Het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht

Transcriptie

1 TVCR OKTOBER 2011 wetgeving 415 Het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht S.A.J. Munneke* 1 Inleiding Begin september stemt de Tweede Kamer over het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht. 2 Het voorstel heeft een snelle en tamelijk onopvallende gang door de Tweede Kamer gemaakt. Niet alle Kamerfracties vonden het nodig inbreng voor het verslag te leveren en amendementen zijn niet ingediend. Dit doet vermoeden dat het hier een tamelijk onbelangrijk en oninteressant wetsvoorstel betreft. Het tegendeel is het geval. Het gaat om een wetsvoorstel dat grote wijzigingen aanbrengt in de verhoudingen tussen de centrale en de decentrale overheden en voor gemeente- en provinciebesturen dus van zeer grote betekenis is. De in het wetsvoorstel gemaakte principiële keuzen spreken niet voor zich, en het wetsvoorstel heeft in de literatuur al de nodige vraagtekens en kritiek opgeroepen. 3 Dat dit de Tweede Kamer grotendeels lijkt te zijn ontgaan, is zorgelijk. Het is maar goed dat Nederland ook nog een Eerste Kamer kent. Het wetsvoorstel heeft betrekking op het interbestuurlijk toezicht, het toezicht dat bestuurslagen onderling uitoefenen, vooral het toezicht van het Rijk op de provincies en de gemeenten, en het toezicht door de provincies op de gemeenten. Bekende voorbeelden zijn het vernietigingsrecht van de Kroon (art. 132, vierde lid, Gw.) en de goedkeuring van bestemmingsplannen. Interbestuurlijk toezicht komt in vele gedaanten en in veel verschillende wetten voor: de verklaring van geen bezwaar, de goedkeuring, het geven van bindende aanwijzingen, overlegverplichtingen, de al genoemde mogelijkheid besluiten van decentrale overheden te vernietigen en te schorsen, of het indeplaatstreden als een decentraal bestuursorgaan zijn taken verwaarloost. Allerlei beleidsspecifieke wetten kennen momenteel hun eigen vormen van interbestuurlijk toezicht ( specifiek toezicht ). Wat het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht in de kern beoogt, is een forse sanering van dit specifieke toezicht. Slechts in een enkele uitzonderingssituatie is nog plaats voor specifiek toezicht, 4 in alle andere gevallen wordt dit uit de verschillende wetten geschrapt. Die sanering heeft op het wetgeving * Mr. S.A.J. Munneke is universitair docent staats- en bestuursrecht aan de Vrije Universiteit. 1 Deze bijdrage is afgesloten op 1 augustus Kamerstukken II 2009/10, , nr Onder andere S.E. Zijlstra, Sanering van specifiek toezicht en revitalisering van generiek toezicht: Reculer pour mieux sauter?, Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht 2011, p De Memorie van toelichting noemt twee uitzonderingsgronden: de situatie waarin functioneel bestuur in algemeen beleid moet worden ingepast, zoals bij de waterschappen, en de situatie waarin sprake is van uitvoeringsvervlechting zoals het geval is bij de veiligheidsregio s.

