Verdieping leges Omgevingsvergunning

Transcriptie

1 Verdieping leges Omgevingsvergunning Een verkenning naar effecten Opdrachtgever: Ministerie BZK Rotterdam, 20 februari 2015

2 Verdieping leges Omgevingsvergunning Een verkenning naar effecten Opdrachtgever: Ministerie BZK Michel Hek Rotterdam, 20 februari 2015

3 Over Ecorys Met ons werk willen we een zinvolle bijdrage leveren aan maatschappelijke thema s. Wij bieden wereldwijd onderzoek, advies en projectmanagement en zijn gespecialiseerd in economische, maatschappelijke en ruimtelijke ontwikkeling. We richten ons met name op complexe markt-, beleids- en managementvraagstukken en bieden opdrachtgevers in de publieke, private en not-forprofitsectoren een uniek perspectief en hoogwaardige oplossingen. We zijn trots op onze 85-jarige bedrijfsgeschiedenis. Onze belangrijkste werkgebieden zijn: economie en concurrentiekracht; regio s, steden en vastgoed; energie en water; transport en mobiliteit; sociaal beleid, bestuur, onderwijs, en gezondheidszorg. Wij hechten grote waarde aan onze onafhankelijkheid, integriteit en samenwerkingspartners. Ecorys-medewerkers zijn betrokken experts met ruime ervaring in de academische wereld en adviespraktijk, die hun kennis en best practices binnen het bedrijf en met internationale samenwerkingspartners delen. Ecorys voert in Nederland een actief MVO-beleid en heeft een ISO14001-certificaat, de internationale standaard voor milieumanagementsystemen. Onze doelen op het gebied van duurzame bedrijfsvoering zijn vertaald in ons bedrijfsbeleid en in praktische maatregelen gericht op mensen, milieu en opbrengst. Zo gebruiken we 100% groene stroom, kopen we onze CO₂-uitstoot af, stimuleren we het ov-gebruik onder onze medewerkers, en printen we onze documenten op FSC- of PEFC-gecertificeerd papier. Door deze acties is onze CO₂-voetafdruk sinds 2007 met ca. 80% afgenomen. ECORYS Nederland B.V. Watermanweg GG Rotterdam Postbus AD Rotterdam Nederland T F E [email protected] K.v.K. nr W HEK/EV NL rap 2

4 Inhoudsopgave 1 Inleiding Introductie op Leges Aantallen vergunningaanvragen Leges 5 2 Analyse leges (huidig stelsel) Aantal aanvragen Tijdsbesteding per aanvraag Tijdsbesteding versus projectgrootte Aandeel privatisering bij CC Effecten Privatisering kwaliteitsborging Invoering gevolgklasse Invoering volledige overgang 14 3

