PROJECT VERBETERING BELEIDSADVIES EN OVERLEG. Dienstverleningsopdracht uitgevoerd door het KU Leuven Instituut voor de Overheid

Transcriptie

1 PROJECT VERBETERING Dienstverleningsopdracht uitgevoerd door het KU Leuven Instituut voor de Overheid Onderzoeksteam: Wout Frees, Ellen Fobé, Marleen Brans BELEIDSADVIES EN OVERLEG 25 november 2015

2 INLEIDING 1

3 I. Opdracht In uitvoering van het regeerakkoord wenst de Vlaamse Overheid de praktijk van adviesverlening en overleg in de Vlaamse overheid te verbeteren en te vernieuwen. Zij zal hiertoe een project opstarten Verbetering beleidsadvisering en overleg waarbij een Groenboek zal worden geredigeerd. Het Instituut voor de Overheid, dat in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie onderzoek heeft gevoerd naar strategische adviesraden en beleidsadvies in Vlaanderen, ondersteunt de Vlaamse overheid hierbij d.m.v. een kortlopende opdracht, waarin de volgende diensten begrepen zijn: 1. Een hertaling van de resultaten van wetenschappelijke onderzoeken uitgevoerd in het kader van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie naar de praktijk van adviesverlening in Vlaanderen. De hertaling richt zich op een situatieschets van de huidige adviesverlening, en op de aanbevelingen inzake pijnpunten in de adviesverlening in functie van beter beleid. 2. Een internationale benchmark met de hervorming van adviesstelsels in Nederland en het VK. 3. Wetenschappelijke toets van de voorstellen uitgewerkt door de projectgroep. De documenten die we u bij dezen overmaken, vormen het resultaat van diensten 1 en 2. Zoals afgesproken, hebben we voor deze opdracht gefocust op de adviesverlening door (semi)permanente adviesraden. In de volgende paragraaf situeren we het begrip beleidsadvisering binnen het bredere concept van interactief beleid, bespreken we een definitie en de kenmerken van beleidsadvies, en gaan we wat dieper in op adviesverlening door (semi)permanente adviesraden. II. Situering en definities Beleidsadvisering en beleidsconsultaties kunnen gesitueerd worden binnen het bredere concept interactief beleid of participatief beleid. Van Damme & Brans (2008) definiëren interactieve beleidsvoering als het vroegtijdig betrekken van een brede groep actoren bij de beleidsvorming, waarbij op basis van intensieve communicatie, openheid, dialoog en gedeelde macht beleidsproblemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend. In de literatuur zijn verschillende participatieladders in omloop die basisvormen van participatie onderscheiden in functie van de mate van invloed van de participanten op de beleidsvorming en in functie van de intensiteit van de interactie (Van Damme & Brans, 2008). We definiëren beleidsadvies als opinies en aanbevelingen aangeboden als leidraad voor het toekomstig beleid. Advies wordt daarbij niet beperkt tot de opvattingen van neutrale deskundigen binnen of buiten de overheid. Ook de opinies van middenveldorganisaties die een bepaald belang behartigen, vallen onder deze definitie. We spreken wel slechts van advies als de opinies of aanbevelingen onderbouwd worden met argumenten (Brans, Van Damme & Gaskell, 2010; Bossens et al., 2014). Advies wordt in deze definitie als formeel niet-bindend opgevat: beleidsmakers kunnen zelf kiezen of ze het advies al dan niet volgen. Hierin verschilt advies van overleg, dat tot doel heeft om tot een akkoord te komen waar beide (of alle betrokken) partijen zich aan houden. Wanneer advies aangeleverd wordt door actoren die de macht hebben om beleid te implementeren, te blokkeren of te hinderen, kan het in de praktijk wel erg moeilijk zijn om geen rekening te houden met het advies (Brans, Van Damme & Gaskell, 2010; Bossens et al., 2014). 2

4 Een specifieke vorm van beleidsadvisering zijn beleidsconsultaties. Bij consultaties ligt het initiatief steeds bij het bestuur. Consultaties zijn processen waarbij het bestuur belanghebbenden of deskundigen raadpleegt om input te krijgen voor de verdere ontwikkeling van het beleid of de voorgestelde regelgeving. Advies kan ook spontaan of ongevraagd gegeven worden, op initiatief van burgers, belanghebbenden(organisaties) of deskundigen (Brans, Van Damme & Gaskell, 2010; Bossens et al., 2014). In deze dienstverleningsopdracht focussen we op adviesverlening door (semi)permanente adviesraden. Kenmerkend voor dit arrangement is dat vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties elkaar op regelmatige basis ontmoeten in een forum, waar zij meestal via consensus komen tot een gezamenlijk, geïntegreerd advies. Dit arrangement voor beleidsadvisering is typisch voor een neo-corporatistische consensusdemocratie zoals Vlaanderen, en kan afgezet worden tegenover een arrangement dat typisch is voor de pluralistische Westminsterdemocratie, zoals het VK. In het VK verloopt de interactie tussen middenveldorganisaties en de overheid op een meer bilaterale basis: middenveldorganisaties kunnen schriftelijke reacties formuleren op green papers. De individuele reacties worden verzameld, geanalyseerd en eventueel geïntegreerd door de overheid (Brans, Van Damme & Gaskell, 2010). III. Leeswijzer Dit rapport beslaat 36 pagina s en is opgebouwd uit twee grote delen: In deel 1, onder hoofdstuk 1, gaan we in op enkele procedurele zaken en principes waarop men al dan niet zou kunnen ingrijpen om de praktijk van adviesverlening via adviesraden te verbeteren in functie van beter beleid. Voor elk van deze procedurele elementen en principes overlopen we wat de wetenschappelijke literatuur erover zegt, hoe de huidige regelgeving in Vlaanderen eruit ziet, welke empirische bevindingen naar voren komen uit relevante SBOV- en OECD-rapporten, en welke aanbevelingen hieruit voortvloeien. In deel 2 schetsen we onder de hoofdstukken 2 t.e.m. 5 de hervormingstrajecten en de huidige praktijk van adviesverlening in Vlaanderen, Nederland en het VK. Deze worden samengevat in een vergelijkende tabel waarin de belangrijkste kenmerken van de adviesverleningspraktijk in Vlaanderen, Nederland en het VK met elkaar vergeleken worden. Achteraan het rapport wordt de lijst met referenties per hoofdstuk weergegeven, en werden ook de bijlagen opgenomen. 3

