Zandmaas en Grensmaas

Transcriptie

1 Departementale Auditdiensten Zandmaas en Grensmaas Onderzoeksrapport, Accountantsverslag bij Voortgangsrapportage 11 Peildatum 1 januari 2007

2 Inhoudsopgave ONDERZOEKSRAPPORT 3 2 BELANGRIJKE ONTWIKKELINGEN INZAKE HET PROJECT HET PROJECT PROJECTORGANISATIE 8 3 BUDGETTAIRE SITUATIE 9 4 ONDERZOEKSAANPAK AARD EN REIKWIJDTE VAN HET ONDERZOEK 10 5 BEVINDINGEN TOEREIKENDHEID PROJECTORGANISATIE OPZET EN INHOUD VOORTGANGSRAPPORTAGE KWALITEIT EN VOLLEDIGHEID VAN DE IN DE 12 VOORTGANGSRAPPORTAGE OPGENOMEN INFORMATIE BIJLAGE 14

3 1 Onderzoeksrapport Opdracht In opdracht van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat hebben wij in het kader van de Regeling grote projecten inzake de projecten Zandmaas en Grensmaas een onderzoek ingesteld naar: - de beheersing en het beheer van het project. Ter zake van de beheersing en het beheer van het project wordt in het bijzonder gekeken naar de toereikendheid van de projectorganisatie in 2006, de kwaliteit van de bestuurlijke informatievoorziening, de werking van de administratieve organisatie en de werking van het systeem van interne controle; - de opzet van de voortgangsrapportage per 1 januari 2007; - de kwaliteit en de volledigheid van in deze voortgangsrapportage opgenomen informatie. De door ons onderzochte voortgangsrapportage per 1 januari 2007 is als bijlage bij dit rapport gevoegd. Deze voortgangsrapportage is opgesteld onder verantwoordelijkheid van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. De opzet van de projectorganisatie is afgeleid van een binnen het ministerie vastgesteld beheersmodel voor grote projecten. Met ingang van het jaar 2006 wordt het onderzoek uitgevoerd in de vorm van een joint audit door de Departementale Auditdiensten van Verkeer en Waterstaat en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. Werkzaamheden Ons onderzoek is verricht overeenkomstig algemeen aanvaarde richtlijnen met betrekking tot assurance-opdrachten. Op grond van deze richtlijnen hebben wij onze werkzaamheden zodanig gepland en uitgevoerd dat een deugdelijke grondslag is verkregen voor ons oordeel over de door ons onderzochte punten. Toereikendheid projectorganisatie Wij hebben de opzet, het bestaan en de werking van specifieke onderdelen van de projectorganisatie - waaronder de administratieve processen en interne controlemaatregelen - beoordeeld aan de hand van het op het project van toepassing zijnde beheersmodel, door middel van interviews en de beoordeling van de relevante documentatie ter zake. Wij hebben hierbij met name aandacht besteed aan de beheersmaatregelen met betrekking tot de planning, de voortgangsbewaking, de budgetbewaking, de interne informatievoorziening en het risicomanagement. 3

