Schadevergoeding in het ruimtelijk bestuursrecht

Transcriptie

1 Schadevergoeding in het ruimtelijk bestuursrecht Natalie van Hattum 1 augustus 2011

2 Schadevergoeding in het ruimtelijk bestuursrecht Naam Natalie Leonora Johanna Maria van Hattum Studentnummer adres Opleiding Universiteit van Amsterdam Faculteit der Rechtsgeleerdheid Master omgevingsrecht Naam scriptiebegeleider Mr. B.K. Olivier Datum inlevering 1 augustus 2011

3 Voorwoord Voorwoord Voor mijn master aan de UvA heb ik een scriptie geschreven over planschade. Het schrijven van deze scriptie heeft langer geduurd dan ik eigenlijk gehoopt had, maar nu is hij dan toch echt af. Tijdens het schrijven van de scriptie heb ik een hoop geleerd over planschade. Het is en blijft een interessant regeling binnen het ruimtelijke bestuursrecht. Het schrijven van de scriptie was mij niet gelukt zonder de ondersteuning van mijn begeleider de heer mr. B.K. Olivier. Hij heeft heel lang moeten wachten op mijn eerste concepten maar uiteindelijk is er vaart gekomen in het traject. Ik wil hem bedanken voor het feit dat hij ondanks het tijdsverloop nog steeds mijn begeleider heeft willen zijn. Daarnaast wil ik Tijmen en Julia bedanken. Zonder jullie twee was het schrijven van de scriptie me evenmin gelukt. Tijmen, jij was het duwtje in de rug dat ik nodig had om verder te gaan. En Julia, ik ben blij dat de scriptie nu klaar is zodat ik meer aandacht aan jou kan gaan schenken (dat heb ik wel gemist). Tot slot wil ik ook mijn collega s bedanken voor hun steun. Ze hebben heel wat geneuzel van mij over planschade moeten aanhoren de afgelopen periode. Kortom bedankt allemaal. Natalie. - i -

4 Samenvatting Samenvatting Op 1 juli 2008 is de Wro in werking getreden. Deze scriptie behandelt de gevolgen hiervan voor planschade. Ik heb mij in het bijzonder gericht op de flexibiliteitsbepalingen, te weten de binnenplanse afwijking, de uitwerkingsverplichting en de wijzigingsbevoegdheid. Dit heb ik gedaan door een analyse te maken van de planschaderegeling onder de WRO inclusief jurisprudentie en deze vervolgens te vergelijken met de regeling onder de Wro. Redenen voor het wijzigen van de planschaderegeling is het toegenomen aantal (geslaagde) verzoeken en de stijging van de toegekende bedragen. Om hier verandering in te brengen is nu onder meer sprake van een normaal maatschappelijk risico met bijbehorend forfait van 2%. Daarnaast zijn de drie bovengenoemde flexibiliteitsbepalingen op grond van artikel 6.1, tweede lid, van de Wro aangemerkt als een zelfstandige schadeoorzaak. Voor de wijzigingsbevoegdheid is dat geen verandering. Op grond van jurisprudentie was dit ten tijde van de WRO uiteindelijk al het uitgangspunt. Het feit dat sprake is van zelfstandige schadeoorzaken zorgt ervoor dat zij niet betrokken mogen bij de maximalisatie van de planologische regimes. Aanvragers moeten wachten tot de toepassing van de flexibiliteitsbepalingen om de schade ten gevolge daarvan vergoed te krijgen. Dit kan echter lange tijd op zich laten wachten, als deze toepassing al daadwerkelijk plaatsvindt. Hierdoor ontstaat schaduwschade. Een redelijk denkend en handelend koper zal namelijk rekening houden met deze flexibiliteitsbepalingen en een lagere waarde willen betalen voor de onroerende zaak. Schaduwschade komt momenteel niet voor vergoeding in aanmerking. Om dit wel voor vergoeding in aanmerking te laten komen zou de wetgever hiervoor een wettelijke grondslag moeten geven. De wetgever erkent het feit dat schaduwschade kan ontstaan maar heeft daarvoor geen regeling willen opnemen in de Wro omdat het breder moet worden benaderd dan alleen ten gevolge van planologische besluiten. Een tijdstip geeft de wetgever niet. Het vergoeden van schaduwschade kan ook mogelijk worden gemaakt door de rechterlijke macht. Hiervoor is echter wel een omgaan van de jurisprudentie vereist. Totdat één van deze twee opties tot stand komt, blijft een aanvrager zitten met zijn schade. Dit terwijl deze schade voor rekening zou moeten komen van de aanvrager van het planologische besluit. De gemeente kan zelfs door middel van een planschadeovereenkomst deze kosten voor diens rekening laten komen. Het is dus niet zo dat de kosten bij de gemeente blijven liggen. Reden temeer om op korte termijn aandacht te besteden aan schaduwschade en hier een oplossing voor te bieden. - ii -

