Presentatie onderzoeksopzet (Her)verdelingsmechanismen in het omgevingsrecht

Transcriptie

1 Presentatie onderzoeksopzet (Her)verdelingsmechanismen in het omgevingsrecht Den Hollander-special 15 december 2016 Julian Kevelam

2 Programma Onderzoek in het kort (1); Relevantie onderzoek toegelicht aan de hand van wetsvoorstel inzake fosfaatrechten (2).

3 Onderzoek in het kort (1) Onderzoek richt zich op verdelings- en herverdelingsmechanismen in het omgevingsrecht, voorbeelden: Fosfaatrechten; CO2-emissiehandelsysteem (ETS); Varkensrechten; Pluimveerechten; Verkavelingssystematiek in het bestemmingsplan, bijv. geluidverkavelingsplan inclusief wegbestemmen/onteigenen/wvg/grondploitatie; Wet inrichting landelijk gebied; (Her)verdeling van milieugebruiksruimte middels het intrekken, wijzigen, verlenen en aanscherpen van vergunningen, algemene regels, programmatische aanpak of bestemmingsplan plus (voorheen: gebiedsontwikkelingsplan).

4 Onderzoek in het kort (2) De eerste fase van het onderzoek richt zich op het in kaart brengen van de systematiek van de verschillende verdelingsmechanismen in het Nederlandse omgevingsrecht aan de hand van een aantal kenmerken (zie hierna). Wat zijn de overeenkomsten/verschillen, welke knelpunten doen zich bij meer verdelingsmechanismen voor en welke zijn specifiek voor het bepaalde mechanisme?; Beoogde (theoretische) inkadering is het leerstuk van de schaarse publieke rechten ; Doel is om een (algemeen) juridisch toetsingskader en randvoorwaarden te ontwikkelen voor een goede verdeelssystematiek; Mogelijk vindt er ook rechtsvergelijkend onderzoek plaats. Dit is afhankelijk van de uitkomsten van de interne rechtsvergelijking.

5 Onderzoek in het kort (3) Wetenschappelijk- en maatschappelijk relevant Weenschappelijk: er is binnen verschillende deelgebieden al wel onderzoek gedaan naar verdelingsmechanismen in het omgevingsrecht, maar altijd sectoraal. Een overview aan de hand van interne rechtsvergelijking ontbreekt vooralsnog. Daarnaast wordt veelal in de literatuur geconstateerd dat (om wat voor reden dan ook) een goede verdelingssystematiek ontbreekt. De vraag wát dan een goede verdelingssystematiek zou moeten zijn en binnen welke juridische randvoorwaarden dit mogelijk is, blijft veelal onbeantwoord; Maatschappelijk: bij de verdeling en herverdeling van schaarse publieke rechten zijn altijd veel verschillende belangen betrokken. De wijze van verdeling en herverdeling kan grote gevolgen hebben voor belanghebbenden. Dit wordt geillustreerd aan de hand van het fosfaatrechtenstelsel. Het genereren van een overview van verdelingsmechanismen en de eventuele knelpunten en het ontwikkelen van een juridisch toetsingskader en randvoorwaarden is nuttig, omdat: Dit toetsingskader zich kan lenen voor een herorientatie op bestaande verdelingsmechanismen; Dit toetsingskader zich kan lenen bij het vormgeven van nieuwe verdelingsmechanismen, zoals het fosfaatrechtenstelsel. Het wiel hoeft dan niet steeds opnieuw te worden uitgevonden. Dit wordt hierna nog toegelicht.