4 Opzet van de voortgangsrapportage Wij hebben beoordeeld of de opzet van de voortgangsrapportage voldoet aan de voor dit project relevante informatie-eisen zoals opgenomen in de Regeling grote projecten. Kwaliteit en volledigheid van in de voortgangsrapportage opgenomen informatie Ter zake van de in de tekst en tabellen 3 tot en met 8 opgenomen historische financiële informatie in paragraaf 4.5 Financiën, zijn wij nagegaan of de daarin opgenomen verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in overeenstemming zijn met de jaarrekening van het Infrastructuurfonds over Voorts hebben wij beoordeeld of deze informatie consistent is met de voortgang van het project. Ter zake van de in de tekst en tabel 9 opgenomen toekomstgerichte financiële informatie omtrent het kasritme in paragraaf 4.5 Financiën, hebben wij inlichtingen ingewonnen bij functionarissen van de organisatie, beschikbare documenten beoordeeld en zijn wij nagegaan of de beschikbare informatie op een consistente wijze is verwerkt. Ter zake van de in de tekst en tabellen opgenomen niet-financiële informatie in hoofdstuk 4 zijn wij nagegaan of de hierin gepresenteerde informatie is ontleend aan interne informatie en rapportages die door het management worden gebruikt voor de beheersing van het project. Oordeel De opzet van de projectorganisatie was in 2006 in overeenstemming met het binnen het ministerie vastgestelde beheersmodel voor grote projecten en voldeed wat betreft het bestaan en de werking aan de eraan te stellen eisen. De opzet van de voortgangsrapportage voldoet aan de voor dit project relevante informatie-eisen zoals opgenomen in de Regeling grote projecten. De in de tekst en tabellen 3 tot en met 8 opgenomen historische financiële informatie in paragraaf 4.5 Financiën stemt, voor wat tabel 7 Ontvangsten betreft, niet overeen met de specificatie van de ontvangsten van RWS Maaswerken in de financiële administratie. Daarin is 0,3 miljoen minder aan ontvangsten verantwoord dan in de voortgangsrapportage. In 2007 zal correctie plaatsvinden. Voorts is deze informatie consistent met de voortgang van het project. De in de tekst en tabel 9 opgenomen toekomstgerichte financiële informatie omtrent het kasritme in paragraaf 4.5 Financiën, is op een consistente wijze tot stand is gekomen. Gegeven de onzekerheid die inherent is aan toekomstgerichte informatie kan de realisatie overigens in belangrijke mate afwijken van het gepresenteerde beeld van de mogelijke toekomstige ontwikkelingen. 4

5 Van de in de tekst en tabellen opgenomen niet-financiële informatie in hoofdstuk 4 hebben wij vastgesteld dat de hierin gepresenteerde informatie is ontleend aan interne rapportages die door het management worden gebruikt voor de beheersing van het project. Toelichting In hoofdstuk 2 is een korte beschrijving van de voortgang van het project en van de ontwikkelingen in de projectorganisatie opgenomen. In hoofdstuk 3 wordt de budgettaire situatie toegelicht. De onderzoeksaanpak en de gedetailleerde bevindingen worden in respectievelijk de hoofdstukken 4 en 5 weergegeven. 5

6 2 Belangrijke ontwikkelingen inzake het project HET PROJECT Binnen de projectorganisatie RWS Maaswerken zijn drie deelprojecten te onderscheiden, de Zandmaas, de Grensmaas en de Maasroute. Het deelproject Maasroute heeft verbetering van de vaarweg (globaal tussen Ternaaien en het Maas-Waalkanaal) ten doel. De Maasroute is niet onder de Regeling grote projecten gebracht en valt derhalve buiten deze rapportage. De doelstellingen van de projecten Zandmaas en Grensmaas zijn het realiseren van het gewenste beschermingsniveau 1/250 tegen hoogwater, natuurontwikkeling en grindwinning als een duurzaam concept met een goede en evenwichtige integratie van alle belangen in het gebied waaronder de landbouw, de recreatie, de zand- en grindwinning en de drinkwatervoorziening. Zandmaas Planvorming Tegen het Tracébesluit voor de peilopzet Grave zijn achttien beroepschriften ingediend bij de Raad van State. Hiervan zijn er twaalf ontvankelijk verklaard. Het verweerschrift is op 1 november 2006 verzonden aan de Raad van State. De uitspraak van de Raad van State wordt in het derde kwartaal van 2007 verwacht. Kaden Met de waterschappen wordt overleg gevoerd over de overdracht van het eerste cluster groene kaden. Daarbij is de vraag aan de orde aan welke eisen exact voldaan moet zijn voordat de overdracht van de kaden aan de waterschappen formeel plaats kan vinden. De resterende werkzaamheden (aanleg van harde en demontabele kaden over een lengte van ca 23 km) van de kadeaanpassingen in Roermond, Venlo, Gennep en Mook en Middelaar zijn in uitvoering, met uitzondering van de in voortgangsrapportage 10 genoemde 665 meter. Het daarbij gemelde risico van vertraging is inmiddels beheerst, zodat uitvoering in 2007 tijdig kan plaatsvinden. Voor twee kadetrajecten van 70 en 160 meter binnen twee kadevakken van 400 respectievelijk 700 meter, zijn tijdelijke maatregelen noodzakelijk om 1/250 hoogwaterbescherming achter de kaden vóór 2008 te bereiken. Afhankelijk van de te kiezen uitvoeringsstrategie zullen de tijdelijke maatregelen mogelijk over een grotere lengte dan de 70 en 160 meter genomen moeten worden. In onze rapportage bij voortgangsrapportage 9 werd gemeld dat de keringen in de Roer niet voldeden aan de toetsvoorwaarden. De 6

