Fair Politics Case: MVO en Kinderarbeid Mei 2012

Transcriptie

1 Fair Politics Case: MVO en Kinderarbeid Mei Inleiding Veel bedrijven zijn tegenwoordig internationaal actief en ook buiten de landsgrenzen zijn ze verantwoordelijk voor de effecten die hun bedrijfsactiviteiten hebben op mens en milieu. Maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) is dé manier om bedrijven op deze verantwoordelijkheid aan te spreken. Binnen MVO is het tegengaan van kinderarbeid een belangrijk thema. Het ontbreekt echter aan krachtige MVO beleidskaders van de Nederlandse overheid en ook het beleid ten aanzien van kinderarbeid is niet voldoende effectief. Het kabinet zegt de strijd tegen kinderarbeid hoog in het vaandel te hebben, maar ontplooit te weinig actief beleid op dit terrein. Nederland laat veel van de MVO initiatieven aan bedrijven zelf over. Er is geen garantie dat productieketens waarin Nederlandse bedrijven opereren vrij zijn van kinderarbeid. Hiervoor is het huidige kabinetsbeleid op het gebied van MVO te vrijblijvend. Het initiatief wordt aan bedrijven zelf over gelaten en eenduidige regels ontbreken. De Nederlandse regering neemt onvoldoende de leiding hierin en legt de verantwoordelijkheid bij bedrijven en consumenten zelf. Kinderarbeid komt nog steeds veel voor, vooral in ontwikkelingslanden. Naar schatting zijn er meer dan 215 miljoen kindarbeiders wereldwijd, waarvan 126 miljoen ongezond of gevaarlijk werk doen. 1 Dit betekent dat 1 op de 7 kinderen tussen 5 en 17 jaar oud aan het werk is. Hiervan werkt bijna 70% in de landbouw, ruim 20% in de dienstensector en 10% in de zware industrie. 2 Van het totaal aantal kindarbeiders is zo n 5% werkzaam in directe export sectoren. 3 Vaak wordt gedacht dat armoede een oorzaak is van kinderarbeid, maar uit onderzoek blijkt dat kinderarbeid armoede juist in stand houdt. 4 Wanneer veel kinderen zich op de arbeidsmarkt begeven worden volwassen werkers gedwongen te concurreren met lage kinderlonen. De kans op een fatsoenlijk betaalde baan is daardoor voor ongeschoolde arbeiders kleiner. Tegelijkertijd krijgen de kindarbeiders nauwelijks scholing, waardoor zij weinig uitzicht hebben op een betere toekomst. De belangrijkste richtlijnen tegen kinderarbeid zijn ILO conventie 138 (over de minimumleeftijd waarop kinderen aan het werk mogen) en 182 (over het bestrijden van de ergste vormen en uiteindelijk alle vormen van kinderarbeid). 5 Het internationaal verdrag inzake de rechten van het kind stelt dat kinderen recht hebben op bescherming tegen economische uitbuiting en gevaarlijk werk en dat ieder kind recht heeft op onderwijs Ontwikkelingsbeleid: mensenrechten en MVO Mensenrechtenbeleid en kinderarbeid Mensenrechten spelen een belangrijke rol in het Nederlands ontwikkelingsbeleid. Ze worden beschouwd als één van de drie pijlers van het buitenlandbeleid. Kinderrechten en het bestrijden van kinderarbeid vallen onder dit mensenrechtenbeleid. In beleidsstukken over ontwikkelingssamenwerking is echter weinig specifieke aandacht voor kinderarbeid. 7 In de Mensenrechtennotitie Verantwoordelijk voor Vrijheid wordt wel specifiek ingegaan op kinderarbeid. Het kabinet spreekt zich uit voor het bestrijden van kinderarbeid. Inzet hierop wordt onder andere geleverd doordat Nederland zich sterk maakt in de EU en andere internationale fora voor universele ratificatie en 1