6 Onderzoek in het kort (4) Analyse en in kaart brengen verdelingsvraagstukken en mechanismen en bijbehorende (mogelijke) knelpunten in het omgevingsrecht aan de hand van de volgende kenmerken (i): - Welke beginselen liggen aan de verdelingssystematiek ten grondslag (bijv. bestaande rechten zijn heilig of het beginsel dat de vervuiler betaalt ; - Objecten van de verdeling (aard van het recht, duur van het recht, overdraagbaarheid van het recht); - Subjecten van de verdeling; - Instrumenten van verdeling (publiekrechtelijke instrumenten/privaatrechtelijke instrumenten); - Belanghebbenden en belangen bij de verdeling (de overheid, bedrijven, burgers) en verhouding bevoegdheden (publiek/privaat); - Verdelingsprocedure (door middel van een verdelingscriterium wordt rangorde aangebracht in de aanvragen); - Plafond (al dan niet de facto; hoe komt de normstelling tot stand? Europeesrechtelijk/nationaalrechtelijk van aard? Rol van stand-stillbeginsel, verbod van achteruitgang, wat kun je nog toestaan?); - Normering van de verdeling (keuze voor specifieke verdelingsprocedure (i) en algemene eisen die aan verdelingsprocedures worden gesteld (ii)); - Rechtsbescherming (tegen welke beslissingen in het verdeelproces kan een belanghebbende in bezwaar en beroep opkomen?).

7 Fosfaatrechtenstelsel (1) De relevantie van het onderzoek wordt geïllustreerd aan de hand van het wetsvoorstel inzake het stelsel van de fosfaatrechten (Kamerstukken ); Wetsvoorstel is op 6 december 2016 aangenomen door de Tweede Kamer. Verwachte datum van inwerkingtreding is 1 januari 2018; Dit wetsvoorstel voorziet in de invoering van een stelsel van fosfaatrechten om ervoor te zorgen dat de fosfaatproductie onder het nationale fosfaatplafond komt; De melkveehouderij is vooruitlopend op het afschaffen van het melkquotum op 1 april 2015 flink gegroeid, met als gevolg een toename van de hoeveelheid mest en productie van fosfaat (toename van 11,8%/ ). Volgens een schatting is in NL in ,3 miljoen kg fosfaat geproduceerd. Dat is meer dan het door de Europese Commissie in haar derogatiebesluit vastgelegde nationale fosfaatplafond van 172,9 miljoen kg (mestproductie in 2002); Maatregelenpakket: (1) Via het voerspoor (verlagen van het fosforgehalte in het mengvoer voor de melkveestapel) verwachten de betrokken partijen 1,7 miljoen kilogram fosfaat te reduceren. Hiertoe zal de overeenkomst "verbeteren mineralenefficiency op melkveebedrijven via kringloopwijzer" worden aangescherpt. (2) Er wordt als oplossing een liquiditeitsvoorziening gecreëerd om te stimuleren dat melkvee al in 2017 wordt afgevoerd. Op die manier kan dan naar beëindiging toe worden gewerkt. De tweede manier is het open stellen van een premieregeling om te stimuleren dat in 2017 definitief wordt gestopt met het houden van melkvee. Die regeling zal in 2017 drie keer worden opengesteld met in hoogte telkens afnemende premies. Verwacht wordt dat met deze maatregel een reductie van 2,5 miljoen kilogram wordt bereikt. Voor het verkleinen van de melkveestapel brengen de staatssecretaris en de zuivelsector 50 miljoen bijeen. (3) De laatste maatregel voorziet in fosfaatreductie (van 4 miljoen kilogram) door de melkproductie terug te brengen. Voor de individuele melkveebedrijven wordt een referentiehoeveelheid melk vastgesteld. Bij overschrijding daarvan wordt op de melkprijs gekort. Die korting neemt af als de melkveestapel wordt verkleind. De referentiehoeveelheid wordt bepaald aan de hand van de veebezetting op 2 juli 2015 minus 4%. De zuivelondernemingen zijn verantwoordelijk voor de fosfaatreductie via dit spoor.