7 noodzakelijke aanpassing wordt door het waterschap Roer en Overmaas uitgevoerd. Zandmaas Het project Rijkelse Bemden is opgeleverd en geaccepteerd door de Inspectie Verkeer en Waterstaat. De verdieping van het stuwpand Lith is in uitvoering. De voorbereidende werkzaamheden voor het Stuwpand Grave zijn aangevangen. De Raad van State heeft op 13 december 2006 uitspraak gedaan op de beroepen, ingesteld tegen de vergunning Wet milieubeheer voor de hoogwatergeul in Lomm. Alleen het voorschrift m.b.t. de roetfilters en de hoeveelheid peilbuizen m.b.t. de grondwatermonitoring is vernietigd. Dit vormt geen belemmering voor de voortzetting van de uitvoering van de hoogwatergeul door DCM. De eerste werkzaamheden zijn medio oktober 2006 afgerond met het maken van een verbinding naar de Maas. De hoogwatergeul Well-Aijen is geïntegreerd in het Integrale Gebiedsplan Maaspark Well dat door de gemeente Bergen en een private partij wordt ontwikkeld. De realisatie van de sluitstukkaden, de kaden waar na afronding van de rivierverruimende maatregelen nog verhoging noodzakelijk is, is voorzien in de periode na In de scope van de projecten Zandmaas en Grensmaas is de realisatie van een groot deel van de sluitstukkaden in het plangebied reeds voorzien. Wanneer de functionele eisen zijn vastgesteld, zal blijken of een scopewijziging aan de orde is en wat de budgettaire gevolgen daarvan zijn. Grensmaas Planvorming Op 7 februari 2007 heeft de Raad van State uitspraak gedaan over de beroepen die waren ingesteld tegen de concrete beleidsbeslissingen van het POL Grensmaas. De Raad van State heeft de beroepen ongegrond verklaard. Met de uitspraak van de Raad van State is een belangrijk risico voor het welslagen van het project weggenomen. Conform de toezegging aan de Tweede Kamer is de uitwerking van het zogenaamde achtervangplan in de verslagperiode gereed gekomen. Uitvoering In oktober 2006 zijn door de instanties van bevoegd gezag een aantal besluiten/vergunningen vastgesteld naar aanleiding van de aanvragen door het Consortium Grensmaas. Tegen deze besluiten en vergunningen zijn 56 beroepen ingesteld en een beroep tegen de ontheffing van de Flora en Faunawet. Het reglement van het Meldpunt Schade heeft de instemming van alle 7