2 416 wetgeving OKTOBER 2011 TVCR eerste gezicht tal van grote voordelen waarvan er twee nogal gepromoot zijn: het zou voor gemeenten en provincies een stuk goedkoper zijn (lagere administratieve lasten door minder bestuurlijke drukte, heet dat dan) en het zou de decentralisatie bevorderen (minder bemoeienis van de hogere overheid). Het is dan ook niet zo vreemd dat het voorstel op weinig verzet stuitte, bij zowel de VNG en het IPO als in de Tweede Kamer. Er schuilt echter een adder onder het gras. Niet alleen wordt namelijk het specifieke toezicht fors gesaneerd, daartegenover staat een zogeheten revitalisering van het generiek toezicht. Met het generieke toezicht wordt gedoeld op de algemene toezichtinstrumenten die op alle beleidsterreinen inzetbaar zijn, namelijk het vernietigingsrecht en de taakverwaarlozingsregeling (artikel 132, vierde en vijfde lid, Gw.). Het wetsvoorstel wekt hierdoor de indruk dat datgene dat met de ene hand wordt gegeven, met de andere gelijk weer wordt teruggenomen. Of wellicht zelfs erger: dat meer wordt teruggenomen dan wordt gegeven. De vraag kan daarom worden gesteld of het wetsvoorstel inderdaad de decentralisatie bevordert en tot minder bestuurlijke drukte leidt. Voordat ik die vraag beantwoord, geef ik eerst een kort overzicht van de probleemanalyse die aan het wetsvoorstel ten grondslag heeft gelegen (paragraaf 2). Daarna bespreek ik de inhoud van het voorstel (paragraaf 3), en de uitwerking ervan in twee beleidskaders (paragraaf 4). In paragraaf 5 kom ik terug op de hiervoor gestelde centrale vraag. In andere gevallen is voor specifiek toezicht geen plaats meer. Zie Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Zie bijvoorbeeld Raad van State, Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan. Tweede periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen, juni Waarom dit wetsvoorstel: aanleiding en probleemanalyse De herziening van het interbestuurlijk toezicht komt niet uit de lucht vallen, maar past in een breder, al veel langer lopend, debat over de meest wenselijke verhouding tussen de bestuurslagen. Die verhouding ligt niet onwrikbaar vast maar fluctueert onder invloed van een streven naar centralisatie of juist decentralisatie. De laatste jaren lijkt vooral het decentralisatiemotief goede papieren te hebben, en luidt de bijbehorende slogan decentraal wat kan, centraal wat moet. 5 Het is goed om te beseffen wat dat betekent. Tussen de bestuurslagen bestaat in Nederland geen hiërarchische verhouding, behoudens voor zover die door toezichtinstrumenten wordt gecreëerd. Rijk en provincie zijn dus niet in de positie juridische invloed uit te oefenen op het handelen van een gemeente, tenzij zij over instrumenten daartoe beschikken. Een uitzondering daarop (of zo men wil juist een bevestiging daarvan) ligt in de normenhiërarchie. Tussen de regels van Rijk, provincie en gemeente bestaat een rangorde, die meebrengt dat de lagere regelgever hogere regel-

3 TVCR OKTOBER 2011 wetgeving 417 geving in acht dient te nemen. Dat maakt het mogelijk bij het vorderen van medebewind (art. 124, tweede lid, Gw.) nauwkeurig de kaders aan te geven waarbinnen gemeenten of provincies moeten opereren. Toch zal ook daar gewoonlijk beleidsvrijheid bestaan. Het is een belangrijke constatering dat de keus voor decentralisatie een keus voor differentiatie inhoudt. Als de centrale regelgever zaken aan het gemeentebestuur overlaat, zal hij moeten accepteren dat het ene gemeentebestuur de zaken anders aanpakt dan het andere. Is dat ongewenst, dan is decentralisatie geen goede keuze. Interbestuurlijk toezicht vervult in dit verhaal een dubbele functie. Enerzijds biedt het instrumenten om de differentiatie binnen de perken te houden en te kunnen ingrijpen als de verschillen tussen gemeenten (om het daar maar even bij te laten) onaanvaardbaar groot dreigen te worden. Dat wordt door decentrale overheden uiteraard al snel opgevat als bemoeienis van hogerhand, en als over de schouder meekijken. Anderzijds biedt interbestuurlijk toezicht juist ook de mogelijkheid om te decentraliseren, waar anders voor zeer gedetailleerde, vooraf centraal vastgestelde normen zou moeten worden gekozen. 