5 1 Inleiding Het Ministerie van BZK heeft behoefte aan een verdiepingsslag van de eerder door Ecorys, icm met Senze, uitgebrachte rapportage Alternatieven voor financiering omgevingsvergunningen en toezicht, activiteit bouwen. Hierin werd het onderwerp kruissubsidiering aangestipt en met cijfermateriaal onderbouwd. U wilt op specifieke onderdelen een verdiepingsslag en verduidelijking van het cijfermateriaal. 1.1 Introductie op Leges Essentie van het kostenverhaal bij de omgevingsvergunning is dat de gemeente een dienst verleend en de kosten van de dienstverlening in rekening kan brengen diegenen die een dienst vragen. De dienst bestaat uit het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van de vergunning. Het al dan niet krijgen van de vergunning is niet van invloed op de vraag of er sprake is van dienstverlening. De voorwaarden die gesteld zijn om leges te vragen bevatten twee kernelementen. Die elementen zijn: 1. de dienst moet op verzoek en in het eigen belang van de aanvrager zijn en 2. de dienst moet voor de aanvrager iets mogelijk maken wat zonder de dienst niet mag. De Nederlandse wetgeving verbiedt bouwen. Daarop zijn twee uitzonderingen. Er mogen sommige dingen wel worden gebouwd (vrijstellingen). En er mag worden gebouwd indien de gemeente een vergunning heeft gegeven voor het bouwwerk. Op basis van bovenstaande criteria kan voor bouwwerken een driedeling worden gemaakt. 1 Voor het bouwwerk is geen vergunning nodig, er is ook geen meldingsplicht. Er zijn geen leges verschuldigd, de gemeente verleent geen dienst. Voor het bouwwerk is geen vergunning nodig, er is wel een meldingsplicht voor het bouwwerk. Er zijn geen leges verschuldigd, het oprichten van het bouwwerk is toegestaan en de melding is niet in het eigen belang van de bouwer. Voor het bouwwerk is een vergunning vereist. Er zijn leges verschuldigd, de aanvrager krijgt een beslissing of hij iets mag wat hij zonder de vergunning niet zou mogen. Gemeenten In de meeste gemeenten wordt een bepaald percentage van de bouwkosten gerekend voor het vaststellen van de hoogte van de leges (al dan niet gestaffeld). Hierbij geldt een belangrijk element dat gemeenten met leges geen winst mogen maken op de geleverde diensten (artikel 229b Gemeentewet). In de praktijk verschillen de legestarieven door verschillen in beleid, maar kunnen ook uiteenlopende andere factoren van invloed zijn op de kosten voor de dienstverlening zoals organisatorische aspecten als de salarisschalen van personeel, de verschillen in openingstijden van het loket, de snelheid en kwaliteit van de dienstverlening en de huisvestingskosten. 1 Bron: Model kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning - VNG 4

6 1.2 Aantallen vergunningaanvragen Het totaal aantal bouwprojecten waarvoor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is aangevraagd bedraagt voor het jaar 2013: Dit aantal is gebaseerd op de beschikbare cijfers van het CBS (16.092) en een schatting van het aantal bouwprojecten onder de (60.537) gebaseerd op een rondgang langs diverse gemeenten, waarbij is aangegeven dat gemiddeld 79% van het totaal aantal bouwvergunning aanvragen lager dan aan bouwkosten bedraagt. 1.3 Leges Kijkend naar alle bouwprojecten en de binnengekomen leges bedraagt het gemiddelde legesaandeel 2,54% van de ingediende bouwkosten. Met een opgegeven bouwsom van 14,5 mrd. zijn de totale legesinkomsten in Nederland geschat op 369 mln. Met name de kleinste bouwprojecten (tot 5.000) betalen procentueel de meeste leges afgezet tegen de bouwkosten. Figuur 1.1 Aandeel leges 5

7 2 Analyse leges (huidig stelsel) 2.1 Aantal aanvragen Aantal aanvragen vs legesinkomsten Kijkend naar alle bouwaanvragen van 2013, dan geldt voor alle bouwprojecten waarvoor een bouw/ omgevingsvergunning is aangevraagd dat 93% van alle vergunningaanvragen bouwwerken betreft met een bouwsom tot (in deze rapportage aangeduid als de risicoklasse CC1 bouwwerken) 2. Deze 93% van de aanvragen verzorgt 21% van de totale legesinkomsten voor de activiteit bouwen van gemeenten. De resterende 7% van alle aanvragen, met een bouwsom hoger dan genereert 79% van de legesinkomsten van gemeenten voor de activiteit bouwen. Tabel 2.1 Aantal aanvragen vs. legesopbrengsten Aantal aanvragen Leges totaal lager dan tussen en tussen en tussen en Bouwkosten tot % % tussen en tussen en tussen en meer dan Bouwkosten en hoger % % Totaal Het aantal verleende vergunningen hoeft niet overeen te komen met het aantal objecten. Bijvoorbeeld: één vergunning kan verleend zijn voor 1 of meerdere woningen.bron: CBS 6