5 Gebruikte afkortingen Gebruikte afkortingen WRO BRO Wro Bro Wabo Awb LJN ABRvS Rb MvT Wet op de Ruimtelijke Ordening Besluit op de Ruimtelijke Ordening Wet ruimtelijke ordening Besluit ruimtelijke ordening Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Algemene wet bestuursrecht Landelijk jurisprudentienummer Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Rechtbank Memorie van Toelichting - iii -

6 Inhoudsopgave Inhoudsopgave Voorwoord... i Samenvatting... ii Gebruikte afkortingen... iii Inhoudsopgave... iv 1 Onderzoeksopzet Inleiding Onderzoeksopzet De oorsprong van planschade Inleiding Overheidsaansprakelijkheid Ontstaansgeschiedenis van planschade Planschade onder de WRO Inleiding Belang van kennis van de WRO Belanghebbende bij planschade Verschillende soorten schade Schade Schadeoorzaken Spoedwet planschade (de overeenkomsten) Spoedwet planschade (overige drie onderwerpen) Flexibiliteitsbepalingen Planschade onder de Wro Inleiding Redenen voor aanpassing wettelijk kader Aanvrager Tegemoetkoming en het normaal maatschappelijk risico Welke soorten schade komen voor tegemoetkoming in aanmerking? Schadeoorzaken Voorzienbaarheid Vergoeding kosten Aanvullende bepalingen Bro Jurisprudentie onder de WRO Inleiding Maximalisatie Jurisprudentie ten aanzien van planschade en binnenplanse vrijstellingen Jurisprudentie ten aanzien van planschade en uitwerkingsplan Jurisprudentie ten aanzien van planschade en wijzigingsbevoegdheid c.q. wijzigingsplan Flexibiliteitsbepalingen en planschade Inleiding Flexibiliteitsbepalingen als zelfstandige oorzaak Gevolgen van de wijziging Schaduwschade Jurisprudentie Toekomstige wetgeving Conclusie Literatuurlijst iv -

7 Onderzoeksopzet 1 Onderzoeksopzet 1.1 Inleiding Het kiezen van een onderwerp voor mijn scriptie was een eenvoudige keuze. Ik wilde graag een onderwerp kiezen dat mijn interesse heeft en waar ik meer over wilde weten. Het moest ook een onderwerp zijn waar wat leven in zit. Daarnaast moest het een onderwerp zijn dat ik na weken van onderzoek nog steeds leuk zou vinden. Voor mij was de keuze snel gemaakt, namelijk planschade. Binnen mijn werk als bestuurlijk juridisch medewerker bij de gemeente Hillegom adviseer ik onder meer het cluster Ruimtelijke Ordening. Planschade is één van de onderwerpen waar dit cluster geregeld ondersteuning voor vraagt. Daarnaast moet het college ook met grote regelmaat besluiten nemen ten aanzien van aanvragen c.q. verzoeken voor planschade. Dit aantal is de afgelopen jaren aanzienlijk gestegen. Gelet op mijn dagelijkse werkzaamheden heb ik inmiddels dan een groot aantal adviezen van diverse adviseurs onder ogen gehad. Het is mij duidelijk dat planschade een heel divers onderwerp is dat zeker tot de inwerkingtreding van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) hoofdzakelijk werd ingevuld door jurisprudentie. De kaders staan in de wet en rechters hebben hier de laatste decennia invulling aan gegeven. Aangezien planschade een onderwerp is dat de afgelopen jaren flink wat veranderingen heeft ondergaan en het mij persoonlijk aanspreekt heb ik planschade gekozen als onderwerp voor mijn scriptie. Met deze scriptie wil ik onderzoek doen naar de ontwikkelingen op het terrein van planschade. Binnen het bestek van deze scriptie is het niet mogelijk om uitputtend in te gaan op alle aspecten van planschade. Over alleen al de verschillende soorten schade bij planschade en de ontwikkelingen daarin, kan ik waarschijnlijk al een scriptie schrijven. Ik heb voor deze scriptie dan ook gekeken naar de veranderingen als gevolg van de inwerkingtreding van de Wro. Op één van deze veranderingen wil ik mij in deze scriptie focussen te weten flexibiliteitsbepalingen. 1.2 Onderzoeksopzet In deze paragraaf verantwoord ik de opzet van dit onderzoek. Achtereenvolgens bespreek ik de doelstelling, vraagstelling en de onderzoeksmethoden