8 Fosfaatrechtenstelsel (2) Als de productie boven het plafond komt, is er een risico dat de Europese Commissie de huidige derogatie ( ) intrekt, een nieuwe derogatie ( ) niet verleent en NL in gebreke stelt. Derogatie ziet op onder voorwaarden meer mest mogen aanwenden per hectare per jaar dan de gebruiksnorm van 170 kg stikstof per hectare per jaar; Kern wetsvoorstel: verbodsbepaling, inhoudende dat een melkveehouder niet meer fosfaat mag produceren dan overeenkomt met de aan het bedrijf toegekende fosfaatrechten; Wet treedt alleen in werking bij behoud van derogatie (middels amendement geregeld); Middels amendement ruimte gemaakt in de wettelijke regeling om het stelsel van fosfaatrechten een tijdelijk karakter te geven. In de toelichting op dit amendement wordt uitgegaan van afschaffing per 1 januari 2023.

9 Fosfaatrechtenstelsel (3) Op grond van artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn moeten lidstaten in het kader van de actieprogramma s aanvullende of verscherpte maatregelen treffen als duidelijk is dat de verplicht voorgeschreven maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet zullen volstaan om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken. Bij het selecteren van de aanvullende maatregelen mogen de lidstaten rekening houden met de doeltreffendheid en de kosten ervan ten opzichte van eventuele andere preventieve maatregelen. De regering ziet het stelsel van fosfaatrechten als aanvullende maatregel, naast het stelsel van verplichte mestverwerking, het stelsel van verantwoorde groei melkveehouderij en het stelsel van productierechten voor varkens en pluimvee); Eerste vraag doemt hier al op. Waarom kiezen voor een fosfaatrechtenstelsel en niet voor een stelsel van dierrechten of de invoering van een (nationaal) melkquotum? Welke overwegingen liggen ten grondslag aan de keuze voor het stelsel van fosfaatrechten? De regering meent dat fosfaatrechten direct sturen op fosfaatproductie en daarom het meest geschikt zijn voor het borgen van het fosfaatproductieplafond. Ook biedt keuze voor fosfaatrechten de mogelijkheid om fosfaatefficiëntie door bedrijven te stimuleren en zijn de mogelijke gevolgen voor dierenwelzijn en weidegang neutraler dan bij de introductie van dierrechten. De tweede vraag is, waarom melkveehouderij? Stelsel richt zich op melkveehouderij. Gaat om melk- en kalfkoeien en jongvee. Hebben het meest bijgedragen aan overschrijding productieplafond. Toch in eerste instantie mogelijkheid tot generieke korting voor de varkens- en pluimveehouderij opgenomen.

10 Fosfaatrechtenstelsel (4) Centraal staat art. 21b; verbod voor landbouwer om op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht (jaarplafond); De productie van fosfaat door melkvee wordt forfaitair vastgesteld op basis van het gemiddeld aantal gehouden stuks melkvee en de voor het betreffende bedrijf geldende excretieforfaits, waarbij het excretieforfait voor melkkoeien afhankelijk is van de gemiddelde melkproductie per koe (peildatum 2 juli 2015). Minister van Economische Zaken heeft ook de bevoegdheid om een individueel bedrijf dat het jaarplafond heeft overschreden met melkvee een dagplafond (art. 22a) op te leggen (evenals het geval bij pluim- en varkensrechten). Betreft besluit dat voor bezwaar en beroep (bij CBB) vatbaar is. Dagplafond komt overeen met omvang van melkvee dat overeenkomstig fosfaatrecht gemiddeld gedurende het jaar kan worden gehouden. Minister kan ingrijpen d.m.v. last onder bestuursdwang daadwerkelijk verminderen van dieraantallen; Na inwerkingtreding wetsvoorstel krijgen bedrijven beschikking van RVO met fosfaatrechten, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat: Peildatum is 2 juli 2015; Bedrijven krijgen hoeveelheid rechten toegekend die volgt uit het aantal gehouden stuks melkvee op 2 juil 2015 en de op de gemiddelde melkproductie per koe gebaseerde fosfaatexcretie. Bestuursrechtelijke rechtsbescherming open; Gaat om feitelijk houderschap; Rechten zijn overdraagbaar (via amendement is geregeld dat de boeren die gezamenlijk overeenkomen dat zij de fosfaatrechten willen herverdelen vanwege uitgeschaard vee, daartoe gefaciliteerd worden).

