MEDEDELING AAN DE LEDEN

Transcriptie

1 Europees Parlement Commissie verzoekschriften MEDEDELING AAN DE LEDEN Betreft: Verzoekschrift nr. 0671/2015 door A. J. N. C. (Spaanse nationaliteit), over de tarieven die door Spaanse advocaten worden geheven 1. Samenvatting van het verzoekschrift Indiener is ontevreden over het feit dat de Spaanse orde van advocaten de tarieven van Spaanse advocaten vaststelt en is van mening dat dit inbreuk maakt op de vrije concurrentie. 2. Ontvankelijkheid Ontvankelijk verklaard op 18 februari De Commissie is om inlichtingen verzocht (artikel 216, lid 6, van het Reglement). 3. Antwoord van de Commissie, ontvangen op 29 juni 2016 Indiener is van mening dat de verplichte tarieven voor de activiteiten van advocaten (jura de cuentas), die worden vastgesteld door de Spaanse orden van advocaten, niet aanvaardbaar zijn. Volgens indiener moeten cliënten door dergelijke verplichte tarieven de advocaat een vast tarief betalen, ongeacht de kwaliteit van de geleverde diensten. Hij is het oneens met het feit dat advocatentarieven voor dezelfde zaak kunnen variëren afhankelijk van het bedrag van de vordering. Hij is van mening dat het vaststellen van verplichte tarieven een inbreuk vormt op de vrije concurrentie. Opmerkingen van de Commissie De onderliggende feiten Volgens de informatie waarover de Commissie beschikt, schafte Spanje bij de omzetting van de dienstenrichtlijn de vaste tarieven af, alsook de mogelijkheid voor orden van advocaten om vaste en aanbevolen tarieven vast te stellen, zoals voorzien in artikel 14 van de omnibuswet 1 1 Wet 25/2009 van 22 december tot wijziging van verschillende wetten om ze aan te passen CM\ docx PE v01-00 In verscheidenheid verenigd

2 die de wet op de beroepsverenigingen wijzigde. In het geval van de advocaten werd aan de orden van advocaten gevraagd om hun deontologische regels aan te passen zodat er geen vaste prijzen meer zouden bestaan en de tarieven onderhevig zouden zijn aan de private, contractuele vrijheid tussen de advocaten en hun cliënten. Advocatentarieven moeten dus worden overeengekomen tussen de advocaat en de cliënt aan het begin van een contractuele relatie. Orden van advocaten mogen echter richtsnoeren opstellen, zij het uitsluitend voor het overleggen van een beëdigde declaratie (jura de cuentas) en de begroting van de proceskosten, zodat de nationale rechtbanken de kosten kunnen bepalen die de winnende partij van de verliezende partij kan vorderen (zie de vierde extra bepaling van de wet op de beroepsverenigingen). Compatibiliteit van vaste tarieven met de artikelen 15 en 16 van Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt (dienstenrichtlijn) De Commissie is het eens met indiener dat maatregelen die worden opgelegd door wetgeving of professionele regelgeving en bedoeld zijn om verplichte vaste minimum- of maximumtarieven vast te leggen, in het bijzonder voor professionele diensten zoals juridische diensten, een ernstig obstakel vormen voor de vrijheden op de interne markt. Ze ontzeggen dienstverleners de mogelijkheid om te concurreren op prijs of op kwaliteit, hetgeen essentieel is voor eender welke economische activiteit. Het zou de vestiging in een lidstaat minder aantrekkelijk kunnen maken 1. Zoals hierboven in deel 1 uitgelegd, lijkt dat in Spanje echter niet het geval te zijn. Al ten tijde van de invoering van Richtlijn 2006/123/EG betreffende diensten op de interne markt ("dienstenrichtlijn") werden de lidstaten, gezien artikel 15 van de dienstenrichtlijn en in het bijzonder artikel 15, lid 2, onder g), verwijzend naar vaste minimum- en/of maximumtarieven, opgeroepen om vaste minimum- of maximumtarieven grondig te herzien en af te schaffen indien ze worden beschouwd als niet-gerechtvaardigd en onevenredig. Volgens artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn kan een maatregel waarmee minimumtarieven en het verbod om daarvan af te wijken worden opgelegd en die van toepassing is op alle personen en ondernemingen die actief zijn op het grondgebied van de lidstaat, alleen gerechtvaardigd zijn wanneer hij voortkomt uit dwingende redenen van algemeen belang, voor zover de maatregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder gaat dan wat nodig is om dat doel te bereiken. Tijdens hun evaluatie moeten de lidstaten rekening houden met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ). De lidstaten moeten er ook rekening mee houden dat deze bepaling van de dienstenrichtlijn niet alleen van toepassing is op grensoverschrijdende situaties, maar ook geldt voor binnenlandse situaties waarbij een Spaanse advocaat betaalde activiteiten uitvoert voor cliënten in Spanje. Een dergelijke regeling moet ook worden beoordeeld op basis van artikel 16 van de dienstenrichtlijn, dat alleen beperkingen op de grensoverschrijdende verrichting van diensten toelaat indien deze gerechtvaardigd en evenredig zijn op grond van openbare veiligheid, openbare orde, volksgezondheid of de bescherming van het milieu - aan de wet op de vrije toegang tot en verlening van diensten. Artikel 14 van de wet op de beroepsverenigingen verbiedt uitdrukkelijk het vastleggen van indicatieve schalen met professionele tarieven en laat alleen richtsnoeren toe die uitsluitend zijn bedoeld voor de begroting van de proceskosten en de beëdigde declaratie. 1 Handboek voor de implementatie van de Dienstenrichtlijn, PE v /2 CM\ docx