2 uitvoer van ILO normen 138 en Kinderarbeid wordt bestempeld als een prioritair beleidsdoel 9 en wordt voor Nederlandse bedrijven die actief zijn in ontwikkelingslanden als ernstig risico gezien dat vermeden dient te worden. Ook heeft Nederland zich actief ingezet voor en gecommitteerd aan de ILO Roadmap 2016, waarin een plan wordt gepresenteerd om in 2016 de ergste vormen van kinderarbeid uitgebannen te hebben. Hoewel deze roadmap slechts gericht is op het uitbannen van de ergste vormen van kinderarbeid, wordt er wel in benadrukt dat dit het best bereikt kan worden door het bestrijden van alle vormen van kinderarbeid, door middel van sector- en regiobrede programma s. 10 Hier sluit het concept van Child Labour Free Zones 11 goed op aan. In deze succesvolle aanpak van kinderarbeid werken verschillende partijen (zoals ouders, werkgevers, scholen, overheid en maatschappelijke organisaties) in een gebied samen om te zorgen dat alle kinderen daar naar school gaan en er geen kinderarbeid meer voorkomt. Dit heeft ook positieve gevolgen voor het loon van de volwassenen, doordat ze niet meer hoeven te concurreren met lage kinderlonen. 12 Staatssecretaris Ben Knapen van Ontwikkelingssamenwerking steunt het succes van Child Labour Free Zones en heeft hier via het Mensenrechtenfonds budget voor beschikking gesteld. 13 MVO De OESO-richtlijnen voor internationaal ondernemen zijn in 2011 vernieuwd. 14 Er is nu specifieke aandacht voor de verantwoordelijkheid van bedrijven om mensenrechten te respecteren en schendingen te voorkomen. Dit ligt in lijn met de Guiding Principles on Business and Human Rights van de VN, opgesteld door professor Ruggie. In deze principes staan protect, respect and remedy centraal. 15 Dit wil zeggen dat overheden hun burgers moeten beschermen tegen mensenrechtenschendingen door bedrijven op hun grondgebied (to protect), bedrijven mensenrechten moeten respecteren in hun activiteiten (to respect) en slachtoffers van mensenrechtenschendingen betere toegang moeten hebben tot bijstand en aansprakelijkheidsmechanismen (to remedy). Daarnaast stelt het due diligence principe dat bedrijven rekening moeten houden met de impact van hun activiteiten op milieu en mensenrechten en daar een strategie voor moeten ontwikkelen. 16 Het Nederlandse kabinet heeft toegezegd deze normen te onderschrijven en zich internationaal in te zetten op naleving en implementatie hiervan. 17 Het bedrijfsleven is een belangrijk thema in het huidige ontwikkelingsbeleid. Veel Nederlandse bedrijven zijn actief in ontwikkelingslanden en het kabinet ziet hierin mogelijkheden om hen via MVO zorg te laten dragen voor ontwikkelingsdoelen, zoals armoedebestrijding, lokale economische ontwikkeling en het creëren van goede arbeidsomstandigheden. 18 Om in aanmerking te komen voor ontwikkelingsgelden moeten Nederlandse bedrijven zich sinds 2011 committeren aan de OESOrichtlijnen voor internationaal MVO. 19 Door een aangenomen motie van Tweede Kamerlid Peters c.s. (GL) zijn nu alle Nederlandse bedrijven die een vorm van financiële of diplomatieke ondersteuning van de overheid voor activiteiten in het ontwikkelingslanden krijgen, moeten conform de VN Ruggieen OESO-richtlijnen een Human Rights Due Diligence proces uitvoeren. 20 Een andere belangrijke motie op dit gebied is de motie Voordewind 21 die stelt dat bedrijven die door de overheid (financieel of anderszins) gesteund inzichtelijk moeten maken dat zij geen gebruik maken van kinderarbeid in hun toeleveringsketen 22. 2

3 3. Handelsbeleid Het verbeteren van de Nederlandse economische positie in de wereld staat centraal in het handelsen buitenlandbeleid van dit kabinet. De inzet op economische diplomatie en de focus op het eigen bedrijfsleven zijn hier goede voorbeelden van. De overheid heeft een liberale visie op handel: het gaat om het creëren van een vrije markt zonder handelsbelemmeringen tussen verschillende landen. Het kabinet probeert het Nederlands bedrijfsleven zo min mogelijk te belemmeren door regels en gedragscodes. Deze worden beschouwd als een last voor bedrijven en negatief voor het concurrerend vermogen. Een belangrijke punt is de inzet op een level playing field waarin bedrijven en landen wereldwijd eerlijk met elkaar kunnen concurreren. 