11 Fosfaatrechtenstelsel (5) Beperkte knelgevallenregeling (buitengewone omstandigheden) Van een buitengewone omstandigheid is uitsluitend sprake indien op 2 juli 2015 minimaal vijf procent minder kilogrammen fosfaat met melkvee op het bedrijf werd geproduceerd dan op het betreffende bedrijf gebruikelijk is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte van de landbouwer, ziekte dan wel overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van (een deel) van de melkveestallen; TK van mening dat meer ruimte moet worden geboden voor knelgevallenregeling. Middels amendement adviescommissie ingesteld die op basis van individuele gevallen adviseert over de vraag of de knelgevallenregeling al dan niet dient te worden uitgebreid en bij amvb is het mogelijk gemaakt om onbillijkheden van overwegende aard te kunnen oplossen. De indieners van het amendement verlangen dat de staatssecretaris in het bijzonder oog heeft voor bedrijven die vóór 2 juli 2015 onomkeerbare verplichtingen aangingen; Recent gestarte bedrijven met (i) onomkeerbare financieringsverplichtingen of (ii) waarbij de veebezetting op de peildatum aantoonbaar hoofdzakelijk bestond uit jongvee dat bedoeld is voor mestproductie op het bedrijf?; Let op! Melding knelgevallen moet voor bij ministeriele regeling te bepalen datum worden gedaan. Instrumenten om reductiedoelstelling te behalen zijn afromen bij overdracht (i) en generieke afroming (ii). Afromen bij overdracht: Bij iedere transactie wordt een deel van de rechten (10%) afgeroomd; Leasen is nog steeds mogelijk, eenmalige afroming met 10% (niet 2 x 10%); Overdracht van fosfaatrechten aan eerste-, tweede- of derdegraads bloed- of aanverwanten is vrijgesteld.

12 Fosfaatrechtenstelsel (6) Generieke afroming Kortingspercentage bij amvb vastgesteld (4% - 8%). Direct toegepast bij toekenning fosfaatrechten; Per 1 juli 2017 wordt het definitieve kortingspercentage bekendgemaakt. Landbouwers hebben half jaar om veebezetting in overeenstemming te brengen met toegestaan aantal koeien op basis van fosfaatrechten; Grondgebonden- en biologische bedrijven (met latente ruimte) zullen geheel gecompenseerd (vrijgesteld van) voor de generieke korting. Middels amendement is geregeld dat grondgebonden bedrijven volledig worden ontzien. Het amendement voorkomt ook dat een groot verschil ontstaat tussen bedrijven die net wel grondgebonden zijn en bedrijven die dat net niet zijn. Dit verschil wordt weggenomen door te bepalen dat een bedrijf uitsluitend wordt gekort tot het punt dat het door de korting grondgebonden wordt. Gekozen is de mate van grondgebondenheid te bepalen over het jaar 2015, bij een korting die in 2018 wordt geïntroduceerd. Introductie fosfaatbank Op het moment dat geborgd is dat nationale fosfaatproductie weer onder het nationale plafond is gekomen, worden de fosfaatrechten die bij overdracht zijn afgeroomd weer toebedeeld; Beheerd door RVO; Bij ministeriele regeling op te richten (moet ingevolge amendement eerst aan TK worden voorgelegd); Fosfaatbank verstrekt ontheffingen aan bedrijven van het verbod om fosfaat met melkvee te produceren. De omvang van de te verlenen ontheffingen kan nooit groter zijn dan de hoeveelheid rechten die in de fosfaatbank worden beheerd; Ontheffingen zijn bedrijfsgebonden en niet overdraagbaar; Plan was om aan ontheffingen nadere voorwaarden te verbinden, die gerelateerd zijn aan milieu- of andere maatschappelijke doelen (bijv. grondgebondenheid, duurzaamheid of dierenwelzijn of stimuleren jonge landbouwers). Middels amendement zijn in ieder geval de criteria duurzaamheid en dierenwelzijn geschrapt.

