de prendre en considération de critères qualitatifs dans le développement d un outil de mesure de la charge de travail. Cette nécessité se justifie par le caractère multitâche du travail des magistrats qui ne se limite pas à la stricte production de jugements. «Une approche uniquement quantitative est insuffisante» (Un chef de corps au degré d instance) En outre, selon certains interlocuteurs, si les citoyens réclament davantage de transparence de la part de l institution judiciaire, leur revendication principale se situe au niveau du jugement lui-même et de sa qualité, en terme d intelligibilité notamment Conclusion A l issue de nos démarches, nous sommes en mesure de réaliser différents constats et de formuler diverses conclusions. De manière générale, l état de la réflexion autour de la problématique de la charge de travail des magistrats est relativement uniforme et se situe davantage au niveau d une faisabilité «culturelle». Si un grand nombre d interlocuteurs rencontrés approuve une démarche de modernisation de l appareil judiciaire, la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail des magistrats suscite bon nombre d inquiétudes auxquelles il sera nécessaire de répondre avant toute tentative de modélisation. 110

121 Meningen in de zetel over werklastmeting Premièrement, il apparaît nécessaire de clarifier le statut des magistrats, en déterminant son temps de travail ainsi qu en clarifiant les limites de son indépendance. Ensuite, il s agira de définir clairement les objectifs poursuivis par un tel instrument de mesure, tout en apportant des garanties réelles quant au strict respect de ceux-ci. Quant à la méthode de mesure à développer, nous avons pu constater que celles faisant intervenir un enregistrement minutieux du temps de travail individuel apparaissent comme difficilement implantable. En effet, le sentiment de contrôle qu elles génèrent pourrait mener à une forte résistance, voire à un refus dans le chef d une fraction non négligeable de magistrats. Le véritable défi consistera à proposer une méthode suffisamment rigoureuse que pour déterminer précisément les besoins en effectifs des juridictions, tout en évitant le sentiment de contrôle que peuvent éveiller dans le chef des magistrats certaines méthodes jugées trop intrusives. Par ailleurs, l absence de démarches d évaluation qualitatives dans la plupart des méthodes est perçue comme un manquement important à tout type de démarche de mesure de la charge de travail des magistrats. Si une des tâches du juge est bien de produire un jugement, la qualité substantielle de celui-ci et du processus qui y a mené doit être également apprécié, et ce dans une démarche globale vers une justice «de qualité». La mise en place d une méthode d évaluation uniquement quantitative du travail des juges susciterait une réticence certaine dans le chef de bon nombre de magistrats. Toutefois, nous tenons à souligner que l intégration de critères qualitatifs à un outil de mesure de la charge de travail reste un exercice périlleux. L instrument unique est un mythe. Néanmoins, la mise en place d indicateurs de qualité du travail des juges, parallèlement au développement d un outil de mesure de la charge de travail des magistrats nous semble devoir retenir toute l attention des autorités. Nous voudrions également souligner que la mesure de la charge de travail ne doit pas rester un outil «isolé» dans le cadre du processus de modernisation de la Justice initié en Belgique. Pour atteindre des objectifs d efficience et d efficacité, la motivation au travail et le développement de la conscience professionnelle des magistrats nous semblent également des axes pertinents à développer, au même titre, par exemple, que la formation d équipes au sein du judiciaire (magistrats, référendaires, greffiers, etc.). En outre, ces dernières pourraient apporter des solutions à l individualisme parfois présent au sein de la magistrature. Enfin, l amélioration du cadre et des processus de travail peut également avoir un impact réel sur l efficacité de notre Justice. Durant l ensemble de nos démarches, nous avons constaté, chez certains, à quelques reprises, l existence d un certain corporatisme poussant la magistrature à refuser toutes initiatives venant de l extérieur. Régulièrement, ces réflexes corporatistes ont été remis en cause par d autres magistrats. A ce titre, il faut souligner que l efficacité d un outil de mesure de la charge de travail dépendra de son niveau d acceptation au sein de la magistrature. La littérature managériale consacrée à la gestion du changement souligne que l implémentation de tout nouveau système nécessite un certain nombre de modifications de comportements, voire une mutation identitaire (ne fut-ce que partielle), dans le chef des acteurs. Ces éléments ne peuvent s envisager que si ces derniers comprennent et adhèrent au système. En d autres mots, 111

122 l efficacité de ce dernier dépendra de sa capacité à générer du sens commun auprès de l ensemble de notre magistrature MENINGEN OVER WERKLASTMETING IN NEDERLANDSTALIG BELGIË De meningen over werklastmeting zijn gebaseerd op de resultaten van de focusgroep die de onderzoeksequipe organiseerde en op de resultaten van de interviews die de onderzoekers afnamen in de periode maart augustus 2007 van magistraten en niet-magistraten die deskundig zijn op het vlak van werklastmeting Het doel van werklastmeting Analyse van de lokale werklastmeetexperimenten in de zetel en gesprekken met bevoorrechte getuigen tonen aan dat er nogal wat verwarring en tegengestelde mening bestaan over de doelstellingen van werklastmeting. Grosso modo en samengevat leven er in de Belgische gerechten twee verwachtingen. Enerzijds willen gerechten met een instrument voor werklastmeting de personeelsbehoeften eenduidig in kaart brengen, objectiveren en de personeelsmiddelen beter verdelen tussen de gerechten. Sommige gerechten willen een instrument in handen om zich extern te verantwoorden over de gerechtelijke productie (zodat een gerecht zich kan verweren tegen het argument van ondermaatse prestaties), en om zich te kunnen vergelijken met gerechten van eenzelfde type. Anderzijds vinden een aantal korpschefs dat werklastmeting ook moet gaan over het verbeteren van de interne organisatie. Zij willen dat een werklastmeetsysteem een intern managementinstrument wordt waarmee de korpschef objectieve criteria aangereikt krijgt om het werk evenredig te verdelen tussen magistraten binnen één gerecht, om goede praktijken van delegatiepatronen tussen magistraat, referendaris en griffier in kaart te brengen, of om werkprocessen en werkmethoden te optimaliseren. Een werklastmeetinstrument moet mede leiden tot een kwaliteitsvolle rechtspraak op redelijke termijn. Het moet de foto van het werkveld verscherpen. Deze foto moet informatie opleveren over wie wat wanneer doet. Deze informatie moet de zwakke plekken en de knelpunten in de organisatie zichtbaar maken. Deze informatie moet het mogelijk maken dat iedere medewerker een specifiek werkterrein krijgt, dat past bij zijn opleiding en bij zijn functie. Waarschijnlijk zal de foto van het huidige werkveld laten zien dat de medewerkers te weinig een eigen werkterrein hebben en zich bezighouden met taken die beter door anderen worden gedaan, dat er te weinig specialisatie en nascholing is op het eigen werkterrein, dat er geen eerlijke verdeling is van de manschappen tussen de rechtsmachten, dat er onvoldoende kennis is van de moderne technische mogelijkheden om efficiënt en snel te werken, en dat er veel overtollig werk gebeurt. (magistraat arbeidshof) Er is dus een tweeledige verwachting bij het doel van een werklastmeetsysteem. Elke betrokken actor vraagt een instrument ten behoeve van externe verantwoording en financiering van de personeelsbehoefte. Velen vragen dat datzelfde werklastmeetsysteem daarbovenop een instrument wordt dat het interne management ten goede komt (waarbij er oog is voor een rechtvaardige werkverdeling, een goede personeelsplanning, en het optimaliseren van de organisatiewerking). Over die eerste doelstelling van objectivering van de personeelsbehoefte is, zoals gesteld, iedereen het eens. Over de tweede doelstelling van werklastmeting voor het interne management zijn de meningen verdeeld. Waar sommige korpschefs vanuit werklastmeting 112

123 Meningen in de zetel over werklastmeting criteria willen aangereikt krijgen voor een billijke werkverdeling, vinden andere korpschefs dat werklastmeting niet gelieerd moet zijn aan het beheer van een afzonderlijk gerecht en dat het op organisatieniveau aan de korpschef is om het werk billijk te verdelen over magistraten. De individuele werklast is bij elke magistraat gerelateerd aan de eigen snelheid en de al dan niet aanwezige competentie tot het zich beknopt en helder schriftelijk kunnen uitdrukken. Wanneer de korpschef de dossiers intern verdeelt, moet hij hiermee rekening houden. Twee magistraten die gedurende eenzelfde periode evenveel werken, zullen elk een andere productie vertonen. (korpschef eerste aanleg) In de zetel heerst er alleszins een (quasi) consensus dat de korpschef de resultaten van werklastmeting niet kan gebruiken voor individuele controle en evaluatie. Bij werklastmeting gaat het immers om gemiddelde waarden. Het gaat in die zin om een vereenvoudiging van de werkelijkheid. Toch is de idee dat tijdsnormen zouden kunnen aangewend worden voor individuele controle meteen ook de reden waarom over het algemeen individuele magistraten het moeilijk hebben met de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem dat vertrekt van individueel tijdschrijven en dus van individuele werklastmeting als input om de werklast van een gerecht of de gerechtelijke organisatie te objectiveren. Onder magistraten leeft de vrees dat individuele tijdsregistratiegegevens gebruikt zullen worden voor interne controle van de individuele magistraat. In de zetel wordt dan ook vaak het onderscheid gemaakt tussen de individuele werklast en de werklast van een gerecht Welk instrument kan deze doelen dienen? Niet iedereen is mee met de vraag naar een werklastmeetsysteem. Er zijn korpschefs en individuele magistraten die met enige scepsis blijven kijken naar instrumenten van werklastmeting. Het is niet evident objectieve criteria te vinden die de intellectuele taken van de magistraten meten. (korpschef arbeidsrechtbank) Er is geen enkel instrument dat toelaat de werklast van zetelende magistraten op een efficiënte manier te meten. De beloften van de minister van Justitie dateren al van 2004 en hebben tot op vandaag tot niets geleid. De algemene vergadering acht werklastmeting niet prioritair. Ook zonder een werklastmeetinstrument is het voor de algemene vergadering 100% vaststaand dat de werklast blijvend toeneemt, niet alleen door toename van het aantal zaken, maar ook door de toenemende complexiteit van de zaken en de vaak onleesbare wetteksten. (korpschef rechtbank eerste aanleg) Om de personeelsbehoefte extern te objectiveren, gaan er wel veel stemmen op om een extern initiatief te nemen voor de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem. Het behoort niet toe aan elke korpschef of elke rechtbank om een meting te ontwerpen. Het behoort aan de minister van Justitie een werklastmeetinstrument ter beschikking te stellen dat toelaat de werklast op een objectieve manier te meten en te vergelijken tussen de verschillende rechtscolleges. Dit veronderstelt in de eerste plaats het op punt stellen van een juiste gerechtelijke statistiek. De conferentie van de Nederlandstalige rechtbanken van eerste aanleg is vragende partij en heeft haar diensten aangeboden om zo een instrument te ontwikkelen. Wel is een technische en wetenschappelijke ondersteuning nodig. (korpschef rechtbank eerste aanleg) Werklastvergelijking tussen gerechten van eenzelfde type lijkt een goede eerste stap in de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem. (raadsheer tweede aanleg) Wanneer het doel is de werklast billijk te verdelen in een gerecht, benadrukken korpschefs dat zij goede ervaringen hebben met andere systemen dan werklastmeting. 113

124 In alle politierechtbanken huldigt men als doel dat iedere rechter gelijkmatig belast wordt. Verdelingen tussen de magistraten worden gemaakt door de leidende politierechter na onderling overleg. Er wordt meestal geen instrument gebruikt voor werklastmeting. Het is aangewezen een objectief puntensysteem in te voeren. (leidend politierechter) Is het werklastmeetsysteem van het Openbaar Ministerie toepasbaar op de zetel? Het zijn vooral magistraten en niet-magistraten (zowel van binnen als buiten de parketten) die vertrouwd zijn met het werklastmeetsysteem van het Openbaar Ministerie die van mening zijn dat een werklastmeetsysteem moet dienen om zowel de personeelsbehoefte te kwantificeren, als de interne werking in kaart te brengen (wat niet hetzelfde is als individuele controle). Het instrument van het Openbaar Ministerie biedt, bij volledige uitbouw, immers de mogelijkheid om de zwakke punten in een organisatie en zijn werkprocessen te identificeren. Een andere reden waarom men voorstander is van het systeem van de parketten, is dat het de mogelijkheid biedt eigenheden van ieder parket te integreren. De ontwikkelingsfase heeft ertoe geleid dat wij voor ons parket inzicht kregen in de processen en de doorlooptijden van een dossier, wat perspectieven biedt naar het optimaliseren van het interne management. Het is juist het inzicht in organisatieprocessen dat een zinvolle insteek kan zijn om met werklastmeting te starten in de zetel. (Leidinggevend magistraat pilootparket) Een werklastmeetsysteem moet meer zijn dan een systeem dat de personeelsbehoefte van de gerechtelijke organisatie kwantificeert. Het moet een systeem zijn waarmee het mogelijk wordt organisatieprocessen te optimaliseren. In die zin moet de zetel niet tevreden zijn met een systeem zoals Lamicie, maar moet gedacht worden aan een systeem dat zowel procesverbetering als externe verantwoording vooropstelt. Deze beide doelstellingen zijn aanwezig in het werklastmeetsysteem van de parketten. (Vertegenwoordiger Hoge Raad voor de Justitie) Een aantal magistraten van de zetel stellen zich wel de vraag of een dergelijke procesbenadering waarin activiteiten nauwkeurig worden omschreven in tijdseenheden wenselijk is voor de zetel. Geregeld komen contra-argumenten voor een procesbenadering in de zetel naar voren. Een parketorganisatie kan haar activiteiten nauwkeuriger omschrijven in de tijd. Voor de zetel is zowel de zittingstijd als de tijd die een magistraat besteedt aan het beraad duidelijk te kwantificeren. In vergelijking met de zetel, heeft het parket duidelijker omschreven werkprocessen of handelingen. Het is echter niet aangewezen andere activiteiten in tijdseenheden op te delen. Een reden hiertoe is dat indien bij een cultuur van thuiswerkende magistraten aan de individuele magistraat gevraagd zou worden tijd te schrijven, er een risico van overschatting van de tijd bestaat. Een andere reden ligt in het delegatiepatroon tussen een magistraat en een referendaris. In Nederland bijvoorbeeld is de functie van een schrijfjurist meer opgewaardeerd in vergelijking met de functie van een referendaris in de Belgische context. Dit maakt dat de resultaten van tijdschrijfoefeningen door magistraten in een Belgisch gerecht sterker beïnvloed zullen worden vanuit parameters als kennis, ervaring of inzicht (eerste voorzitter) Werklast van het juridisch en het administratief personeel In de zetel is men het erover eens dat kwaliteitsvolle rechtspraak een product is van zowel magistraten, als griffiers als administratief personeel. Op een uitzondering na is men het erover eens dat van in het begin de werklast in kaart moet gebracht worden voor alle functies. Volgende citaten illustreren de overtuiging om vanuit een werklastmeetsysteem na te denken over het delegatiepatroon tussen magistraat en referendaris: 114

125 Meningen in de zetel over werklastmeting De referendaris biedt een hoge meerwaarde en een perfecte ondersteuning. De referendaris slaagt er telkenmale in om in de meest uiteenlopende materies een grondig advies te geven. (korpschef eerste aanleg) Er is bovendien een juridisch argument om de werklastmeting uit te breiden naar de griffie. Ingevolge de hervorming van het statuut van de griffier (wet van 25 april 2007 B.S. 1 juni 2007), en in het bijzonder met betrekking tot de hiërarchische structuur tussen de magistraat-korpsoverste en de hoofdgriffier, is er de mogelijkheid taken te delegeren van magistraten naar griffier(s). Deze mogelijkheid heeft een invloed op de werklast van de magistraten. In die zin moet een werklastmeetsysteem zowel de werklast van magistraten als van niet-magistraten in kaart brengen. (hoofdgriffier vredegerecht) Werklastmeting per type gerecht De zetel is in een aanvangsfase niet klaar voor een geïntegreerd werklastmeetsysteem voor alle types van gerechten. Gepleit wordt voor een fasegewijze invoering van een systeem van werklastmeting. Bevoorrechte getuigen zijn van mening dat er binnen de magistratuur geen draagvlak kan gevonden worden voor een mammoetproject werklastmeting. Eén werklastmeetsysteem voor de zetel in haar geheel is niet haalbaar; de burger heeft immers andere verwachtingspatronen voor elk type van gerecht. Zo moet een politierechtbank snel tot beslissingen komen, of heeft een vrederechter de taak om te schipperen. Deze verschillende verwachtingen maken dat werklastmeetsystemen anders ingevuld moeten worden. (eerste voorzitter) Er kan best gestart worden met een vergelijking van de werklast per type gerecht en daarbinnen per type zaak. Op termijn moet een integratie in één werklastmeetsysteem voor de zetel in zijn geheel mogelijk zijn. (lid focusgroep) Op termijn moet er naar gestreefd worden de werklast van de gerechtelijke werking in zijn geheel in kaart te brengen. (voorzitter eerste aanleg) Men is het er ook over eens dat zorgzaam omgesprongen moet worden met de ervaringen die magistraten eerder opdeden met werklastmeting. De resultaten van eerdere experimenten kunnen dienen als ondersteunende data voor verdere denkoefeningen. Voor de hoven van beroep wordt best verder gewerkt op de uit de timesheets bekomen resultaten. Indien ervoor geopteerd wordt verder te werken met de globale gegevens, en niet de gegevens van afzonderlijke hoven, die de timesheets hebben opgeleverd, wordt weerstand geminimaliseerd. De tijden bekomen uit het timesheetsproject kunnen herijkt worden door een expertsgroep. Nieuwe tijdschrijfoperaties ter controle van de bestaande gegevens moeten alleszins beperkt worden in de tijd tot maximaal enkele maanden. Steekproefsgewijze tijdschrijven voor specifieke aspecten gedurende een korte periode is nog haalbaar in de hoven van beroep. (HR manager Hof van Beroep) De expertise met werklastmeting en de resultaten van sporadische tijdschrijfoefeningen is zinvol indien de discussies over werklastmeting heropgestart worden. Deze gegevens kunnen gebruikt worden indien er voor elk van deze types van gerechten een expertmeeting in het leven zou geroepen worden. (magistraat politierechtbank) Meetmethoden en normen Zittende magistraten staan over het algemeen nogal twijfelachtig tegenover tijdschrijfexperimenten door individuele magistraten, als methode om de werklast van een gerecht in kaart te brengen. Men vreest ervoor dat de resultaten van deze tijdschrijfoefeningen gebruikt kunnen worden voor individuele controle en evaluatie. Het zijn vooral de betrokkenen van vorige werklastmeetexperimenten in de zetel die wel gewonnen zijn voor de methode van het tijdschrijven. 115