23 Binnen het Nederlands handelsbeleid is het de vraag of producten die gemaakt zijn met kinderarbeid van onze markt geweerd kunnen worden. Een overweging die hierbij een rol speelt is de discussie over Non-Trade Concerns (NTC s). 24 Dit zijn handelsoverwegingen waarbij centraal staat in hoeverre overwegingen van niet-commerciële aard een rol mogen spelen in handelsmaatregelen. Hiermee kunnen bijvoorbeeld producten die gemaakt zijn met kinderarbeid van de markt geweerd worden, op basis van ILO conventies en mensenrechtenoverwegingen. Nadat in 2009 een kabinetsvisie op NTC s 25 is uitgebracht, is de discussie rondom dit onderwerp echter verstomd; voor het huidige kabinet zijn NTC s geen punt van aandacht, het past niet in de liberale handelsvisie die zij hanteert. Een formeel nadeel van NTC s is dat discriminerende handelsmaatregelen in strijd kunnen zijn met handelswetgeving. 26 Binnen de Wereldhandelsorganisatie (WTO) bestaat echter wel een artikel (artikel XX) dat ruimte biedt voor dit soort overwegingen. 27 Dit laat zien dat er wel degelijk mogelijkheden zijn binnen de ruimte van het internationale handelsbestel. Er wordt vaak geschermd met de afhankelijkheid van internationale fora, als excuus om zelf geen actie te ondernemen. Nederland moet zijn invloed hier echter laten gelden en een voortrekkersrol op zich nemen. 4. Unfair beleid Het belang van MVO wordt inmiddels breed onderkend, ook door de Nederlandse regering. Het beleid op dit gebied blijft echter steken in vrijwilligheid en er is te weinig concrete actie. Er lijkt weinig ambitie in de aanpak van het kabinet te zitten om bedrijven aan te spreken op hun verantwoordelijkheid. Daarnaast stelt het kabinet dat het bestrijden van kinderarbeid een prioriteit is, maar ook hier wordt weinig gestalte in de vorm van beleid aan gegeven. Aanpak kinderarbeid Het meest effectieve middel om kinderen uit de werkplaats te krijgen en hun toekomstperspectief te verbeteren is goede scholing. De uitbanning van kinderarbeid is onlosmakelijk verbonden met het zorgen voor verplicht, gratis en toegankelijk onderwijs. Voor kinderen voor wie geen onderwijs is of die niet worden gestimuleerd om naar school te gaan, blijft weinig anders over dan te gaan werken. Investeren in scholing is daarom noodzakelijk, maar basisonderwijs is geen prioriteit meer in het Nederlandse ontwikkelingsbeleid. Dit is in strijd met de uitspraak van het kabinet dat kinderarbeid een prioritair beleidsdoel is, want een effectieve aanpak is zo onmogelijk. Om kinderarbeid echt serieus te bestrijden zal basisonderwijs weer een grotere prioriteit binnen het Nederlandse ontwikkelingsbeleid moeten worden. Nederland heeft zich bovendien gecommitteerd aan de Millenniumdoelen. Millenniumdoel 2 is om basisonderwijs voor alle kinderen te realiseren voor

4 Het is bewezen dat Nederland op het gebied van basisonderwijs een grote bijdrage kan leveren in ontwikkelingslanden. 28 Als beleid alleen gericht wordt op het weren van kinderarbeid uit productieketens is er een risico dat kindarbeiders naar meer onzichtbare en gevaarlijker sectoren verplaatsen. 29 Activiteiten om kinderarbeid te bestrijden zijn zinloos als deze niet samenhangen met ontwikkelingsbeleid. Ook de ILO erkent dat een coherente en consistente aanpak op dit gebied noodzakelijk is. 30 Omdat veel kinderen werken in niet-export sectoren, is hiervoor een andere aanpak nodig dan slechts te richten op bedrijfsactiviteiten. Hierbij moeten overheden van ontwikkelingslanden gestimuleerd worden om kinderarbeid te bestrijden. Een voorbeeld hiervan is het instellen van Child Labour Free Zones. In de handelsverdragen die de EU met ontwikkelingslanden sluit moeten duidelijke bepalingen rondom kinderarbeid opgenomen worden en op daarbij moet op naleving worden toegezien. 