Juridische Aspecten van Drones in Vogelvlucht

Transcriptie

1 Juridische Aspecten van Drones in Vogelvlucht Mr. Jilles van Zinderen, MANZ Legal Drones in het nieuws. Recentelijk hebben drones (ook wel RPA s genaamd) de voorpagina s van de landelijke dagbladen gehaald omdat zij gesignaleerd werden in de lucht nabij Schiphol. In de maanden april en mei van dit jaar al zes keer. In de Verenigde Staten was het groot nieuws toen een drone in januari 2015 probleemloos in de voortuin van het Witte Huis landde 1. In een bijna automatische reflex vraagt de politiek dan om strengere regels. Inmiddels is er een overheidscampagne opgezet: Veilig vliegen met drones. Deze campagne werd nodig geacht omdat de regels omtrent drones niet voor iedereen even duidelijk zijn. En eerlijk gezegd zijn de bestaande regels dat ook niet altijd. Dat is mede een gevolg van het feit dat de aanvankelijk gehanteerde regels eenvoudigweg niet geschikt waren voor de enorme vlucht die dronegebruik inmiddels heeft genomen, zowel in particulier als in commercieel gebruik. Daarnaast zijn de bestaande regels niet altijd even duidelijk. In juli van dit jaar komt er weer nieuwe regelgeving, nu voor de zogenaamde mini drone, met name bedoeld om het gebruik van drones voor commerciële doeleinden juist te stimuleren. De wens om strengere maatregelen en voorlichting enerzijds en tegelijk een nieuwe wet die gebruik juist moet stimuleren anderzijds, toont mooi de spagaat aan waarin de maatschappij verkeert wanneer het om drones gaat. We omarmen de drone om haar talrijke mogelijkheden, het eenvoudige gebruik en de beschikbaarheid voor iedereen. Anderzijds vrezen we de potentiele risico s en zijn we nog zoekende naar een plaats voor de drone in onze regelgeving en ons logistieke systeem. Maar hoe groot zijn die risico s eigenlijk? Recente cijfers 2 dateren van In dat jaar waren er waarschijnlijk drones in Nederland. Dertien ondernemingen hadden toen een licentie voor commercieel gebruik en begin 2015 waren er nog eens 13 aanvragen voor licenties in behandeling. Er zijn in dat jaar 27 incidenten gemeld en 23 processen-verbaal opgemaakt. Natuurlijk is elk incident er een te veel maar is de angst voor de risico s van drones wel terecht? Als we kijken naar verkeersongevallen, dan zijn er in slachtoffers van een verkeersongeval medisch behandeld. In dat jaar zijn er 661 personen overleden als gevolg van een verkeersongeval. Onze staatsecretaris gaf dit voorjaar aan dat de ernstigste incidenten met drones in Nederland twee bijna botsingen waren met sportvliegtuigen op twee kleinere vliegvelden in respectievelijk 2014 en Informatieblad ABL, incidentmeldingen drones (23 juni 2015)