126 Het gewicht van een dossier is de tijd die eraan besteed wordt. Tijdsmeting is de basis van een werklastmeetsysteem. (lid Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde) Tijdschrijven is haast onvermijdelijk als men een precies beeld of foto wil krijgen van wie wanneer met wat bezig is. Haalbaar is deze methode als men het eenvoudig houdt en een goed timesheet ontwerpt. Moeilijkheden bij het tijdschrijven zijn de weerstand van de medewerkers die het gevoel krijgen dat er op hun vingers wordt gekeken en de neiging hebben om niet objectief te zijn. Men zal geneigd zijn de momenten van werken te maximaliseren. Tijdschrijven zou bijvoorbeeld kunnen over een periode van één gerechtelijk jaar. Tijdschrijven gebeurt het best door de eigen mensen. Een regelmatig toezicht is wenselijk. Tijdschrijven is echter niet aangewezen op grote schaal voor het actualiseren van gegevens. (magistraat arbeidshof) Over de vraag wie de werklastmeting kan doen, is volgende getuigenis interessant. Een werklastmeetsysteem wordt het best objectief uitgewerkt door een extern doorlichtingsteam, samengesteld uit personen van het werkveld en specialisten inzake audit. Ik verwacht geen heil van een systeem in handen van de korpschefs, die, naar mijn oordeel, subjectief met het systeem zullen omgaan en er in de eerste plaats zorg voor zullen dragen dat het eigen korps niet geraakt wordt in de privilegies. Vergelijk dit met de jaarverslagen die vandaag door de korpschefs worden afgeleverd. Ondanks de pertinente vragen die door de Hoge Raad voor de Justitie als kader worden meegegeven, zijn mij geen verslagen bekend waarbij men voldoende kritisch is voor zichzelf en men zich in het eigen vlees durft te snijden. (magistraat tweede aanleg) Wanneer experts degelijk en objectief werken, zullen ze respect afdwingen en zal men de resultaten van hun werk beter aanvaarden. Wel blijft het belangrijk te werken met expertgroepen per materie. Elke materie heeft immers zijn eigen kenmerken. (magistraat tweede aanleg) Onze getuigen zijn het er over eens dat de processen van werklastmeting in handen moeten zijn van de gerechtelijke orde. Getuigen zijn van mening dat het niet nodig is elk gerecht te betrekken bij de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem. Wel moeten er mechanismen gecreëerd worden om de resultaten verkregen vanuit een steekproef van gerechten, te valideren door alle gerechten van hetzelfde type. Als men ervoor zou opteren, te werken met een steekproef van gerechten voor de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem, is het belangrijk dat in een daaropvolgende fase de resultaten van de steekproef worden voorgelegd aan de gerechten van dezelfde soort. Zij moeten deze resultaten kunnen toetsen aan hun ervaring binnen de eigen muren. Zij moeten over deze resultaten kunnen reflecteren. Het zijn de gerechten zelf die de steekproef moeten kunnen bepalen. (raadsheer tweede aanleg) Op de vraag waar de werkgroepen werklastmeting per type gerecht organisatorisch geplaatst moeten worden, krijgen we volgende antwoorden. De werkgroepen werklastmeting per type gerecht kunnen aan de structuur van de Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde gekoppeld worden. Reden is dat deze Commissie als opdracht heeft reflecties te leiden en projecten uit te werken over de modernisering van het beheer van de Rechterlijke Orde, en de link kan leggen naar de minister van Justitie. Wel is het belangrijk dat er een vertaling gebeurt naar de lagere echelons, per type gerecht. Indien lokaal per hof van beroep, per rechtbank of groep van rechtbanken, vredegerechten, politierechtbanken, een werkgroep modernisering opgericht wordt, kan deze lokale werkgroep in wisselwerking staan met de federale moderniseringscommissie, zodat projecten als het werklastmeetsysteem van meet af aan eigenaarschap verkrijgen aan de basis. (HR manager hof van beroep) De vraag waar de werkgroepen werklastmeting organisatorisch te plaatsen, hangt samen met de vraag of de focus ligt op acceptatie buiten of binnen de magistratuur van het werklastmeetsysteem. In het eerste geval is de Hoge Raad voor de Justitie aangewezen. In het tweede geval is de Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde aangewezen. (magistraat tweede aanleg) 116

127 Meningen in de zetel over werklastmeting Veranderingsmanagement Om met succes een verandering door te voeren, moet men zich bewust zijn van de elementen die weerstand oproepen. Elementen die geregeld terugkeren zijn de invulling van het begrip onafhankelijkheid, de vraag naar zichtbare voordelen op korte termijn, de aandacht voor communicatie, opleiding en betrokkenheid. Volgende citaten zijn een voorbeeld van deze elementen. Er wordt veel weerstand verwacht. De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht is te veel vertaald in: ik regel mijn werk zelf. Dit leidt tot werken op een eiland. De eilanden verontrusten elkaar niet en laten elkaar met rust. Tijdschrijven zal worden ervaren als een inbreuk op deze privileges. (magistraat arbeidshof) De weerstand zal maar wijken als men de positieve resultaten van een werklastmeting ervaart. Belangrijk is een goede communicatie over het doel en de impact van werklastmeting en betrokkenheid bij de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem. (HR manager hof van beroep) Eens men de mensen op het werkveld zover heeft gekregen dat men bereid is de werklast te meten, zal men snel met resultaten ervan moeten bovenkomen. Even snel zal men die resultaten moeten omzetten in tastbare ingrepen. (magistraat arbeidshof) Belangrijk is dat niet gestart wordt met grootse projecten die eerder theoretisch zijn en van bovenaf worden opgelegd. Veel beter is op het werkveld in alle openheid met concrete initiatieven te starten. Oog moet er zijn voor eerste resultaten op vrij korte termijn, hoe bescheiden deze ook zijn. Deze eerste resultaten kunnen werken als een hefboom naar de volgende stap. Zo kan men best stapsgewijze evolueren. Bij elke stap is het nodig goed te communiceren en in alle openheid de resultaten van de fase te evalueren. Bijsturen moet gebeuren waar nodig. (magistraat arbeidshof) Vergeten we niet dat de mislukking van het Phenixproject toe te schrijven is aan een kwalijke top down strategie. Wat we uit dat verhaal kunnen leren is samen te werken met de uitvoerders op het werkveld. (magistraat arbeidshof) In elk geval zullen er informatie- en opleidingssessies nodig zijn om uit te leggen wat het systeem wel en niet inhoudt en om de vragen en kritiek op te vangen door objectieve informatie. (HR manager hof van beroep) Een aangepast personeelsbeleid In de getuigenissen wordt de discussie over een werklastmeetsysteem geregeld gekoppeld aan de vraag naar mogelijkheden voor de korpschefs om een modern personeelsbeleid te voeren. Werklastmeting met aandacht voor productie is één zaak. Motivatie van de individuele magistraat is een andere zaak. Hiertoe moet de korpschef instrumenten in handen krijgen om bijzondere prestaties van magistraten en niet-magistraten te erkennen. (eerste voorzitter) Ook zou er kunnen gedacht worden aan de mogelijkheid om een comfortruimte in termen van extra referendarissen in te voeren voor magistraten van 65+. Vandaag moeten bepaalde magistraten tegen zichzelf (lees: in termen van burn-out) beschermd worden. (eerste voorzitter) Een modern personeelsbeleid veronderstelt dat men de veranderingen in de organisatie durft benoemen en de organisatie hieraan aanpast. De vervrouwelijking en verjonging van de magistratuur brengt met zich mee dat de organisatie (onder meer vanuit het statuut van de magistraat) zich aan deze realiteit moet gaan aanpassen. (eerste voorzitter) 117

128 Kwaliteit naast productiviteit De vrees bestaat onder magistraten dat een werklastmeetsysteem eenzijdig de nadruk zal leggen op productiviteit ten nadele van de kwaliteit van de rechtspraak. Magistraten zijn vragende partij om de discussie over kwaliteit parallel te laten lopen aan de discussie over werklast en productiviteit van een gerecht. In dit subhoofdstuk werd een overzicht gegeven van meningen die de ondertoon uitmaken van het debat over werklastmeting, zoals het in Nederlandstalig België gevoerd wordt. Een volgend hoofdstuk zal deze meningen gebruiken om concrete aanbevelingen te formuleren over de haalbaarheid van een werklastmeetsysteem voor de zetel. Eerst zoeken we in de volgende paragraaf naar de grootste gemene deler in de benadering van werklastmeting tussen Franstalig en Nederlandstalig België L ETAT DE LA REFLEXION EN FLANDRE ET EN WALLONIE: MISE EN PERSPECTIVE A l issue de nos démarches exploratoires, l équipe de recherche est en mesure d identifier deux postures dans le chef de nos interlocuteurs, reflétant chacune un état de réflexion différent autour de la problématique qui nous occupe. Il s agit d une recherche qualitative. Dans ce sense les résultats doivent être interpreté comme étant des tendances. Deux postures, deux états de réflexion La première consiste à un questionnement relatif aux conditions préalables à la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail des magistrats. Dans ce discours, les méthodes de mesure et l instrument en lui-même ne sont que très peu envisagés, au profit de thèmes comme l indépendance et le contrôle, la standardisation d une production intellectuelle, la qualité du travail des magistrats, etc. La seconde posture s intéresse elle davantage aux questions «techniques» du développement d un outil de mesure de la charge de travail. Les interrogations mises en évidence dans la première posture ne semblent pas poser problème dans la mesure où ces interlocuteurs semblent d ores et déjà avoir répondu à ces questions. Le débat se situe donc majoritairement autour du type de méthode à adopter pour la création d un instrument de mesure. D une manière générale, l état de la réflexion en Wallonie se situe au niveau de la première posture, alors qu en Flandre la seconde apparaît dominante. Toutefois, il nous faut souligner qu il s agit là de tendances générales qui émergent des entretiens réalisés. L état de réflexion autour de la charge de travail des magistrats n est pas lié au seul critère linguistique. Ainsi, certains de nos interlocuteurs francophones se situent davantage dans un questionnement «technique» autour de cette problématique, tout comme certains magistrats néerlandophones soulèvent des questions «culturelles» de faisabilité. Le parcours professionnel, la fonction exercée dans l institution judiciaire par les acteurs sont des critères qui doivent être également pris en considération pour expliquer le positionnement d un acteur dans une posture ou l autre. Des avis partagés sur les méthodes 118

129 Meningen in de zetel over werklastmeting Du point de vue des méthodes de mesure, les MUNAS apparaissent comme un moyen de mesure certes peu précis, mais qui respectent le principe d indépendance des magistrats et ne suscitent pas de sentiment de contrôle dans le chef de ces derniers. Cette méthode est donc relativement bien approuvée au sein des acteurs se situant dans la première posture. A l inverse, cette méthode est perçue par nos interlocuteurs se situant dans le deuxième état de réflexion comme un outil insuffisant pour déterminer de manière rigoureuse les besoins en personnel des juridictions. En outre, ils reprochent à cette méthode de ne pas permettre de mettre en évidence des best practices dans le traitement des dossiers permettant d améliorer les processus de travail et donc l efficacité des juridictions. Ainsi, les MUNAS ne constituent pas pour ces acteurs un modèle à développer dans le cadre de la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail du siège. Les méthodes du type time-sheet, basées sur un enregistrement du temps de travail, sont relativement peu plébiscitées, et ce de manière globale en Belgique. Bien que l expérience dans les Cours d Appel ait relativement bien fonctionné, elle semble difficilement envisageable dans les autres juridictions du Royaume où les contentieux sont davantage variés, tout comme le sont aussi les modes de gestion locaux. En outre, cette méthode suscite de nombreuses inquiétudes et réticences (possibilité de contrôle individualisé, ressources nécessaires pour «écrire le temps», etc.) qui pourraient pousser certains acteurs à ne pas adopter une telle méthode de mesure de la charge de travail. Enjeu majeur : adopter une méthode consensuelle In fine, dans le cadre du développement et de la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail des magistrats du siège, il s agira de mettre en place, de manière consensuelle, un outil qui rassemble les exigences et préoccupations de l ensemble des acteurs de l institution judiciaire. Les MUNAS apparaissent comme un instrument insuffisant pour certain, les time-sheet une méthode trop intrusive pour les autres. De manière générale, et en première lecture, une méthode basée sur une estimation du temps de travail réalisée par des comités d experts de terrain semble une méthode permettant de rassembler les acteurs autour d une seule et même méthode. 119

130

131 Aanbevelingen 7. AANBEVELINGEN Is de ontwikkeling en invoering van een werklastmeetsysteem in de zetel een haalbare kaart en onder welke omstandigheden zou dat dan moeten gebeuren? Dit onderzoek heeft tot doel op deze vragen een antwoord te formuleren. Dit hoofdstuk formuleert concrete aanbevelingen die helpen om de vraag naar de haalbaarheid van een werklastmeetinstrument te beantwoorden, en dan specifiek voor de zetel. De aanbevelingen zijn opgedeeld in vijf grote rubrieken. Het onderzoek leert dat betrokken actoren er nood aan hebben concepten af te bakenen, en dat er klaarheid moet komen over de doelstellingen van het werklastmeetinstrument. Indien er in een latere fase voor geopteerd wordt een werklastmeetinstrument te ontwikkelen, biedt dit hoofdstuk ook een aantal richtlijnen voor de uitwerking van een dergelijk instrument. Er kan verder niet gesproken worden over de haalbaarheid van een instrument, als niet gekeken wordt naar aspecten van veranderingsmanagement en flankerend beleid. Met dit laatste bedoelen we de aandacht voor samenhangende evoluties in het beheer van de gerechtelijke organisatie AFBAKENING VAN CONCEPTEN Werklast is verschillend van werkbelasting Werklast wijst op objectieve maten die aangeven hoeveel werk per tijdseenheid verzet wordt of hoeveel tijd de afhandeling van een activiteit vraagt. Werkbelasting gaat over de draaglast van het werk in psychisch of lichamelijk opzicht; het geeft aan hoe de afhandeling van het werk beleefd wordt door de betrokkene. De onderzoeksequipe wenst te onderstrepen dat dit onderzoek over werklastmeting niet ingaat op de subjectieve beleving van werklast, noch op de ergonomische componenten die met werklast verbonden zijn. Het gaat hierbij om een methodologische keuze, die verbonden is aan het lastenboek van dit onderzoek Werklastmeting is een objectivering van tijden (nodig om activiteiten uit te voeren), volumes van activiteiten, en van beschikbare werktijd Werklastmeting geeft een antwoord op de vraag hoeveel personen nodig zijn om een hoeveelheid werk onder normale omstandigheden en binnen een bepaalde tijdsperiode af te handelen 17. Hiertoe moet bepaald worden hoe lang één persoon gemiddeld werkt aan de afhandeling van een activiteit, hoe groot de hoeveelheid werk is die binnen een bepaalde periode moet afgehandeld worden, en hoe veel tijd een persoon gemiddeld binnen die voorziene periode (op jaarbasis) ter beschikking heeft om het werk af te handelen. Belangrijk is het onderscheid tussen dossiergebonden en niet-dossiergebonden tijd. Onder dit laatste begrijpen we de tijd die niet direct toewijsbaar is aan de afhandeling van een dossier, zoals de tijd voor opleiding, vorming, overleg, of beheerstaken. Deze opdeling maakt meteen inzichtelijk hoeveel tijd een juridische of administratieve functie ter beschikking heeft om dossiers te kunnen afhandelen. Het gaat bij deze objectivering steeds om gemiddelde waarden, wat om die reden betekent dat de werkelijkheid vereenvoudigd wordt Werklast is verschillend van doorlooptijd De verwarring tussen werklast en doorlooptijd is de reden waarom werklast vaak in verband wordt gebracht met achterstand. Achterstand kan ontstaan als de beschikbare capaciteit 17 De onderzoeksequipe herinnert de lezer eraan dat er andere definities zijn van werklastmeting en andere benaderingen van deze problematiek. Cf. Supra. De referenties in dit domein zijn voorgesteld in de bibliografie van hoofdstuk

132 onvoldoende is om het volume aan zaken af te handelen, maar ook als er onvoldoende productief gewerkt wordt, of als er te veel wachtverliezen zijn door onvoldoende afstemming van de diverse activiteiten DOELSTELLINGEN VAN EEN WERKLASTMEETINSTRUMENT De doelstellingen van een werklastmeetinstrument moeten duidelijk zijn en helder gecommuniceerd worden Verwachtingen bij een werklastmeetinstrument beslaan een heel spectrum dat gaat van het objectiveren van de personeelsbehoefte (voor de gerechtelijke organisatie of een afzonderlijk gerecht), tot het ontwikkelen van een managementinstrument ten behoeve van de korpschef. Om duidelijkheid te krijgen over het gebruik van de gegevens die het instrument zal genereren, is het nodig de doelstellingen eenduidig in kaart te brengen. Een heldere communicatie is van cruciaal belang om misvattingen over doelstellingen te vermijden Werklastmeting heeft als hoofddoelstellingen enerzijds de personeelsbehoefte te kwantificeren en extern te objectiveren en anderzijds de personeelsmiddelen billijk te alloceren over de gerechten Werklastmeetsystemen zijn waardevol om de personeelsbehoefte aan magistraten en nietmagistraten in een gerecht te objectiveren, om de personeelskost van de gerechtelijke organisatie te budgetteren en om de personeelsformaties over de gerechten billijk toe te kennen. Werklast gaat om de tijd die effectief besteed wordt aan het afhandelen van het werk. In de definitie zitten als dusdanig niet de wachttijden van een dossier om van activiteit A naar activiteit B te gaan. De vraag naar doorlooptijden is dus een andere vraag. Dit houdt in dat werklastmeting in eerste orde een instrument op macroniveau is, om het personeelsequivalent te bepalen dat nodig is om het werkvolume in zijn totaliteit af te handelen Afgeleide doelstelling is het benchmarken van gerechten om de werkprocessen en de organisatiewerking van gerechten te optimaliseren Werklastmeetsystemen kunnen zodanig opgevat zijn dat ze de interne werking van een organisatie en de organisatieprocessen in kaart brengen, en vergelijking mogelijk maken tussen gerechten van eenzelfde type (bijvoorbeeld hoven van beroep, rechtbanken van koophandel, etc.) Werklastmeting is onvoldoende als instrument van intern management Een rechtvaardige werkverdeling binnen een afzonderlijk gerecht, personeelsplanning en optimalisering van de interne organisatiewerking behoort tot het takenpakket van de leidinggevend magistraat. Intern management bevat een aantal instrumenten waarvan werklastmeting er indirect slechts één is. Ter ondersteuning van het interne management door een korpschef zijn er andere instrumenten zoals kwaliteitssystemen, statistieken, organisatiedoorlichtingen, of boordtabellen Werklastmeting is niet geschikt als instrument voor interne controle en evaluatie binnen de rechtseenheid zelf Werklastmeting is nuttig om de werklast van gerechten in te schatten. Het is niet de bedoeling werklastmeting te gebruiken ten behoeve van analyses op microniveau (de gerechten) of individueel niveau (personen). Het is de taak van de korpschef de individuele prestaties op te volgen en er een beleid rond te voeren. Opvolging van individuele prestaties als dusdanig is geen onderdeel van het werklastmeetinstrument. Er zijn andere instrumenten te ontwikkelen en te hanteren voor individuele controle en aansturing, zoals prestatiemanagementsystemen, 122