8 2.2 Tijdsbesteding per aanvraag Aantal aanvragen vs tijdsbesteding De aanvragen vallend onder risicoklasse CC1 (projecten tot ) bedragen 93% van het totaal aantal aanvragen en vertegenwoordigt 65% van het totaal aantal werkelijk gemaakte uren voor de vergunningafhandeling bij gemeenten. Voor het verzamelen van informatie over de hoeveelheid tijd die gemeenten besteden aan het bouwbesluit bij toetsing en toezicht is een beroep gedaan op veel gemeenten. De meeste gemeenten registreren de tijdsbesteding echter niet of heel globaal. Daardoor zijn er weinig bronnen beschikbaar voor de kwantitatieve analyse en onderbouwing. Belangrijkste bronnen zijn de gemeente Eindhoven met een nauwkeurige registratie, een regionale uitvoeringsdienst en 14 gemeenten die een inschatting hebben gemaakt. De gegevens van de gemeente Eindhoven zijn het meest gedetailleerd en deze zijn daarom als basis gebruikt. Vervolgens zijn deze gegevens op basis van de overige bronnen aangevuld en bijgeschat.. Daarbij is er vanuit gegaan dat de urenregistratie ook de uren zijn die daadwerkelijk aan de dossiers zijn besteed. Er is niet onderzocht of dat klopt. Daarnaast geldt dat 65% van het totaal aantal werkelijk gemaakte uren vergoed wordt met 21% van de legesinkomsten. 3 Of uitgedrukt in euro s: voor risicoklasse 1 worden voor 167 mln. aan kosten gemaakt door gemeenten, terwijl hier 77 mln. aan leges tegenover staan. (65% van alle tijd wordt gebruikt, gefinancierd door 21% van alle legesopbrengsten) Voor de grote bouwprojecten is het omgekeerde het geval: voor bouwprojecten vanaf aan bouwkosten wordt er 291,5 mln. aan leges ontvangen, terwijl hier 90,7 aan kosten tegenover staan. (35% van alle tijd wordt gebruikt, gefinancierd door 79% van alle legesopbrengsten) Tabel 2.2 Inkomsten leges vs. Gemaakte uren Aanvragen - bouwkosten Leges totaal Uren besteding Kosten besteding lager dan tussen en tussen en tussen en Bouwkosten tot % % tussen en tussen 1,000,000 en tussen en meer dan Bouwkosten en hoger % % Totaal Gemeenten mogen ook kosten buiten de bouwvergunningplichtige aanvragen onderdeel laten zijn van de legesheffing. Hiervan is geen goede registratie bij gemeenten van de uren en/ of kosten. Deze additionele kosten (zoals toetsing vergunningvrij, beroep en bezwaar op vergunningen) en vormen van kruissubsidiëring zijn niet meegenomen in de berekeningen. 7

9 Aandeel bouwbesluittoets Het aandeel van de totale tijdsbesteding van een vergunningaanvraag dat betrekking heeft op de technische toetsing van het Bouwbesluit bedraagt gemiddeld 35%. 4 Hierbij is wel een groot onderscheid dat voor de bouwprojecten tot aan bouwkosten het aandeel bouwtechnische toetsing 20% bedraagt en voor projecten boven de aan bouwkosten 62%. 5 Tabel 2.3 Aandeel bouwbesluit toets Aanvragen - bouwkosten Uren bouwbesluit toets Uren totaal Aandeel bouwbesluit lager dan * % tussen en % tussen en % tussen en % Bouwkosten tot % tussen en % tussen en % tussen en % meer dan % Bouwkosten en hoger % Totaal % *In de praktijk worden voor de categorie bouwwerken < euro (bv dakkappel aan voorzijde woning) geen bouwbesluittechnische toetsingen uitgevoerd. Uren overig = resterende taak gemeenten Het aantal uren dat besteed wordt door gemeenten aan een vergunningaanvraag kan opgedeeld worden in de Bouwtechnische toetsing en Overig (ook wel ruimtelijke toets genoemd). Overig heeft betrekking op de resterende taken van gemeenten als het gaat om planologische goedkeuring en bv. welstandsgoedkeuring. Het aandeel overig is gemiddeld over alle projecten 65%. Voor wat betreft de projecten < (ofwel risicoklasse CC1) bedraagt 80%. Tabel 2.4 Aandeel Overig Aanvragen - bouwkosten Uren Overig Uren totaal Aandeel Overig lager dan % tussen en % tussen en % tussen en % Bouwkosten tot % tussen en % tussen en % tussen en % meer dan % Bouwkosten en hoger % Totaal % 4 Belangrijkste bronnen zijn de gemeente Eindhoven met een nauwkeurige registratie, een regionale uitvoeringsdienst en 14 gemeenten die een inschatting hebben gemaakt. 5 Hierbij kan het voorkomen dat in gemeenten met veel grote projecten het aandeel bouwbesluit hoger, en in gemeenten met veel kleine projecten lager uitvalt dan het gemiddelde. Daarnaast kunnen beleidsmatige keuzes over diepgang van toetsing ook van grote invloed zijn om de urenbesteding aan de bouwbesluittoets. 8