5 DEEL I. SITUATIESCHETS HUIDIGE ADVIESVERLENING EN AANBEVELINGEN OBV HERTALING VAN ONDERZOEKSRESULTATEN 4

6 1. PROCEDURELE ZAKEN EN PRINCIPES THEORIE, EMPIRIE EN AANBEVELINGEN 1.1 Waarom adviesraden consulteren? België en Vlaanderen kennen een historisch gegroeide praktijk van advies via raden. Deze praktijk heeft een dubbel doel: enerzijds het verzamelen van input om betere beleidsbeslissingen te nemen en anderzijds het zoeken van draagvlak en legitimiteit voor het beleid (Beierle, 2002; Murswieck, 1993; Peters & Barker, 1993; Mayer et al., 2005). Stakeholder(organisaties) hebben echter andere verwachtingen dan de overheid. Vanuit het perspectief van deze actoren is het waarschijnlijk minstens even belangrijk om rechtstreeks invloed te kunnen uitoefenen op het beleid (Fobé et al., 2009). 1.2 Moment van inspraak beleidsruimte Wat zegt de literatuur? De legitimiteit van inspraak- en adviesprocessen wordt bepaald door verschillende factoren. We onderscheiden factoren m.b.t de inputlegitimiteit (bv. inclusiviteit en representativiteit), factoren m.b.t. de proceslegitimiteit (bv. betrokkenheid, dialoog, transparantie, inhoudelijke diepgang), factoren m.b.t. de outputlegitimiteit (bv. inhoudelijke kwaliteit, leesbaarheid, relevantie, draagvlak) en contextfactoren. Eén van de contextfactoren betreft het volgende: De mogelijkheid om inspraak te hebben in en invloed uit te oefenen op het beleid zou effectief moeten bestaan. Hiervoor worden inspraakprocessen bij voorkeur op de meest relevante momenten in het besluitvormingsproces georganiseerd. Voor echt strategische onderwerpen lijkt het voornamelijk van belang dat inspraakprocessen vroeg genoeg in het beleidsproces georganiseerd worden. Immers, als het inspraakmoment te laat in het beleidsproces komt, is de beleidsruimte om de beleidsbeslissing bij te sturen veelal eerder beperkt (Webler & Tuler, 2002; OECD, 2010; Fobé et al., 2009). Het risico bestaat dat adviesraden ingeschakeld worden louter omdat het een formele vereiste is, ook al is er geen politieke ruimte of bereidheid meer voor bijsturing van het beleid. Dit kan leiden tot wederzijdse frustraties bij (leden van) adviesraden en beleidsmakers. Vanuit het standpunt van de beleidsambtenaar kan deze formele vereiste gezien worden als een onnodige vertraging van het beleidsproces. (Leden van) adviesraden blijven mogelijks gefrustreerd achter omdat hun adviezen geen invloed hebben. Zij kunnen zich gaan afvragen of het nog opportuun is om tijd te investeren in het uitbrengen van adviezen (Fobé et al., 2016; Fobé et al., 2009). Wat zegt de huidige regelgeving? Beleidsmakers zijn bij de opmaak van decreten en strategische besluiten verplicht om advies te vragen aan de strategische adviesraad/-raden na de eerste principiële goedkeuring door de regering. Empirische bevindingen Fobé et al. (2009): survey bij leden van adviesraden - Bijna 60% van de respondenten stelt dat de adviesvraag meestal niet op het juiste moment komt in het beleidsproces. Niet op het juiste moment betekent concreet te laat. Bossens et al. (2014): case studies - In alle bestudeerde cases werden de strategische adviesraden reeds vóór het verplichte adviesmoment om advies gevraagd. Bovendien werd de adviesraad ook steeds om advies gevraagd in de niet-geformaliseerde beleidsprocessen. 5

7 - De geïnterviewde beleidsmakers geven aan dat ze het belangrijk vinden om adviesraden vroeg in het beleidsproces te betrekken zodat ze het beleid tijdig kunnen bijsturen en tijdig aan een consensus kunnen werken. Na de principiële goedkeuring is er immers vaak niet meer veel ruimte tot bijsturen omdat er reeds een politiek akkoord is. - Ondanks het feit dat de strategische adviesraden in de bestudeerde cases vroeg betrokken werden (vóór het verplichte adviesmoment), stellen we vast dat de strategische adviesraden vragende partij zijn om vroeger in het beleidsproces betrokken te worden. Hieruit leiden we af dat deze vroege betrokkenheid niet in alle beleidsdomeinen een vanzelfsprekendheid is. Aanbevelingen Fobé et al. (2009) & Bossens et al. (2014) - Bekrachtiging van de werkwijze om adviezen te vragen op groenboeken, conceptnota s en/of discussienota s: via deze weg zouden de SAR s effectief strategische adviezen kunnen geven en dat op een moment waarop er nog voldoende politieke ruimte is om de hoofdlijnen van het beleid aan te passen. De verplichte advisering op voorontwerpen van decreet biedt dan de mogelijkheid om adviezen te geven die meer instrumenteel van aard zijn. - Bedenking: in een consensusdemocratisch systeem is het niet altijd evident om reeds vroeg in het beleidsproces een grote openheid te garanderen. Fobé et al. (2009) - Afstemming van het werkprogramma van de raad op de regelgevingsagenda van de minister: de raden kunnen hun werkprogramma gebruiken als strategisch instrument. Ze kunnen hun werkprogramma afstemmen op de regelgevingsagenda van de minister. Het werkprogramma kan dan gebruikt worden om te anticiperen op adviesvragen. Bovendien laat het toe om proactief adviezen uit te brengen. Relevante bevindingen uit het project GB&WB Groenboeken, witboeken en conceptnota s zijn instrumenten die toelaten om stakeholders in een vroege fase van het beleidsproces te betrekken bij het beleid. Het gebruik van deze documenten in een vroege fase van het beleidsproces garandeert echter niet dat de beleidsmakers ook rekening zullen houden met de uitkomsten van de consultaties. Stakeholders die de survey invulden, geven over het algemeen aan dat zij, wanneer zij geconsulteerd worden, ook wensen dat er voldoende politieke openheid en bereidheid is bij de bevoegde beleidsmakers om daadwerkelijk rekening te houden met de resultaten van de consultaties. Schijnbetrokkenheid wordt als frustrerend, tijdrovend en overbodig ervaren. Er heerst volgens stakeholders soms onduidelijkheid over de rol en de doelstellingen van het gebruik van groenboeken, witboeken en conceptnota s: dient het document in kwestie om een politieke consensus te bezegelen of dient het om de analyse te onderbouwen met beleidssuggesties van stakeholders? Deze twijfel geldt voornamelijk ten aanzien van conceptnota s. Volgens enkele ervaringsdeskundigen die in het kader van dit onderzoek geïnterviewd werden, zijn conceptnota s vaak eerder politieke documenten dan zuivere consultatiedocumenten. Dat wil zeggen dat ze volgens deze deskundigen vaak gebruikt worden om de bereikte politieke consensus binnen de schoot van de regering in een vroeg stadium van het beleidsproces op papier te zetten. Deze inschatting wordt bevestigd door de empirische bevindingen van het surveyonderzoek. - Doel van opmaak: Het vastleggen van de consensus binnen de regering over de grote lijnen van het beleid wordt door beleidsmakers als het belangrijkste doel ingeschat bij de beslissing 6