133 Aanbevelingen managementinformatiesystemen en boordtabellen over productie. Het kan niet voldoende benadrukt worden dat een werklastmeetinstrument niet de bedoeling heeft de productiviteit van de individuele magistraat of gerechtelijk personeelslid, noch de individuele werklast in kaart te brengen en te evalueren De relatie tussen werklastmeting en gerechtelijke achterstand Artikel 352bis van het Gerechtelijk Wetboek en de wet van 29 november 2001 (Belgisch Staatsblad 08 december 2001) introduceren in de regels van de gerechtelijke organisatie de notie van werklastmeting en koppelen deze notie aan het wegwerken van de gerechtelijke achterstand. In de wet is immers voorzien dat er bijkomende magistraten worden toegekend om de achterstand weg te werken, op voorwaarde dat er een werklastmeetsysteem ontwikkeld wordt. Een zekere nuance over de relatie tussen werklastmeting en gerechtelijke achterstand is zeker op zijn plaats. Om de gerechtelijke achterstand weg te werken, wordt vaak gedacht aan een kaderuitbreiding (met andere woorden meer magistraten); een andere oplossing ligt echter in het performanter maken van de organisatiewerking. Door eenzijdig werklastmeting te koppelen aan de gerechtelijke achterstand bestaat het gevaar dat, eens de achterstand weggewerkt is, onterecht de idee zou kunnen ontstaan dat werklastmeting niet meer nodig is INHOUD VAN EEN WERKLASTMEETINSTRUMENT Criteria voor een werklastmeetinstrument Een werklastmeetinstrument moet eenvoudig zijn, vanuit de zetel gedragen, aanvaardbaar en op korte termijn resultaten opleveren. Het moet ook in functie staan van de kostprijs van het ontwikkelen van het instrument, de tijd die het rechterlijk en gerechtelijk personeel van de zetel ervoor zal moeten vrijmaken, de ervaring van de magistraten met dergelijke instrumenten en de managementcultuur in de gerechtelijke organisatie. Deze criteria vormen het referentiekader en bepalen de keuze voor een welbepaald werklastmeetsysteem Twee systemen: volumes of tijden Een werklastmeetsysteem kan in twee richtingen uitgetekend worden. Enerzijds is er het genre M.U.N.A.S. waarbij de meeteenheid het aantal afgewerkte producten per magistraat of personeelslid is. Het is de verhouding tussen input (aantal zaken) en output (aantal afgehandelde zaken onder de vorm van eindvonnissen of eindarresten). Deze verhouding houdt geen rekening met wachttijden of tijdsverlies door een slechte organisatie. Dit systeem resulteert in het aantal eindbeslissingen die een magistraat kan nemen binnen een welbepaalde periode. De meeteenheid is het aantal beslissingen per magistraat. Anderzijds zijn er de systemen die de verwerkingsstroom van input (binnenkomende dossiers) naar output (afgewerkte dossiers) opdelen in organisatieprocessen en activiteiten waaraan tijden worden gekoppeld. Tijden kunnen hierbij bepaald worden door de magistraten en het gerechtelijk personeel tijd te laten schrijven of door tijden te laten schatten in expertcomités. De meeteenheid is de tijd (bijvoorbeeld uitgedrukt in minuten) per (reeks van) activiteiten of subprocessen. Onze aanbeveling, ingegeven vanuit de hoger vermelde criteria voor een werklastmeetinstrument en in het bijzonder vanuit het criterium van de aanvaardbaarheid, is te kiezen voor een instrument waarbij tijden geschat worden door expertcomités. Deze dominante strategie van tijdschatten kan aangevuld worden met een strategie van tijdschrijven voor routinematige zaken, of als vorm van controle voor welbepaalde veelvoorkomende types van zaken, of als betrouwbaarheidstest voor tijdschattingen door experts als de ideeën rond de 123

134 normtijd zodanig verschillend zijn. Tijdschatten door expertcomités biedt meer kans op aanvaarding binnen de zittende magistratuur Fasegewijze ontwikkeling van een werklastmeetsysteem De ontwikkeling van een werklastmeetsysteem gebeurt best fasegewijs. Het werklastmeetinstrument moet groeien. Het is aan te bevelen bescheiden te starten met de uitbouw van een werklastmeetsysteem. Het is aangewezen in een aanvangsfase niet alle zaken op te nemen in de werklastmeting (bijvoorbeeld alleen die zaken die in totaal ongeveer 80% van de tijd in beslag nemen). Op termijn moet er, zoals hoger gesteld, naar gestreefd worden de werklast van de gerechtelijke werking in zijn geheel in kaart te brengen. Binnen de magistratuur is er geen draagvlak voor de ontwikkeling van een mammoetproject werklastmeting Stappenplan voor de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument Bij de opzet van een werklastmeetinstrument moet centraal per type gerecht in kaart worden gebracht: - Een lijst van kernproducten. De niet meetbare producten alsook de megazaken worden buiten het systeem gelaten en op een andere manier in rekening gebracht. Buitenlandse voorbeelden leren ons dat het grosso modo om 15 tot 30 kernproducten per type gerecht gaat; - De mogelijke afhandelingstrajecten (prototypes) per kernproduct; - De gemiddelde arbeidstijd of behandelingstijd (de norm) die een magistraat of gerechtelijk medewerker besteedt aan de afhandeling van een kernproduct of aan één bepaald onderdeel ervan; - De beschikbare arbeidstijd per jaar, uitgedrukt in aantal dagen per jaar minus de onbeschikbare tijd (door ziekte, verlof, klein verlet, ); De productietijd is dan de beschikbare arbeidstijd minus de niet-dossiergebonden tijd. Om zicht te krijgen op de niet-dossiergebonden tijden denken wij aan de methodiek van multimomentopnamen (een steekproef van registratiemomenten, waarbij de magistraat en het gerechtelijk personeel op een fiche aanduidt of hij/zij ja dan neen dossiergebonden werkt. Een alternatieve benadering zijn dat dossiergebonden activiteiten in een procentuele norm worden uitgedrukt, voortgaande op de beschikbare buitenlandse voorbeelden. De niet-dossiergebonden tijden geven onder meer zicht op de resterende magistratentijd, of de tijd die een magistraat ter beschikking heeft voor dossiergebonden werk. Deze meting laat toe transparantie te bekomen over de niet-dossiergebonden tijd, en binnen de gerechtelijke orde de discussie op gang te brengen over welke activiteit al dan niet dossiergebonden is (bijvoorbeeld de opleidingstijd). Er kunnen beneden- en bovengrenzen vastgelegd worden voor de niet-dossiergebonden tijd, en er kan een beleid rond gevoerd worden (bijvoorbeeld indien gerechten buiten deze grenswaarden vallen, kan bijgestuurd worden). Dit vereist een klare en duidelijke omschrijving van niet-dossiergebonden tijden. - De mate waarin de werkvolumes (aantal af te handelen zaken per kernproduct) centraal kunnen bepaald worden, hangt af van de mate waarin de werkvolumes afleidbaar zijn uit het informaticasysteem. Voor bepaalde types gerechten zal dit kunnen, voor andere niet en zullen de afzonderlijke gerechten manueel moeten werkvolumes tellen. 124

135 Aanbevelingen Een overkoepelende stuurgroep van leden van de gerechtelijke orde en experts (nietmagistraten) werklastmeting bepaalt de methodologie, de doelstellingen en de werkwijze voor werklastmeting in de zetel. Per type gerecht schat een commissie werklastmeting vervolgens tijden voor de afhandeling van de kernproducten. De resultaten van het tijdschatten worden getoetst aan de werkelijkheid op grond van tijdschrijfoperaties die gedurende een beperkte periode van maximaal enkele maanden zullen plaatsvinden in een steekproef van gerechten Benchmarking of een systeem van werklastvergelijking Eens de normtijden bepaald zijn per kernproduct (op basis van de afhandelingstrajecten) kunnen deze tijden op het terrein in alle gerechten van dit type toegepast worden. Dit is nodig om de personeelsbehoefte te kunnen bepalen. Houd er rekening mee dat elk gerecht zich zal profileren als een gerecht dat met specifieke kenmerken en eigenheden geconfronteerd wordt. Vermits een werklastmeetsysteem functioneert met gemiddelde tijden, zullen er altijd gerechten zijn die van mening zijn dat ze niet passen binnen het gemiddelde beeld. Een systeem van benchmarking over gerechten van hetzelfde type kan voortvloeien uit de gemiddelde normtijden. Door te starten met een noem het werklastvergelijkend systeem, vermijd je dat minder doeltreffend werken de norm wordt. Een werklastvergelijkend systeem geeft de mogelijkheid om goed te kijken naar de gemiddelde waarden en de organisatiewerkwijze van de gerechten die onder de gemiddelde waarden presteren op te trekken naar de gemiddelde organisatiewerkwijze. Op deze wijze kunnen processen geoptimaliseerd worden en kan er een nulmeting tot stand komen. De nadruk ligt sterk op het creëren van een verbeteringsverhaal. In een eerste fase kan het systeem dienen ten behoeve van benchmarking op intergerechtelijk niveau dat toelaat efficiëntie in kaart te brengen. Aandacht moet immers mede uitgaan naar het in vraag stellen van werkmethoden Werklastmeting voor alle functies binnen de zetel Om ervoor te zorgen dat de resultaten van een werklastmeetsysteem achteraf leiden tot een verbetering van de efficiëntie van de organisatiewerking, moet de werklast van de magistraten en het ander gerechtelijk personeel meegenomen worden in het werklastmeetsysteem (dus ook de werklast van de griffiers, de referendarissen, het administratief personeel, etc.). Op die manier wordt het mogelijk delegatiepatronen en beste praktijken op het vlak van de werkorganisatie te analyseren. Enkel focussen op de werklast van magistraten zou een gemiste kans zijn. Er is bovendien een juridisch argument om de werklastmeting uit te breiden naar de griffie. Ingevolge de hervorming van het statuut van de griffier (wet van 25 april 2007 B.S. 1 juni 2007), en in het bijzonder met betrekking tot de hiërarchische structuur tussen de magistraat-korpsoverste en de hoofdgriffier, is er de mogelijkheid tot delegeren van taken van de magistraten naar de griffier(s). Deze mogelijkheid kan een invloed hebben op de werklast van de magistraten Werklastmeting per type gerecht Omwille van de verschillen tussen type gerechten in eerdere ervaring met de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument, en omwille van de diversiteit in type zaken is het aangewezen te starten met de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument per type gerecht, en daarbinnen per type zaak. Tijdschatting kan voor de Hoven van Beroep gebaseerd zijn op een herijking door expertcomités van de resultaten van M.U.N.A.S. en de timesheets. Indien ervoor geopteerd wordt verder te werken met de globale gegevens, en niet met de gegevens van afzonderlijke hoven, die de timesheets hebben opgeleverd, wordt weerstand geminimaliseerd. Ook in de andere types gerechten kan best vertrokken worden van de concrete werklastmeetgegevens die er sporadisch al verzameld zijn vanuit tijdschrijfacties en 125

136 ervaringen met puntensystemen of eerdere standpuntbepalingen over werklastbepaling. Deze expertise moet meegenomen worden. Het is aangewezen parallel de discussies te voeren per type gerecht over werklastmeting. Het is niet aangewezen eerst de resultaten af te wachten van werklastmeting in één type gerecht, omdat het leereffect van één type naar een ander type gerecht niet mag overschat worden Werklastmeting voor de ganse zetel Na de differentiatie van de werklastbepaling volgens type gerecht in een aanvangsfase bestaat het finale doel erin te komen tot een integratie in één werklastmeetinstrument voor de zetel in het geheel Werklastmeting als aanzet tot procesoptimalisatie De door ons onderzochte werklastmeetsystemen vertrekken steeds van de actuele situatie en van de actuele werkprocessen in de gerechtelijke organisatie. Zij gaan niet uit van procesoptimalisatie voorafgaandelijk aan de meting van de werklast. Achteraf, na meting van de werklast, kunnen vanuit de resultaten van een werklastmeting wel verbeteringsprocessen doorgevoerd worden. Op die manier wordt werklastmeting een vehikel om procesverbetering door te voeren. Men kan denken aan de methode van de beste praktijken waarin men de gerechten onderling vergelijkt met de beste praktijken in hun categorie Haalbaarheid voor de zetel van het werklastmeetinstrument van het Openbaar Ministerie Het instrument van de parketten heeft het potentieel in zich om organisatieprocessen te verbeteren, achteraf. Het is een voorbeeld van een instrument dat bij volledige uitbouw de mogelijkheid in zich heeft om de zwakke punten binnen de organisatie en zijn werkprocessen te identificeren. Het in het Openbaar Ministerie ontwikkelde instrument vertrekt van een procesbenadering of een analyse van processen en activiteiten. Er is een verschil in haalbaarheid tussen de zetel en de parketten om de organisatiewerking uit te drukken in processen, de zetel heeft minder greep op de processen; in die zin is een procesbenadering complexer voor de zetel. Het soort werkprocessen is anders; dit betekent dat het instrument van het Openbaar Ministerie niet zonder structurele aanpassingen kan overgenomen worden. Toch willen we dit verschil niet op de spits drijven. Buitenlandse voorbeelden illustreren immers dat ook de zetel haar werking kan uitdrukken in processen en er tijden aan kan koppelen. Zowel voor de parketten als voor de zetel kan werklastmeting als een hefboom gebruikt worden om managementinformatie uit de informaticatoepassingen te genereren. Het is voor de zetel niet wenselijk om zo maar de methodologie en de doelstellingen van het instrument van de parketten te kopiëren. Het is aangewezen het instrument eenvoudiger te maken in uitwerking en toepassing en het systeem bottom-up te ontwikkelen. Op termijn blijft het instrument van het Openbaar Ministerie ook voor de zetel interessant omdat er tal van managementinformatie uit vergaard kan worden over werkprocessen en werkorganisatie. 126

137 Aanbevelingen 7.4. VERANDERINGSMANAGEMENT Eigenaarschap van het werklastmeetinstrument en verantwoordelijkheid van de zetel Het is van belang voor het welslagen van de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem dat de gerechtelijke orde het eigenaarschap heeft over het proces van werklastmeting en ook verantwoordelijk is voor de resultaten van de werklastmeting. Eigenaarschap verwijst naar het verantwoordelijk zijn voor het veranderproces, in deze de ontwikkeling en implementatie van een werklastmeetinstrument. De introductie en implementatie van een werklastmeetsysteem kan enkel lukken indien het proces in handen komt van de rechterlijke orde Een overkoepelende stuurgroep werklastmeting en permanente ondersteuning bij de ontwikkeling van het werklastmeetinstrument Per type gerecht wordt een expertcomité opgericht dat een voorstel zal uitwerken voor een werklastmeetinstrument. (We komen hierop in volgende alinea terug.) Om ervoor te waken dat de verschillende werklastmeetinstrumenten per type gerecht uitgaan van dezelfde methodologie, doelstellingen en proces van aanpak is het aangewezen een overkoepelende stuurgroep werklastmeting op te richten. Deze overkoepelende stuurgroep is ook nodig omdat het finale doel blijft de verschillende werklastmeetinstrumenten te integreren tot één geheel. Naar analogie met de ondersteuning die het Openbaar Ministerie in de vorm van een Vast Bureau Werklastmeting structureel voorzien heeft, krijgt deze overkoepelende stuurgroep een permanent karakter. Dit om te benadrukken dat de introductie van een nieuw beheersinstrument een investering in kennis, menselijk kapitaal en werkingsmiddelen met zich meebrengt. Ook voor deze overkoepelende stuurgroep is betrokkenheid in het veld nodig, worden de leden aangesteld uit de zittende magistratuur en het overige gerechtelijke personeel, en kan gedacht worden aan het aantrekken van één of meerdere externe (internationale) experts die ervaring hebben met de ontwikkeling van werklastmeetsystemen. Eventueel kan de overkoepelende stuurgroep in relatie geplaatst worden met de Commissie Modernisering van de Rechterlijke Orde. Reden is dat deze Commissie als opdracht heeft reflecties te leiden en projecten uit te werken over de modernisering van het beheer van de Rechterlijke Orde, en de link kan leggen naar de minister van Justitie Een expertcomité per type gerecht Een expertcomité in een eerste fase per type gerecht bestaat in eerste instantie uit leden van de zittende magistratuur en het overige gerechtelijke personeel (zoals HR managers, griffiers, administratief personeel), die expertise kunnen aantonen rond het thema werklastmeting. In globo is er te beperkte expertise aanwezig onder magistraten voor de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem. Om het expertisehiaat te ondervangen is het aangewezen in expertcomités een aantal externe deskundigen, zoals buitenlandse deskundigen werklastmeting, wetenschappelijk experts, etc., toe te voegen. Belangrijk is dat expertcomités beperkt zijn in aantal leden en dat de expertcomités een hoge graad van legitimiteit hebben binnen de gerechtelijke orde Het werklastmeetinstrument ontwikkeld in openheid Om politieke aanvaarding van de resultaten van tijdschatoefeningen te bekomen, is externe openheid tijdens de expertmeetings noodzakelijk. Met externe openheid verwijzen we naar het openstellen van de expertmeetings voor vertegenwoordigers van de federale overheidsdiensten Justitie en Budget en Beheerscontrole en / of het kabinet van de minister van Justitie. Het is zinvol de onderzoeksmethode in overleg (tussen uitvoerende macht en de federale overheidsdienst justitie enerzijds en de gerechten anderzijds) vast te leggen. Het 127