3 dwingende redenen die niet noodzakelijk relevant zijn bij het overwegen van minimumtarieven voor advocaten. Het Europees Hof van Justitie heeft nog geen uitspraak gedaan over de vraag omtrent de interpretatie van artikel 15 van de dienstenrichtlijn 1. Vroeger werd een dergelijke zaak alleen onderzocht onder de vrijheid van vestiging, een van de fundamentele vrijheden van de interne markt volgens het Verdrag (artikel 49, VWEU). Wanneer we in dat kader kijken naar de Italiaanse regeling die verplichte tarieven vastlegt voor advocaten (Cipolla-zaak C-94/04 2 ), oordeelde het Hof dat het verbod om af te wijken van bij de tariefregeling vastgestelde minimumhonoraria, de toegang van in een andere lidstaat dan de Italiaanse Republiek gevestigde advocaten tot de Italiaanse markt van juridische diensten moeilijker maakt en hen dus in het verrichten van dergelijke diensten in die lidstaat beperkt. Het Hof oordeelde ook dat een dergelijke regeling een beperking vormt van de in artikel 56 VWEU neergelegde vrijheid van dienstverlening. Het Hof liet echter in het midden of deze wetgeving haar doel bereikt en of de opgelegde beperkingen onevenredig zijn. Het Hof wees er in een aantal zaken ook op dat verplichte tarieven niet nodig zijn, aangezien regels voor de organisatie, kwalificatie, gedragscode, aansprakelijkheid en het toezicht als zodanig voldoende zijn om de doelstellingen van consumentenbescherming en een goede rechtsbedeling te bereiken 3. Voortgaand hierop: gezien de resultaten van de collegiale toetsing met betrekking tot rechtsvorm, aandeelhouderschap en tariefvoorschriften 4, hebben de diensten van de Commissie al benadrukt dat vaste tarieven in het algemeen, en verplichte minimumtarieven in het bijzonder, ernstige beperkingen zijn voor de vestiging van dienstverleners. Ze hebben ook een negatieve invloed op de keuze van de consument en beperken de concurrentie op de markt. Het is daarom erg twijfelachtig of het opleggen van minimumtarieven een hoge kwaliteit van de diensten garandeert. De lidstaten zouden in principe geschiktere middelen moeten vinden om doelstellingen van algemeen belang, zoals de bescherming van de consument, te vrijwaren 5. Consumentenbescherming of goede rechtsbedeling zijn geen dwingende redenen die beperkingen op de grensoverschrijdende verrichting van diensten onder artikel 16 van de dienstenrichtlijn rechtvaardigen. Compatibiliteit van vaste tarieven met de EU-mededingingswetgeving Verplichtingen voor ondernemingen op grond van de EU-mededingingsregels Artikel 101, lid 1, VWEU verbiedt "alle overeenkomsten tussen ondernemingen, alle besluiten van ondernemersverenigingen [ ] welke de handel tussen lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden en ertoe strekken of ten gevolge hebben dat de mededinging binnen de 1 Er is echter een prejudiciële beslissing aanhangig (referentie C-532/15 en C-538/15) waarbij het HvJ door twee Spaanse burgers is gevraagd om de compatibiliteit met de EU-wetgeving te beoordelen van de bestaande tariefregelingen voor procureurs in Spanje en in het bijzonder met betrekking tot artikel 15, lid 3, van de dienstenrichtlijn. 2 Arrest van 5 december 2006, Cipolla, gevoegde zaken C-94/04 en C-202/04. 3 Arrest van 5 december 2006, Cipolla, gevoegde zaken C-94/04 en C-202/04. 4 Werkdocument van de diensten van de Commissie SWD(2013) 402 definitief van , over de resultaten van de collegiale toetsing met betrekking tot rechtsvorm, aandeelhouderschap en tariefvoorschriften op grond van de dienstenrichtlijn 5 In juni 2015 startte de Commissie een inbreukprocedure tegen Spanje betreffende verplichte minimumtarieven voor Spaanse procureurs. CM\ docx 3/3 PE v01-00