8 tot opmaak van conceptnota s. Het onderbouwen van de beleidsanalyse met suggesties van burgers en/of middenveld werd als het minst belangrijke doel ingeschat. - Doelbereiking: Stakeholders en beleidsmakers geven aan dat beleidsmakers wel degelijk nuttige en vernieuwende beleidssuggesties ontvingen op basis van het consultatieproces rond de conceptnota. Deze suggesties blijken echter slechts in zeer beperkte mate te leiden tot bijsturing van de beleidsvoornemens van de regering. De stelling dat de beleidspistes verbeterd werden op basis van deze suggesties wordt immers eerder ontkend, zowel door beleidsmakers als door stakeholders. 1.3 Adviestermijn Wat zegt de huidige regelgeving? Art Kaderdecreet: De adviezen worden in de regel verstrekt binnen een termijn van dertig dagen na de datum van de ontvangst van de adviesaanvraag. In geval van spoed, die met redenen wordt omkleed, kan de Vlaamse regering de termijn inkorten zonder dat hij minder dan tien werkdagen mag bedragen. Empirische bevindingen Fobé et al. (2009) - Case studies: Uit de case studies blijkt dat de termijn van 30 dagen die adviesraden krijgen om adviezen af te leveren, vaak onvoldoende is. Het afleveren van een goed onderbouwd advies vergt tijd. Verschillende aspecten spelen hierin een rol: o Het aftoetsen van standpunten en het verwerven van draagvlak bij de achterban van de afgevaardigde organisaties vergt de nodige tijd. o Het zoeken naar consensus tussen de verschillende afgevaardigde organisaties vergt o de nodige tijd. Het verzamelen van de nodige informatie en kennis en het informeren van de leden vergt de nodige tijd. - Survey bij leden van adviesraden: De adviestermijn die de strategische adviesraden krijgen om te reageren op de adviesvragen wordt door de overgrote meerderheid van de respondenten als onvoldoende beoordeeld, al zijn er significante verschillen tussen de adviesraden. Aanbevelingen Fobé et al. (2009) & OECD (2010) - Uitbreiding of versoepeling van de adviestermijn: een ruimere termijn zou de raden beter toelaten om op inhoudelijk vlak voldoende diepgang te vinden en om tot een ruime consensus een draagvlakverwerving voor het advies te komen. 1.4 Transparantie Wat zegt de literatuur? De legitimiteit van inspraak- en adviesprocessen wordt bepaald door verschillende factoren. We onderscheiden factoren m.b.t de inputlegitimiteit (bv. inclusiviteit en representativiteit), factoren m.b.t. de proceslegitimiteit (bv. betrokkenheid, dialoog, transparantie, inhoudelijke diepgang), factoren m.b.t. de outputlegitimiteit (bv. inhoudelijke kwaliteit, leesbaarheid, relevantie, draagvlak) en contextfactoren. Eén van de factoren m.b.t. de proceslegitimiteit betreft het volgende: Het inspraakproces dient open en transparant te zijn, zowel op vlak van inhoud en uitkomsten als met betrekking tot de geldende omgangs- en procedureregels. Deze openheid moet gelden ten opzichte van alle 7

9 deelnemers aan het inspraakproces, maar ook ten aanzien van actoren die niet betrokken werden (zoals de burgers in het algemeen (Webler & Tuler, 2002). Wat zegt de huidige regelgeving? Art. 4 4 Kaderdecreet. Alle adviezen uitgebracht door een strategische adviesraad zijn openbaar. Empirische bevindingen Fobé et al. (2009) & Fobé et al. (2013): survey bij leden van adviesraden - Aan de leden van adviesraden werd gevraagd of zij een duidelijk zicht hebben op het totale proces van advisering in de strategische adviesraad (transparantie); en in welke mate zij akkoord gaan met de wijze waarop over de adviezen wordt beslist in de algemene raad (eigenaarschap). Beide aspecten scoren positief en dragen dus bij tot de proceslegitimiteit. OECD (2010) - Informatie over het werk van de meeste adviesraden is niet gemakkelijk toegankelijk, behalve voor de grootste adviesraden. De adviezen van de adviesraden zijn in principe publiek, maar blijken niet altijd makkelijk terug te vinden. Niet alle raden publiceren hun adviezen op hun websites. Aanbevelingen OECD (2010) - Oprichting van een portaalsite waar de adviezen van alle (belangrijkste) adviesraden gepubliceerd worden voor het grote publiek. - Adviezen van verschillende adviesraden over hetzelfde issue zouden op één locatie beschikbaar gemaakt moeten worden, bv. door het departement in kwestie. 1.5 Feedback: reactie van de regering/minister Wat zegt de literatuur? De legitimiteit van inspraak- en adviesprocessen wordt bepaald door verschillende factoren. We onderscheiden factoren m.b.t de inputlegitimiteit (bv. inclusiviteit en representativiteit), factoren m.b.t. de proceslegitimiteit (bv. betrokkenheid, dialoog, transparantie, inhoudelijke diepgang), factoren m.b.t. de outputlegitimiteit (bv. inhoudelijke kwaliteit, leesbaarheid, relevantie, draagvlak) en contextfactoren. Eén van de factoren m.b.t. de proceslegitimiteit betreft de verantwoording en feedback vanwege beleidsverantwoordelijken t.a.v. de geconsulteerde actoren. Wanneer beleidsmakers systematisch en publiekelijk feedback geven aan de geconsulteerde actoren over waarom het beleid al dan niet aangepast werd in functie van de adviezen, dan draagt dit bij tot de legitimiteit van het overheidsbeleid. Wat zegt de huidige regelgeving? Art. 4 3 Kaderdecreet: De Vlaamse Regering geeft duiding en toelichting aan de strategische adviesraad over haar beslissing over de adviezen, vermeld in 2. Empirische bevindingen Fobé et al. (2009): case studies en survey bij leden van adviesraden - De respondenten geven aan dat de mate van feedback en verantwoording vanwege de beleidsverantwoordelijken over waarom er al dan niet rekening gehouden werd met de adviezen voor verbetering vatbaar is: volgens de leden van adviesraden geven de 8