138 bepalen van de normen gebeurt in alle openheid, dit wil zeggen dat magistraten een voorstel van werklastmeetsysteem ontwikkelen en voorstellen voor normen bepalen, maar dat het beslissingsproces gebeurt in alle openheid. Het is wel de minister van Justitie die finaal het voorstel van de magistratuur goed of afkeurt. Bij afkeuring krijgt de rechterlijke orde de opdracht het werklastmeetsysteem aan te passen totdat het politiek gedragen is. Het proces is gebaseerd op wederzijds vertrouwen. In een Belgische context is het belangrijk dat de discussie over beheersautonomie en budgettoekenning tussen politiek en rechterlijke macht volwassen wordt, en dat een werklastmeetinstrument bijdraagt tot een relatie die gebaseerd is op vertrouwen Werklastmeting als een dynamisch proces Werklastmeting is een evolutief proces waarin het perspectief van voortdurend verbeteren aanwezig is. Het is beter te starten met een basaal systeem waarin je van elkaar kan leren. Op basis van ervaring kan het instrument dan verder verfijnd worden. Het instrument moet eveneens soepel zijn en aanpasbaar aan nieuwe wetgeving De grote C en V van communicatie en vorming Investeren in communicatie en vorming is noodzakelijk zodat het instrument begrepen wordt. Het is eveneens belangrijk dat er een vertaling gebeurt naar de lagere echelons, de individuele gerechten, en dit per type gerecht, zodat een project zoals het werklastmeetsysteem van meet af aan eigenaarschap verkrijgt aan de basis. Dit is eenvoudiger dan een afgewerkt product lokaal te gaan verkopen. In elk geval zullen er informatie- en opleidingssessies nodig zijn om uit te leggen wat het systeem wel en niet inhoudt en om de vragen en kritiek op te vangen vanuit objectieve informatieverspreiding. Om weerstanden bij de introductie van een werklastmeetsysteem te verhinderen, is betrokkenheid en communicatie van centraal belang Positieve prikkels om gerechten mee te krijgen in het verhaal van werklastmeting en organisatieverbetering Er kan gedacht worden aan het opzetten van een ontwikkelingsfonds om afzonderlijke gerechten de financiële armslag te geven pilootprojecten op te starten rond organisatievernieuwing. Gerechten krijgen vanuit dit fonds de mogelijkheid organisatieverbeterprojecten in te dienen die aanvullend kunnen werken aan werklastmeting Een resultaatsverbintenis door de gerechtelijke organisatie Het eigenaarschap hebben over de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument is één ding. Om te komen tot een instrument is het belangrijk dat tegenover dit eigenaarschap een resultaatsverbintenis staat; de zetel die zich ertoe verbindt binnen (bijvoorbeeld) een termijn van twee jaar een werklastmeetsysteem te ontwikkelen. Bij het niet nakomen van deze verbintenis, zou het beleid ervoor kunnen kiezen een systeem op te leggen FLANKEREND BELEID Werklastmeting is niet de panacee voor alle problemen in Justitie Werklastmeting is maar één aspect van een rationaliseringsbeweging binnen de gerechtelijke orde. De doelstellingen van een werklastmeetinstrument voor ogen houdende is dit niet het enig zaligmakende instrument om de gerechtelijke organisatie op orde te krijgen. Wil men Justitie efficiënter maken, zal het niet volstaan alleen een werklastmeetinstrument te ontwikkelen. Een geïntegreerde aanpak is nodig. 128

139 Aanbevelingen Een werklastmeetinstument en interne managementinstrumenten als communicerende vaten Parallel aan de ontwikkeling van een werklastmeetinstrument is de ontwikkeling van een instrument voor de korpschef aangewezen. Gedacht kan worden aan een instrument dat de werkverdeling optimaliseert, zoals een instrument van integrale kwaliteitszorg, een methodiek om de zittingstijd te optimaliseren, etc Het integrale kwaliteitsdenken Omdat werklastmeting in afgeleide doelstelling verbonden is met procesverbetering, het management van processen en het management van personele middelen, is de link aanwezig met het brede kwaliteitsdenken. Het spreekt daarom voor zich dat in verdere fases van de ontwikkeling van het werklastmeetinstrument gedacht kan worden aan een koppeling met een volwaardig kwaliteitssysteem; de idee dat werklastmeetinstrument geïntegreerd is in het brede kwaliteitsdenken. Om de discussie over de kwaliteit van een gerechtelijke uitspraak te stroomlijnen, kan parallel met de opstart van een werklastmeetsysteem gedacht worden aan het definiëren van kwaliteitsindicatoren voor het juridisch eindproduct - het arrest of vonnis Aansluiting met het informaticasysteem Het informaticasysteem van de Hoven van Beroep laat toe informatie op te vragen over het aantal afgewerkte zaken per materie. Uit het informaticasysteem dat eerste aanleg gebruikt, kan dergelijke informatie niet afgeleid worden. De vredegerechten en politierechtbanken beschikken wel over een goed uitgebouwd informaticasysteem. Gelijktijdig met de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem moet er blijvend aandacht zijn voor de opbouw van uniforme, betrouwbare informaticasystemen die het werklastmeetsysteem kunnen voeden Verdere responsabilisering van de gerechten De essentiële doelstelling van een werklastmeetinstrument is een billijke allocatie van personeelsmiddelen bewerkstelligen. Het eigenaarschap geven aan de zetel over werklastmeting impliceert dat de zetel beheersverantwoordelijkheden krijgt. Werklastmeting gaat uit van een filosofie van decentralisatie en verzelfstandiging. 129

140

141 Recommandations 8. RECOMMANDATIONS «Le développement et la mise en place d un instrument de mesure de la charge de travail des magistrats du siège est il envisageable, et si oui, dans quelles circonstances?». L objectif de cette étude est d apporter une réponse concrète à cette interrogation. Ce chapitre formule diverses recommandations relatives à la question de la faisabilité d une mesure de la charge de travail destiné au siège. Les recommandations sont divisées en cinq grandes rubriques. Nos démarches exploratoires ont fait apparaître un besoin réel pour les acteurs de définir précisément les concepts autour de cet outil et d en éclaircir les objectifs. Si a posteriori, le développement d un instrument de mesure doit se concrétiser, ce chapitre propose quelques directives afin de mener à bien ce processus. Par ailleurs, on ne peut parler de faisabilité sans prendre en considération d autres aspects : management du changement, politique d encadrement. Nous soulignons qu une attention toute particulière doit être accordée aux évolutions collectives dans la gestion de l organisation judiciaire DELIMITATIONS DES CONCEPTS Charge de travail et «poids» du travail : différence La mesure de la charge de travail nous fournit des mesures objectives relatives à la quantité de travail traitée par unité de temps, ou sur le temps nécessaire à la réalisation d une tâche déterminée. Le «poids» du travail est autre chose. Il a trait à la charge de travail mais dans une optique psychique ou physique ; il nous indique comment cette charge de travail est vécue par l acteur. L équipe de recherche tient à souligner que cette étude consacrée à la mesure de la charge de travail ne se concentre ni sur le vécu subjectif de la charge de travail, ni sur les composantes ergonomiques de celle-ci. Il s agit là d un choix méthodologique, liés notamment au cahier des charges de cette recherche La mesure de la charge de travail est une objectivation du temps (nécessaire pour mener à bien des activités), des volumes d activités, et du temps de travail disponible La mesure de la charge de travail permet de répondre à la question : «combien de personnes sont-elles nécessaires pour effectuer une quantité de travail déterminée, dans des conditions normales et au cour d une période définie» 18. Aussi, doit-on déterminer combien de temps une personne travaille en moyenne à la réalisation d une tâche, la quantité de travail qui doit être accompli dans une période déterminée, ainsi que, combien une personne a de temps en moyenne à sa disposition, durant cette même période (sur base annuelle), pour effectuer le travail. La différence entre le temps de travail lié au dossier et le temps de travail non lié au dossier revêt ici une importance primordiale. Par le «temps de travail non lié au dossier», nous comprenons le temps qui n est pas immédiatement affecté au traitement d un dossier, comme le temps de formation, de discussion ou encore les tâches de gestion. Cette division rend immédiatement visible combien de temps une fonction juridique ou administrative 18 L équipe de recherche rappelle à nouveau qu il existe d autres définitions de la mesure de la charge de travail et d autres approches de cette problématique. Cf. supra. Des références dans ce domaine sont proposées dans la bibliographie du châpitre

142 donnée dispose pour traiter une affaire. Nous soulignons qu il s agit en tout état de cause de valeurs moyennes résultant d un procédé d objectivation. Aussi, et pour cette raison, la réalité est inévitablement simplifiée La charge de travail est différente du délai Il existe une confusion entre charge de travail et délai de traitement des dossiers. Ainsi, la charge de travail est souvent mise en relation avec l arriéré judiciaire. L arriéré peut naître si la capacité humaine dont on dispose est insuffisante pour gérer le volume des affaires, ou si la productivité est insuffisante, ou encore si des pertes de temps causées par une mauvaise détermination des activités sont trop nombreuses OBJECTIFS D UN OUTIL DE MESURE DE LA CHARGE DE TRAVAIL Les objectifs d une MCT doivent être définis et communiqués clairement Les objectifs que peut revêtir un instrument de mesure de la charge de travail sont multiples et vont de l objectivation des besoins en matière de personnel (pour l organisation judiciaire ou un tribunal déterminé), au développement d un instrument de management destiné aux chefs de corps. Il est nécessaire de déterminer clairement les objectifs de l instrument, ainsi que l utilisation qui sera faite des données issues de cet outil. Dans ce contexte, une communication efficace est essentielle afin d éviter les perceptions erronées au sujet des objectifs de l instrument La mesure de la charge de travail a pour principaux objectifs la quantification des besoins en matière de personnel et l allocation adéquate du personnel dans les diverses juridictions Les outils de mesure de la charge de travail sont précieux pour déterminer les besoins en personnel de catégorie magistrat et non magistrat des tribunaux, pour budgétiser les coûts en matière de personnel de l organisation judiciaire, et pour l affectation adéquate des magistrats aux juridictions. La charge de travail concerne le temps qui est effectivement consacré au travail. Aussi, cette définition ne fait pas référence au temps d attente d un dossier pour aller d une activité A à une activité B. La question du délai est autre. Ceci implique que la mesure de la charge de travail est avant tout un instrument situé à un niveau macro, et destiné à évaluer le personnel nécessaire pour traiter le volume de travail dans sa totalité Un objectif associé : le benchmarking des tribunaux en vue d une optimalisation des processus de travail et de l organisation des tribunaux. Un instrument de mesure de la charge de travail peut être conçu de telle façon qu il permette de mettre en évidence le fonctionnement interne d une organisation et ses processus de travail. Sur cette base, il devient donc possible de réaliser une comparaison entre tribunaux d un même type (par exemple Cours d appel, tribunaux de commerce, etc.) La mesure de la charge de travail est un instrument insuffisant pour le management interne d une juridiction La répartition adéquate de la charge de travail, le planning du personnel et l optimisation de l organisation du travail interne font partie du cahier des charges du chef de corps. Le management interne consiste en une série d instruments dont la mesure de la charge de travail fait partie, de manière indirecte. Parmi les autres instruments qui pourraient être utilisés par le chef de corps dans ses tâches de management interne, il existe notamment les outils de qualité, les statistiques, les tableaux de bords, etc. 132

143 Recommandations La mesure de la charge de travail ne constitue pas un instrument de contrôle interne et d évaluation de la juridiction La mesure de la charge de travail est utile pour évaluer la charge de travail des tribunaux. La mesure de la charge de travail n a pas pour objectif de procéder à une analyse au «niveau micro» ou au niveau individuel. Le chef de corps est responsable de cette tâche: c est lui qui suit les prestations des individus et mène une politique à ce niveau. Le suivi des prestations individuelles en tant que tel ne fait pas partie des objectifs qui doivent être assignés à un instrument de mesure de la charge de travail des magistrats. Il y a d autres instruments à développer pour le contrôle individuel et le pilotage, comme les systèmes de management basés sur la performance et les tableaux de bords de productivité. On ne soulignera jamais assez qu un instrument de mesure de la charge de travail n a pas pour objectif d analyser la productivité individuelle des magistrats ou des membres du personnel judiciaire, ni de procéder à une mesure individuelle de la charge de travail La relation entre la mesure de la charge de travail et l arriéré judiciaire L article 352bis du code judiciaire et la loi du 29 novembre 2001 (Moniteur belge 08 décembre 2001), introduisent dans l organisation judiciaire la notion de charge de travail, en associant cette notion à la lutte contre l arriéré judiciaire. Dans ces dispositions, il est prévu que des magistrats supplémentaires soient attribués aux juridictions afin de lutter contre l arriéré judiciaire, à la condition du développement d un instrument de mesure de la charge de travail des magistrats. Une certaine nuance dans la relation qu entretiennent arriéré judiciaire et charge de travail doit être établie. Afin de diminuer l arriéré judiciaire, on pense souvent à l élargissement du cadre (en d autre termes, plus de magistrats). Une autre solution est l optimisation des processus de travail de l organisation. Si on associe unilatéralement la mesure de la charge de travail avec la lutte contre l arriéré judiciaire, le danger consiste dans le fait qu une fois l arriéré résorbé, naisse injustement l idée de l obsolescence d un outil de mesure CONTENU D UN INSTRUMENT DE MESURE DE LA CHARGE DE TRAVAIL Critères pour un outil de mesure de la charge de travail Un outil de mesure de la charge de travail doit être simple, pensé et accepté par le siège. En outre, il doit être en mesure de produire des résultats à court terme. Le coût financier du développement et de la mise en place d un tel outil doit également être envisagé, tout comme le temps que le personnel judiciaire ou administratif du siège devra à posteriori consacrer à l utilisation et à l alimentation de celui-ci. Enfin, l expérience des magistrats avec de tels instruments et l insertion d une culture managériale dans l organisation judicaire sont également des critères à prendre en considération. Ces critères dessinent un cadre de référence présidant au choix et au développement d un instrument adéquat Deux systèmes : les volumes ou les temps Deux directions existent dans le champ des méthodes de mesure de la charge de travail. D un coté les MUNAS, dans lesquelles l unité de mesure est le nombre de décision par magistrat ou par membre du personnel. Il s agit d un rapport entre l input (le nombre d affaires entrantes) et l output (nombre d affaires traitées sous la forme d un jugement ou d un arrêt). Ce rapport ne tient pas compte des temps d attente ou d une éventuelle perte de temps lié à une mauvaise organisation. Ce système produit des moyennes exprimant la quantité des décisions finales qu un magistrat peut prendre dans une période déterminée. L unité de mesure est le nombre de décision par magistrat. 133

144 Par ailleurs, d autres méthodes sont basées sur l analyse de l ensemble des taches menant de l input à l output. Pour chacune des tâches un temps est attribué. Les unités de temps peuvent être déterminées par une enregistrement du temps de travail des magistrats et du personnel judiciaire, ou par des estimations réalisées au sein de comités d experts. L unité de mesure est alors le temps (exprimé par exemple en minutes) par activité. Quant à la méthode à adopter en Belgique, notre recommandation, insufflée par les critères cités ci-dessus et en particulier par celui de l acceptabilité, s oriente vers un instrument basé sur des temps estimés par des comités d experts. Cette stratégie d estimation peut être accompagnée par une stratégie d enregistrement des temps de travail pour les affaires routinières ou récurrentes. L enregistrement des temps peut également constituer un test de validité des temps estimés dans le cas ou ces derniers ne reflèteraient pas la réalité du terrain. Par ailleurs, une méthode basée sur des estimations de temps offre plus de chances d être accepté par la magistrature assise La phase de développement d un système de mesure de la charge de travail Le développement d un outil de mesure de la charge de travail doit s opérer par étapes. L instrument doit se développer. Il est donc recommandé de commencer humblement, en n intégrant pas dans le système l ensemble des affaires (par exemple prendre uniquement les affaires qui représentent 80% du temps). A terme, comme nous l avons mentionné ci-dessus, l objectif doit être néanmoins d intégrer la charge de travail de l institution judiciaire dans son ensemble. Nous soulignons qu il n existe pas au sein de la magistrature de volonté quant au développement d un outil de grande envergure Etapes pour le développement d un outil de mesure de la charge de travail Lors de la création d un outil de mesure de la charge de travail, il s agira de définir : - Un liste des «produits clés». Les produits qui ne sont pas mesurables comme les «megas affaires» seront laissés hors du système et prise en considération d une autre manière. Les expériences étrangères en matière de charge de travail nous apprennent que grosso modo il s agit de 15 à 30 produits clés par type de juridiction. - Les trajets de traitement possibles (prototype) par produit clé - Le temps de travail moyen ou le temps de traitement (norme) que les magistrats ou les collaborateurs judiciaires consacre au traitement d un produit clé ou à une de ses tâches sous-jacentes - Le temps de travail disponible par an, exprimé en nombre de jours moins le temps indisponible (maladie, congé,etc.) Le «temps de production» est donc le temps de travail disponible moins le temps qui n est pas lié au dossier. Pour clarifier ce temps non lié au dossier, nous suggérons la méthodologie de «l enregistrement multi-moments» (un échantillon de moments à enregistrer pour lesquels les magistrats et le personnel de la juridiction inscrivent si oui ou non ils/elles travaillent à une tache relative à un dossier). Les activités liées au dossier exprimées sous la base des pourcentages, inspirées sur les examples des pays étrangers, pourraient être une alternative. Les temps non liés au dossier nous éclairent sur le temps de travail restant aux magistrats pour travailler aux dossiers, en d autres mots le temps dont dispose un magistrat pour le traitement des dossiers. Cette mesure permettra d une part d obtenir un aperçu clair sur les temps non liés aux dossiers, et d autre part d entamer au sein de l organisation judiciaire une discussion autour de ce qui est ou n est pas une tâche liée au dossier. Des limites sous et sus-jacentes peuvent également être établies pour ce temps non lié au dossier (par exemple si des tribunaux 134