31 Het is verplicht om een mensenrechtenclausule op te nemen in de handelsverdragen, maar hier wordt vaak onvoldoende invulling en naleving aan verbonden. Nederland moet zich hier binnen de EU actief voor inzetten. OESO-richtlijnen: te vrijblijvend In de hernieuwde OESO-richtlijnen is een apart hoofdstuk over mensenrechten opgenomen en worden de ILO normen voor kinderarbeid onderschreven. Dit wijst bedrijven op hun verantwoordelijkheid in het tegengaan van kinderarbeid bij hun activiteiten. Deze OESO-richtlijnen zijn, conform het SER advies voor duurzaam ondernemen, verplicht voor Nederlandse ondernemingen die gebruik maken van het financieel buitenlandinstrumentarium. Het is onduidelijk welke consequenties er zijn voor bedrijven die zich hier niet aan houden. Het kabinet stelt dat in het uiterste geval stopzetting van subsidie of betaling van een boete mogelijk is. 32 Maar waar de grens hiervoor getrokken wordt is niet duidelijk. Staatssecretaris Bleker van EL&I heeft onlangs wel aangegeven dat hij samen met minister Verhagen gaat werken aan sanctiemiddelen voor bedrijven die zich niet houden aan richtlijnen voor kinderarbeid of de ILO richtlijnen. 33 De motie Dikkers c.s. (PvdA) 34 heeft er voor gezorgd dat bedrijven nu wel ex-ante en tijdens de geplande activiteiten op de OESO-richtlijnen worden getoetst, al moet het toetsingsmechanisme hier nog voor ontwikkeld worden. Het is hierbij van groot belang dat er externe controles door een onafhankelijk orgaan ingesteld worden. Er bestaan al vrijwillig initiatieven hiertoe, bijvoorbeeld de Fair Wear Foundation. Dergelijke controles zouden echter verplicht gesteld moeten worden, in ieder geval voor de bedrijven die gebruik maken van overheidsdiensten of financiering. Ook moet het klachtenmechanisme voor slachtoffers van bedrijfsactiviteiten in ontwikkelingslanden effectiever en laagdrempeliger gemaakt worden. 35 Klachten van slachtoffers van bedrijfsactiviteiten kunnen nu al ingediend worden bij het Nationaal Contactpunt OESO-richtlijnen (NCP), maar dit is nu nog erg bureaucratisch en kostbaar, en bovendien is de rol van het NCP beperkt tot bemiddeling. Dit is een te beperkte rol. Hierbij is enige vorm van rechtsbijstand essentieel, omdat dit anders onbetaalbaar is voor (kind)arbeiders uit ontwikkelingslanden. Bovendien moeten het bestaan en de mogelijkheden van NCP s beter bekend worden in ontwikkelingslanden, zodat er ook daadwerkelijk gebruik van gemaakt wordt. Zolang er echter geen consequenties verbonden worden aan het niet naleven van de OESO-richtlijnen, is een klachtenmechanisme nutteloos en zullen slachtoffers weinig kunnen bereiken ten opzichte van bedrijven die hun arbeidsrechten schenden. 4

5 Voor bedrijven die geen gebruik maken van subsidies of diensten van de overheid, is er geen enkele MVO-verplichting of controle op hun activiteiten. Voor hen is MVO een vrijwillige keuze, waarbij er geen sprake is van verplichte toetsing of evaluatie. De Nederlandse overheid zou er goed aan doen om ten minste een minimale standaard in te stellen, van de verwachtingen die er zijn van bedrijven op het gebied van arbeids-, milieu- en mensenrechten. 