4 interne markt wordt verhinderd, beperkt of vervalst". In het bijzonder geldt dat in overeenstemming met de rechtspraak van de Europese rechtbanken, "het rechtstreeks of zijdelings bepalen van de aan- of verkoopprijzen of van andere contractuele voorwaarden" (zie artikel 101, lid 1, onder a), VWEU) door middel van overeenkomsten tussen ondernemingen en beslissingen van ondernemersverenigingen de concurrentie hindert en bijgevolg verboden is door artikel 101, lid 1, VWEU. Het is vaste jurisprudentie dat advocaten zich kunnen bezighouden met economische activiteiten en daarom als onderneming kunnen worden beschouwd 1 en dat leden van een beroepsvereniging kunnen worden beschouwd als een ondernemersvereniging 2 in de zin van artikel 101, VWEU. Daarom kan een akkoord tussen ondernemingen (bijv. advocaten) of een beslissing van een ondernemersvereniging (bijv. een orde van advocaten) waarbij verplichte minimum- of maximumtarieven worden vastgesteld, een schending vormen van artikel 101, VWEU als een dergelijk gedrag de handel tussen lidstaten beïnvloedt. 3 Zoals uiteengezet in deel 1 hierboven, is in de relevante Spaanse wetgeving nu vastgesteld dat advocaten hun prijzen vrij kunnen bepalen en de Commissie heeft geen informatie, ook niet uit het verzoekschrift, waaruit blijkt dat advocaten of orden van advocaten prijsafspraken hebben gemaakt of nog steeds maken. Als indiener informatie heeft die erop wijst dat advocaten of orden van advocaten prijsafspraken zijn overeengekomen of minimum- of maximumprijzen hebben afgesproken, zou dergelijk gedrag een schending inhouden van artikel 101, lid 1, VWEU of, indien de overeenkomst geen invloed heeft op de handel tussen de lidstaten (in de zin van de rechtspraak), een schending inhouden van de equivalente bepalingen van de Spaanse mededingingswetgeving. In een resolutie van 23 juli 2015 bijvoorbeeld, oordeelde de Spaanse nationale markt- en concurrentiecommissie dat de plaatselijke orde van advocaten van Las Palmas artikel 1 van wet 15/2007 van de nationale mededingingswetgeving had overtreden ("Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia") door collectieve prijsaanbevelingen te doen aan haar leden 4. Dit toont aan dat de nationale mededingingsautoriteit goed geplaatst is om eventuele bezorgdheden van indiener over de mededinging aan te pakken. Artikel 102, VWEU verbiedt een of meer ondernemingen die op (een deel van) de gemeenschappelijke markt een machtspositie hebben om misbruik daarvan te maken als de handel tussen de lidstaten hierdoor wordt verstoord. Volgens punt a) van artikel 102, VWEU kan dergelijk misbruik met name bestaan in "het rechtstreeks of zijdelings opleggen van onbillijke aan- of verkoopprijzen of van andere onbillijke contractuele voorwaarden." In deze context kan de toepassing van een te hoge prijs 1 C-309/99 Wouters v. Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten ECLI:EU:C:2002:98, paragrafen Besluit van de Commissie van 24 juni 2004 in de zaak COMP/A , PB L 4 van , blz Ibidem. 4 CNMC resolutie van 23 juli 2015 (expte. SACAN/31/2013 HONORARIOS PROFESIONALES COLEGIO ABOGADOS LAS PALMAS) PE v /4 CM\ docx