2 Drone, RPA, RPAS of UAS? Drones worden in juridische en technische wereld meestal RPA genaamd: remotely piloted aircraft. Het gaat altijd om een op afstand bestuurd luchtvaartuig, dat onbemand is en geen modelluchtvaartuig is. Bij dat laatste kunt u denken aan schaalmodellen van grote vliegtuigen of helikopters die door hobbyisten, die lid zijn van een vereniging en worden gebruikt op een daarvoor aangewezen terrein. De overheid noemt de combinatie van het voertuig en de bediening ook wel remotely piloted aircraft system (RPAS). UAS staat voor Unmanned Aerial Systems waaronder zowel de RPA valt als autonoom vliegende luchtvaartuigen. Die laatste luchtvaarttuigen worden dus volledig automatisch gestuurd zonder menselijk ingrijpen. Internationale luchtvaartwetsgeschiedenis Luchtvaart is in veel gevallen een internationale aangelegenheid. De basis voor internationale afspraken over grensoverschrijdend luchtverkeer is het verdrag van Chicago van Bij dat verdrag zijn 191 landen aangesloten waaronder Nederland. Het is een relatief eenvoudig en gedegen verdrag dat al meer dan zeventig jaar het fundament vormt van internationale handel en diensten via de lucht. In artikel 8 van dat verdrag is bepaald dat geen luchtvaartuig dat zonder bestuurder kan vliegen, over het grondgebied van een Verdragsluitende Staat mag vliegen zonder vergunning van die staat. Regels van dit verdrag dienen te worden omgezet in Nederlands recht. Het verdrag ziet echter met name op grensoverschrijdend luchtverkeer. Binnen de EU worden ook regels gesteld over luchtverkeer. De European Aviation Safety Agency (EASA), opgericht in 2002, stelt regels op het gebed van burgerluchtvaart en de veiligheid van de luchtvaart in het algemeen. Bekende voorbeelden daarvan zijn de SES (Single European Sky 5 ) en de SERA (Standardized European Rules of the Air 6 ). Nederlandse luchtvaartwetsgeschiedenis De Luchtvaartwet van was de eerste Nederlandse wet die zag op het gebruik van het Nederlandse luchtruim en gold voor alle Nederlandse vliegtuigen over de hele wereld en alle luchtvaartuigen boven Nederland. In 1947 sloot Nederland zich aan bij het Verdrag van Chicago. In 1958 werd de wet van 1926 vervangen door een nieuwe Luchtvaartwet 8. In 1981 werd een Besluit 9 genomen waarin werd bepaald dat sommige luchtvaartuigen werden uitgezonderd van de Luchtvaartwet, te weten: g. modelvliegtuig: een luchtvaartuig met een geringe massa. Tegelijkertijd werd in het luchtverkeersreglement bepaald dat er een vrijstelling kwam om toestellen niet zijnde luchtvaartuigen in het luchtruim te gebruiken 10. Deze nieuwe regels werden specifiek bedacht voor mensen die, aangesloten bij een vereniging, op een daarvoor aangewezen terrein hun onschuldige hobby uitoefenden: het vliegen met modellen van vliegtuigen of helikopters. Van drones had nog niemand gehoord. Nu modelvliegtuigen waren uitgezonderd van de luchtvaartwetgeving, konden daarvoor specifieke regels 11 worden gemaakt. Sommige van die regels zien we vandaag de dag voor RPA s nog terug. Zo moest het onder andere gaan om modellen tussen 5 Verordening (EG) nr. 551/ Verordening (EU) nr. 923/ Wet van 30 juli 1926, Stb Stb. 1958, 47 9 Stb. 1981, Stb. 1980, Staatscourant 1984/103