36 Dan kunnen er ook consequenties verbonden worden aan grove overtredingen hiervan. Fair Politics pleit er hierom voor dat de OESOrichtlijnen binden worden voor alle bedrijven die opereren in ontwikkelingslanden. Alleen op die manier kan MVO een effectieve bijdrage leveren aan ontwikkelingssamenwerking. Ketentransparantie en handelsmaatregelen Om goed inzicht te krijgen in wat de daadwerkelijke effecten van (Nederlandse) bedrijfsactiviteiten in ontwikkelingslanden zijn, is meer transparantie nodig. Daarmee kan aanwezigheid van kinderarbeid in productieketens worden opgespoord en kunnen consumenten worden geïnformeerd hierover. Fair Politics is daarom voor verplichte rapportage over de maatschappelijke effecten die een bedrijf heeft op de samenleving waarin het actief is. Dat creëert een level playing field voor bedrijven. Als richtlijn hiervoor zou het Global Reporting Initiative (GRI) 37 kunnen dienen. In een duurzaamheidsverslag communiceert het bedrijf transparant over haar effecten op economisch, sociaal- en milieu gebied. Door transparantie in productieketens te verplichten kunnen belangrijke stappen gezet worden op het gebied van MVO. Als dit voor alle bedrijven verplicht is, kan er ook een open discussie over NTC s en handelsmaatregelen gevoerd worden. Producten die gemaakt zijn met kinderarbeid zouden dan van de Nederlandse markt geweerd kunnen worden, op grond van WTO artikel XX. Bij het invoeren van dit soort handelsmaatregelen moet wel opgepast worden dat dit niet ten nadele van de belangen van ontwikkelingslanden gaat. De verantwoordelijkheid ligt bij de bedrijven die kinderarbeid in hun productieketen toelaten, en niet bij de arbeiders in deze keten zelf. 5. Conclusie en aanbevelingen Met het verplicht stellen van de OESO-richtlijnen en goede externe controle hierop, het vergroten van transparantie van bedrijfsactiviteiten in de keten en het instellen van een effectief klachtenmechanisme is veel te bereiken. Allen dan kan MVO een substantiële bijdrage leveren aan het de strijd tegen kinderarbeid en het stimuleren van ontwikkeling. Bedrijven zijn gebaat bij eenduidig beleid en daar zijn duidelijke richtlijnen van bovenaf voor nodig. Zo worden concurrentienadelen door verschil in MVO-beleid van bedrijven tegengegaan en ontstaat er een level playing field. Om kinderarbeid te bestrijden zijn naast MVO ook andere maatregelen nodig. Door te investeren in kwalitatief goed basisonderwijs krijgen kinderen een beter toekomstperspectief. Met handelsmaatregelen gebaseerd op NTC s kunnen producten met kinderarbeid geweerd worden van de Nederlandse markt. Het gebruiken van zulke handelsmaatregelen moet zorgvuldig gebeuren, zodat er geen nadelige gevolgen zijn voor ontwikkelingslanden. Alleen in samenhang met een effectief ontwikkelingsbeleid en een goede aanpak van kinderarbeid is dit zinvol. Het belangrijkste is dat er gestreefd wordt naar een samenhangende aanpak waarin het ontwikkelings- en handelsbeleid van de Nederlandse overheid en MVO-activiteiten van bedrijven elkaar ondersteunen, en waar mogelijk versterken, om kinderarbeid effectief te bestrijden. Het is de hoogste tijd dat de 5

6 Nederlandse overheid haar papieren ambities om kinderarbeid te bestrijden omzet in effectief en coherent beleid. Beleidsaanbevelingen 1. Vanuit het Nederlands ontwikkelingsbeleid moet geïnvesteerd worden in verplicht, gratis en toegankelijk basisonderwijs voor alle kinderen wereldwijd. 2. De OESO-richtlijnen moeten verplicht gesteld worden voor alle internationaal opererende bedrijven. Er moet een minimumstandaard zijn waaraan bedrijven zich moeten houden op het gebied van arbeid-, milieu- en mensenrechten. 3. De naleving van OESO-richtlijnen moet actief gemonitord worden door middel van externe controles. Bedrijven die gebruik maken van subsidie of diensten van de overheid moeten verplicht worden om MVO-rapportages en evaluaties te schrijven. 4. Er moeten strengere consequenties verbonden worden aan het niet naleven van de OESOrichtlijnen. Het moet voor alle betrokken partijen helder zijn waar de grens ligt en wat de consequenties zijn. Een eerste stap is het stopzetten van de overheidssubsidie, een tweede stap kan het invoeren van boetes zijn als er sprake is van grove overtredingen van de OESOrichtlijnen. 