6 In de loop der tijden is veel medebewindwetgeving tot stand gekomen waarin toezichtfiguren werden opgenomen: specifieke besluiten werden aan voorafgaande goedkeuring door een hoger bestuursorgaan onderworpen, of dat hogere orgaan kreeg de bevoegdheid in bepaalde gevallen in te grijpen, aanwijzingen te geven, overleg af te dwingen etc. De motieven om die bemoeienis van hogerhand in de wet op te nemen waren zeer divers, maar wat het motief ook was, de toezichtlast voor decentrale overheden nam telkens verder toe. Tegelijkertijd werd in het algemeen erkend dat dit specifieke toezicht zou moeten worden teruggedrongen om recht te doen aan de zelfstandige positie van decentrale overheden in ons staatsbestel. Een concrete stap om hier daadwerkelijk iets te bereiken, vormde in 2005 de instelling van de bestuurlijke werkgroep Alders, gevolgd in 2009 door de instelling van de commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen, ook wel de commissie Oosting genoemd. In hun beide rapporten 7 komt naar voren dat een omslag in het denken nodig is en worden de nadelen van en problemen met het huidige stelsel van (specifiek) toezicht geschetst. Ook wordt een oplossingsrichting aangegeven: schaf het specifiek toezicht zoveel mogelijk af. Het kabinet nam de analyse en aanbevelingen grotendeels over 8, en zo zag uiteindelijk het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht in mei 2010 het levenslicht. De probleemanalyse van beide commissies en het kabinet is interessant, maar niet steeds even systematisch: oorzaken en gevolgen lopen nogal eens door elkaar. 9 Dat heeft te maken met het normatieve vertrekpunt. 6 Zijlstra 2011, paragraaf Respectievelijk: Bestuurlijke werkgroep Alders, Interbestuurlijk toezicht herijkt. Toe aan nieuw zicht op overheden, december 2005, en Commissie Doorlichting Interbestuurlijke Toezichtarrangementen (Commissie Oosting), Van specifiek naar generiek, doorlichting en beoordeling van interbestuurlijke toezichtarrangementen, september Kamerstukken II 2007/08, VII, nr. 65 (kabinetsreactie op rapport van de Commissie Oosting). 9 Zoals ook blijkt uit de memorie van toelichting die op het werk van beide commissies voortbouwt, Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p. 3-4.

4 418 wetgeving OKTOBER 2011 TVCR Uitgangspunt is de gedachte geweest dat er teveel interbestuurlijk (specifiek) toezicht is, waarna men op zoek is gegaan naar de oorzaken en de gevolgen daarvan. Als belangrijke oorzaken zijn aangewezen dat toezicht met de verkeerde motieven wordt gebruikt, dat ten onrechte toezicht door verschillende instanties tegelijkertijd plaatsvindt, of dat toezicht anderszins verkeerd is vormgegeven, dat er (inmiddels) betere alternatieven voor toezicht bestaan en dat soms te weinig naar het minst ingrijpende middel is gezocht. Spiegelbeeld van een dergelijke normatieve analyse vormt vervolgens een opsomming van de uitgangspunten van een beter toezichtstelsel. 10 Het kabinet heeft deze principes overgenomen. 11 Het betreft de uitgangspunten van nabijheid (de naastgelegen bestuurslaag houdt in principe toezicht), enkelvoudigheid (er is in principe slechts één orgaan dat met toezicht is belast, samenwerking (als er toch meerdere toezichthouders zijn), selectiviteit (een zo licht mogelijk toezichtregime) en proportionaliteit. Daarnaast, maar kennelijk niet als afzonderlijk uitgangspunt, noemt de memorie van toelichting nog het belang van clausulering (het omschrijven in welke gevallen en onder welke voorwaarden toezicht wordt uitgeoefend). Uit deze uitgangspunten voor goed toezicht komt niet duidelijk naar voren ten dienste van welke belangen interbestuurlijk toezicht acceptabel is, maar ook daar is over nagedacht. Uitgangspunt is hier het belang van de eenheidsstaat of in ieder geval van het grotere geheel. Interbestuurlijk toezicht is dus niet bedoeld al extra kwaliteitstoets, ter evaluatie of om nadere normen te kunnen stellen. En de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht dient zich zoveel mogelijk op het concrete geval te richten. Voor structurele misstanden moeten andere oplossingen worden gezocht. 