5 die niet in een redelijke verhouding staat tot de economische waarde van de geleverde prestatie, een overtreding zijn van artikel 102, VWEU. 1 Om te bepalen of er sprake is van een schending van artikel 102, VWEU, moet worden vastgesteld dat een of meerdere ondernemingen een machtspositie hebben op de relevante markt. Op basis van de informatie waarover de Commissie beschikt, met inbegrip van de informatie in het verzoekschrift, is het niet duidelijk of er sprake is van een dergelijke machtspositie. Bovendien is een dergelijke machtspositie op zich niet verboden door de EU-wetgeving, maar alleen het misbruik van een dergelijke positie. 2 De Commissie heeft geen informatie, ook niet uit het verzoekschrift, die erop wijst dat advocaten of orden van advocaten zouden zijn overgegaan tot buitensporige prijsstelling, in de veronderstelling dat ze een machtspositie op de markt zouden hebben. In de context van het toepassen van EU-mededingingsregels op ondernemingen, moet er ook worden aan herinnerd dat de Commissie en de nationale mededingingsautoriteiten in alle EU-lidstaten samenwerken via het European Competition Network (ECN) bij het toepassen van EU-mededingingswetgeving. Een klacht over een mogelijke schending van de EU-mededingingsregels door ondernemingen kan dus ofwel voor de Commissie of voor een bevoegde nationale mededingingsautoriteit worden gebracht. Verplichtingen voor lidstaten op grond van de EU-mededingingsregels Het is ook vaste jurisprudentie dat lidstaten volgens artikel 4, lid 3, VEU en artikel 101, VWEU niet "het nuttig effect van de op ondernemingen toepasselijke mededingingsregels ongedaan kunnen maken". Dat zou met name het geval zijn, indien " een lidstaat het tot stand komen van met artikel 101 VWEU strijdige mededingingsregelingen oplegt of begunstigt dan wel de werking ervan versterkt, of aan zijn eigen regeling het overheidskarakter ontneemt door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te laten". 3 Zoals echter wordt opgemerkt in deel 1 hierboven, doet niets vermoeden dat Spanje (i) advocaten zou hebben verplicht of aangemoedigd om eender welk type overeenkomst of besluit goed te keuren in strijd met de "nuttig effect"-doctrine zoals bepaald in artikel 4, lid 3, VEU in samenhang met artikel 101, VWEU of (ii) aan zijn eigen regeling het overheidskarakter zou hebben ontnomen door de verantwoordelijkheid voor het nemen van besluiten tot interventie op economisch gebied aan particuliere marktdeelnemers over te laten. Tot slot zijn lidstaten volgens artikel 106 VWEU ook verplicht om "met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van de Verdragen, met name die bedoeld in de artikelen 18 en 101 tot en met 109" te nemen of te handhaven. 1 C-52/07 Kanal 5 Ltd v STIM upa, ECLI:EU:C:2008:703, paragraaf C-52/09 Telia Sonera, ECLI:EU:C:2011:83, paragraaf Gevoegde zaken C-184/13 tot C-187/13, C-194/13, C-195/13 en C-208/13 API, ECLI:EU:C:2014:2147, paragraaf 29. CM\ docx 5/5 PE v01-00

6 Zoals vermeld in deel 1 doet niets echter vermoeden dat het Koninkrijk Spanje een maatregel zou hebben genomen die van de advocaten of orden van advocaten zou eisen dat ze verplichte vaste minimum- of maximumtarieven zouden opleggen. Conclusie De Commissie is daarom van mening dat zo lang Spanje de tarieven van advocaten niet onderwerpt aan verplichte vaste minimum- of maximumtarieven, er geen schending is door het Koninkrijk Spanje van artikelen 15 of 16 van de dienstenrichtlijn. Bovendien, om de in deel 3 uiteengezette redenen, doet niets vermoeden dat (i) het Koninkrijk Spanje artikel 4, lid 3, VEU in samenhang met artikel 101, VWEU of artikel 106, VWEU in samenhang met artikel 102, VWEU schendt of (ii) dat advocaten of orden van advocaten artikel 101 en/of artikel 102, VWEU schenden. De Commissie ziet derhalve geen reden om deze kwestie verder te onderzoeken. PE v /6 CM\ docx