145 Recommandations se situe hors de ces frontières, on peut les écarter). Ceci exige une définition claire des temps non liés aux dossiers. - La mesure dans laquelle les volumes de travail (le nombre de tâches à réaliser par produit clé) peuvent être déterminés, dépend de la capacité des systèmes informatiques d extraire ces derniers. Pour certains types de tribunaux, les programmes informatiques le permettent, pour d autre pas. Ceux-ci devront donc procéder manuellement. Un comité de pilotage composé de membres de l'ordre judiciaire et d experts (non magistrats) de la mesure de la charge de travail déterminera la méthodologie et les objectifs d une telle mesure pour le siège. Par type de juridiction, il sera crée une commission de mesure de la charge de travail qui déterminera les temps de traitement des produits clés. Les résultats de ces estimations seront testées par rapport à la réalité du terrain, via un enregistrement du temps de travail qui sera réalisé dans un échantillon de juridictions, et cela pendant une période déterminée de quelques mois maximum Benchmarking d un système de comparaison de charge de travail Une fois les normes de temps par produit clé déterminées (sur base des itinéraires de traitement), ces temps peuvent être appliqués sur le terrain, dans tous les tribunaux d un même type. Cette opération permettra de déterminer les besoins des tribunaux en matière de personnel. Il faudra tenir compte du fait que chaque tribunal se présentera comme un tribunal particulier, confronté à des particularismes qui lui sont propres et spécifiques. Étant donné qu'un système de mesure de la charge de travail fonctionne avec des temps moyens, il existera toujours des tribunaux qui souligneront que ces moyennes se situent loin de leur réalité de travail quotidien. Sur base des temps moyens, il est envisageable de procéder à une analyse comparative des tribunaux du même type. En démarrant avec appelons le ainsi - un système de comparaison de charge de travail, on évite que les normes soient inadéquates. Un système de comparaison de la charge de travail donne la possibilité de vérifier les valeurs moyennes établies. Par ailleurs, cette comparaison permet de mettre en évidence les méthodes de travail des tribunaux qui se situent en dessous de ces valeurs moyennes. A partir de ces éventuels constats, les processus peuvent être optimalisés. L accent est souvent mis sur l amélioration des processus. Dans une première phase, le système permettra donc de procéder à une analyse comparative inter tribunaux, mettant en évidence les processus de travail efficaces. Une attention toute particulière doit en effet être accordée sur la remise en question des méthodes de travail au sein des juridictions Mesure de charge de travail pour toutes les fonctions au sein du siège Afin que les résultats d'un système de mesure de la charge de travail mènent a posteriori à une amélioration de l'efficacité du fonctionnement de l organisation, l instrument de mesure doit prendre en considération la charge de travail des magistrats et de l ensemble du personnel judiciaire (référendaires, greffiers, personnel administratif). De cette façon, il sera possible d envisager des modèles de délégation, de meilleurs processus de travail. Se focaliser uniquement sur la charge des magistrats est insuffisant. En outre, il existe un argument juridique à étendre cette mesure au greffe. Suite à la réforme du statut du greffier (loi du 25 avril 2007 le M.B. 1er juin 2007), la possibilité existe, au vu de la structure hiérarchique établie entre le magistrat chef de corps et le greffier en chef, de déléguer des tâches des 135

146 magistrats vers le(s) greffier(s). Cette possibilité peut avoir une influence sur la charge de travail des magistrats La charge de travail par type de juridiction Eu égards des différences d expérience en matière de développement de systèmes de mesure de la charge de travail au sein des différents types de juridictions, et au vu de la diversité des types d affaires traitées, il est fortement recommandé de procéder au développement d un outil par type de juridiction et d affaire. L'estimation des temps peut être basée, pour les Cours d Appel, sur une vérification, par un comité d'experts, des résultats des expériences M.U.N.A.S. et «timesheets» qui ont été réalisés ces dernières années. Aussi dans les autres types de juridictions, il serait intéressant de démarrer avec des données concrètes relatives à la mesure de charge de travail. En effet certains outils ont été développés et ont d ores et déjà produit un certain nombre de données: les systèmes de cotation avec points, enregistrement de temps de travail, etc. Ces expériences doivent être prises en considération. Il est donc fortement conseilleé d instaurer une discussion au sujet de la charge de travail au sein des différents types de juridictions. Par ailleurs, il n est pas souhaitable d attendre d abord les résultats dans un type donné de juridiction, parce que l effet d aprentissage d un type de juridiction à un autre ne doit pas être surestimé Une mesure de la charge de travail pour le siège dans son ensemble Si dans une première phase, le développement d un outil est réalisé par type de juridiction, l objectif final est néanmoins d arriver à une intégration vers un instrument de mesure de la charge de travail intégral, pour l ensemble du siège La mesure de la charge de travail comme point de départ d une optimalisation des processus Les systèmes de mesure analysés dans cette étude partent toujours de la situation et des processus actuels de l organisation judiciaire. Ils ne sont pas réalisés sur base d une optimalisation préalable des processus de travail. A posteriori, après la mesure de la charge de travail, on peut procéder à une analyse des processus et envisager leurs améliorations. La mesure de la charge de travail devient de cette manière le moteur d une optimalisation des processus. Pensons notamment à la méthode des best practices, dans laquelle on compare les tribunaux et leurs meilleures pratiques dans diverses catégories d éléments Faisabilité pour le siège de l instrument de mesure du Ministère public L'instrument développé au sein des parquets a été pensé de manière à ce que l on puisse procéder, à posteriori, à une amélioration des processus de travail. Cet instrument, de par son développement complet, donne la possibilité d identifier les points noirs d une organisation en matière de procédés de travail. L'instrument mis en place au sein du Ministère Public est basé sur l analyse des processus et des activités. Il existe une différence notable entre le siège et le parquet lorsque l on tente de procéder à une analyse des processus : le siège a moins de mainmise sur ces derniers ; en d autres terme, une approche basée sur l analyse fine des processus est plus complexe pour le siège. L'instrument du Ministère Public ne peut être transposé au siège sans un certain nombre d adaptations structurelles. Néanmoins, cette différence ne doit pas être exagérée. Certains exemples 136

147 Recommandations étrangers nous montrent qu il est envisageable de représenter le fonctionnement du siège en terme de processus. Aussi bien pour le parquet que pour le siège la mesure de la charge de travail peut être utilisée comme catalyseur pour générer les informations de gestion venant des applications informatiques. Il n est pas souhaitable de copier du parquet la méthodologie développée, ainsi que les objectifs assignés à cet outil. Il est recommandé de rendre le système plus simple dans son élaboration et son application, et de le développer par une approche «bottom-up». A terme cet instrument du ministère public reste aussi intéressant pour le siège parce que on peut en extraire pas mal d informations de management au sujet des processus de travail et de l organisation du travail MANAGEMENT DU CHANGEMENT L adoption de l instrument et la responsabilité du siège Il est important pour la réussite du développement d un système de mesure de la charge de travail que le siège s approprie ce processus et soit responsable des résultats produits. Cette appropriation signifie qu il s implique dans le processus de changement, dans ce développement et dans l implémentation d'un instrument de mesure de charge de travail. L'introduction et l implémentation d'un système de mesure de la charge de travail ne peuvent réussir que si l outil est généré par les acteurs de l ordre judiciaire Un comité de pilotage charge de travail et une direction permanente pour le développement d un outil de mesure de la charge de travail Par type de juridiction, un comité d expert est mis en place. Celui-ci développera un projet d outil de mesure de la charge de travail. Pour veiller à ce que les différents instruments de mesure spécifiques aux juridictions soient développés selon la même méthodologie, les mêmes objectifs et approches, il est souhaitable de désigner un comité de pilotage «charge de travail». Ce comité de pilotage est d autant plus nécessaire que l objectif final est d arriver à un outil uniforme pour le siège. Par analogie avec l expérience du Ministère Public qui l a prévu sous la forme d un bureau permanent-, ce comité est doté d un caractère permanent. La mise en place d un tel comité rappelle que l introduction d un nouvel instrument de gestion nécessite la mobilisation de moyens, de connaissances, de capital humain. Dès lors, ce comité doit bénéficier d une reconnaissance certaine dans le domaine. Les membres seront proposés par la magistrature assise et le personnel judiciaire. Il est également envisageable d y introduire des experts étrangers faisant preuve d une certaine expérience en matière de développement d outil de mesure de la charge de travail. Eventuellement, ce comité peut être mis en place en étroite relation avec la Commission de Modernisation de l Ordre Judiciaire. Cette commission menant diverses réflexions et projets relatifs à la modernisation de la gestion de l ordre judiciaire, il est souhaitable de la placer en étroite collaboration avec le comité de pilotage. Aussi, cette configuration permettra d établir un lien avec le Ministère de la Justice Un comité d expert par type de juridiction Un comité d experts (dans un premier temps par type de juridictions) est mis sur pied et composé des membres de la magistrature assise et du personnel judiciaire (comme les managers ressources humaines, greffiers, personnel administratif), qui ont une expérience en matière de mesure de charge de travail. Globalement, l expérience de la seule magistrature est insuffisante pour le développement d un outil. Pour parer à cette lacune, il est souhaitable que soient ajoutés à ces comités des collaborateurs externes spécialisés (notamment venant de 137

148 l étranger), des experts scientifiques, etc. Il est important que les comités comptent un certain nombre de membres et qu ils bénéficient d une légitimité certaine au sein de l ordre judiciaire L instrument de mesure doit être développé de manière transparente Afin que les résultats de l évaluation des temps soient acceptés par le politique, la transparence lors des réunions du comité est nécessaire. Par transparence, nous entendons l ouverture de ces réunions aux représentants des services publics fédéraux Justice, Budget Contrôle de Gestion et/ou le cabinet du Ministre de la Justice. Il est essentiel de développer une méthode de recherche et de travail consensuelle (entre le pouvoir exécutif et le Service Public Fédéral Justice d une part, et les tribunaux de l autre). La détermination des normes doit se dérouler en toute transparence. Si il revient aux magistrats de développer un outil de mesure de la charge de travail, ce processus doit se réaliser en toute transparence. En effet, c est au Ministre de la Justice qu il revient de sanctionner, positivement ou non, la proposition de la magistrature. En cas de désapprobation, l ordre judiciaire reçoit la mission d adapter l outil de mesure afin d arriver à un consensus avec le politique. L ensemble du processus est basé sur une confiance mutuelle. Dans le contexte belge, il est important que le débat autour de l autonomie de gestion et de l allocation du budget entre le politique et le judiciaire soit basé sur un dialogue responsable. Le développement d un instrument de mesure de la charge de travail doit contribuer à l instauration d une relation de confiance La mesure de la charge de travail : une méthode dynamique Un instrument de mesure de la mesure de la charge de travail doit présenter un caractère évolutif : il doit pouvoir être amélioré. Aussi, il est recommandé de débuter avec un système relativement basique. Avec l expérience, l instrument sera affiné. L instrument doit également être souple et capable de s adapter aux avancées législatives Communication et Formation Afin que l instrument soit compris, il est primordial d investir dans la communication et la formation. Il est par ailleurs important qu une «traduction» se réalise vers les échelons inférieurs, à chacun des tribunaux et ce par type de juridiction. Cette étape est essentielle afin que le système soit adopté par l ensemble de la magistrature. Vendre au niveau local un produit fini ouvrirait la porte au refus des acteurs. Dans tous les cas, il sera nécessaire de mettre en place des sessions d information et de formation relatives aux éléments que contient ou pas le système. Cette démarche de communication permettra en outre de recueillir les questions et critiques au sujet de l instrument. Afin d éviter les résistances dues à l introduction d un tel outil, la communication est un facteur essentiel au bon déroulement du processus Inciter les juridictions à se mobiliser autour de la mesure de la charge de travail et des améliorations organisationnelles Un fonds de développement pourrait être instauré afin de fournir une aide financière pour le développement de projet autour de la modernisation de l organisation judiciaire. Ce fonds servirait donc au développement de projets d amélioration de l organisation qui compléteraient l outil de mesure de la charge de travail Un contrat de résultat par l organisation judiciaire Si le développement d un outil appartient au siège, il est important, en contrepartie, de mettre en place un contrat de résultat. Si le siège s engage, par exemple, à développer un outil de 138

149 Recommandations mesure de la charge de travail dans les deux ans, en cas de non respect de ce contrat, le politique choisira l instrument à instaurer UNE POLITIQUE GLOBALE La mesure de la charge de travail n est pas la panacée, ni la solution à tous les problèmes de la Justice La mesure de la charge de travail est un des aspects d un processus de rationalisation de l ordre judiciaire : ce n est pas le seul outil à développer dans ce cadre. Si l on veut rendre la justice plus efficiente, il ne s agit donc pas uniquement de développer un outil de mesure de la charge de travail. Il est nécessaire d adopter une vision plus large et globale Instrument de mesure de la charge de travail et outils de management interne : une démarche coordonnée Parallèlement au développement d un instrument de mesure de la charge de travail, le développement d outils destinés aux chefs de corps semble opportun. A ce titre, nous pensons notamment aux instruments permettant d améliorer la répartition de la charge de travail au sein d une juridiction, d apprécier la qualité du travail des juridictions, d optimaliser les temps d audience, etc Une vision globale de la qualité La mesure de la charge de travail a parmi ses objectifs l amélioration des processus, le management des procédures et des moyens en matière de personnel. Ces divers aspects sont en relation directe avec le concept de qualité. Nous tenons à souligner qu une fois le projet «mesure de la charge de travail» bien avancé, il est souhaitable de penser à développer un outil de mesure de la qualité. Un outil de mesure de la charge de travail fait partie intégrante d une démarche de qualité. Aussi, parallèlement au développement d un outil de mesure de la charge de travail, il serait intéressant d entamer une discussion autour de la qualité et de ses indicateurs L uniformisation des systèmes informatiques Le système informatique des Cours d Appel permet d obtenir des chiffres concernant le nombre d affaires en cours par matière. Ces informations sont par contre difficilement recueillies via le système informatique des tribunaux de première instance. Les justices de paix et tribunaux de police sont eux dotés d un outil performant. Parallèlement au développement d un outil de mesure de la charge de travail, une attention tout particulière doit être accordée à la création d un système informatique uniforme qui a terme permettra d alimenter efficacement l instrument de mesure Vers une plus grande responsabilisation des juridictions Le but essentiel d un outil de mesure de la charge de travail est l allocation adéquate des cadres dans les différentes juridictions. Le fait que le siège soit responsable de cet instrument implique qu il reçoive des responsabilités en matière de gestion. La charge de travail s inscrit dans une philosophie de décentralisation et d indépendance. 139

150

151 Samenvatting 9. SAMENVATTING VAN HET ONDERZOEKSRAPPORT Dit onderzoeksrapport is opgebouwd rond zes pijlers. Een eerste deel gaat in op het concept en de doelstellingen van werklastmeting. Een tweede deel haalt inspiratie voor de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem in Nederland en Frankrijk. Een derde luik is gewijd aan de toepasbaarheid van het werklastmeetsysteem van het Openbaar Ministerie in de zetel. Ten vierde worden de tot nog toe gevoerde werklastmeetexperimenten in de zetel toegelicht. In een vijfde deel gaat het rapport in op de meningen in de zetel over werklastmeting. Vanuit deze meningen wordt een zesde aandachtsveld gevoed tot aanbevelingen over doelstellingen, inhoud, veranderingsmanagement en flankerend beleid WERKLASTMETING: HET CONCEPT EN DE DOELSTELLINGEN In het onderzoek benaderen we werklast als een instrument van personeelsplanning. Dit is meteen ook de afbakening die de onderzoekers maken. Werklast wordt gedefinieerd als de hoeveelheid werk die een gemiddeld persoon kan volbrengen binnen een bepaalde tijdsduur, wanneer hij werkt tegen een normaal tempo en volgens een bepaalde werkmethode en werkorganisatie. Het gaat om de hoeveelheid tijd die de afhandeling van een bepaald vonnis vraagt, of om het aantal vonnissen dat een magistraat kan afhandelen binnen een bepaalde tijdsperiode. Werklastmeting heeft als hoofddoelen de personeelsbehoefte kwantificeren, de personeelskost van de rechterlijke orde budgetteren en de personeelsmiddelen rechtvaardig verdelen over gerechten. Een afgeleide doelstelling is dat werklastmeting ook een instrument kan worden dat de werkprocessen en de organisatiewerking van gerechten in kaart brengt, vergelijkt en optimaliseert. Werklastmeting is onvoldoende als instrument van intern management. Het is de korpschef die de taak heeft het werk op een rechtvaardige manier te verdelen binnen een afzonderlijk gerecht, de personeelsinzet te plannen en de organisatiewerking intern te optimaliseren. Werklastmeting is slechts indirect een instrument van intern management, naast andere instrumenten zoals kwaliteitssystemen, statistieken, organisatiedoorlichtingen of boordtabellen. We wensen uitdrukkelijk te onderstrepen dat werklastmeting niet gebruikt kan worden voor controle en evaluatie van individuen. Ook dit is de taak van de korpschef om individuele prestaties op te volgen en er een beleid rond te voeren. Werklastmeting heeft dus niet de bedoeling de productiviteit van de individuele magistraat of het gerechtelijk personeelslid te meten. Ook voor interne controle zijn er andere instrumenten te ontwikkelen en reeds ontwikkeld. Door werklast te benaderen als een instrument van personeelsplanning, maakt dit onderzoek abstractie van andere invalshoeken. Zo gaat dit onderzoek niet in op de werkbelasting of de emotionele, ergonomische en andere psychologische aspecten die van invloed zijn op de subjectieve beleving van de werklast of de stress die een prestatienorm voor een gerecht met zich meebrengt in hoofde van een individueel magistraat of gerechtelijk medewerker. Een andere abstractie is dat het onderzoek evenmin een financieel-economische analyse maakt van de ontwikkeling van een werklastsysteem; kosten en baten worden niet in financiële termen uitgedrukt. 141