3 Inhoud van het wetsvoorstel Hoe ziet op basis van deze uitgangspunten het voorstel er nu uit? Het wetsvoorstel kent in feite drie onderdelen: 1. de sanering van het specifieke toezicht, 2. de revitalisering van de taakverwaarlozingsregeling, en 3. de revitalisering van het schorsings- en vernietigingsrecht. 10 Commissie Oosting 2007, paragraaf Kamerstukken II 2009/10, nr. 3, p Kamerstukken II 2010/11, , nr. 8. De Raad van State heeft daarover afzonderlijk advies uitgebracht (Kamerstukken II 2010/11, , nr. 9). 3.1 Sanering specifiek toezicht De sanering van het specifiek toezicht bestaat uit de wijziging van een groot aantal wetten waarin allerlei vormen van toezicht worden geschrapt. In het oorspronkelijke wetsvoorstel was al een aantal van die wetten opgenomen, maar hun aantal is bij, al in de memorie van toelichting aangekondigde, nota van wijziging nog aanzienlijk uitgebreid. 12 Om enkele voorbeelden te geven: in de Wet algemene regels herindeling vervalt een goedkeuringsbevoegdheid, in de Woningwet een aanwijzingsbevoegd-

5 TVCR OKTOBER 2011 wetgeving 419 heid, in de Pandhuiswet weer een goedkeuringsbevoegdheid, en zo zijn er vele andere voorbeelden te noemen. 3.2 Revitalisering taakverwaarlozingsregeling Het specifiek toezicht mag dan grotendeels vervallen, de regering meende tegelijkertijd niet met lege handen te mogen staan als toch zou moeten worden ingegrepen. Vandaar dat de al bestaande taakverwaarlozingsregeling nieuw leven ingeblazen krijgt. De huidige regels daarover in de Provincie- en Gemeentewet 13 worden ingrijpend gewijzigd en uitgebreid met een aantal gedetailleerde, nogal moeilijk leesbare artikelen. Deels betreffen deze de toekenning van extra bevoegdheden, deels betreffen zij de te volgen procedure. Ik neem hier omwille van de leesbaarheid de wijziging van de Gemeentewet als uitgangspunt. Een eerste wijziging is dat het indeplaatstreden bij taakverwaarlozing voortaan in alle gevallen door een hoger bestuursorgaan zal gebeuren. 14 Voor taakverwaarlozing op gemeentelijk niveau zal in de plaats worden getreden door gedeputeerde staten (in plaats van raad en college) of de commissaris (in plaats van de burgemeester). 15 In de huidige regeling treedt bij taakverwaarlozing door de raad nog het college van B en W op (art. 123, eerste lid, Gw.). Terecht is geoordeeld dat die constructie minder goed past in de gedualiseerde verhoudingen. Deze wijziging is dus een verbetering. Wel is er nog enige discussie geweest over de vraag of GS het aangewezen orgaan zijn om op te treden bij taakverwaarlozing door de raad, omdat dan een niet-rechtstreeks gekozen orgaan de taken van een orgaan dat wel rechtstreeks is gekozen overneemt, maar ook daarvoor is wel iets te zeggen. 16 Een tweede wijziging betreft de vraag in welke gevallen kan worden ingegrepen. In de huidige regeling van de artikelen 123 en 124 Gemeentewet kan worden ingegrepen indien een bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren wordt genomen. In het wetsvoorstel is naast het niet of niet naar behoren nemen van beslissingen ook het (niet) verrichten van feitelijke handelingen of het (niet) bereiken van een bepaald resultaat als grond voor ingrijpen opgenomen. Die wijziging komt voort uit de gedachte dat altijd moet kunnen worden ingegrepen, nu specifiek toezicht is verdwenen. Zijlstra heeft er al op gewezen dat deze laatste uitbreiding verre van onschuldig is, als de wet niet omschrijft hoe concreet dat resultaat moet zijn. 17 Een van de uitgangspunten bij het vormgeven van de nieuwe taakverwaarlozingsregeling is, als gezegd, het principe van nabijheid: het provinciebestuur treedt op als interbestuurlijk toezichthouder bij handelen of beslissingen van het gemeentebestuur. In een aantal gevallen is dat principe echter doorbroken en is een rol voor de minister weggelegd. 