3 de vijf en tien kilogram. Er mocht niet worden gevlogen in de buurt van vliegvelden. Al het ander luchtverkeer moest voorrang krijgen. Er mocht alleen bij daglicht worden gevlogen, waarbij door de piloot zicht moest worden gehouden op het toestel (line of sight). Het toestel mocht niet hoger dan 300 meter en niet verder dan 500 meter van de bestuurder vliegen. De modelvliegtuigen moesten 50 meter afstand houden van gebieden met aaneengesloten bebouwing en mochten niet vliegen boven mensenverzamelingen. Deze regels werden in 1993 grotendeels overgenomen in de Regeling modelvliegtuigen 12. Begin jaren 90 werd naast de Luchtvaartwet de nieuwe Wet Luchtverkeer opgesteld. De Luchtvaartwet werd later omgedoopt tot de Wet luchtvaart. Deze wet is een zogenaamde aanbouwwet, waarin steeds meer luchtvaartonderwerpen worden geregeld. Eind jaren 90 dook het begrip RPA op in een tweetal wetswijzigingen 13. Het ging toen om onbemande vliegtuigen die werden ingezet door politie en het leger voor observatie. De wetgever koos er voor om de RPA onder luchtvaartuigen te laten vallen en nam dat op in de Regeling modelvliegen 14. In de jaren daarop bleef de status van de commerciële RPA onduidelijk: modelvliegtuig of niet? Op 1 juli 2013 werd de Regeling modelvliegen opnieuw aangepast waarbij expliciet werd opgenomen dat de Regeling modelvliegen bedoeld was voor recreatief gebruik. Gebruik van commerciële RPA s werd daarmee verboden, tenzij een ontheffing was verleend. Huidige wettelijke situatie. Per 1 juli 2015 zijn er nieuwe regels 15 met nieuwe begripsomschrijvingen gekomen voor modelluchtvaartuig en RPA s. Een modelluchtvaartuig werd vanaf toen omschreven als een luchtvaartuig, niet in staat een mens te dragen, en uitsluiten gebruikt voor luchtvaartvertoning, recreatie of sport. Een modelluchtvaartuig is dus het model van een echt vliegtuig gebruikt voor de onschuldige hobby maar kan ook een RPA zijn die recreatief wordt gebruikt door iemand die helemaal niet bij een vereniging zit. Een RPA werd omschreven als een op afstand bestuurd luchtvaartuig, onbemand niet zijnde een modelluchtvaartuig. Hetzelfde apparaat kan dus zowel een RPA als een modelluchtvaartuig zijn, afhankelijk van de doel van het gebruik: recreatief of commercieel. De commerciële RPA In de huidige situatie is de basis voor wetgeving voor commerciële RPA s geregeld in de Wet luchtvaart (naast de Europese SERA-verordening). Voor modelvliegtuigen en recreatieve RPA s is een uitzondering gemaakt. Uitgangspunt is dat commercieel RPA gebruik verboden is tenzij daarvoor de vereiste vergunningen zijn verleend door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) 16. Zo moet de bestuurder van de RPA een brevet hebben die ook wel een Bewijs van Bevoegdheid (BvB) wordt genoemd (art. 2.1 lid 1 Wet luchtvaart). Het luchtvaartuig zelf moet een Bewijs van Luchtvaardigheid (BvL) hebben (art. 3.8 Wet luchtvaart). De gebruiker dient verder een goedgekeurde operations manual te hebben. Voor de combinatie van bestuurder/onderneming en luchtvaartuig is dan nog een RPA Operator s Certificate (ROC) nodig. Als de ILT een ROC afgeeft, geeft zij daarmee eigenlijk te 12 Staatscourant 1993, Stb. 1997, 255 en Stb. 1998/ Staatscourant 2005/ Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen (commercieel gebruik), en de Regeling modelvliegen (recreatief gebruik) Staatscourant 2015/

4 kennen dat de luchtvaartexploitant beschikt over voldoende beroepsbekwaamheid en een gedegen organisatie om een RPA veilig te exploiteren. Als aan al deze eisen is voldaan mag nog niet worden gevlogen want er moet ook een goede WAverzekering worden afgesloten. Wanneer alle vergunningen aanwezig zijn en een adequate verzekering is afgesloten mag er gevlogen worden als de vlucht 24 uur van te voren bij de plaatselijke burgemeester is gemeld. Eenmaal in de lucht moet de bestuurder altijd voorrang verlenen aan het andere luchtverkeer. Er mag zeker niet altijd en overal worden gevlogen. Zo moet de bestuurder de RPA altijd kunnen zien (line of sight). Er mag dan ook niet worden gevlogen bij slecht zicht. Vluchten mogen alleen bij daglicht plaatsvinden. De maximale afstand is 500 meter en de maximale hoogte is 120 meter (400 foot). De RPA moet 150 meter verwijderd blijven van mensenmenigten, aaneengesloten bebouwing en autowegen. Een RPA mag niet dichter dan 50 meter bij een haven, industriegebied, vaartuig, voertuig, kunstwerk of spoorlijn komen. Het is vanzelfsprekend dat een RPA niet mag vliegen in de buurt van een vliegveld.