10 beleidsverantwoordelijken hun strategische adviesraad bijna nooit of slechts soms feedback omtrent het gebruik van de adviezen. OECD (2010) - Beleidsmakers geven te weinig en onvoldoende systematisch feedback aan stakeholders over waarom er al dan niet rekening gehouden werd met hun adviezen. Aanbevelingen Fobé et al. (2009) & OECD (2010) - Er is nood aan systematische en gemotiveerde feedback vanwege de beleidsverantwoordelijken aan (de leden van) de adviesraden nadat zij de adviezen ontvangen en doorgenomen hebben. De feedback zou zich moeten richten op hoe en waarom het beleid al dan niet aangepast werd in functie van de adviezen. Feedback moet ook gegeven worden wanneer de adviesvraag niet verplicht is of wanneer het een spontaan advies betreft. 1.6 Afstand tot de overheid - Belang van dialoog en interactie Wat zegt de literatuur? De afstand tussen de beleidsmakers en de adviesraden is belangrijk om een onafhankelijke en kritische kijk op het uit te voeren beleid te garanderen. De afstand tussen de adviesraad en de beleidsmakers mag anderzijds ook niet te groot zijn. Een te grote afstand kan de kans op doorwerking (invloed) van adviezen immers verkleinen. Daarom is het belangrijk dat er een goede dialoog en interactie mogelijk is tussen de strategische adviesraden en de beleidsmakers (Fobé, 2009). Empirische bevindingen Fobé et al. (2009): survey bij leden van adviesraden - Aan de leden van adviesraden werd gevraagd hoe vaak zij buiten het formele adviesproces in de strategische adviesraad overleg plegen met de beleidsverantwoordelijken over het advies. De gemiddelde score bedraagt 3,15 (op een maximum van 6), hetgeen erop wijst dat er relatief weinig overleg gepleegd wordt tussen (de leden van) de raden en de beleidsverantwoordelijken over de uitgebrachte adviezen. Bossens et al. (2014): case studies - In de meeste onderzochte cases was er naast de officiële adviesvraag en de officiële bezorging van het advies ook ruimte voor interactie tussen de adviesraden en de beleidsmakers. Beleidsmakers komen een beleidsvoorstel vaak persoonlijk toelichten aan de adviesraad, zodat verduidelijking mogelijk is. Anderzijds werd vastgesteld dat de interactie in sommige andere onderzochte cases eerder beperkt was. Aanbevelingen Fobé et al. (2009) & Bossens et al. (2014) - Zowel de beleidsverantwoordelijken als de raden en hun leden zouden gericht moeten investeren in een interactieve, constructieve adviesrelatie. Dit kan bijvoorbeeld bereikt worden op de volgende manieren: o Beleidsmakers kunnen hun beleidsinitiatief persoonlijk komen toelichten in de adviesraad, hetzij op uitnodiging, hetzij op eigen initiatief o Deelname van de leidende ambtenaar van de SAR s aan de beleidsraad 9

11 1.7 Wie consulteren? Samenstelling van adviesraden: maatschappelijk middenveld onafhankelijke deskundigen Wat zegt de literatuur? De keuze voor vermaatschappelijking van inspraak zorgt voor een groot draagvlak, maar zou bepaalde groepsbelangen voorop kunnen stellen eerder dan het algemeen belang. Via verwetenschappelijking van inspraakprocessen wordt objectieve kennis aangeleverd, maar hebben de beslissingen of adviezen niet noodzakelijk draagvlak bij de doelgroepen waarop zij gericht zijn. Beide vormen van input kunnen dus als complementair beschouwd worden (Fobé et al., 2009, 22). De adviespraktijk in België en Vlaanderen is in essentie gebaseerd op vertegenwoordiging en belangenbehartiging. Advies gebaseerd op academische expertise heeft een minder belangrijke rol. De centrale rol van stakeholderconsultatie is begrijpelijk in een consensusdemocratie die gekenmerkt wordt door neocorporatisme. Immers, in een consensusdemocratie zijn beleidsbeslissingen vaak het resultaat van politiek compromis en bijgevolg een weerspiegeling van verschillende maatschappelijke belangen. In een neo-corporatistisch systeem spelen de belangrijkste stakeholderorganisaties bovendien vaak ook een rol in de implementatie van het beleid. Bijgevolg is hun steun voor het beleid essentieel (Fobé et al., 2016). Het rapport Stroobants-Victor (2000) pleitte, in navolging van de Nederlandse hervorming in 1997, voor een strikte onderverdeling tussen de input van onafhankelijke deskundigen en de input vanuit het maatschappelijke middenveld (Fobé et al., 2009). De assumptie van het voorstel van het rapport en van de Nederlandse hervorming was dat onafhankelijke deskundigen in vergelijking met belangenbehartigers meer vanuit een generalistisch en sectoroverschrijdend perspectief zouden nadenken over beleid op (middel)lange termijn, en daarbij meer het algemeen belang i.p.v. een specifiek belang voor ogen zouden houden (Fobé et al., 2009, 64). Wat zegt de huidige regelgeving? Via de BBB-hervorming heeft men een balans proberen te zoeken tussen het produceren van onafhankelijk advies en meer waardegebonden zoeken naar draagvlak. Via de BBB-hervorming kregen wetenschappers namelijk ook een beperkte aanwezigheid in de strategische adviesraden. Art. 5 Kaderdecreet: Een strategische adviesraad wordt samengesteld: - ofwel uit vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld; - ofwel uit zowel vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld als onafhankelijke deskundigen. Empirische bevindingen Fobé et al. (2009): case studies - Het streven van wetenschappers naar de objectieve benadering van een onderwerp blijkt niet altijd makkelijk te verzoenen met de nood om vanuit de afweging van verschillende maatschappelijke belangen tot een consensus te komen. - De sterke specialisatie van wetenschappers en de diversiteit aan behandelde onderwerpen hebben tot gevolg dat de inbreng van wetenschappers soms eerder beperkt is.! De tevredenheid bij beleidsmakers of raadsleden over (de kwaliteit van) de inbreng van onafhankelijke deskundigen in het adviesproces werd niet bevraagd. Hierover kunnen we dus ook geen uitspraken doen 10