10 Als het totaal aantal uren overig/ per aanvraag wordt bekeken zien we een toename naarmate de bouwkosten stijgen. Dat lijkt logisch omdat complexere projecten ook meer toetsing/ onderzoek verlangd. Figuur 2.1 Uren overig per aanvraag Tabel 2.5 Uren overig per aanvraag Aanvragen - bouwkosten Aantal aanvragen uren overig Uren overig/ aanvraag lager dan tussen en tussen en tussen en Bouwkosten tot tussen en tussen 1,000,000 en tussen en meer dan Bouwkosten en hoger Totaal

11 Kijken we naar de kosten voor de activiteit ruimtelijke toets ofwel kosten overig afgezet tegen de bouwkosten van het betreffende project dan constateren we dat voor de bouwprojecten < de kosten voor de ruimtelijke toets bijna even hoog zijn als de realisatie van het werk. Met het duurder worden van de bouwprojecten nemen de kosten voor het aandeel overig (bijna) evenredig af. Tabel 2.6 laat dit goed zien. Figuur 2.2 Aandeel kosten overig per aanvraag Tabel 2.6 Aandeel kosten overig per aanvraag Aanvragen - bouwkosten Aantal aanvragen Kosten overig/ aanvraag Bouwsom/ aanvraag Aandeel kosten overig lager dan ,70% tussen en ,49% tussen en ,28% tussen en ,69% Bouwkosten tot ,44% tussen en ,83% tussen 1,000,000 en ,48% tussen en ,21% meer dan ,16% Bouwkosten en hoger ,28% Totaal ,15% 10

12 2.3 Tijdsbesteding versus projectgrootte Het gemiddeld aantal uren dat nodig is voor de laagste risicoklasse CC1 (bouwkosten tot ) bedraagt (circa 14%) van de uren benodigd voor de aanvragen voor bouwkosten > De gemiddelde bouwsom voor de laagste risicoklasse CC1 (bouwkosten tot ) bedraagt (circa 1,5%) van de bouwsom voor bouwkosten > Dit wekt (op papier) de indruk dat grote bouwprojecten sneller getoetst kunnen worden, dan kleine projecten. Hiervoor zijn dan ook een aantal objectieve feiten aan te dragen die dit beeld ondersteunen: - woonwijken kunnen (als voorbeeld) als 1 aanvraag beschouwd worden (repeterende hoeveelheden) - er dient een basis toetsing (ruimtelijke toets) gemaakt te worden ongeacht de bouwsom/ object grootte - er is in de praktijk geen directe relatie tussen bouwsom, risico/ complexiteit en toetsingstijd. Een duurder gebouw heeft niet per definitie meer tijd nodig om getoetst te worden. Tabel 2.7 Besteedde uren vs. bouwsom Aanvragen - bouwkosten Aantal aanvragen uren totaal Uren/ aanvraag Bouwsom Bouwsom/ aanvraag lager dan tussen en tussen en tussen en Bouwkosten tot % ,5% tussen en tussen en tussen en meer dan Bouwkosten en hoger % ,5% Totaal