8 betrokkenen en is daarmee definitief. Het schadefonds ( ) is middels een bankgarantie door het Consortium Grensmaas ingesteld. De schaderegeling maakt deel uit van de uitvoeringsovereenkomst Grensmaas. De procedure voor de aanbesteding van het project Roosteren is gestart en de eerste mitigerende maatregelen ter voorkoming van verdroging van gronden langs de Maas zijn genomen door de aanleg van grindruggen. 2.2 PROJECTORGANISATIE Op 1 november 2006 heeft binnen RWS Maaswerken een directiewisseling plaatsgevonden. Verder is in 2006 een nieuw organisatie en formatierapport vastgesteld. Mogelijk zal de projectorganisatie in 2009 worden ondergebracht bij een ander onderdeel van Rijkswaterstaat. 8

9 3 Budgettaire situatie De in de voortgangsrapportage aangegeven budgettaire situatie per 1 januari 2007 kan als volgt worden samengevat (x 1 mln): Projectbudget volgens OTB/POL prijspeil ,0 (excl. 10 mln bijdrage LNV) Mutaties als gevolg van scopewijzigingen e.d 194,7 Mee en tegenvallers 29,6 Mutaties als gevolg van loon- en prijsontwikkelingen 60,5 Projectbudget ten laste van V&W begroting prijspeil ,8 Bijdrage Provincie Limburg/LNV aan Zandmaas 8,4 Bijdrage Provincie Limburg/LNV aan Grensmaas 8,7 Totale bijdrage Provincie Limburg/LNV 17,1 Beschikbaar projectbudget 672,9 ==== Uit dit overzicht blijkt dat het totale projectbudget per peildatum 1 januari ,9 mln bedroeg. Hiervan is 528,3 mln ten behoeve van de Zandmaas en 144,6 mln ten behoeve van de Grensmaas. Het V&W deel hierin bedroeg voor de Zandmaas 519,9 mln en voor de Grensmaas 135,9 mln. De prognose eindstand van het uit de V&W begroting gefinancierde deel, inclusief de risico s, bedroeg per 1 januari ,7 mln voor de Zandmaas en 135,8 mln voor de Grensmaas. Ultimo 2006 was 174,9 mln ten behoeve van de Zandmaas betaald en 54,8 mln ten behoeve van de Grensmaas. De post risico algemeen voor de Zandmaas is in 2006 voor 18,9 mln aangewend. Van deze post resteert 68,2 mln. Het risicoprofiel voor de Zandmaas heeft een verwachtingswaarde van 58,6 mln met een bandbreedte van 49,0 67,9 mln. Voor de Grensmaas is een post risico algemeen beschikbaar van 12,6 mln. Op deze post is tot op heden nog geen beroep gedaan. Het risicoprofiel voor de Grensmaas heeft een verwachtingswaarde van 12,6 mln met een bandbreedte van 7,1-20,2 mln. 9

10 4 Onderzoeksaanpak AARD EN REIKWIJDTE VAN HET ONDERZOEK Wij hebben in het kader van de Regeling grote projecten een onderzoek uitgevoerd naar de toereikendheid van de projectorganisatie in 2006 en naar de opzet, de kwaliteit en de volledigheid van de in Hoofdstuk 4 van voortgangsrapportage 11 opgenomen informatie. Dit onderzoek is uitgevoerd in overeenstemming met de richtlijnen inzake assurance-opdrachten. De toereikendheid van de projectorganisatie is op basis van de volgende criteria getoetst: is de opzet van de projectorganisatie afgeleid van een binnen het ministerie vastgesteld beheersmodel voor grote projecten en is deze opzet toereikend; zijn er toereikende beheersmaatregelen getroffen, zoals ter zake van de planning, de voortgangsbewaking, de budgetbewaking, de interne informatievoorziening en het risicomanagement en functioneren deze. De opzet, de kwaliteit en de volledigheid van de voortgangsrapportage zijn op basis van de volgende criteria getoetst: voldoet de opzet van de voortgangsrapportage aan de voor dit project relevante informatie-eisen zoals opgenomen in de Regeling grote projecten ; is de niet-financiële informatie in de voortgangsrapportage consistent met de opgenomen financiële informatie en is deze niet-financiële informatie ontleend aan de interne informatievoorziening; is de financiële informatie wat de realisatiecijfers betreft, in overeenstemming met de door ons gecontroleerde jaarrekening van het Infrastructuurfonds en is deze informatie consistent met de voortgang van het project en, wat betreft de toekomstgerichte cijfers, in overeenstemming met de interne informatievoorziening. 10