13 Het betreft dan taakverwaarlozing bij medebewind, voor taakverwaarlozing in autonomie geldt de grondwettelijke eis dat slechts bij grove taakverwaarlozing door de wetgever in formele zin kan worden ingegrepen, zie art. 132, vijfde lid, Gw. 14 Bij taakverwaarlozing door een bestuurscommissie of orgaan van een deelgemeente treedt weliswaar formeel geen hogere bestuurslaag op, maar wordt een constructie gevolgd die daar wel erg op lijkt. Zie het nieuwe art. 123 Gemw. 15 Zie het nieuwe art. 124 Gemw. 16 Zie het advies van S.E. Zijlstra, S.A.J. Munneke en A.E. Schilder, Juridische Verkenning Revitaliseren Interbestuurlijk toezicht, verschenen als ongepubliceerde bijlage bij de Memorie van toelichting. 17 Zijlstra 2011, paragraaf

6 420 wetgeving OKTOBER 2011 TVCR Allereerst komt er een bijlage bij de Gemeentewet waarin de wetten staan waarop het interbestuurlijk toezicht direct door onze Minister zal plaatsvinden. De reden daarvoor is dat op provinciaal niveau expertise ten aanzien van deze wetten ontbreekt. Gevaarlijker is echter dat de minister ook in de gevallen waarin het provinciebestuur toezichthouder is, dat provinciebestuur kan verzoeken in te grijpen, als dat uit een oogpunt van een zwaarwegend algemeen belang gewenst is. Dat is een vage formulering. Het begrip verzoek moet hier niet verkeerd worden begrepen, zo blijkt uit de laatste volzin van artikel 124a, eerste lid: Indien gedeputeerde staten onderscheidenlijk de commissaris van de Koning niet binnen een door Onze Minister wie het aangaat gestelde termijn toepassing hebben gegeven aan artikel 124, eerste lid, gaat de bevoegdheid van artikel 124, eerste lid, over op Onze Minister wie het aangaat. Een opmerkelijke nieuwe bevoegdheid is te vinden in het voorgestelde artikel 124e: het toezichthoudende orgaan kan ambtenaren aanwijzen ten behoeve van het toezicht op de uitvoering van de gemeentelijke taken. Deze toezichthouders beschikken over de bevoegdheden van de artikelen 5:15 tot en met 5:17 Awb. Dat komt neer op de bevoegdheid tot het binnentreden, de bevoegdheid inlichtingen te vorderen, de bevoegdheid een identiteitsbewijs te vorderen en de bevoegdheid tot het vorderen van inzage in zakelijke gegevens en bescheiden. Artikel 124e voegt er nog aan toe dat de artikelen 5:12, 5:13 en 5:20 Awb van overeenkomstige toepassing zijn. Of dat allemaal echt nodig is, lijkt me een serieuze vraag, vooral omdat de bepaling heel in het algemeen gaat over de wijze waarop een gemeentelijk orgaan zijn eigen taken uitoefent, zonder dat al van taakverwaarlozing sprake hoeft te zijn. Op een aantal manieren kan door het vermeend taakverwaarlozende bestuursorgaan worden voorkomen dat het daadwerkelijk tot indeplaatstreden komt. Allereerst is er artikel 124, tweede lid, van het wetsvoorstel. Een besluit tot indeplaatsstelling wordt niet uitgevoerd dan nadat een bepaalde, in het besluit aangegeven, termijn is verstreken, waarbinnen het taakverwaarlozende bestuursorgaan zelf nog de kans wordt geboden te voorzien in hetgeen het besluit vordert. Dat laatste is misschien wat vreemd uitgedrukt (het indeplaatstredende bestuursorgaan gaat immers zelf optreden en niet nog eens iets vorderen, dat doet de wet al), maar de bedoeling is duidelijk. Uitzondering is er - natuurlijk - voor spoedeisende gevallen. Het derde lid voegt eraan toe dat tussenstappen kunnen worden aangegeven als het gaat om het bereiken van resultaten in de gestelde termijn. Ook dat kan leiden tot een intensieve bemoeienis met het gemeentelijke handelen. Een tweede ontsnappingsmogelijkheid is de mogelijkheid van intrekking van het indeplaatsstellingsbesluit indien de raad, het college of de burgmeester voldoende aannemelijk maakt dat hij zonder