13 2.4 Aandeel privatisering bij CC1 Indien privatisering voor risicoklasse CC1 wordt ingevoerd, zullen onderstaande werkzaamheden, met bijbehorende uren bij gemeenten blijven. Ofwel van het totaal aantal uren van (zie tabel 2.2) blijft uren achter bij gemeenten: ofwel 87% van de totale tijdsbesteding. Tabel 2.8 Situatie gemeente na privatisering CC1 Aanvragen - bouwkosten Uren bouwbesluit toets uren overig Uren totaal lager dan tussen en tussen en tussen en Bouwkosten tot tussen en tussen en tussen en meer dan Bouwkosten en hoger Totaal Indien privatisering voor risicoklasse CC1 wordt ingevoerd, zullen onderstaande werkzaamheden, met bijbehorende uren door private partijen uitgevoerd kunnen worden. Ofwel van het totaal aantal uren van (zie tabel 2.2) wordt uren uitgevoerd door de markt: ofwel 13% van de totale tijdsbesteding. Tabel 2.9 Situatie marktpartijen na privatisering CC1 Aanvragen - bouwkosten Uren bouwbesluit toets uren overig Uren totaal lager dan tussen en tussen en tussen en Bouwkosten tot tussen en tussen en tussen en meer dan Bouwkosten en hoger Totaal

14 3 Effecten Privatisering kwaliteitsborging 3.1 Invoering gevolgklasse 1 In het huidig voorstel van de Minister zullen allereerst de projecten die vallen onder risicoklasse CC1 deel uitmaken van projecten die geprivatiseerd worden. Dit betekent op hoofdlijnen dat alle projecten onder de aan bouwkosten voor de bouwtechnische toetsing aan de markt worden overgelaten. Hieronder worden rekenkundige voorbeelden gegeven van de consequenties van invoering van privatisering voor risicoklasse CC1 projecten. Gevolgen voor kosten De consequenties hiervan zijn projecten (ofwel 93% van alle aanvragen) vallen onder de regeling van projecten waarvoor privatisering geldt. De totale tijdsbesteding voor het huidig vergunningtraject gemoeid met de projecten die onder CC1 vallen bedraagt uren (bouwtechnisch + overig, zie tabel 2.3) het aandeel bouwtechnische toetsing is specifiek bepaald voor de projecten < en bedraagt uren. (zie tabel 2.9) Dit aantal uren wordt aan de markt overgelaten (20% van de uren besteed aan het huidige vergunningentraject) De resterende taken van gemeenten is onder te verdelen in - projecten < : uren (zie tabel 2.8). - projecten > uren (zie tabel 2.8). Resumerend van het totaal uren van , gaat uren naar de markt, ofwel een aandeel van 13%. De totale kosten na invoering van privatisering voor gevolgklasse 1 komen voor gemeenten uit op 6 : Kosten resterende taken gemeenten (voor projecten < ) 133,0 mln. Kosten resterende taken gemeenten (voor projecten > ) 34,5 mln. Kosten bouwtechnische toets gemeenten (voor projecten > ) 56,2 mln. Totale kosten te maken door gemeenten: 223,7 mln Gevolgen voor opbrengsten Voor de leges laten wij in dit overzicht zien wat de gevolgen zijn voor het totale stelsel, zonder aanpassing van de legescondities en/of verhaaltitel Bij invoering van privatisering voor CC1 (< euro) bestaat er een grote kans dat de verhaaltitel voor leges (in ieder geval met betrekking tot bouwbesluit technische toetsing) vervalt. Dit heeft als consequentie: dat er een ander systeem voor leges ontwikkeld moet worden indien het huidig systeem wordt voortgezet zal 80% van de leges van 77,5 mln. voor CC1 (ofwel 62 mln.) worden geïnd door gemeenten en 20% van de leges (van 77,5 mln.) door private partijen. 100% van de legesopbrengsten > euro zal door gemeenten worden geïnd 291,5 mln. Saldo voor gemeenten - totale stelsel Indien voortgeborduurd wordt op het huidig stelsel zal er aan kosten 223,7 mln. gemaakt moeten worden. 6 Gebaseerd op aantal uren x uurtarief van 90 13