11 5 Bevindingen TOEREIKENDHEID PROJECTORGANISATIE Onder meer op basis van het TCI onderzoek en de discussie over de interne sturing van RWS is begin 2006 het aangepaste kader Projectbeheersing RWS Maaswerken in de realisatie vastgesteld. De opzet hiervan is toereikend. De projectorganisatie is ingericht overeenkomstig het binnen het ministerie van toepassing zijnde beheersmodel voor grote projecten. Op basis van het auditjaarplan van RWS Maaswerken hebben wij in 2006 een aantal audits uitgevoerd. Audit risicomanagement Met inachtneming van een aantal aanbevelingen, zijn de opzet en de werking van het risicomanagement toereikend om te kunnen waarborgen dat het proces een goede ondersteuning biedt voor de beheersing van het project. De belangrijkste aanbevelingen hebben betrekking op de traceerbaarheid van de risico s, de onderbouwing van de risico s en het onderscheid in bestuurlijke en overige projectrisico s. In 2006 is verschillende keren, voor het laatst in november 2006, gerapporteerd over de stand van zaken met betrekking tot de implementatie van de aanbevelingen. Hieruit blijkt dat de meeste aanbevelingen inmiddels zijn geïmplementeerd. Het volledig transparant maken van de totstandkoming van de top 10 risico s bevindt zich in een afrondende fase. Audit contractbeheersing Zandmaas Kaden cluster 2 en 3 De audit had betrekking op de aspecten verantwoordelijkheidsverdeling, omgevingsmanagement, hoeveelheidsbepaling, contractering en contractbeheersing. De conclusie was dat er sprake is van een toereikende opzet van de contractbeheersing maar dat de werking verder geoptimaliseerd dient te worden. Met name de inschakeling van de waterschappen, de betrokkenheid van de aannemer, de prijsvorming binnen het bouwteam en de risicoanalyse bij het toetsplan vormen aandachtspunten. De aanbevelingen zullen worden overgenomen. Audit vergunningenverwerving In 2006 is een audit gestart naar de vergunningverwerving. De audit is begin 2007 afgerond met als algemene conclusie dat er sprake is van een beheerst proces waarbij de vergunningen tijdig worden aangevraagd en juridisch houdbaar en uitvoerbaar blijken. De belangrijkste aanbevelingen hebben betrekking op de rol van het Vergunningenbureau bij het 11