7 TVCR OKTOBER 2011 wetgeving 421 voorbehoud zal voorzien in hetgeen het besluit van hem vordert (art. 124d in het wetsvoorstel). Een derde mogelijkheid ligt verstopt in het vierde lid van het nieuwe artikel 124 dat bepaalt dat van een besluit tot indeplaatsstelling, alsmede van het voornemen tot het nemen van een dergelijk besluit, mededeling moet worden gedaan op de daar vermelde wijze. De eis van bekendmaking van het voornemen tot indeplaatsstelling vooronderstelt dat het betrokken orgaan ook dan nog de gelegenheid krijgt zelf nog tot actie over te gaan ter voorkoming van het daadwerkelijk ingrijpen. Het is allemaal wellicht wat veel van het goede. 18 Komt het toch tot indeplaatstreden, dan moeten er door het indeplaatstredende orgaan bevoegdheden worden uitgeoefend die de wet toekent aan een gemeentelijk orgaan. Zekerheidshalve bepaalt artikel 124c van het voorstel daarom dat bij de uitvoering van het besluit tot indeplaatsstelling GS / de Commissaris der Koningin beschikken over de bevoegdheden waarover de gemeentelijke bestuursorganen die hun taak verwaarlozen beschikken krachtens hetzij de Gemeentewet, hetzij de medebewindsvorderende wet. Worden bij het indeplaatstreden kosten gemaakt, dan komen deze ten laste van de gemeente. Zou de gemeente echter verhaal op een derde hebben gehad als het gemeentelijk bestuursorgaan de bevoegdheden zelf zou hebben uitgeoefend, dan blijft die mogelijkheid bestaan. Art. 124c, tweede lid, maakt dat mogelijk. In het verlengde van de bevoegdheidsuitoefening volgt een regeling ten aanzien van de rechtsbescherming. Deze is te vinden in een nieuw artikel 124f. Geregeld is dat het toezichthoudende orgaan dat indeplaatstreedt ook het orgaan is waar bezwaar moet worden gemaakt. Daarover zou twijfel mogelijk kunnen zijn omdat het indeplaatstredende orgaan optreedt namens het oorspronkelijke orgaan (althans zo zegt het eerste lid van art. 124f dit). In de praktijk zal het toezichthoudende orgaan bij het indeplaatstreden niet zonder de medewerking van het oorspronkelijke orgaan kunnen. Daarom is een nogal opgetuigde medewerkingsverplichting in het wetsvoorstel opgenomen (art. 124g). Naast een algemene verplichting tot medewerking aan de uitvoering van het indeplaatststellingsbesluit wordt een en ander in een aantal middelen geconcretiseerd: a. het toezichthoudende bestuursorgaan krijgt een aanwijzingsbevoegdheid; b. de gemeente dient gemeenteambtenaren ter beschikking te stellen op eerste vordering van de toezichthouder; en c. de gemeente dient alle informatie te geven die nodig is voor de uitvoering van het besluit tot indeplaatsstelling. Als laatste rijst de vraag wat een decentraal bestuursorgaan moet doen als het het oneens is met een besluit tot indeplaatstreden. Naast alle ingebakken vormen van overleg met de toezichthouder, rest dan de rechtsbescherming. Artikel 124i bepaalt dat tegen een door hem gericht besluit tot indeplaatsstelling door het betrokken gemeentelijk orgaan beroep op de 18 Zo ook Zijlstra 2011, paragraaf