152 9.2. NEDERLAND EN FRANKRIJK ALS INSPIRATIEBRONNEN Werklastmeting in Nederland In Nederland is de introductie van een werklastmeetsysteem te beschouwen als een onderdeel van een masterplan voor de modernisering van de gerechtelijke organisatie. Werklastmeting is er ook niet los te koppelen van de bekostiging van de rechtspraak. Werklastmeting gaat uit van de filosofie van beheersautonomie over de inzet van personeel in ruil voor de plicht om verantwoording af te leggen over de gerechtelijke prestaties. Het werklastmeetsysteem is er gedurende een periode van 20 jaar geëvolueerd van een systeem dat tijden (voor de afhandeling van dossiers) schat, over een systeem waarin tijden uitgebreid geschreven werden op timesheets, naar een systeem waarin terug de nadruk wordt gelegd op tijden schatten door experts uit de magistratuur. Initieel beklemtoonde het systeem de mogelijkheid om de organisatiewerking van gerechten te vergelijken, kortom: het leren van elkaar. Momenteel ligt de nadruk meer op de creatie van een instrument dat de bekostiging van de gerechtelijke orde transparant maakt. Toch wil men in de toekomst terug naar een systeem dat organisatieverbetering aanmoedigt, naast het doel om de personeelsbehoefte in financiële termen in kaart te brengen. Men zoekt permanent naar manieren om de gerechtelijke organisatie performanter te maken. Werklastmeting is dan een instrument naast, maar ook in relatie met, andere managementinstrumenten zoals een kwaliteitssysteem. Wat we leren uit het Nederlandse verhaal is dat het tijdschrijven slechts één van de methoden is om behandeltijden te bepalen. Het is noodzakelijk gebleken om deze resultaten te toetsen aan de werkelijke productiecijfers en aan de mening van experts (deskundigen, rechters en ondersteunend personeel). Ook moet benadrukt worden dat werklastmeting een reductie is van de werkelijkheid. Uitkomsten zijn gemiddelde waarden, er wordt dus voldoende homogeniteit tussen kernproducten van vergelijkbare gerechten verondersteld. In Nederland is het systeem ook zodanig opgevat dat het een financiële stimulans biedt aan gerechten om productieverschillen te verkleinen; efficiënt werken is er in bepaalde fases van de ontwikkeling van het systeem beloond. Het systeem is ook dynamisch en aan verandering onderhevig; momenteel wordt er gezocht naar manieren om de aandacht voor kwaliteit te integreren als complement aan de productiefocus. Ook is Nederland erin geslaagd het discours over inhoudelijke onafhankelijkheid van de rechtsprekende macht los te koppelen van het discours dat rechters verantwoording moeten afleggen over de gerechtelijke prestaties. De Franse context : LOLF in Justitie Sinds 1 januari 2006 is de loi organique relative aux lois de finances (ou LOLF) in Frankrijk van kracht. Deze wet stelt een uitgebreide budgettaire hervorming van de overheidsfinanciën in het vooruitzicht. Ze heeft als doel het beheer van de publieke financiën te rationaliseren ; de toekenning van budgettaire enveloppes aan de «missions» of taken van de overheid wordt afhankelijk gesteld van de opmaak van een jaarplan, waarin de doelstellingen die verbonden zijn aan de taken, de prestaties en prestatieindicatoren worden opgenomen. In deze context en rekening houdend met het feit dat het aan de korpschefs is om het personeelskader van hun jurisdictie te bepalen, kan werklastmeting een belangrijk instrument zijn om te komen tot een kostenanalyse van de gerechtelijke orde. Vandaag bestaat er in Frankrijk geen uniform en nationaal instrument om de werklast van magistraten te meten. Er is een lokaal initiatief op het vlak van werklastmeting van magistraten in de Tribunal de Grande Instance van Créteil. De gebruikte methodologie is gebaseerd op een verklaring van de magistraten zelf over hun tijdsinvulling. De tijdsinvulling wordt uitgedrukt 142

153 Samenvatting in percentages per activiteitencategorie. Deze activiteitencategorieën zijn vooraf gedefinieerd in functie van bestaande statistische gegevens over productiviteit in dit gerecht. De analyse van deze verklarende fiches laat toe om de tijd in voltijds equivalenten te bepalen die magistraten per jurisdictie besteden aan elk type van activiteit. Door deze gegevens in perspectief te plaatsen met de statistische productiegegevens (de gerechtelijke afgewerkte dossiers) wordt het mogelijk de menselijke middelen te meten die nodig zijn in de verschillende gerechtelijke sectoren. Deze methode is relatief gelijkend op deze van MUNAS die ontwikkeld werd in de de Belgische hoven van beroep. Deze methode heeft bovendien meer weg van een diagnose van het organisatorisch functioneren, en laat de korpschef toe een foto te verkrijgen van de gerechtelijke organisatie WERKLASTMETING IN HET OPENBAAR MINISTERIE Het werklastmeetsysteem van de parketten, dat in ontwikkeling is vanaf 1 januari 2004, heeft als primaire doelstelling de personeelsbeschikbaarheid en personeelsbehoefte van magistraten en administratief personeel zichtbaar te maken. Op basis van een gedetailleerde beschrijving van processen en activiteiten wordt de werklast ingeschat. In welke mate is het systeem van werklastmeting van het Openbaar Ministerie toepasbaar op de zetel? Dit is de vraag die gesteld wordt in het hoofdstuk over werklastmeting in het Openbaar Ministerie. Het gaat bij het systeem van het Openbaar Ministerie om één systeem voor alle parketorganisaties dat er bovendien in slaagt rekening te houden met de lokale realiteiten van afzonderlijke parketorganisaties. Het systeem is uitgebouwd op niveau van alle functies: juridisch en administratief. Er kunnen uitspraken gedaan worden over delegatiepatronen tussen een parketmagistraat en het overige personeel. Zowel op het niveau van parket, ressort als nationaal kunnen evoluties in werklast en evoluties in tijdsbeheer van werkprocessen zichtbaar gemaakt worden. Door de vergelijking te maken, worden beste praktijken zichtbaar. Het systeem laat toe te rapporteren over personeelsoverschotten en tekorten. Het instrument is dynamisch; de werklast wordt jaarlijks in kaart gebracht, werkprocessen kunnen verbeterd worden. Een veelheid van gegevens moet beheerd worden, wat het onderhoud arbeidsintensief maakt. De procesbeschrijving wordt voor het Openbaar Ministerie gezien als een voordeel. Uit interviews met getuigen uit de zetel komen geregeld contra-argumenten voor een procesbenadering in de zetel naar voren. De zetel gaat ervan uit dat een parketorganisatie haar activiteiten nauwkeuriger kan omschrijven in de tijd. Het is daarom aangewezen in de zetel te starten met de opmaak van een lijst van kernproducten en om dan tijden per kernproduct te bepalen. Het schatten van tijden gaat dan wel uit van werkprocessen, maar is minder detaillistisch dan het systeem van het Openbaar Ministerie. Het systeem van de parketten is in de pilootfase gevoed vanuit de resultaten van tijdschrijfoefeningen. De methodiek van het tijdschrijven als enige meetmethode is niet aangewezen voor de zetel. Bovendien zal de zetel, net zoals het parket, aandacht moeten hebben voor het automatisch genereren van managementinformatie uit informaticatoepassingen BELGISCHE WERKLASTMEETEXPERIMENTEN IN DE ZETEL MUNAS in de Hoven van Beroep In de schoot van de Hoven van Beroep, werd onder impuls van het College van Eerste Voorzitters, de methode van «Moyennes Unitaires Nationales d Activités Sectorielles» 143

154 ontwikkeld. De methode is gebaseerd op een productie van arresten van de verschillende Hoven gedurende de gerechtelijke jaren 1998 tot Enkel de arresten met een intellectuele inbreng zijn in overweging genomen. Jaargemiddelde productiecijfers van arresten werden bepaald op basis van vijf weerhouden zaakscategorieën. Deze gemiddelden werden geplaatst tegenover het feitelijk ingezette magistratenequivalent in elk van deze zaakscategorieën, en hebben geleid tot de bepaling van de MUNAS normen. Hierdoor wordt het mogelijk het nodige magistratenequivalent te evalueren dat nodig is om een binnenkomend dossier te verwerken. De MUNAS methode is bijgevolg een methode gebaseerd op volumes. Het gaat om een eenvoudige en kostenbesparende methode om de problematiek van werklast van magistraten te bepalen. Desalniettemin is deze methode onvoldoende om het precieze personeelskader voor de gerechten te bepalen. Bovendien zijn de normen weinig dynamisch en de methode moeilijk te verbeteren. Gebaseerd op het eindproduct van het gerechtelijk beslissingsproces, laten de MUNAS normen niet toe de gerechtelijke organisatiewerking te optimaliseren dat nochtans aangewezen is vandaag de dag. Timesheets in de Hoven van Beroep In de periode voerden de vijf Hoven van Beroep elk gedurende een andere tijdsperiode een tijdschrijfproject uit. Op registratieformulieren moesten de magistraten en de referendarissen en griffiers aangeven welk soort dossiers zij behandelden en welke reële werktijd zij besteedden aan de afhandeling van deze dossiers. De werktijd werd gecategoriseerd in activiteiten. Bij dit werklastmeetinstrument is het opzet dat de timesheet het dossier volgt; zowel de magistraat, de griffier als de referendaris registreren hun individuele dossiergebonden tijden. Het zijn tot op vandaag de behandeltijden van de magistraten die verwerkt zijn, en nog niet die van de griffiers en referendarissen. De fiches zijn wel beschikbaar. In een afzonderlijk Hof van Beroep werden daarenboven de niet dossiergebonden tijden in kaart gebracht, anderen deden dit niet. Het gaat over individueel tijdschrijven, maar dan wel anoniem verwerkt. De ongelijke toepassing over de Hoven van Beroep bemoeilijkt een veralgemening. Een veralgemening veronderstelt immers dat iedereen op dezelfde manier de timesheets invult. Het onderzoeksrapport suggereert de gegevens voor validatie en hernieuwde analyse in expertsgroepen te gebruiken. De resultaten van de timesheets zijn dus zeker te behouden als basismateriaal, maar moeten aangevuld worden met tijdschatoefeningen in expertsgroepen. Een bijkomende methode is aangewezen om de tijden in kaart te brengen van nietdossiergebonden activiteiten. Het is belangrijk dat men voorafgaandelijk aan een voortzetting van het project op één lijn komt over de doelstellingen: gaat het over het objectiveren van de personeelsbehoefte, of over het zichtbaar maken van goede werkprocessen? Op deze vraag moet een antwoord bepaald worden. Er moet een dynamiek gegeven worden om gegevens over de gerechtelijke activiteiten automatisch te genereren vanuit de informaticatoepassingen. Het is ook aangewezen aandacht te hebben voor korte termijn winsten voor de betrokken hoven, en voor een goede interne communicatie over de resultaten van de werklastmeting in de Hoven van Beroep tot nog toe. Dit is nodig om mensen terug warm te maken verder te denken aan werklastmeting. 144

155 Samenvatting Lokale sui generis experimenten van werklastmeting Uit een formele en informele rondvraag binnen de zetel is gebleken dat er binnen de zetel heel wat lokale sui generis experimenten ontwikkeld zijn die benoemd worden als werklastmeting. Het gaat om puntensystemen (bijvoorbeeld op basis van ingeleide zaken), adviesnota s over wat een werkweek inhoudt, prestatiedoelstellingen en systemen voor werkverdeling. De onderzoekers onderstrepen vanuit deze analyse dat werklastmeting niet gelijk is aan een interne billijke werkverdeling. Het doel van werklastmeting dient slechts gedeeltelijk het interne management van een gerecht. Bij werklastmeting gaat het zeker niet om een individuele controle, daar zijn andere instrumenten voor. De lokale experimenten leren ons dat er heel wat verwarring is over wat werklastmeting nu inhoudt. Bij de lokale experimenten gaat het niet om werklastmeting, gewoon omdat er andere definities, meetmethoden en doelstellingen gegeven worden. Toch zijn de lokale experimenten nuttig voor een rechtvaardige werkverdeling, en om de instroom en uitstroom van gerechtelijke dossiers in kaart te brengen MENINGEN IN DE ZETEL OVER WERKLASTMETING De onderzoeksequipe heeft veel aandacht besteed aan exploratief onderzoek vanuit interviews en focusgroepen. Het doel was de belangen in kaart te brengen die verbonden zijn met de uitwerking van een werklastmeetinstrument voor de zetel. De volgende actoren werden geconsulteerd : magistraten en korpschefs (op het niveau van eerste aanleg en beroep), griffiers, Human Resources managers, etc. Vanuit deze gesprekken hebben wij twee types van profielen bij onze geconsulteerden kunnen onderscheiden, die overeenkomen met twee reflecties over de problematiek van werklastmeting 19. Het eerste type-profiel stelt vragen over het concept zelf van werklastmeting en over de voorwaarden om een dergelijk instrument te introduceren. De thema s die aangesneden worden zijn onafhankelijkheid van magistraten (en in het algemeen hun statuut), normen en individuele controle. Het tweede type-profiel stelt vooral vragen over de technische haalbaarheid van het ontwikkelen van een werklastmeetinstrument. Getuigen van dit typeprofiel reflecteren over de keuze van de meetmethoden. In algemene termen behoren onze Waalse getuigen eerder tot het eerste type-profiel ; de Vlaamse getuigen vallen eerder onder het tweede type-profiel. Wel willen we nogmaals benadrukken dat het taalkundige criterium onvoldoende is om de positionering van actoren in één van beide type-profielen uit te leggen. In een Belgische context is het aangewezen een gemeenschappelijke houding te ontwikkelen in het ontwikkelings- en implementatieproces van een instrument van werklastmeting. De uitdaging bestaat erin de gerechtelijke acteurs te verenigen rond één meetmethode, die door iedereen geaccepteerd en gedragen is. Wij achten een methode die gebaseerd is op een schatting van de tijd het meest aangewezen om dit doel te bereiken. 19 Wij onderstrepen uitdrukkelijk dat het hierbij wel degelijk gaat om een algemeen geobserveerde tendens, die opgebouwd is vanuit kwalitatief onderzoek (interviews). Wij pretenderen geen representativiteit. 145

156 9.6. AANBEVELINGEN Het rapport formuleert aanbevelingen over de haalbaarheid van werklastmeting in de zetel. Deze gaan in op de doelstellingen en inhoud van een werklastmeetsysteem, op aspecten van veranderingsmanagement en op aspecten van flankerend beleid. Het spreekt voor zich dat de doelstellingen van werklastmeting duidelijk moeten zijn en helder gecommuniceerd worden. Bij werklastmeting gaat het om het kwantificeren van de personeelsbehoefte in hoofdorde, en om het vergelijken en optimaliseren van de werkorganisatie. De resultaten van werklastmeting zijn niet bedoeld om individuele magistraten te evalueren. Bij voorkeur wordt een gemiddelde norm uitgedrukt in een behandeltijd, eerder dan in termen van volumes die een magistraat en een gerechtelijk medewerker binnen een bepaalde periode moeten afhandelen. Een stappenplan bij de opmaak van een werklastmeting gaat in grote lijnen ervan uit dat kernproducten bepaald worden, vervolgens worden afhandelingstrajecten in kaart gebracht, om nadien behandelingstijden overeen te komen. Om te komen tot een bepaling van het aantal benodigde voltijds equivalenten is het ook nog belangrijk zicht te krijgen op de beschikbare arbeidstijd. Werklastmeting heeft de mogelijkheid in zich om de werklast te vergelijken tussen gerechten die voldoende homogeen zijn in organisatie, grootte en type. Beste praktijken kunnen in kaart gebracht worden, op die manier kan werklastmeting een instrument worden dat aanzet tot procesoptimalisatie. Werklastmeting is vooral interessant wanneer alle personeelscategorieën binnen de zetel meegenomen worden, en dit per type gerecht, met het oog op een integratie van de verschillende systemen voor de hele zetel. Voor het slagen van het veranderingstraject moet de zetel het eigenaarschap krijgen over het proces van werklastmeting en over de resultaten van de werklastmeting. Wel moet het instrument ontwikkeld worden in openheid met de uitvoerende macht. Het is de uitvoerende macht die het voorstel van werklastmeting goed- of afkeurt. Bij afkeuring keert de oefening naar de rechterlijke orde terug totdat het politiek gedragen is. Tegenover het eigenaarschap staat een resultaatsverbintenis: de zetel verbindt zich ertoe binnen een bepaalde periode een werklastmeetsysteem te ontwikkelen. Er is een sterke overkoepelende stuurgroep nodig en een permanente ondersteuning bij de ontwikkeling van het instrument. Per type gerecht wordt best een gezagdragend expertcomité opgericht. Communicatie en vorming zijn sleutelelementen in het hele veranderingstraject. Er kan gedacht worden aan positieve financiële prikkels om gerechten te motiveren voor een breder verhaal van organisatieverbetering. Een werklastmeetinstrument moet aangevuld worden met interne managementinstrumenten. De link kan gemaakt worden met integraal kwaliteitsdenken. Werklastmeting past in een filosofie van verzelfstandiging; het eigenaarschap geven aan de zetel over werklastmeting impliceert immers dat de zetel beheersoverantwoordelijkheden krijgt. Het onderzoek benadrukt uitdrukkelijk dat werklastmeting op zichzelf slechts een klein onderdeel is van een brede resultaatsgerichte hervormingsbeweging binnen de rechterlijke orde; een werklastmeetinstrument moet aangevuld worden met flankerend beleid op andere terreinen, zoals vorming van de magistraat, prestatiemeting, het aanpassen van de organisatie, etc.. Om die reden is werklastmeting dan ook niet de oplossing voor alle problemen binnen de gerechtelijke organisatie. 146

157 Résumé 10. RESUMÉ DU RAPPORT DE RECHERCHE Ce rapport de recherche est construit autour de trois axes. Le premier consiste en une analyse comparative et internationale des objectifs et des méthodes existantes en matière de mesure de la charge de travail (chapitre 1,2 et 3). Le second axe est consacré à la question de la transposabilité au siège de l outil de mesure développé au sein du Ministère Public (chapitre 4). Cette partie du rapport contient également la description des diverses expériences belges menées au sein du siège et concernant la mesure de la charge de travail. Enfin, le dernier axe comporte une série de recommandations au sujet des objectifs, du contenu d un outil de mesure. Le management du changement et la politique d encadrement liée à l introduction d un instrument de mesure de la charge de travail y sont également envisagés (chapitre 7 et 8). Ces recommandations sont en partie alimentées par le travail exploratoire réalisé par l équipe de recherche ; cette démarche ayant permis de mettre en évidence une série de perceptions relatives au concept de «charge de travail» CHARGE DE TRAVAIL : CONCEPT ET OBJECTIFS Dans cette recherche, nous envisageons la charge de travail comme un instrument destiné à des tâches en matière de planning du personnel. Ce faisant, l équipe de recherche établit clairement le cadre de la recherche. La charge de travail y est définie comme la quantité de travail que peut accomplir une personne moyenne durant une période déterminée, lorsqu elle travaille à un tempo normal et selon une méthode et une organisation de travail définie. Il s agit du temps que nécessite la production d une décision déterminée, ou du nombre de décisions que peut produire un magistrat au cours d un laps de temps clairement établis. La mesure de la charge de travail a pour objectif principal la quantification des besoins en matière de personnel ainsi que leur cout. En outre, elle permet de procéder à l allocation et la répartition adéquate des cadres dans les différentes juridictions du Royaume. Par ailleurs un objectif sous jacent d un outil de mesure de la charge de travail est l identification des processus de travail des juridictions, leur comparaison ainsi que leur optimalisation. Par ailleurs, un outil de mesure de la charge de travail est insuffisant dans le cadre du management interne des juridictions. C est en effet au chef de corps auquel il appartient de répartir de manière adéquate la charge de travail au sein de sa juridiction et d optimaliser le fonctionnement de l organisation. Un instrument de mesure de la charge de travail constitue indirectement un outil de management interne, aux côtés d autres instruments tels que les systèmes de qualités, les statistiques et autres tableaux de bords. L équipe de recherche tient à souligner que la mesure de la charge de travail ne peut être utilisée à des fins de contrôle et d évaluation du personnel. Les tâches de suivi des prestations individuelles ainsi que la politique menée en la matière incombent au seul chef de corps. La mesure de la charge de travail n a donc pas pour objectif de mesurer la production individuelle des membres de l organisation judiciaire. Dans le cadre de ce contrôle interne, d autres instruments existent ou sont à développer. En approchant la charge de travail comme instrument de planning en matière de personnel, l équipe de recherche fait abstraction d autres méthodes de mesure. Aussi, cette recherche n aborde pas les aspects émotionnels, psychologiques ou encore ergonomiques de la charge de travail, ni le stress qu une norme d efficacité pourraient générer chez les différents acteurs. Ces aspects sont liés au vécu subjectif de la charge de travail. La recherche n envisage pas non plus l aspect financier et économique du développement d un outil de mesure de la charge de travail. Les couts et bénéfices ne sont donc pas exprimés en termes financiers. 147