12 Diversiteit, representativiteit, inclusiviteit Wat zegt de literatuur? Een voorwaarde voor performante beleidsadvisering is dat beleidsmakers beschikken over meerdere bronnen van beleidsadvies. Voor beleidsmakers heeft dit als voordeel dat zij over meerdere perspectieven en opinies beschikken om onderbouwde beslissingen te kunnen maken. Vanuit een democratisch perspectief is het cruciaal dat belangrijke belanghebbenden niet uitgesloten worden van het besluitvormingsproces. Principes van brede representatie, diversiteit en gelijke toegang verhogen de inputlegitimiteit van het inspraakproces (Webler & Tuler, 2000) Het Vlaamse stelsel van permanente adviesraden biedt het voordeel van de continuïteit. 1 Potentiële nadelen van permanente structuren zijn echter dat deze structuren mogelijks niet altijd gemakkelijk nieuwe leden opnemen, waardoor het representatieve karakter mogelijks onder druk komt te staan, en dat binnen deze structuren minder innovatieve ideeën en probleemperspectieven tot stand komen (Bossens et al., 2014, 41; OECD, 2010). Wat zegt de huidige regelgeving? Art. 6 1 Kaderdecreet: De leden van de strategische adviesraden worden door de Vlaamse regering benoemd voor een termijn van 4 jaar. Voor vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld gebeurt dit op voordracht van representatieve middenveldorganisaties, voor onafhankelijke deskundigen na een openbare oproep tot kandidaatstelling. Empirische bevindingen Fobé et al. (2009): survey bij leden van adviesraden - Aan de leden van adviesraden werd gevraagd in welke mate zij vinden dat hun respectieve adviesraden een inclusief 2 en representatief 3 karakter hebben. Beide aspecten scoren positief en dragen dus bij tot de inputlegitimiteit. - Bedenking: het is niet verwonderlijk dat de organisaties die afgevaardigden hebben in het adviesproces vinden dat zij zelf representatief zijn voor het beleidsdomein waartoe ze behoren. Aanbevelingen Bossens et al. (2014) - Samenstelling van permanente adviesstructuren regelmatig herbekijken. De overheid dient zelf regelmatig kritisch na te denken over de samenstelling van de permanente adviesstructuren: Zijn alle relevante belanghebbenden uit het beleidsdomein vertegenwoordigd? Is de verhouding tussen het aantal neutrale deskundigen en het aantal vertegenwoordigers van het middenveld optimaal afgestemd op de noden van het beleidsdomein? OECD (2010) - De voorwaarden en procedures om benoemd te worden als lid in een adviesraad moet actief bekend gemaakt worden, zodat potentiële outsiders die voorheen niet betrokken waren zichzelf kandidaat kunnen stellen voor benoeming als lid indien zij dat wensen. 1 Permanente structuren bieden continuïteit: de leden van deze adviesorganen kunnen kennis opbouwen over beleidsthema s, een strategische visie ontwikkelen rond beleidsthema s en ervaring opdoen met beleidsprocessen, waardoor zij effectiever advies kunnen uitbrengen. De leden kunnen in hun adviezen voortbouwen op voorgaande adviezen, hetgeen de consensusvorming in de hand werkt. 2 Het concept inclusiviteit wordt gevormd door twee variabelen: toegang van de belangrijkste stakeholders tot het adviesproces en de diversiteit van de algemene raad. 3 Het concept representativiteit werd bevraagd via volgende stelling: De algemene raad is representatief voor de belanghebbende actoren uit het betrokken beleidsdomein. 11

13 Bossens et al. (2014) & OECD (2010) - Voldoende variëren tussen open consultaties en permanente structuren. Meerdere actoren toegang bieden tot het beleidsproces kan ook door meer gebruik te maken van open consultaties (= adviesmomenten die toegankelijk zijn voor alle belanghebbenden; bv. online bevragingen, burgerdebatten). Uit de survey bij beleidsambtenaren blijkt dat de meerderheid van beleidsambtenaren (65%) openstaat voor meer open vormen van consultatie. Belangrijk is echter dat beleidsmakers ook over voldoende competenties beschikken om dergelijke consultaties goed te kunnen uitvoeren. De Consultatiecode biedt hiervoor ondersteuning. Uit de survey bij beleidsambtenaren bleek 86% van de respondenten echter niet vertrouwd te zijn met de Consultatiecode. Deze zou dus beter verspreid en gepromoot kunnen worden. 12

14 DEEL II. BENCHMARK HERVORMINGSTRAJECTEN IN VLAANDEREN, NEDERLAND EN HET VERENIGD KONINKRIJK 13

15 2. VERGELIJKING VAN KENMERKEN VAN ADVIESVERLENING TUSSEN VLAANDEREN, NEDERLAND EN HET VERENIGD KONINKRIJK 4 Land/regio Vlaanderen Nederland Verenigd Koninkrijk Relatie tussen Neocorporatisme Neocorporatisme Pluralisme staat en m ij Invulling van beleidsadvies Bron van legitimiteit voor overheidsbeleid Samenstelling van adviesorganen Focus op maatschappelijk beleidsadvies Legitimiteit wordt gezocht door draagvlak. Strategische adviesraden bestaan hoofdzakelijk uit vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld, eventueel aangevuld met onafhankelijke deskundigen. Het formele adviesstelsel focust op neutraal wetenschappelijk beleidsadvies. Maatschappelijk beleidsadvies vindt plaats via informele kanalen. Legitimiteit wordt gezocht door objectieve analyse. Alle adviescommissies (op enkele uitzonderingen na) zijn exclusief samengesteld uit experten en wetenschappers; er zetelen in principe geen belangenbehartigers in de adviescommissies. Focus op neutraal wetenschappelijk beleidsadvies Legitimiteit wordt gezocht door objectieve analyse. Samenstelling afhankelijk van het mandaat: sommige adviesorganen bestaan enkel uit ambtenaren; andere bestaan enkel uit wetenschappers en experten. Aantal adviesorganen Weinig permanente adviesraden Relatief weinig permanente adviescolleges Relatief weinig permanente adviesorganen Regelgevend kader Financiering van adviesorganen Verplichte reactie van de regering? Veel ad hoc adviesorganen Er is omvattende wetgeving over de rol, de compositie en de positie van adviescolleges. Adviesorganen worden gefinancierd met overheidsgeld. De regering is verplicht te reageren op gegeven adviezen. Veel ad hoc adviesorganen Er is omvattende wetgeving over de rol, de compositie en de positie van adviescolleges. Adviesorganen worden gefinancierd met overheidsgeld. De regering is verplicht te reageren op gegeven adviezen. Periode na 1997: enorme expansie van task forces, werkgroepen en ad hoc adviesorganen Het VK heeft geen algemene wet die het adviesstelsel reguleert, maar wel een Code of practice en bijbehorende Principles of scientific advice to government. Adviesorganen worden grotendeels gefinancierd met overheidsgeld. De Principles of scientific advice to government raden de overheid aan om een reactie te geven op gegeven adviezen. De principes hebben echter geen verplichtend karakter. 4 Aangepast van Schulz et al. (2015). 14