8 422 wetgeving OKTOBER 2011 TVCR Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State open staat, waarbij de bezwaarfase wordt overgeslagen. Bij nota van wijziging is het artikel uitgebreid met een tweede lid dat bepaalt dat ook de provinciale toezichthouder beroep kan instellen als Onze Minister van hen indeplaatstreden vordert. 19 Kamerstukken II 2009/10, nr. 3, p Of een ander besluit van algemene strekking. 3.3 Revitalisering schorsings- en vernietigingsrecht Ten slotte is er nog de (beperkt gebleven) revitalisering van het schorsings- en vernietigingsrecht. Op dit punt vinden in de wet minder wijzigingen plaats. In de huidige wet is het de burgemeester die melding maakt van besluiten die naar zijn oordeel voor vernietiging in aanmerking komen. Het rechtsgevolg van zo n melding, mits tijdig gedaan, is dat het besluit niet (verder) wordt uitgevoerd. Het wetsvoorstel voegt aan deze meldingsbevoegdheid een vergelijkbare bevoegdheid toe voor gedeputeerde staten en de Commissaris van de Koning, eveneens met schorsende werking, zij het dat zij tien dagen de tijd hebben om deze melding te doen. Omdat in die tijd al veel onherstelbare schade kan worden aangericht, voegt een derde lid van het nieuwe artikel 273a een eigen schorsingsbevoegdheid toe vanaf het moment dat het toezichthoudende orgaan overweegt in te grijpen. De regeling is beperkt tot die gevallen waarin sprake is van mogelijke strijd met het recht (dus niet strijd met het algemeen belang) en het gaat om besluiten op grond van medewind. De meest belangrijke en fundamentele wijziging ten aanzien van het schorsings- en vernietigingsrecht is echter dat zij voortaan niet langer uitsluitend te kwalificeren zal zijn als negatief toezicht. Een nieuw artikel bepaalt dat tijdens de schorsing (art. 275) of de vernietiging (art. 278a) een voorziening kan worden getroffen. Uit de toelichting blijkt dat is gedacht aan die situaties waarin schorsing of vernietiging van het besluit onwenselijke gevolgen voor de praktijk heeft, die met het treffen van een voorziening kunnen worden voorkomen. 19 Een dergelijke clausulering is in de tekst van de wet echter niet opgenomen, zodat de bepaling ook voor heel andere voorzieningen lijkt te kunnen worden gebruikt. Een tweede toevoeging aan het vernietigingsrecht is de bevoegdheid een aanwijzing te geven over de juiste uitvoering van het vernietigingsbesluit (art. 278a, vierde lid). Ook dat grijpt potentieel diep in in het eigen beleid van het gemeentelijke orgaan. Daarnaast kan het vernietigingsbesluit bepalen dat geen nieuw besluit mag worden genomen (art. 278a, derde lid) of dat het indeplaatstreedt van het vernietigde besluit als beleidsvrijheid voor het gemeentebestuur ontbreekt (art. 278a, tweede lid). Gaat het om de vernietiging van een algemeen verbindend voorschrift, 20 dan kan ook nog worden bepaald dat de vernietiging tevens betrekking heeft op besluiten die zijn genomen op grond van dat algemeen verbindende voorschrift, aldus het voorgestelde art. 278a, vijfde lid.

9 TVCR OKTOBER 2011 wetgeving 423 Dat is alles bij elkaar nogal wat. Toch is dit nog maar een deel van het verhaal. Ook in de feitelijke uitvoering van deze artikelen verandert er namelijk een en ander. Wat er wijzigt, vinden we in twee nieuwe beleidskaders. 4 De beleidskaders De beleidskaders zijn bedoeld ter invulling van de op zichzelf nogal ruime bevoegdheden tot ingrijpen. Een beleidskader ten aanzien van het vernietigingsrecht bestond al, maar wordt door een nieuw beleidskader vervangen. Daaraan wordt een beleidskader voor taakverwaarlozing toegevoegd. Gegeven de vrijwel ongeclausuleerde generieke toezichtinstrumenten zijn deze beleidskaders hard nodig, zeker ook in het licht van de wens tot clausulering van toezichtbevoegdheden. Wie kennis neemt van de inhoud van de beleidskaders, moet echter constateren dat zij deze functie niet waarmaken. Wel heel duidelijk blijkt dat bij het nieuwe beleidskader schorsing en vernietiging. 