13 Fosfaatrechtenstelsel (7) Generieke afroming varkens- en pluimveerechten De Meststoffenwet voorziet op dit moment uitsluitend in de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur varkens- en pluimveerechten af te romen bij overdacht, tot een maximum van 25 procent (artikel 32, eerste en tweede lid); Op het moment dat sprake is van een overschrijding van het nationale mestproductieplafond en in geval deze overschrijding (mede) wordt veroorzaakt door de varkens- en pluimveehouderij, dan volstaat een afroming bij overdracht van productierechten niet om te waarborgen dat de nationale fosfaatproductie op korte termijn weer onder het productieplafond komt; Om tijdige en adequate sturing mogelijk te maken was in onderhavig wetsvoorstel daarom een voorziening opgenomen die een generieke afroming van varkensrechten en pluimveerechten mogelijk maakt bij algemene maatregel van bestuur (artikel 33b, eerste lid); Middels amendement geschrapt. De indieners zijn van mening dat afroming van productierechten van varkenshouders en pluimveehouders niet aan de orde is. Deze sectoren zijn gereguleerd door middel van productierechten, waardoor er een duidelijke begrenzing is van het aantal dieren en de fosfaatproductie. Bovendien hebben de pluimvee- en varkenshouderijsector in zeer beperkte mate en niet structureel bijgedragen aan de overschrijding van het fosfaatplafond in 2015 (1% voor de varkenshouderij en 3,3% voor de pluimveehouderij). In het wetsvoorstel is geen voorziening opgenomen die houders van varkens en pluimvee ontziet die niet hebben bijgedragen aan de overschrijding van het nationale fosfaatplafond. Daarnaast loopt de introductie van de mogelijkheid van afroming van varkens- en pluimveerechten vooruit op de evaluatie van de meststoffenwet. De indieners willen de pluimvee- en varkenshouders de zekerheid geven dat niet zonder wetswijziging productierechten in de varkenshouderij en pluimveehouderij kunnen worden ontnomen door middel van een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 33Ab. Verder wordt onvoldoende rekening gehouden met het feit dat afroming van varkensrechten en pluimveerechten een inmenging is in het eigendomsrecht.

14 Fosfaatrechtenstelsel (8) Omzetten van productierechten De Staatssecretaris van Economische Zaken heeft, in reactie op een schriftelijke vraag van de leden van de fractie van de Socialistische Partij over een voorstel om melkveehouders de mogelijkheid te bieden via een eenmalig opkoop van varkensrechten een eventueel tekort aan fosfaatrechten te laten aanvullen, toegezegd een voorziening op te zullen nemen in het wetsvoorstel die een uitwisseling tussen varkens-, pluimvee- en fosfaatrechten bij algemene maatregel van bestuur mogelijk maakt; Of ook daadwerkelijk gebruik gemaakt wordt van deze voorziening hangt onder meer af van de uitkomst van de gesprekken in de «Regiegroep vitale varkenshouderij» over het actieplan om de varkensketen toekomstbestendig te maken. Toezicht op de naleving geschiedt door de NVWA Voor strafrechtelijke handhaving wordt aangesloten bij het stelsel van de Wet economische delicten.