158 10.2. LES PAYS-BAS ET LA FRANCE COMME SOURCE D INSPIRATION Mesure de la charge de travail aux Pays-Bas Aux Pays-Bas, l introduction d un outil de mesure de la charge de travail s inscrit dans une large démarche de modernisation de l organisation judiciaire. La notion de mesure de la charge de travail est en étroite relation avec celles du coût. La charge de travail est liée à une philosophie d autonomie de gestion en matière de personnel, en échange du devoir de justification des prestations de la part des tribunaux. Le système de mesure de la charge de travail mis en place aux Pays-Bas a évolué. Il est le résultat d un processus entamé il y a 20 ans. Initialement il s agissait d un système ou les temps (de traitement de dossiers) étaient évalués. Par la suite une méthode basée sur des timesheet et l enregistrement du temps de travail a été menée, pour revenir actuellement à un système où l accent est mis sur l estimation des temps par des groupes d experts. A l origine, le système offrait la possibilité de procéder à une comparaison du fonctionnement des organisations. En d autres mots : l apprentissage par les autres. Actuellement, l accent est davantage mis sur la création d un instrument permettant de connaitre de manière transparente les couts de l ordre judiciaire. Néanmoins, à l avenir, le système devrait revenir à des objectifs d amélioration des processus de travail, et d identification des besoins en matière de personnel en terme financier. Une attention permanente et tout particulière est accordée à l amélioration de l efficacité de l ordre judiciaire. La mesure de la charge de travail est donc un instrument à coté et en relation avec d autres instruments de management comme les systèmes de qualité. Ce que nous pouvons retirer de l expérience hollandaise est que l enregistrement du temps n est qu une méthode parmi d autres dans le cadre de la détermination des temps de traitement des dossiers. Il apparait nécessaire de mettre en perspective les résultats issus de cette méthode avec les chiffres réels de production les perceptions des experts (experts, juges et personnel d appui). En outre, il est nécessaire de rappeler que la mesure de la charge de travail constitue une réduction de la réalité. Les résultats issus des outils de mesure sont donc des valeurs moyennes, ce qui suppose une homogénéité suffisante entre les produits clés des juridictions à comparer. Au Pays-Bas le système est également conçu de manière à offrir des stimuli financiers aux juridictions pour réduire leurs différences en matière de production. Les initiatives efficaces en la matière sont donc récompensés (dans certaines phases de développement). Le système est également dynamique et perméable au changement ; à l heure actuelle on recherche des manières d intégrer des concepts de qualités comme complément à ce focus de productivité. Aussi, aux Pays Bas le discours au sujet de l indépendance du pouvoir judiciaire est en étroite relation avec celui selon lequel les juges doivent être responsable des prestations de l ordre judiciaire. Le contexte français la LOLF dans la justice Depuis le 1 er janvier 2006 est entrée en vigueur en France, la loi organique relative aux lois de finances (ou LOLF). Celle-ci met en place une vaste réforme budgétaire des finances de l état. Elle a pour objectif la rationalisation de la gestion des finances publiques, notamment en subordonnant l octroi des enveloppes budgétaires aux différentes «missions» d Etat à la mise en place d un plan annuel de performance qui reprend les objectifs de ces «missions» ainsi que des indicateurs permettant d en apprécier les résultats. Dans ce contexte, et étant donné qu il appartient désormais aux chefs de corps de déterminer le cadre d emploi de leur juridiction, la mesure de la charge de travail revêt une importance essentielle afin de procéder à une analyse des couts au sein des juridictions. A l heure actuelle, il n existe pas en France 148

159 Résumé de véritable outil uniforme et national de mesure de la charge de travail des magistrats. Une initiative locale en matière de mesure de charge de travail des magistrats a pu néanmoins être identifiée en France, au sein du Tribunal de Grande Instance de Créteil. La méthodologie employée est basée sur la déclaration faite par les magistrats de la juridiction et concernant leur occupation de temps de travail exprimé en pourcentage, dans des catégories d activités préalablement définies et pour lesquelles des données statistiques de productivité existent au sein du tribunal. L analyse de ces fiches déclaratives permet de déterminer, en équivalent temps plein (ETP), le temps consacrés par les magistrats de la juridiction à chaque type d activité. En mettant en perspective ces données avec celles statistiques de production de décisions, il est alors possible de mesurer les moyens humains mobilisés dans les différents secteurs d activités de la juridiction. Cette méthode est relativement semblable à celle des MUNAS développée au sein des Cours d Appel belge. En outre elle s apparente davantage à un diagnostic de fonctionnement permettant à un chef de corps d obtenir une photographie instantanée de l organisation de sa juridiction MESURE DE LA CHARGE DE TRAVAIL AU SEIN DU MINISTERE PUBLIC Le système de mesure de la charge de travail mis en place au sein des parquets (développé depuis le 1 er janvier 2004) a pour objectif premier de déterminer les besoins en matière de personnel magistrats et administratif des parquets, ainsi que la disponibilité de ceux-ci. La charge de travail est évaluée sur base d une description détaillée des processus et activités. Dans quelle mesure cet outil de mesure de la charge de travail est il transposable au siège? C est la question qui est envisagée dans ce chapitre. Cet instrument s adresse à l ensemble des parquets et prends en considération les particularismes locaux de ces derniers. Aussi, le système concerne l ensemble des fonctions : juridiques et administratives. Ce faisant, des modèles de délégation peuvent être élaboré entre les magistrats du parquet et le personnel auxiliaire. Tant au niveau du parquet, que du ressort ou à l échelon national, les évolutions en matière de charge de travail peuvent être identifiées, tout comme la gestion du temps dans les processus de travail. En procédant à des comparaisons, des best practices peuvent être identifiées. Le système permet en outre de mettre en évidence les excédents ou les lacunes en matière d emploi au sein d une juridiction. L instrument est dynamique ; la charge de travail est envisagée annuellement, et les processus de travail peuvent être améliorés. Par ailleurs, une multitude de données doit être gérée ce qui nécessite un travail de maintenance important. Selon le Ministère Public, une méthode basée sur la description des processus présente des avantages. Lors d interviews, certains de nos interlocuteurs issus de la magistrature assise ont régulièrement soulever un contre argument à l adoption d un telle méthode pour le siège : l exercice de découpage des processus de travail est plus facilement réalisable au sein du parquet. C est pourquoi il est préférable pour le siège de débuter le processus de développement par la construction d une liste de produits clés et de procéder par la suite à la détermination des temps de traitement de ces derniers. Certes l estimation des temps a trait au processus de travail, mais apparait moins détaillée que le système développé au sein du Ministère Public. Ce système, dans ses phases pilotes, a été alimenté part des résultats issus d un enregistrement du temps de travail. La méthode de l enregistrement du temps de travail comme seule méthode n est pas souhaitable pour le siège. Enfin, le siège tout comme le parquet, devra accorder une attention particulière à la production automatique d informations de management à partir des applications informatiques. 149

160 10.4. LES EXPERIENCES EN MATIERE DE CHARGE DE TRAVAIL AU SEIN DU SIEGE LES MUNAS au sein des Cours d Appel C est au sein des Cours d appel qu a été développée la méthode des Moyennes Unitaires Nationales d Activités Sectorielles, sous l impulsion du Collège des Premiers Présidents. La méthode est basée sur la production d arrêts des différentes Cours durant les années judiciaires 1998 à Seuls les arrêts «à apport intellectuel» ont été pris en considération. Des moyennes annuelles de production d arrêts ont alors été établies, sur base de cinq catégories d affaires retenues. Ces moyennes, une fois mises en perspective avec les effectifs mobilisés dans chacune de ces catégories d affaires, ont mené à la création des «MUNAS», permettant d évaluer les effectifs nécessaires au traitement de dossier entrant. La méthode des MUNAS est donc une méthode basée sur les volumes. Celle-ci apparait comme un moyen simple et peu onéreux d approcher la problématique de la charge de travail des magistrats. Néanmoins, cette méthode apparait comme insuffisante dans le cadre de la détermination précise des cadres d une juridiction. En outre, ces normes sont peu dynamique et la démarche peu perfectible. Enfin, étant basée sur le produit final du processus décisionnel, les MUNAS ne permettent pas de mener une démarche d optimalisation des processus au sein des juridictions qui apparait pourtant essentielle à l heure actuelle. Les timesheets au sein des Cours d Appel Au cours des années 2002 à 2005, les cinq Cours d Appel ont mené une expérience d enregistrement du temps de travail, et ce à différentes périodes. Sur un formulaire d enregistrement, les magistrats, référendaires et les greffiers étaient inviter à enregistrer les types de dossiers traités ainsi que les temps réels de traitement sur base d une catégorie d affaires établies. Cet outil de mesure de la charge de travail est organisé de telle manière à ce que le timesheet suive le dossier ; tant les magistrats, que les greffiers et référendaires ont ainsi procéder à l enregistrement de leur temps de travail lié au dossier. A l heure actuelle, seules les données relatives au temps de traitements des magistrats ont été traitées, pas encore celles des greffiers et référendaires. Ces fiches sont disponibles. Dans une des Cours d Appel les temps non liés au dossier ont également été enregistrés. Il faut souligner qu il s agit certes d une méthode d enregistrement individuel du temps de travail, mais ou des garanties d anonymat sont apportées. Par ailleurs, le manque d uniformité dans l utilisation de la méthode au sein des différentes Cours d Appel rend difficile toute tentative de globalisation des données. Une globalisation suppose en effet une méthode commune et uniformément utilisée. L équipe de recherche suggère que les données issues de cette expérience soient utilisées au sein de groupe d experts afin de procéder à une nouvelle analyse de celle-ci ainsi qu à une éventuelle validation. Les résultats de cette expérience de timesheet sont donc certainement à conserver et constitue un matériel de base intéressant. Néanmoins, ils doivent être complétés par les résultats d estimation du temps de travail réalisée au sein de groupes d experts. Par ailleurs, une méthode complémentaire est recommandée dans le cadre de l identification des temps non liés au dossier. Préalablement à la poursuite du projet, il apparait essentiel que l on s accorde au sujet des objectifs : s agit il de déterminer les besoins en matière de personnel ou d identifier les bons processus de travail? Une réponse claire doit être apportée à cette question. Il est également souhaitable d accorder une attention toute particulière aux résultats à court terme, à la mise en place d une communication interne efficace au sujet des résultats de la mesure de la charge de travail dans les Cours d Appel. Ces démarches sont 150

161 Résumé essentielles afin de mobiliser les acteurs de l ordre judiciaire dans cette réflexion autour de la charge de travail. Expériences locales en matière de charge de travail Au fil de ses démarches, l équipe de recherche a pris connaissance de diverses expériences menées au sein du siège et considérées comme des outils de mesure de la charge de travail : système de points attribués aux affaires entrantes, note d avis concernant le contenu de la semaine de travail, objectifs d efficacité et autre outils de répartition du travail. A l issue de l analyse de ces expériences locales, l équipe de recherche souligne que la mesure de la charge de travail ne correspond pas à une répartition équitable de celle-ci. La mesure de la charge de travail ne sert que partiellement au management interne d une juridiction. La mesure de la charge de travail ne constitue pas un outil de contrôle : d autres instruments existent pour cela. Par ailleurs, l analyse des expériences locales nous apprend qu il existe pas mal de confusion à l heure actuelle sur le concept même de la mesure de la charge de travail. Aussi, celle-ci est autrement définie localement et les objectifs qui lui sont attribués sont variables, tout comme les méthodes. Néanmoins, ces outils développés localement sont nécessaires dans le cadre des tâches de répartition du travail et de monitoring des flux entrants et sortants de dossier PERCEPTIONS AUTOUR DE LA MESURE DE LA CHARGE DE TRAVAIL Durant l ensemble du processus de recherche, l équipe a mis l accent sur la démarche exploratoire, via la réalisation de nombreux entretiens et la mise en place de focusgroups ; l objectif étant de mettre en évidence une série d enjeux liés à la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail destiné au siège. Pour cela différents acteurs ont été rencontrés : magistrats et chef de corps (degré d instance et d appel), greffiers, consultants en ressources humaines, etc. A l issue de nos démarches, nous sommes en mesure d identifier deux types de postures chez nos interlocuteurs, reflétant deux états de réflexion autour de la problématique qui nous occupe 20. Le premier consiste en questionnement relatif au concept même de la mesure de la charge de travail et aux conditions préalables à l introduction d un tel outil. Les thèmes évoqués sont ceux de l indépendance des magistrats (et plus généralement de leur statuts), de la norme et du contrôle notamment. La deuxième posture se situe elle dans un questionnement davantage «technique» autour de la faisabilité de la mise en place d un outil de mesure de la charge de travail. C est le choix des méthodes qui préoccupent ces interlocuteurs. D une manière générale, nos interlocuteurs wallons se situe davantage au sein de la première posture ; nos interlocuteurs flamands, au sein de la deuxième. Il nous faut souligner que le seul critère linguistique ne suffit à expliquer le positionnement des acteurs dans une de ces deux postures. Dans le contexte belge, il apparait essentiel d adopter une attitude consensuelle dans le processus de développement et de mise en place d un outil de mesure de la charge de travail. Le challenge sera de rassembler l ensemble des acteurs judiciaire autour d une méthode 20 Nous soulignons qu il s agit là bien sur d une tendance générale observée, issue du matériel qualitatif récolté au cours de nos entretiens. Nous ne prétendons pas à la représentativité. 151

162 unique, acceptées et adoptée par tous. A ce titre, une méthode de mesure basée sur l estimation du temps de travail nous semble pouvoir atteindre cet objectif RECOMMANDATIONS Le rapport de recherche présente une série de recommandations au sujet de la faisabilité de l introduction pour le siège d un outil de mesure de la charge de travail. Tout d abord, les objectifs attribués à cet outil doivent être définis et communiqués clairement. La mesure de la charge de travail a pour principaux objectifs la détermination des besoins en matière de personnel, la comparaison et l optimalisation de l organisation du travail au sein des juridictions. Les résultats issus d un tel outil ne peuvent servir à l évaluation individuelle des magistrats. Les normes moyennes seront de préférence exprimées en temps de traitement, et non en volume qu un magistrat et un collaborateur judiciaire devraient effectuer au cours d une période déterminée. Initialement, il s agit d établir un plan de développement par étapes : en débutant par la détermination des produits clés, suivie de l identification des trajets de traitement, pour enfin arriver à la fixation des temps de traitement. Afin d établir le nombre d équivalents temps plein nécessaires aux juridictions, il est également important de déterminer clairement le temps de travail disponible. La mesure de la charge de travail offre également la possibilité de procéder à une comparaison des charges de travail entre tribunaux semblables du point de vue organisationnel, de la taille et du type de juridiction. Une fois les best practices identifiées, une démarche d optimalisation des processus pourra être menée. La mesure de la charge de travail présente un intérêt tout particulier si elle concerne l ensemble des catégories du personnel du siège, et ce par type de juridiction. A terme, l ensemble de ces outils doit être intégré en un seul et unique instrument de mesure de la charge de travail du siège dans son intégralité. Pour mener à bien ce processus de changement, la responsabilité du développement de l outil et de ses résultats doit être accordée au siège. En revanche, le système sera développé en toute transparence, notamment vis à vis du pouvoir exécutif. En effet, c est au pouvoir exécutif qu il appartiendra d approuver ou non la proposition d instrument. En cas de refus, l outil devra être modifiée jusqu à ce qu il obtienne l assentiment du politique. En contrepartie de cette responsabilité dans le développement de l outil, il existe un contrat de résultats : le siège s engage à développer en une période de temps déterminée un outil de mesure. Il apparait essentiel d instaurer un comité de pilotage ainsi qu une commission permanente pour le développement de cet outil. Aussi, il est souhaitable de mettre en place un comité d experts par type de juridiction. La communication et la formation sont des éléments essentiels dans ce processus de changement. Des stimuli financiers peuvent être mis en place pour motiver les juridictions à s engager dans des démarches d amélioration de l organisation. En outre, un outil de mesure de la charge de travail doit être complété par d autres instruments de management interne, et ce dans une démarche globale de qualité. La mesure de la charge de travail s inscrit dans une philosophie d indépendance. La gestion par le siège du développement d un outil implique qu il reçoive des responsabilités en matière de gestion du personnel. L équipe de recherche souligne que la mesure de la charge de travail ne doit constituer qu un des aspects d un large mouvement de réforme de l ordre judiciaire. Un outil de mesure de la charge de travail doit s inscrire dans une politique globale, où une attention toute particulière est accordée à la formation des magistrats, à la mesure de 152

163 Résumé l efficacité, aux adaptations de l organisation, etc. La mesure de la charge de travail n est pas la réponse à tous les problèmes de l ordre judiciaire. 153