21 In het huidige beleidskader spontane vernietiging 22 is ter invulling en beperking van de vernietigingsgronden uit de Grondwet gekozen voor een aanvullend materieel criterium, namelijk dat van de constitutionele verhoudingen. Alleen als van een doorkruising van die constitutionele verhoudingen sprake is, zal door de Kroon worden ingegrepen, zo volgt uit dit beleidskader. Op dat aanvullende criterium is kritiek mogelijk, 23 maar het kader vervult een duidelijke functie ter vergroting van de voorspelbaarheid, en dus de rechtszekerheid van de betrokken bestuursorganen. Bij een gerevitaliseerd generiek toezicht wordt een dergelijke clausulering natuurlijk extra belangrijk. In het nieuwe beleidskader is een dergelijke clausulering echter in het geheel niet terug te vinden. Kennelijk uit vrees om in bepaalde situaties met lege handen te komen staan, heeft de regering elke invulling van de vernietigingsgronden vermeden. Slechts de proportionaliteit is nog maatstaf, maar dat biedt weinig nieuwe garanties, noch duidelijkheid vooraf. Van het vernietigingsrecht kan voortaan dus onbekommerd gebruik worden gemaakt. De voorspelbaarheid wordt gezocht in een uitgebreid beschreven bestuurlijk voortraject. Dat traject bestond uiteraard al, maar wordt nu opgetuigd en geformaliseerd. Er is ook een nieuwe naam voor verzonnen, namelijk de interventieladder. Deze komt erop neer dat, wanneer het toezichthoudende bestuursorgaan meent dat ingrijpen is aangewezen, aanvankelijk gezocht wordt naar een oplossing in overleg, maar dat, wanneer het onder toezichtgestelde bestuursorgaan niet goed meewerkt, de ellende steeds een tikje wordt opgevoerd voor het onwillige bestuurorgaan. Uiteindelijk kan dat resulteren in de vernietiging van een verkeerd besluit. 21 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 5 met bijlage. 22 Kamerstukken II 2005/06, VII, nr Zie J.L.W. Broeksteeg, Spontane vernietiging, JB Select, Den Haag: Sdu Uitgevers 2009, p

10 424 wetgeving OKTOBER 2011 TVCR Ook ten aanzien van de taakverwaarlozing is inmiddels een beleidskader vastgesteld, 24 en ook dat beleidskader wordt gekenmerkt door het zo goed als volledig ontbreken van materiële normen en het daarvoor in de plaats stellen van een uitvoerig beschreven interventieladder. Daarnaast wordt gedacht aan sectorspecifieke beleidskaders teneinde tot een (betere) clausulering van deze ingrijpende bevoegdheden te komen. Nog afgezien van de vraag hoeveel hiervan daadwerkelijk terecht zal komen, is het toch opmerkelijk dat eerst het specifieke toezicht, o.a. vanwege de lasten wordt afgeschaft, om vervolgens via minder duidelijke en minder harde regels toch weer allerlei specifieke normen aan te leggen. De nadelen van deze wijziging lijken me duidelijk, de voordelen zijn gering. Al met al moeten we het (ook) van de beleidskaders niet hebben als het gaat om inhoudelijke duidelijkheid over de wijze waarop straks van het gerevitaliseerde generieke toezicht gebruik gaat worden gemaakt. 5 Beoordeling Dit wetsvoorstel wordt verkocht als een forse bevordering van de decentralisatie in Nederland. Die claim kan het voorstel niet waarmaken. Het voorstel vermindert niet zozeer het interbestuurlijke toezicht, maar vervangt een groot aantal geclausuleerde en tot specifieke beleidsterreinen beperkte vormen van toezicht door een vrijwel ongeclausuleerd en over de volle breedte geldend interbestuurlijk toezicht, voorzien van tal van aanvullende instrumenten om diep in te grijpen in het provincie- of gemeentebestuur. Bedacht moet worden dat het specifieke toezicht dat nu wordt gesaneerd niet alleen maar gaat over goedkeuring voor elk concreet geval. Ook allerlei andere mogelijkheden tot ingrijpen op specifieke beleidsterreinen, in specifiek omschreven situaties verdwijnen nu, om plaats te maken voor een wel heel algemeen instrument, dat ook nog eens ingezet kan gaan worden op terreinen die voorheen niet aan specifiek toezicht waren onderworpen. De terughoudendheid ten aanzien van generiek toezicht is immers verlaten. Dat belooft weinig goeds voor de decentralisatie. Deze kant van de zaak is in de parlementaire stukken nog niet of nauwelijks belicht. Het is te hopen dat de Eerste Kamer hier aan de noodrem zal trekken, en dit wetsvoorstel zal verwerpen. 24 Algemeen beleidskader indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing, Kamerstukken II 2010/11, VII, nr.85.