5 Modelluchtvaartuig Voor een modelluchtvaartuig, waaronder dus de recreatieve RPA, is geen BvB, BvL of ROC vereist. Ook is er geen verzekeringsplicht, hoewel de overheid het afsluiten van een goede verzekering wel ernstig aanraadt. Wel zijn in de Regeling modelvliegen beperkingen opgenomen die grotendeels overeenkomen met die voor commerciële RPA s: maximale vlieghoogte van 120 meter, er moet altijd zicht op de modelvaartuig zijn en er mag alleen worden gevlogen bij daglicht met voldoende zicht. Voor de modelvlieger en de recreatieve RPA bestuurder geldt een locatieverbod: niet vliegen boven gebieden met aaneengesloten bebouwing, kunstwerken, industrie of havengebieden, mensenmenigten, spoorlijnen, verharde wegen of in de buurt van vliegvelden. En ook bij modelluchtvaartuigen geldt dat altijd voorrang verleend moet worden aan het andere luchtverkeer. Toekomst Zoals het er nu naar uit ziet zal op 1 juli aanstaande weer een aanzienlijke wetswijziging plaatsvinden voor het vliegen met RPA s. Als de wijziging, zoals omschreven in de Concept Regeling Beleidsvoornemen Veiligheidsregelgeving Drones 17, doorgaat zal het onderscheid tussen commercieel en recreatief vliegen met RPA s komen te vervallen. Alle RPA s worden dan onderverdeeld in vier klassen: 1: Mini drones (tot 4 kilogram); 2: Modelvliegtuigen; 3: Lichte drones (tot 150 kilogram) en; 4: Overige drones (boven de 150 kilogram). Ad 1) Bij mini drones zal er een hoop veranderen. Deze mogen vanaf 1 juli voor commerciële doeleinden worden gebruikt zonder dat aan alle huidige strenge eisen van vliegen met een RPA hoeft te worden voldaan. In plaats daarvan moet er een theorie-examen worden afgelegd, moet de mini drone worden ingeschreven en moet een aparte 18 WA-verzekering voor dood en schade worden afgesloten. Daarna kan een aanvraag worden gedaan voor een ROC-Light. Een praktijk examen is niet nodig. De commerciële exploitant van een mini drone hoeft ook geen operational manual te hebben. Hiermee voldoet de wetgever aan de wens van de markt om met relatief ongevaarlijke drones te kunnen gaan werken, zonder dat meteen aan zeer strenge en kostbare (opleidings)eisen moet worden voldaan. Er blijven wel beperkingen gelden: Niet hoger dan 50 meter en niet verder dan 100 meter. Er moet een visual line of sight blijven. Er mag alleen worden gevlogen bij daglicht, waarbij de mini drone in zicht moet blijven. En ook hier blijft gelden: al het andere luchtverkeer heeft voorrang en er moet minimaal 50 meter afstand worden gehouden tot aaneengesloten bebouwing, mensenmenigten, industrie- en havengebieden, spoorlijnen, wegen, andere drones. Er mag ook nog steeds niet gevlogen worden in de buurt van vliegvelden Op basis van Europese Verordening betreffende de verzekeringseisen voor luchtvervoerders en exploitanten (785/2004)

6 Ad 2) De modelvliegers krijgen hun status aparte van 1981 weer terug mede omdat zij nooit een risico zijn gebleken voor de veiligheid. In verenigingsverband mogen die hun hobby dus gewoon op hun aangewezen terrein continueren, waarbij de modellen vanaf 1 juli maximaal 150 kilo mogen wegen; Ad 3) Bij de lichte drones verandert er relatief weinig ten opzichte van de huidige eisen zoals opgenomen in de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen. Ad 4) Bij de laatste categorie zal er sprake zijn van regulering op Europees niveau. Toezicht en handhaving Handhaving van de relevante luchtvaartregels wordt gedaan door de ILT en het Openbaar Ministerie. Bij professionele RPA-vliegers hoeven we op dit moment weinig overtredingen te verwachten. Het zijn ervaren vliegers die goed getraind zijn in de geldende regels en hun duurbetaalde vergunningen niet snel bewust in de waagschaal zullen leggen. Mocht er namelijk een overtreding worden geconstateerd, dan kan de ILT besluiten tot schorsen of intrekken van de ROC. Ook kan de ILT een last onder dwangsom opleggen. Verder zou het OM een boete op kunnen leggen en bij herhalende overtreders in het uiterste geval zelfs zes maanden gevangenisstraf. De betreffende artikelen staan opgenomen in hoofdstuk 11 van de Wet luchtvaart en de Wet op de economische delicten. Bij RPA-vliegers die zonder vergunningen vliegen kan alleen strafrechtelijk worden opgetreden. Aan modelluchtvaartuig-vliegers die onbekend zijn met de regels valt een hoop te doen. Ze overtreden niet bewust regels. Weliswaar wordt een ieder geacht de wet te kennen maar de regels zijn niet altijd even duidelijk (wat is nou eigenlijk aaneengesloten bebouwing?). Er zijn technische mogelijkheden om overtreding te voorkomen, bijvoorbeeld via geo-fencing. De software in de RPA zorgt er dan voor dat de RPA geen verboden gebied in kan komen. De huidige voorlichtingscampagne is een stap in de goede richting om deze soort overtreding te voorkomen. Als er dan gehandhaafd moet worden, dan kan dat weer via hoofdstuk 11 van de Wet luchtvaart en het strafrecht (als het mis gaat). Het lastigst is natuurlijk de modelluchtvaartuig-vlieger die bewust de regels overtreed. De persoon die illegaal beeldopnames maakt van derden, de voetbal hooligan die een vlag van zijn land het stadion invliegt 19 of het doemscenario van de terrorist die explosieven met een RPA naar een locatie brengt om een aanslag te plegen. Er worden methoden ontwikkeld om besturing van dergelijk RPA te hacken en over te nemen. Het Russische leger claimt met elektromagnetische straling een RPA neer te kunnen halen. Het kan ook met ballistische wapens of, zoals de Nederlandse politie demonstreerde, met een hele grote roofvogel 20. Daarnaast geldt nog steeds hoofdstuk 11 van de Wet luchtvaart en het strafrecht. De Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Luchtvaart (KNVvL) heeft een gedragscode 21 opgesteld over vliegen boven Natura 2000 gebieden. Dit zou alleen op minimaal 300 meter mogen. Deze gedragscode is geen wet en heeft geen juridische status. Van leden van de KNVvL mag worden