164

165 Bijlagen BIJLAGEN BIJLAGE 1 SAMENSTELLING FOLLOW-UPCOMITÉ Mevrouw/ Madame Christiane Malmendier Cour d Appel de Liège, Conseiller Lieve Lagae Hof van Beroep Antwerpen, HRM-adviseur Monique Delos Cour d Appel de Mons, Avocat général, et Présidente du Conseil Consultatif de la Magistrature Monique Beuken Commission de Modernisation de l Ordre judiciaire Béatrix Ceulemans Arbeidshof Brussel, Eerste Voorzitter Anne-Sophie Nyssen ULg Service de Psych. du Travail et des Entreprises, Chargée de cours, docteur en psychology Lieve Van Daele Federaal Wetenschapsbeleid - Voorzitter Emmanuèle Bourgeois Politique scientifique fédérale - Présidente Diane Reynders FOD Justitie, Adviseur-generaal voor het Strafrechtelijk beleid, Dienst voor het Strafrechtelijk Beleid Evi Pantelis FOD Justitie, Dienst voor het Strafrechtelijk Beleid, Attaché De heer/monsieur Dietger Geeraert FOD Justitie, Directoraat-generaal Rechterlijke Organisatie, Attaché Juridische dienst Stefan Thomaes FOD Justitie, Dienst voor het Strafrechtelijk Beleid, Wetenschappelijk vorser Joris Plessers Vast Bureau Werklastmeting, College van Procureurs-generaal, HRMadviseur Geert Vervaeke Hoge Raad voor de Justitie Voorzitter, en K.U.Leuven Hoogleraar Christian Panier 1 ère instance Namur, Juge Joël Hubin Cour du Travail de Liège, Premier Président Wouter Stevens Hof van Beroep Brussel, HR-adviseur Christian De Vel Hof van Beroep Antwerpen, Eerste Voorzitter Jan Mattijs ULB Faculté des Sc. Soc., Polit., Econ Unité de manag.public, Professeur Guido De Croock Rechtbank van Koophandel Dendermonde, Voorzitter Martin Minnaert Hof van Beroep Gent, Voorzitter Raadsheer, en lid van de Adviesraad van de Magistratuur Eric Beaucourt Commissie voor de Modernisering van de Rechterlijke Orde, Ondervoorzitter Benoît Bernard ULB Faculté des Sc. Soc., Polit., Econ Unité de management public Pierre Demoitié Politique scientifique fédérale, Attaché 155

166 BIJLAGE 2 VERSLAG VAN DE FOCUSGROEP 28 juni 2007, 14.00u-17.00u Instituut voor de Overheid Doel van het werklastmeetsysteem Doelen die aangehaald worden zijn: het objectiveren van de middelenallocatie, het creëren van een managementtool voor de korpschef, en de mogelijkheid om de middelen beter te verdelen tussen de gerechten. Werklastmeting moet er komen. Niet alleen de hoven van beroep, maar ook de rechtbanken zijn in hun totaliteit vragende partij. De vraag naar de haalbaarheid is geen vraag meer, er moet een meting komen. Werklastmeting kan verschillende doelen dienen, zowel ten behoeve van het interne management (evenredige werkverdeling) als ten behoeve van externe verantwoording (een gerecht kan zich verweren tegen het argument van ondermaatse prestaties). Het instrument moet ook gebruikt kunnen worden om het huidige equivalent aan mensen en middelen te optimaliseren. Het is een instrument voor benchmarking van vergelijkbare gerechten. Het is een instrument ten behoeve van personeelsplanning; dit gaat onder meer over de vraag hoe een magistraat het beste omringd wordt (naar een opwaardering van de rol van de referendaris, rationalisatie van de werkprocessen van de griffie, ). Een lid merkt op dat in een eerste oefening best enkel gekeken wordt naar het werk van magistraten om in latere fases uit te breiden naar globale personeelsplanning. Andere leden van de focusgroep beklemtonen daarentegen dat de werklast van de griffie moet meegenomen worden in het werklastmeetsysteem. Werklastmeting heeft vooral zijn nut bij de inschatting van de werklast van korpsen. Het is de taak van de korpschef de individuele prestaties op te volgen en er een beleid rond te voeren; opvolging van individuele prestaties as such is geen onderdeel van het werklastmeetsysteem. Eén lid is de mening toebedeeld dat gegevens individueel gebruikt moeten kunnen worden. Bij het merendeel van de leden heerst de consensus dat de korpschef de resultaten van het werklastmeetsysteem niet kan gebruiken voor individuele controle en evaluatie, vermits het om gemiddelde waarden gaat. Er zijn andere instrumenten voor individuele controle en aansturing, zoals statistieken en boordtabellen over productie. Een ander lid stelt dan weer dat als je tijden koppelt aan zaken, elke betrokken partner de tijden zal gebruiken voor het doel dat hem goed uitkomt. Belangrijk is: - Ervoor te waken dat, eens je gemiddelde normtijden hebt vastgelegd, het gemiddelde niet naar beneden gaat - Het werklastmeetsysteem tot eigendom te maken van de zetel, van de rechtspraak zelf. De minister maakt hierbij uit hoeveel geld hij voor die rechtspraak over heeft. - Bescheiden te beginnen met de uitbouw van een werklastmeetsysteem: elke rechtbank zal zich profileren als een rechtbank die met specificiteiten geconfronteerd wordt. Het is beter te starten met een basaal systeem waarin je van elkaar kan leren, noem het werklastvergelijking. Een Commissie moet macht en zeggenschap hebben en knopen kunnen doorhakken bij het bepalen van grove normtijden. - De vraag naar werklastmeting is een vraag naar erkenning en waardering van de magistratuur. Het biedt de mogelijkheid om objectief te tonen wat de rechterlijke orde 156

167 Bijlagen doet. Van daaruit kunnen verbeteringsprocessen doorgevoerd worden, en wordt werklastmeting een vehikel om procesverbetering door te voeren. - Bij de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem wordt best modulair gewerkt. Het werklastmeetsysteem moet groeien. Het kan een optie zijn pas in een latere fase te spreken van normen. In een eerste fase kan het systeem dienen ten behoeve van benchmarking op meso- of intergerechtelijk niveau dat toelaat efficiëntie in kaart te brengen. Het is niet de bedoeling werklastmeting te gebruiken ten behoeve van analyses op microniveau of individueel niveau. Ook is het beter om kwaliteit niet van in het begin te integreren in het systeem. Differentiatie - Een lid vindt het aangewezen om, ingevolge de hervorming van het statuut van de griffier (wet van 25 april 2007 B.S. 1 juni 2007), en in het bijzonder met betrekking tot de hiërarchische structuur tussen de magistraat-korpsoverste en de hoofdgriffier, samen met het werklastmeetsysteem voor de magistraten te starten met een meetsysteem voor de griffiers. De mogelijkheid tot delegeren van taken van de magistraten naar de griffier(s) of de griffie is volgens datzelfde lid een element met betrekking tot de werklastmeting van de magistraten dat niet mag worden genegeerd, zeker in die rechtbanken waar de taken en verantwoordelijkheden minder scherp zijn afgelijnd. Andere leden van de focusgroep beklemtonen eveneens dat de werklast van de griffie moet meegenomen worden in het werklastmeetsysteem. - Een denkpiste is in eerste instantie een vergelijking te maken van de werklast per type gerecht en per materie. Een lid van de focusgroep is de mening toebedeeld één werklastmeetsysteem te ontwikkelen voor de rechterlijke orde in zijn geheel. De Nederlandse ervaring is een illustratie van een differentiatie volgens rechtsmacht in een aanvangsfase. Het Nederlandse voorbeeld leert ook dat het aangewezen is om parallel de discussies te voeren per type gerecht over werklastmeting. Het is niet aangewezen eerst de resultaten af te wachten van werklastmeting in één type gerecht bv de hoven van beroep omdat het leereffect van één type naar een ander type gerecht niet mag overschat worden. - Voor de hoven van beroep moet verder gewerkt worden op de uit de timesheets bekomen resultaten. De groep verwacht geen weerstand indien ervoor geopteerd wordt verder te werken met de globale gegevens, en niet de gegevens van afzonderlijke hoven, die de timesheets hebben opgeleverd. Tijdschrijfoperaties hoeven geen vol jaar te duren. Het systeem MUNAS daarentegen is onvoldoende. Leden van de focusgroep maken de inschatting dat steekproefsgewijze tijdschrijven voor specifieke aspecten gedurende een korte periode nog haalbaar zijn in de hoven van beroep. - Tijden bekomen uit het timesheetsproject kunnen herijkt worden door een expertsgroep. Hierbij is externe openheid tijdens de expertmeetings of bijstand door experts ten behoeve van de politieke aanvaarding aangewezen. Deze informatie kan aangevuld worden vanuit tijdschrijfoperaties die gedurende een periode van drie maanden plaatsvinden in enkele controleprojecten (hoven van beroep). - Ook in de andere types gerechten moet vertrokken worden van de concrete werklastmeetgegevens die er sporadisch al verzameld zijn. Deze expertise moet meegenomen worden. Zo is er in het Arbeidshof Antwerpen eind 2004-midden 2005 gedurende 8 maanden tijd geschreven in de cel RSZ. Deze gegevens kunnen gebruikt worden indien er voor dit type gerecht een expertmeeting in het leven zou geroepen worden. 157

168 Meetmethoden en normen - Nederland startte 20 jaar geleden met werklastmeting. In een eerste fase is een werklastvergelijkingssysteem ontwikkeld: 7 rechtbanken gingen tijden schatten. Hieruit vloeiden gemiddelde waarden voort. Er werd in de aanvangsfase gekozen voor een mild systeem: gerechten gingen hun eigen werking toetsen aan die gemiddelde waarden. De gerechten die beter scoorden, kregen een financiële beloning. Pas in een volgende fase ontwikkelde de Nederlandse rechtspraak een absoluut werklastmeetsysteem waarbij tijdgeschreven werd in het kader van Lamicie. Vandaag voert men de discussie om terug te gaan naar een systeem waarbij tijden geschat worden in expertmeetings, en waarbij afgestapt zou worden van het tijdschrijven. Nederland wil weer helemaal terug gaan naar expertsystemen. Het argument hierbij is dat de professie stevig genoeg is om elkaar af te rekenen. Dit voorbeeld illustreert dat systemen in evolutie blijven. - Door te starten met een werklastvergelijkend systeem, vermijd je dat inefficiënties gemeten worden. Een werklastvergelijkend systeem geeft de mogelijkheid om goed te kijken naar de gemiddelde waarden en eerst te werken naar een gemiddelde werkwijze. Op deze wijze kunnen eerst processen geoptimaliseerd worden en kan er een nulmeting tot stand komen. In een aanvangsfase is het de bedoeling tot gemiddelde normtijden te komen per type zaak of gerechtsproduct. De gemiddelde normtijden worden geschat door de rechtspraak zelf. De schatting gebeurt door een kleine groep experts. Ter illustratie: in een Nederlandse context ging het om bij benadering 13 gerechtsproducten of type zaken per type gerecht. Het Nederlandse voorbeeld leert dat het helpt als je efficiencywinsten in de organisatie laat en op die manier die gerechten beloont die het beter doen dan soortgelijke gerechten. De groep gaat niet verder in op wat terugvloeien van efficiencywinsten al dan niet betekent in een Belgische gerechtelijke context. De reflex van afzonderlijke gerechten blijft er natuurlijk één van motiveren van afwijkende waarden; toch zorgt een dergelijk vergelijkend systeem er voor dat er achter de voordeur wel degelijk iets verandert. Het enige belang van efficiëntiewinst in België is de rangorde in de vergelijkende lijst. Het argument dat de lagere gerangschikten zullen gebruiken is dat van de kwaliteit. Dat gebeurt nu al. Dit roept de vraag op om kwaliteitsindicatoren te integreren in het debat over werklastmeting alsook de vraag hoeveel kwaliteit vooropgesteld wordt. - Tijdsregistraties worden best niet als primaire bron gebruikt. De idee wordt geopperd om te starten met tijdschatten in expertgroepen. - Tijdschrijfoperaties hebben in Nederland weinig meerwaarde geleverd, vermits de gegevens herijkt worden vanuit tijdschatgegevens van expertmeetings en reële productiecijfers. Tijdschrijfoperaties kunnen wel interessant zijn om zicht te krijgen op een groot aantal routinematige handelingen die ononderbroken uitgevoerd worden. Van Nederland kunnen we leren dat het zinvol is de onderzoeksmethode in overleg (tussen uitvoerende macht en administratie enerzijds en de gerechten anderzijds) vast te leggen. Het bepalen van normen is er een openbaar proces, dit wil zeggen dat magistraten de beslissingen nemen, maar dat het beslissingsproces gebeurt in alle openheid (medewerkers van de minister kunnen bijvoorbeeld deelnemen aan de expertmeetings, maar hebben geen beslissende stem). Het proces is gebaseerd op wederzijds vertrouwen. In de Belgische context is het belangrijk dat de discussie tussen politiek en rechterlijke macht volwassener wordt, het sleutelwoord hierbij is vertrouwen. 158

169 Bijlagen - Het Nederlandse voorbeeld illustreert dat het veiliger kan zijn in een aanvangsfase niet alle zaken op te nemen. Een lid stelt wel dat er op termijn naar gestreefd moet worden de werklast van de gerechtelijke werking in zijn geheel in kaart te brengen. - Ervaring met de timesheets in de Hoven van Beroep leert dat het moeilijk is een duidelijke visie te ontwikkelen over definiëring van wat één zaak is. Overeenstemming over een eenduidige definitie is belangrijk. - Het informaticasysteem AGORA van de Hoven van Beroep laat toe informatie op te vragen over aantal afgewerkte zaken per materie. Uit het informaticasysteem dat eerste aanleg gebruikt, kan dergelijke informatie niet afgeleid worden. De vredegerechten beschikken wel over een goed uitgebouwd informaticasysteem. - Om zicht te krijgen op de niet-dossiergebonden tijden denkt het onderzoeksteam aan multimomentopnamen (een steekproef van registratiemomenten, waarbij de magistraat/gerechtelijk personeel op een fiche aanduidt of hij/zij al dan niet dossiergebonden werkt). De niet-dossiergebonden tijden geven zicht op de magistratentijd, of de tijd die een magistraat ter beschikking heeft voor dossiergebonden werk. Een lid is van mening dat het meten van de nietdossiergebonden tijd niet aangewezen is omwille van de onduidelijke grens tussen niet-dossiergebonden en dossiergebonden tijd. Het voorbeeld wordt aangehaald van opleiding geven (niet duidelijk of dit dossiergebonden is of niet). Een ander lid merkt op dat het onderscheid in dit concrete voorbeeld samenhangt met de vraag of de magistraat voor de opleiding extra betaald is. Een ander lid wil transparantie over de niet-dossiergebonden tijd. Weer een ander lid stelt voor louter de dossiergebonden tijd in kaart te brengen in de werklastmeting. Enkel indien je vaststelt dat de nietdossiergebonden tijd meer dan bv 30% bedraagt, is een verdere uitdieping aangewezen. Nederland voerde een apart onderzoek uit naar de niet-dossiergebonden tijd. De discussie is in Nederland ook scherper gespeeld; spelregel is dat externen betalen voor de niet-productietijd (bv Volksgezondheid betaalt aan de Rechtspraak voor deelname van magistraten aan de commissie volksgezondheid). - Over de vraag of de rechterlijke orde zelf in staat is om tijdschrijfoefeningen uit te voeren, stelt een lid dat HR managers kunnen ingezet worden in de begeleiding van het project werklastmeting. De groep is van mening dat er in globo te weinig expertise aanwezig is onder magistraten voor de ontwikkeling van een werklastmeetsysteem, toch benadrukt de groep dat de introductie en implementatie van een werklastmeetsysteem enkel kan lukken indien het systeem in handen komt van de rechterlijke orde. De groep is van mening dat zowel magistraten, als niet-magistraten werkzaam binnen de gerechtelijke organisatie expertise moeten ontwikkelen. Ook externen, niet-magistraten (o.m. academici, een vertegenwoordiger van de Nederlandse Raad voor de Rechtspraak) kunnen voor raadgevende stem betrokken worden in de ontwikkeling en implementatie van het werklastmeetsysteem. Veranderingsmanagement - De leden van de focusgroep zijn van mening dat er binnen de magistratuur geen draagvlak kan gevonden worden voor een mammoetproject werklastmeting waarbij korte termijn winsten niet meteen zichtbaar zijn. - Om de introductie van het werklastmeetsysteem aanvaardbaar te maken binnen de magistratuur, stelt een lid van de focusgroep (dat geen lid is van de Commissie Modernisering van de Rechterlijke Orde) voor de werkgroep(en) die belast zijn met het uitwerken van het systeem in relatie te plaatsen met de Commissie Modernisering van de Rechterlijke Orde. Reden is dat deze Commissie als opdracht heeft reflecties te 159

170 160 leiden en projecten uit te werken over de modernisering van het beheer van de Rechterlijke Orde, en de link kan leggen naar de minister van Justitie. De werkgroepen kunnen volgens datzelfde lid aan de structuur van de Commissie gekoppeld worden, wel is het belangrijk dat er een vertaling gebeurt naar de lagere echelons, per type gerecht. Indien lokaal per hof van beroep, per rechtbank of groep van rechtbanken, vredegerechten, politierechtbanken, een werkgroep modernisering opgericht wordt kan deze lokale werkgroep in wisselwerking staan met de federale moderniseringscommissie, zodat projecten als het werklastmeetsysteem van meet af aan eigenaarschap verkrijgen aan de basis. Dit is eenvoudiger dan een afgewerkt product lokaal te gaan verkopen. In elk geval zullen er informatie- en opleidingssessies nodig zijn om uit te leggen wat het systeem wel en niet is en om de vragen en kritiek op te vangen door objectieve informatie. - Er moet wel bekeken worden hoe de Hoge Raad voor de Justitie en de Adviesraad van de Magistratuur hierbij betrokken kunnen worden. - De leden van de focusgroep gaan niet dieper in op het statuut van de magistraat als aspect dat de introductie van een werklastmeetsysteem kan bemoeilijken. - Over het aspect kwaliteit kost tijd en kwaliteit komt te weinig aan bod in werklastmeetsystemen benadrukt een lid dat het geen algemene stelregel is dat de kwaliteit van een gerechtelijke uitspraak verbetert als je meer tijd neemt. - Om weerstanden bij de introductie van een werklastmeetsysteem te verhinderen, benadrukt een lid het creëren van betrokkenheid en het bevorderen van overleg. Communicatie is een sleutelwoord bij veranderingsmanagement. - Ook draait veranderingsmanagement om het zoeken naar een antwoord op de vraag: What is in it for me? Hiervoor moet een werklastmeetsysteem aandacht hebben.

171 Bijlagen BIJLAGE 3 LAMICIE-MODELLEN 2002 EN

172 162

173 Bijlagen 163

174 164

175 Bijlagen 165