15 Fosfaatrechtenstelsel (9) Eigendomsregulering Bij vaststelling fosfaatrechten wordt geen rekening gehouden met latente ruimte (verschil hoeveelheid fosfaat die een bedrijf op 2 juli 2015 daadwerkelijk produceerde en de hoeveelheid die het op basis van de beschikbare bedrijfsmiddelen (zoals stallen en grond) kon en (op basis van vergunningen en beschikbare mestverwerkingscapaciteit) mocht produceren (onbenutte productieruimte); Wetsvoorstel bevat een voorziening die het mogelijk maakt dat melkveehouderijen die over melkveefosfaatruimte beschikken (extensieve bedrijven) geheel of gedeeltelijk worden gecompenseerd. Melkveefosfaatruimte is een species van de latente ruimte, omdat melkveefosfaatruimte alleen ziet op productieruimte in relatie tot de beschikbare landbouwgrond. Intensieve bedrijven (die niet over melkveefosfaatruimte beschikken) komen voor deze compensatie niet in aanmerking, terwijl compensatie met name ten koste gaat van hun ruimte voor fosfaatproductie. Gelijkheidsbeginsel i.r..t fair balance?; Bij vaststelling van fosfaatrechten wordt ook geen rekening gehouden met uitbreiding veestapel na peildatum; Wetsvoorstel kent een beperkte knelgevallenregeling (vb. renovatie stal); Kan derogatie naar zijn aard een algemeen belang vormen?; Generieke afroming van pluim-, varkens-, en fosfaatrechten (art. 1 EP-toets pas uitgevoerd bij opstellen amvb); Afroming bij overdracht na generieke afroming, in combinatie met fosfaatbank niet begrensd in tijd (echter: middels amendement mogelijkheid tot opnemen tijdelijkheidvereiste ingevoerd, uitgangspunt is 1 januari 2023). Niet noodzakelijk om fosfaatplafond te bewerkstelligen. Gaat verder dan EU-plafond. Hoe zit het dan met de proportionaliteit, evenredigheid en alternatieven (recentelijk regelgeving geïntroduceerd die dezelfde doelen behartigen, milieu en maatschappelijk)? Regering van mening dat het geen eigendomsregulering betreft, want op vrijwillige basis vindt de overdracht plaats + geen zelfstandig eigendomsrecht; Recente jurisprudentie (CBB, Wet verantwoorde groei veehouderij): onvoldoende onderzocht of sprake was van een individuele en buitensporige last. A-G Vlas (Nertsenhouderij): compensatie (1), voorzienbaar (2), overgangstermijn (3) en (4) hardheidsgevallen?

16 Conclusie De totstandkoming van het fosfaatrechtenstelsel laat de relevantie van mijn onderzoek goed zien (algemeen toetsingskader en randvoorwaarden verdelingsmechanisme). Enkele knelpunten die zijn gerezen bij invoering fosfaatrechtenstelsel: Wie pak je aan, alleen melkveesector of ook varkens- en pluimveesector? In hoeverre mag je juridisch gezien onderscheid maken (vb. grondgebonden- en niet-grondgebonden veehouderij)?; Hoe reguleren (door middel van welk stelsel)? Welke beginselen liggen daaraan ten grondslag?; Welke peildatum hanteer je, hoe bereken je de fosfaatrechten, maak je de rechten overdraagbaar?; Hoeveel room je af en maak je nog onderscheid bij de afroming (wie kort je meer)? Mag dat juridisch gezien?; Hoe ga je om met knelgevallen?; Welke belangen mag je ten grondslag leggen aan intrekking? Mag je ingetrokken rechten vervolgens herverdelen en zo ja, op basis waarvan en op basis van welke criteria herverdeel je de rechten? (vb. fosfaatbank); Kun je binnen stelsel van rechten ontschotten om overdracht van rechten binnen sectoren mogelijk te maken?; Hoe ga je om met bestaande rechten?; Art. 1 EP speelt een belangrijke rol en de in dat verband vereiste fair balance. Belangrijke factoren daarvoor zijn: het aanbieden van schadevergoeding voor de beperking van het gebruik van het eigendom (i), de ernst van de beperking van het gebruik van het eigendom (ii), het bestaan van (rechts)onzekerheid ten aanzien van het eigendom (iii), de voorzienbaarheid van de beperking van het gebruik van het eigendom (iv), het aanbieden van een overgangstermijn voor het wijzigen of beeindigen van een bepaald gebruik van het eigendom (v), de aanwezigheid van een even effectieve alternatieve overheidsmaatregel die het gebruik van het eigendom minder beperkt (vi), de onrechtmatigheid van het gebruik van het eigendom (vii) en de aanwezigheid van een effectief rechtsmiddel (viii).