16 3. ADVIESVERLENING IN VLAANDEREN 3.1 Politiek-bestuurlijk systeem Het politiek-bestuurlijke systeem in Vlaanderen heeft onder meer de volgende kenmerken: - Parlementaire democratie - Deelstaat van een federale staat - Proportioneel kiesstelsel coalitieregeringen - Consensusdemocratie / Pacificatiedemocratie - Traditie van neocorporatisme 3.2 Historisch gegroeide praktijk van advies via raden & traditie van neocorporatisme België en Vlaanderen kennen een historisch gegroeide praktijk van advies via raden. Deze praktijk heeft een dubbel doel: enerzijds het verzamelen van input om betere beleidsbeslissingen te nemen en anderzijds het zoeken van draagvlak voor het beleid door in deze raden vooral maatschappelijke organisaties op te nemen. België en Vlaanderen kennen een traditie van neocorporatisme 5 - De klassieke sociale partners (representatieve werknemers- en werkgeversorganisaties) worden vertegenwoordigd in de beleidsvoering via een geïnstitutionaliseerd stelsel van sociaal overleg. - Ook voor het brede middenveld in het algemeen wordt een belangrijke rol voorzien in de beleidsvoering, onder meer via een stelsel van adviesraden. In de loop der jaren ontwikkelde zich zo in en rond de Vlaamse overheid een amalgaam aan al dan niet geïnstitutionaliseerde adviescomités, overlegorganen, adviesraden, enz. Naast het geïnstitutionaliseerde stelsel van strategische adviesraden, dat we hieronder in detail bespreken, bestaat een groot deel van het advieslandschap in België en Vlaanderen nog steeds uit talrijke ad hoc forums of instanties voor consultatie en advies. Deze forums en instanties zijn ongekend in aantal, fluïde in plaats en tijd en maatschappelijk niet zichtbaar. Dit gebrek aan transparantie kan de functie van adviesorganen als legitieme en waardevolle mechanismen voor consultatie en beleidsinput ondermijnen. 3.3 Stelsel van strategische adviesraden Het huidige strategische adviesstelsel kreeg vorm naar aanleiding van de herstructurering van de Vlaamse administratie onder de noemer Beter Bestuurlijk Beleid (BBB). De Vlaamse regering besliste in 2001 dat een herstructurering van het bestaande adviesstelsel doorgevoerd moest worden. De hervorming van het adviesstelsel werd ingegeven door de nood aan transparantie en vereenvoudiging en door de wens om het primaat van de politiek te herstellen. Rapport Stroobants-Victor (2000) Het rapport Stroobants-Victor 6 (2000) bepleitte de noodzaak tot reorganisatie van het adviesstelsel. De kritiek op het toenmalige stelsel bestond o.a. uit de volgende elementen: 5 Neocorporatisme = het betrekken van bepaalde groepen bij het overheidsbeleid via een geprivilegieerde relatie, waardoor ze invloed krijgen op het formuleren en implementeren van beleid. 6 Deze twee voormalige secretarissen-generaal werden aangesteld als Bijzondere Commissaris Beter Bestuurlijk Beleid. 15

17 - Een gebrek aan overzicht door de veelheid (126 permanente adviesorganen) aan ingestelde, maar niet uniform functionerende adviesraden - Een gebrek aan een duidelijke opdeling tussen advies, overleg en onderhandeling Het rapport Stroobants-Victor bepleitte een strikte onderverdeling tussen de input van onafhankelijke deskundigen en de input vanuit het maatschappelijke middenveld, zoals ingevoerd was in de hervorming van het Nederlandse adviesstelsel in Ook de Vlaamse beleidsmakers waren aanvankelijk gewonnen voor deze scheiding tussen advies en overleg: de adviesraden zouden volgens de oorspronkelijke hervormingsplannen samengesteld worden met onafhankelijke deskundigen i.p.v. met maatschappelijke vertegenwoordigers. De soep werd echter niet zo heet gegeten als ze werd opgediend. De decreetgever introduceerde weliswaar de inbreng van onafhankelijke deskundigen in strategische adviesraden. Maar ze herbevestigde ook expliciet de rol en de waarde van het maatschappelijke middenveld in de strategische adviesraden. 7 Kaderdecreet Strategische adviesraden (2003) De principes van het nieuwe strategische adviesstelsel werden vastgelegd in het Kaderdecreet Strategische adviesraden. Samenstelling - De strategische adviesraden zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld, eventueel aangevuld met onafhankelijke deskundigen Statuut en onafhankelijke werking - De strategische adviesraden in Vlaanderen worden opgericht per decreet. Ze hebben daardoor een permanent en stabiel karakter. - De strategische adviesraden in Vlaanderen beschikken over rechtspersoonlijkheid. - Een strategische adviesraad beschikt over een jaarlijkse dotatie. 8 - De strategische adviesraden in Vlaanderen beschikken over een eigen secretariaat. Het secretariaat staat in voor de inhoudelijke, procesmatige, administratieve en logistieke ondersteuning van de adviesraad. 9 - De leden worden benoemd voor een termijn van 4 jaar. Deze termijn verschilt van de legislatuurperiode van de Vlaamse regering. Vertegenwoordigers van het maatschappelijke middenveld worden aangeduid of voorgedragen vanuit de representatieve middenveldorganisaties. Onafhankelijke deskundigen worden aangesteld na een openbare oproep tot kandidaatstelling. Al deze elementen dragen bij tot de onafhankelijke positie en werking van de strategische adviesraden ten opzichte van de regering. Interne en externe afstemming en coördinatie - Het principe van één strategische adviesraad per beleidsdomein werd nagestreefd Enkele opmerkingen hierover: 1) Het één-op-één-principe heeft als gevolg dat SAR s in heterogene beleidsdomeinen te maken krijgen met zeer uiteenlopende adviesvragen. Om hieraan tegemoet te komen, voorziet het decreet in de mogelijkheid tot oprichting van deelraden; 2) Het één-op-één-principe sluit niet uit dat meerdere ministers bevoegd zijn voor één adviesraad. 7 De afwegingen m.b.t. de samenstelling van de adviesraden worden besproken in Hoofdstuk 1 Procedurele zaken en principes Theorie, empirie en aanbevelingen. 8 Deze dotaties verschillen sterk tussen de verschillende raden. Cf. infra. 9 Er zijn grote verschillen in capaciteit tussen de SAR s wat de ondersteuning door stafmedewerkers betreft. Cf. infra. 10 In de praktijk werd deze één-op-één-relatie in de meeste gevallen gerealiseerd. Er zijn enkele uitzonderingen: Het beleidsdomein RWO heeft twee SAR s (de SARO en de Vlaamse Woonraad); De SERV adviseert voor meerdere beleidsdomeinen (werk, economie, overheidsfinanciën, energie, werking van de overheid). 16