12 monitoren van de naleving van de vergunningvoorwaarden, de toepassing van de kaders, vereenvoudiging van de procesgang, verhouding tussen het Vergunningenbureau en de realisatiegroepen en de toezichthoudende rol van RWS Maaswerken bij het juist en tijdig ontvangen van de vergunningen door de aannemer bij Design & Construct contracten. 5.2 OPZET EN INHOUD VOORTGANGSRAPPORTAGE De opzet en de inhoud van de voortgangsrapportage zijn gebaseerd op het binnen het ministerie geldende beheersmodel en informatieprofiel. De voortgangsrapportage is tot stand gekomen op basis van de interne kwartaalrapportages. Wij hebben vastgesteld dat de informatie in de voortgangsrapportage consistent is met de informatie uit de kwartaalrapportages en overige interne verslagen en documenten. De kwartaalrapportages worden samengesteld op basis van onderliggende interne trend- en mijlpaalrapportages. Wij hebben vastgesteld dat de kwartaalrapportages consistent zijn met de onderliggende rapportages. 5.3 KWALITEIT EN VOLLEDIGHEID VAN DE IN DE VOORTGANGSRAPPORTAGE OPGENOMEN INFORMATIE Scope In 2006 heeft zich bij de Zandmaas een scopewijziging voorgedaan als gevolg van de vermindering van de natuuraankoop met 14 ha. Het V&W budget is daardoor met 0,1 miljoen neerwaarts bijgesteld. Bij de Grensmaas heeft zich geen scopewijziging voorgedaan Planning De in tabel 2 van voortgangsrapportage 11 opgenomen informatie over de planning en de voortgang van het project is ontleend aan een onderliggend meer gedetailleerd planningssysteem. De planning en de voortgangsinformatie worden voldoende frequent geactualiseerd. In 2015 moet voor de Zandmaas op basis van rivierverruiming en de aanleg van kades de jaarlijkse kans op overstroming zijn teruggebracht tot 1/250 achter de bestaande kaden. Voor 70% van de bewoners, de bevolkingscentra langs de Zandmaas, diende deze doelstelling vóór 1 januari 2006 te zijn bereikt. Dit bleek niet haalbaar, zoals in eerdere voortgangsrapportages is gemeld. Daarom worden kademaatregelen in de gemeenten Roermond, Venlo, Gennep en Mook & Middelaar met voorrang uitgevoerd. De huidige planning is dat in 2007 de hoogwaterbescherming is gerealiseerd en dat de afbouw van de kaden in 2008 wordt afgerond. Voor twee kadetrajecten van 70 en 160 meter binnen twee kadevakken van 400 respectievelijk 700 meter, zijn tijdelijke maatregelen noodzakelijk om 1/250 hoogwaterbescherming achter de kaden vóór 2008 te bereiken. Afhankelijk van de te kiezen uitvoeringsstrategie zullen de tijdelijke maatregelen mogelijk over een grotere lengte dan de 70 en 160 meter genomen moeten worden. 12

13 Bij de Grensmaas dient de bescherming tegen hoogwater vóór 2018 gerealiseerd te zijn. Ook hier is door eerder gemelde oorzaken (vragen Europese Commissie, juridisch kader grondverzet, etc) vertraging van de start van de uitvoering opgetreden. Bij de uitvoeringsovereenkomst met het Consortium Grensmaas zijn 2 evaluatiemomenten opgenomen om te bezien of deze datum nog haalbaar is. De termijnen voor de hoogwaterbescherming kunnen alsdan met in totaal maximaal 2 jaar worden verlengd. Financiën De in de tekst en tabellen 3 tot en met 8 opgenomen historische financiële informatie in paragraaf 4.5 Financiën stemt, voor wat tabel 7 Ontvangsten betreft, niet overeen met de specificatie van de ontvangsten van RWS Maaswerken in de financiële administratie. Daarin is 0,3 miljoen minder aan ontvangsten verantwoord dan in de voortgangsrapportage. In 2007 zal correctie plaatsvinden. Het projectbudget en de financiële dekking komen overeen met de in het Infrastructuurfonds voor de Zandmaas en Grensmaas gereserveerde middelen en de voorgenomen verwerking van mutaties in de begroting Risicoparagraaf In overeenstemming met de Regeling grote projecten worden de risico s en bijbehorende beheersmaatregelen benoemd en wordt inzicht gegeven in de mogelijke financiële gevolgen van het optreden van de risico s. Wij hebben vastgesteld dat het in de voortgangsrapportage opgenomen risicoprofiel consistent is met de interne kwartaalrapportages van RWS Maaswerken. Wij zijn gaarne bereid een en ander nader toe te lichten. Den Haag, 15 mei 2007 DEPARTEMENTALE AUDITDIENST VERKEER EN WATERSTAAT DEPARTEMENTALE AUDITDIENST LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT P. Scholte RA B. Alblas RA 13

14 Bijlage Voortgangsrapportage 11 Zandmaas en Grensmaas 14