15 Indien voortgeborduurd wordt op het huidig stelsel zal er aan opbrengsten 353,5 mln. opgehaald kunnen worden door leges. Het saldo bedraagt bijna 130 mln. positief Saldo voor gemeenten risicoklasse CC1 Indien voortgeborduurd wordt op het huidig stelsel zal er aan kosten 133 mln. gemaakt moeten worden. Indien voortgeborduurd wordt op het huidig stelsel zal er aan opbrengsten 62 mln. opgehaald kunnen worden door leges. Het saldo bedraagt 71 mln. negatief 3.2 Invoering volledige overgang In aanvulling op de vorige paragraaf rekenen we nu door wat de consequenties zijn bij invoering van volledige privatisering voor alle bouwprojecten. Hieronder worden rekenkundige voorbeelden gegeven van de consequenties van invoering van privatisering voor risicoklasse CC1 projecten. Gevolgen voor kosten Indien alle bouwprojecten deel uitmaken van de privatisering, maken we geen onderscheid meer in bouwprojecten en risico categorie, maar wordt naar het totaal gekeken. Dit heeft als consequentie: Het totaal aan uren aan het huidige vergunningentraject bedraagt Van het totaal aantal uren zijn uren (zie tabel 2.3) geoormerkt als uren voor de bouwtechnische toetsing (ofwel 35% van de totale tijdsbededing). Dit aantal zal aan de markt overgelaten worden (vertaald in marktpotentie 90,2 mln.) 7 De resterende taak voor gemeenten bedraagt uren (zie tabel 2.6). Ofwel 65% van de totale tijdsbesteding van het huidig systeem. Dit zijn de uren die bij gemeenten achterblijven, vertaald in kosten 167,5 mln. De totale kosten na invoering van privatisering komen voor gemeenten dan uit op: Kosten resterende taken gemeenten (voor projecten < ) 133,0 mln. Kosten resterende taken gemeenten (voor projecten > ) 34,5 mln. Totale kosten: 167,5 mln Gevolgen voor opbrengsten Voor de leges laten wij in dit overzicht zien wat de gevolgen zijn voor het totale stelsel, zonder aanpassing van de legescondities en/of verhaaltitel Bij invoering van privatisering voor alle bouwwerken bestaat er een grote kans dat de verhaaltitel voor leges (in ieder geval met betrekking tot bouwbesluit technische toetsing) vervalt. Dit heeft als consequentie: dat er een ander systeem voor leges ontwikkeld moet worden indien het huidig systeem wordt voortgezet zal 65% van de totale huidige leges van 369 mln.(ofwel 240 mln. ) worden geïnd door gemeenten en 35% van de totale huidige leges (van 369 mln.) door private partijen. Saldo voor gemeenten totale stelsel Indien voortgeborduurd wordt op het huidig stelsel zal er aan kosten 167,5 mln. gemaakt moeten worden uren maal gemiddeld bepaald uurtarief van 90 14

16 Indien voortgeborduurd wordt op het huidig stelsel zal er aan opbrengsten 240 mln. opgehaald kunnen worden door leges. Het saldo bedraagt bijna 72 mln. positief 15

17 Postbus AD Rotterdam Nederland Watermanweg GG Rotterdam Nederland T F E [email protected] W Sound analysis, inspiring ideas BELGIË BULGARIJE HONGARIJE INDIA KROATIË - NEDERLAND POLEN RUSSISCHE FEDERATIE SPANJE TURKIJE - VERENIGD KONINKRIJK