18 - Het decreet voorziet in de mogelijkheid dat adviesraden onderling kunnen samenwerken en gezamenlijk advies kunnen uitbrengen. Dit is interessant wanneer een thema onder de bevoegdheid van verschillende adviesraden valt. Positie in de beleidscyclus - De Vlaamse regering is verplicht om advies te vragen over de (meeste) voorontwerpen van decreet en ontwerpen van besluit met een strategisch belang (basisuitvoeringsbesluiten). Dit advies moet gevraagd worden na de eerste principiële goedkeuring door de Vlaamse regering 11. De adviesraad krijgt in principe 30 dagen de tijd om te reageren. - Daarnaast kunnen SAR s ook op eigen initiatief adviezen uitbrengen. - De adviezen zijn niet bindend: de beleidsmakers mogen afwijken van de adviezen (cf. primaat van de politiek) Besluitvorming - De adviesraden brengen advies uit in consensus. Als er geen consensus bereikt wordt, wordt er gestemd. Er kan dan ook een minderheidsstandpunt toegevoegd worden aan het advies Openbaarheid - De adviezen uitgebracht door de strategische adviesraden zijn openbaar. Het adviesstelsel tussen 2006/07 en 2014/15 - Een beperkt aantal grote en permanente strategische adviesraden werd opgericht, die het Vlaams Parlement, de Vlaamse regering of de individuele ministers moeten adviseren over strategische beleidsaangelegenheden. - Enkele bestaande adviesorganen werden omgedoopt tot strategische adviesraden. - Daarnaast bleven ook een aantal (kleinere) reeds bestaande adviesorganen behouden die op een specifiek terrein werkzaam waren. - Ook werden een aantal bestaande adviesorganen als een sub-raad geïntegreerd in de nieuwe strategische adviesraden. Tot in begin 2015 waren er 12 strategische adviesraden, weergegeven in de tabel. Tabel 1. Het adviesstelsel tussen 2006/07 en 2014/15 Afkorting Volledige naam Beleidsdomein Minaraad Milieu- en Natuurraad Milieu en natuur MORA Mobiliteitsraad Mobiliteit SARC Strategische Adviesraad voor Cultuur, jeugd, sport en media Cultuur, Jeugd, Sport en Media SARiV Strategische Adviesraad internationaal Vlaanderen Buitenlands beleid, beleid inzake internationaal ondernemen, toerisme en internationale samenwerking SARO Strategische Adviesraad Ruimtelijke Ordening - Onroerend Erfgoed Ruimtelijke Ordening - Onroerend Erfgoed Vlaamse Woonraad Woonbeleid VLABEST Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken VLOR Vlaamse onderwijsraad Onderwijs en vorming Beleid inzake personeels- en organisatieontwikkeling, ICT, egovernment, wetsmatiging, facilitaire dienstverlening en vastgoedbeheer, binnenlandse aangelegenheden, stedenbeleid en inburgeringsbeleid 11 Met andere woorden: wanneer de regeringspartijen een akkoord bereikt hebben over het ontwerpdecreet of besluit. 17

19 VRWI SERV SALV SAR WGG Vlaamse Raad voor Wetenschap en Innovatie Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen Strategische Adviesraad voor Landbouw en Visserij Strategische Adviesraad voor het Vlaamse Welzijns-, Gezondheids- en Gezinsbeleid Aangepast van Fobé et al., 2013, 228. Wetenschaps- en innovatiebeleid Werk en sociale economie, economie, energie, werking van de overheid, overheidsfinanciën Landbouw en visserij Welzijn, volksgezondheid en gezin Uit de gegevens in beide tabellen blijkt dat de hervorming van het adviesstelsel niet geleid heeft tot volledige uniformiteit over de adviesraden heen op gebied van budget en ondersteuning. Er bestaan grote verschillen tussen de raden in termen van budget, en daarmee samenhangend, in termen van personeelsaantallen. Het volume van het budget is hoofdzakelijk afhankelijk van de taken van de raden. Voor sommige raden gaat de taakopdracht immers verder dan louter het verlenen van beleidsadvies; de taakopdracht kan ook de implementatie van beleid en/of het uitvoeren van onderzoek omvatten. De SERV heeft het grootste budget, en daarmee samenhangend de meeste medewerkers. Zij heeft dan ook het meest uitgebreide takenpakket. De SERV geeft namelijk niet alleen advies over socioeconomisch beleid, maar ook over andere beleidsdomeinen zoals energie en overheidsfinanciën. Daarnaast functioneert de SERV ook als tripartite overlegmechanisme tussen de sociale partners en de overheid. Tabel 2. Vergelijkende tabel: budget, ondersteuning, samenstelling (toestand ) Raad Budget 12 Aantal medewerkers Ledenaantal Samenstelling 13 Minaraad M + 4 A/L MORA Inbegrepen in de SERV (in 2009: 424) M + 3 A/L SARC M + 4 A/L SARiV M + 10 A/L SARO M + 5 A/L Woonraad M + 5 A/L VLABEST M + 10 A/L VLOR M VRWI M + 12 A/L SERV M SALV M SAR WGG M + 9 A/L Aangepast 14 van Fobé et al., 2013, 231. De Minaraad, de VLOR, de VRWI en de SERV bestonden reeds voor de hervorming van het adviesstelsel (zij het eventueel onder een andere naam). Hun budgetten en personeelsaantallen bleven ongeveer ongewijzigd en zijn hoger dan die van de overige adviesraden. Het feit dat deze reeds bestaande adviesraden over hogere budgetten en een ervaren personeelsbestand beschikken, geeft hen mogelijks een grotere zichtbaarheid bij, toegang tot en aandacht van de beleidsmakers. 12 Budget voor 2013, in EUR x1000 (bron: docs.vlaamsparlement.be/pfile?id= ) 13 M = aantal vertegenwoordigers van middenveldorganisaties en belangengroepen; A = aantal onafhankelijke academici; L = aantal leken / individuele stakeholders 14 Aangepast op basis van de jaarverslagen 2014 van de SAR s (voor SARiV en Vlabest: op basis van het jaarverslag 2013). 18