5. Niet-financiële rapportage over de maatschappelijke effecten die een bedrijf heeft op de samenleving waarin het actief is moet verplicht worden. Een voorbeeld hiervan is het Global Reporting Initiative (GRI). 6. Bestaande klachtenmechanismen (zoals het NCP) moeten effectiever en beter toegankelijk worden voor slachtoffers uit ontwikkelingslanden, zodat bedrijven aansprakelijk gesteld kunnen worden. Hiernaast moeten slachtoffers ook toegang kunnen krijgen tot rechtsbijstand. Voetnoten: 1 ILO (2010) Accelerating action against child labour: Global Report under the follow-up to the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work. 2 Alle cijfers via: Campagne Stop Kinderarbeid (2011): 3 MVO Nederland (2011): 4 Grumiau, S. (2010) Let parents earn and children learn, FNV Mondiaal publicatie. 5 ILO (2011) ILO Conventions on child labour: -en/index.htm 6 Kinderrechten (2011) Internationaal verdrag inzake de rechten van het kind: 7 Nederlandse regering (2011) Focusbrief ontwikkelingsamenwerking. 8 Nederlandse regering (2011) Verantwoordelijkheid voor vrijheid: mensenrechten in het buitenlands beleid. 9 Nederlandse regering (2011) Brief regering: ontwikkeling door duurzaam ondernemen. 10 The Hague Global Child Labour Conference (2010) Roadmap for Achieving the Elimination of the Worst Forms of Child Labour by 2016, preamble iii. 11 Stop Child Labour (2011) Child Labour Free Zones: 12 Grumiau, S. (2010) Let parents earn and children learn, FNV Mondiaal publicatie. 13 Brief van Knapen 32605, nr. 70: 14 OESO (2011) Guidelines for multinational enterprises: 6

7 15 UN Human Rights Council (2011) UN Human Rights Council endorses principles to ensure businesses respect human rights 16 UN Business & Human Rights Resource Centre (2010) The UN Protect, Respect and Remedy Framework for Business and Human Rights: 17 Nederlandse regering (2011) Verantwoordelijkheid voor vrijheid: mensenrechten in het buitenlands beleid. 18 Nederlandse regering (2011) Focusbrief ontwikkelingssamenwerking. 19 Nederlandse regering (2011) Brief regering: ontwikkeling door duurzaam ondernemen. 20 Motie Peters c.s. (2011) V, nr Motie Voordewind (2008) 31263, nr Aan deze motie wordt gevolg gegeven in de vorm van de Wet bestuurlijke boete meldingsplichten door ministeries verstrekte subsidies. Hierin zijn drie bijzondere meldingsplichten voor bedrijven die overheidssubsidies ontvangen, waarvan één specifiek gericht is op het melden van kinder- en dwangarbeid. Indien een bedrijf deze verplichting niet nakomt kan een bestuurlijke boete opgelegd worden. Het wetsvoorstel is momenteel in behandeling in de Tweede Kamer. 23 Algemeen Overleg MVO, 17 november SOMO (2010) Duurzaamheid in het Nederlandse Handelsbeleid. 25 Kabinetsvisie op non-trade concerns en handelsbeleid: verduurzaming van productiemethoden en - processen wereldwijd. 26 SOMO (2010) Duurzaamheid in het Nederlandse Handelsbeleid. 27 WTO (2011), General Agreement on Tariffs and Trade, Article XX: General Exeptions. 28 IOB (2011) Education matters: Policy review of the Dutch contribution to basic education Campagne Stop Kinderarbeid (2011): 30 The Hague Global Child Labour Conference (2010) Roadmap for Achieving the Elimination of the Worst Forms of Child Labour by Voordewind, J. & R. Klapwijk (2009) Kinderarbeid in (productie)ketens, de vrijwilligheid voorbij, p Staatssecretaris Henk Bleker tijdens het Algemeen Overleg MVO, 17 november Motie Dikkers (2011) V nr Sociaal-Economische Raad (2011) Advies 11/10 Ontwikkeling door duurzaam ondernemen. 36 MVO Platform (2011) Samenvatting standpunten en voorstellen MVO Platform. 37 Global Reporting Initiative is een internationale organisatie die richtlijnen voor duurzaamheidsverslaggeving opstelt. 7