7 verwacht dat ze zich aan deze gedragscode houden. Omdat zowel RPA s als modelluchtvaartuigen niet hoger dan 120 meter mogen vliegen en op grond van de gedragscode boven Natura 2000 gebieden pas mag worden gevlogen boven 300 meter, zou dus niet boven Natura 2000 gebieden mogen worden gevlogen met RPA s of modelvaartuigen. De overheid kan dit helaas niet afdwingen en de KNVvL kan niets afdwingen bij RPA bestuurders die niet lid zijn. Bij verstoring kan natuurlijk wel op gornd van de Flora- en faunawet worden opgetreden door bijvoorbeeld de RVO (bestuursrechtelijk) en de NVWA (strafrechtelijk). Voor burgers is het lastig om iets te beginnen tegen vliegers van RPA s. Weliswaar kan er sprake zijn van een onrechtmatige daad als een RPA over je huis vliegt omdat een derde geen gebruik mag maken van de luchtkolom boven je huis maar wat is de schade? Is er daadwerkelijk fysieke schade aan woning of tuin bijvoorbeeld door neerstorten, dan kun je een vergoeding claimen en retentierecht uitoefenen op de RPA. En dan de privacy vraag: mogen er foto s worden gemaakt vanuit de lucht? Op zich mag het, net zoals je ook foto s op straat mag maken. De heftigheid van de privacy discussie is meer het gevolg van gewenning geweest dan dat er nou echt duidelijk objectieve redenen waren om in paniek te raken door RPA s met camera s, helemaal nu scherpe satellietbeelden en Streetview van Google voor de hele wereld beschikbaar zijn. De discussie wordt anders wanneer de RPA wordt ingezet om doelbewust foto s te maken van zaken waarbij het niet redelijkerwijs te verwachten was dat dit zou worden gefilmd. Dan zou er wel een inbreuk kunnen zijn op het recht op privacy. Denk daarbij aan het systematisch en duurzaam vastleggen van gegevens, mogelijk met geavanceerde camera s (infrarood, nachtcamera, warmtebeeldcamera, etc.) en het openbaar maken van die informatie. Iets

8 dergelijks hoeft een persoon niet te verwachten, zelfs niet bij toenemend gebruik van RPA s. De rijksoverheid heeft een rapport opgesteld over de privacy-aspecten van het gebruik van RPA s 22. De spagaat blijft onverminderd bestaan. We zijn enerzijds huiverig over het gebruik van RPA s en de risico s die dat met zich meebrengt maar anderzijds lijken de positieve mogelijkheden eindeloos. Het is goed om te zien dat de overheid zich niet laat leiden door angst en het voorkomen van alle mogelijke risico s. RPA s zijn er nu en gaan niet meer weg. De groei in aantallen en het gebruik van RPA s zal voorlopig nog wel exponentieel blijven toenemen en het is zaak daar regels voor te blijven maken en te blijven nadenken over de plaats van RPA s in ons logistieke systeem en de maatschappij. 22