20 Ledenaantal en samenstelling - Het ledenaantal is tot op zekere hoogte vastgelegd per decreet, net als de verdeling tussen belangenorganisaties, academici en leken. - Slechts in één strategische adviesraad (Vlabest) maken de wetenschappelijke experten de meerderheid van de leden uit. - Ambtenaren zijn slechts beperkt aanwezig in de strategische adviesraden. De VRWI is een uitzondering: zes van de twaalf individuele deskundigen zijn leidende ambtenaren van Vlaamse departementen en overheidsagentschappen; zij hebben slechts een raadgevende stem in de vergaderingen van de VRWI. Aanpassing van het Kaderdecreet (2014) In 2015 werd het Kaderdecreet aangepast. Enkele SAR s werden afgeschaft, enkele SAR s werden ingebed in de SERV, één SAR werd ingebed in een departement. Het huidige landschap ziet eruit als volgt: Tabel 3. Het huidige adviesstelsel SERV Volgende adviesraden werden ingebed bij de SERV - MORA - SAR WGG - Vlaamse Woonraad Vanaf 1 januari SALV Vanaf 1 januari 2016 SARC Ingebed in het departement van culturele Vanaf 1 januari 2016 aangelegenheden SARiV Houdt op te bestaan in de huidige vorm Sinds 1 juli 2015 VLABEST Houdt op te bestaan in de huidige vorm Sinds 1 juli 2015 Minaraad SARO VLOR VRWI Voorziene samenvoeging Blijft een klassieke strategische adviesraad met aparte rechtspersoonlijkheid Houdt op te bestaan in de huidige vorm Na fusie van de huidige beleidsdomeinen LNE en RWO Deze hervorming lijkt minder ingegeven door een streven naar maatschappelijke transparantie. De transparantie neemt immers af door de hervorming. Het is bovendien ook nog niet duidelijk wat de precieze budgettaire impact zal zijn van deze hervorming: De afschaffing van adviesraden zal een besparing opleveren en de centralisering van administratieve ondersteuning voor meerdere adviesraden kan schaalvoordelen creëren. Maar het risico bestaat dat bijkomend beleidsadvies gezocht zal worden via de oprichting van informele of ad hoc adviescomités. Deze kosten zijn grotendeels verborgen. 3.4 Andere vormen van consultatie Mede onder druk van de OESO heeft Vlaanderen recentelijk verschillende instrumenten ingevoerd om beleidsmakers aan te moedigen om belanghebbenden te consulteren, de kwaliteit van de consultaties te verhogen en deze consultaties meer transparant te maken: : de reguleringsimpactanalyse (RIA) werd ingevoerd. Beleidsconsultatie wordt als een belangrijk onderdeel beschouwd van de RIA : er werd een Consultatiecode gepubliceerd om beleidsambtenaren te ondersteunen bij het organiseren, uitvoeren en evalueren van consultaties. 19

21 Reguleringsimpactanalyse De Dienst Wetsmatiging van de Vlaamse overheid beschrijft de RIA als een gestructureerd en logisch proces ter voorbereiding van een beleidsmaatregel waarbij de positieve en negatieve effecten van beleidsopties afgewogen worden. RIA is sinds 2005 een verplicht onderdeel van de goedkeuringsprocedure voor decreten en besluiten op initiatief van de Vlaamse Regering. De Dienst Wetsmatiging stelde een leidraad ter beschikking met richtlijnen voor de opmaak van een RIA. Volgens deze leidraad komt het uitvoeren van een RIA neer op het beantwoorden in transparant overleg met alle betrokkenen van de juiste vragen, op het juiste moment, in de juiste volgorde (zie Figuur 1). Beleidsconsultatie wordt als een belangrijk onderdeel van de RIA beschouwd. De leidraad formuleert een aantal tips en aandachtspunten voor het organiseren van consultaties in elke fase van de beleidscyclus. 15 Een meer systematische en omvattende ondersteuning voor beleidsambtenaren bij het organiseren van consultaties werd voorzien in de vorm van de Consultatiecode. Figuur 1. Basisprincipes van RIA Bron: Vlaamse Overheid Dienst Wetsmatiging, 2012, p. 11. Consultatiecode De Dienst Wetsmatiging ontwikkelde de Consultatiecode (2012) met als doel beleidsambtenaren te ondersteunen bij het organiseren, uitvoeren en evalueren van consultaties bij de voorbereiding van nieuwe regelgeving. Het document formuleert een reeks criteria voor kwaliteitsvolle consultatie en voorziet een stappenplan voor consultatieprocessen (zie bijlagen 1 en 2). Voor elke stap in het consultatieproces bundelt de Consultatiecode hulpmiddelen, tips en goede praktijken. De appendix van de Code bevat tot slot een overzicht van mogelijke consultatietechnieken en -methoden. De Code heeft geen verplichtend karakter. Ze is bedoeld als hulpmiddel. 15 Deze tips en aandachtspunten hebben o.a. betrekking op de vraag welke stakeholders en experts best geconsulteerd worden, op welke manier en in welke fase van de beleidscyclus, op de tijdigheid van de consultaties en de hoeveelheid tijd die voorzien is voor de consultaties en de verwerking van de input. 20

22 4. ADVIESVERLENING IN NEDERLAND 4.1 Politiek-bestuurlijk systeem Het politiek-bestuurlijke systeem in Nederland heeft onder meer de volgende kenmerken: - Parlementaire democratie - Unitaire staat - Proportioneel kiesstelsel coalitieregeringen - Consensusdemocratie / Pacificatiedemocratie - Traditie van neocorporatisme 4.2 Het ontstaan van een stelsel van adviesraden Nederland kent een historisch gegroeide praktijk van advies via raden. We beschrijven hieronder kort het ontstaan van deze praktijk. Nederland werd in de eerste helft van de 20 ste eeuw (tot 1967) gekenmerkt door een hoge mate van politieke stabiliteit, verzuiling met politieke partijen in een centrale rol, en passieve, loyale achterbannen. De beleidsvorming werd tot stand gebracht door de elites van de verschillende zuilen. Belangrijke principes bij de beleidsvorming waren het zoeken naar compromis, het vermijden van ideologische conflicten en een strikte geheimhouding (afscherming van het beleidsproces van publiciteit). De Nederlandse politieke cultuur is in deze periode erg vergelijkbaar met de Belgische. Advies, overleg en medezeggenschap waren centrale begrippen in het Nederlandse model en werden in belangrijke mate geïnstitutionaliseerd. Er ontstonden in deze periode allerlei wettelijke overlegprocedures met maatschappelijke organisaties en een stelsel van adviesraden: bv. de Stichting van de Arbeid (bipartiet, opgericht in 1945), de Sociaal Economische Raad (SER) (tripartiet, opgericht in 1950). Deze organen combineerden de advies- en de overlegfunctie. Als gevolg hiervan ontstonden gesloten beleidscircuits of samenwerkingsnetwerken waarbij een beperkt aantal partners bevoorrechte relaties onderhield met de overheid, een systeem dat ook wel neocorporatisme genoemd wordt. 4.3 Expansie en professionalisering van het adviesstelsel In de jaren 60 en 70 van de 20 ste eeuw expandeerde het adviesstelsel. Deze expansie was het gevolg van een aantal evoluties: - De toenemende complexiteit van maatschappelijke problemen, die ervoor zorgde dat de overheid een grotere nood had aan kennis om haar beleid te onderbouwen; - De groei van de welvaartsstaat: de overheid ging ingrijpen in steeds meer domeinen van de samenleving. Het aantal adviesorganen nam hierdoor toe in de jaren 60 en 70, met een historisch hoogtepunt van 368 permanente adviescolleges in De toenemende complexiteit van maatschappelijke problemen zorgde ook voor een graduele professionalisering van het adviesstelsel via een toename van het aantal onafhankelijke deskundigen in de adviesorganen (vooral sinds de jaren 70). 21