8 Onderzoeksopzet Doelstelling Aangezien dit onderzoek een afgebakend geheel moet zijn, afgerond binnen een relatief kort tijdsbestek, heb ik ervoor gekozen om mij op één enkel aspect te focussen, namelijk planschade bij flexibiliteitsbepalingen. Met dit onderzoek wil ik in kaart brengen wat de veranderingen voor planschade zijn door de inwerkingtreding van de Wro, in het bijzonder voor de flexibiliteitsbepalingen. Mijn doel is om te bekijken of sprake is van een verbetering, een stabilisatie of wellicht van een verslechtering ten aanzien van dit specifieke onderwerp. Daarbij kijk ik zowel naar de kant van de gemeente als die van aanvragers c.q. verzoekers. Provinciale- en rijksbevoegdheden die ook kunnen leiden tot planschade, laat ik buiten deze scriptie. Hiervoor heb ik de volgende hoofdvraag geformuleerd Hoofdvraag Op basis van de hierboven geformuleerde inleiding en doelstelling volgt hieronder de vertaling in een vraagstelling. De hoofdvraag luidt als volgt: Wat zijn de consequenties van de inwerkingtreding van de Wro voor planschade, in het bijzonder ten aanzien van flexibiliteitsbepalingen opgenomen in een bestemmingsplan? Deelvragen Deze hoofdvraag kan worden uitgesplitst in enkele meer specifieke onderzoeksvragen, namelijk: 1. Wat is planschade en wat is de ontstaansgeschiedenis hiervan? 2. Wat waren de wettelijke regeling en de hoofdlijnen in de jurisprudentie ten aanzien van planschade voor gemeentelijke planologische schadeoorzaken onder de Wet op de Ruimtelijk Ordening (hierna: de WRO)? 3. Wat houdt de wettelijke regeling ten aanzien van planschade in onder de Wro, in het bijzonder ten aanzien van de gemeentelijke planologische schadeoorzaken? 4. Hoe zag de jurisprudentie ten aanzien van flexibiliteitsbepalingen eruit onder de WRO? 5. Wat zijn de gevolgen voor planschade bij toepassing van flexibiliteitsbepalingen na de inwerkingtreding van de Wro en welke lijn is mogelijk reeds uit de jurisprudentie te halen? - 6 -

9 Onderzoeksopzet Uitleg van de deelvragen Ad 1. Om een antwoord te kunnen geven op mijn hoofdvraag moet begonnen worden met de eerste stap, te weten wat is planschade nu feitelijk. Om deze vraag te beantwoorden ga ik kort in op het verschil tussen planschade en nadeelcompensatie. Daarna geef ik globaal de ontstaansgeschiedenis van planschade weer vanaf de inwerkingtreding van het planschadeartikel in de WRO van Ad 2. Ik richt mij in dit onderzoek op planschade binnen het gemeentelijke spectrum. Bij de beantwoording van de tweede deelvraag beperk ik mij dan ook tot planschade als gevolg van gemeentelijke planologische besluiten. Ik ga na wat de wettelijke bepalingen ten aanzien van planschade inhielden voordat de Wro in werking trad. De zogenaamde Spoedwet planschade neem ik hier ook in mee. Bij de beantwoording van deze deelvraag geef ik een globaal overzicht van de ontwikkelingen ten aanzien van planschade onder de WRO. De hoofdlijnen van de jurisprudentie ten aanzien van dit onderwerp bespreek ik in zoverre dit een nuttige aanvulling betreft. Ad 3. Met de inwerkingtreding van de Wro is het wettelijke regime ten aanzien van planschade aanzienlijk uitgebreid. Een deel van de ontwikkelingen in de jurisprudentie zijn gecodificeerd in deze wet. Bij de beantwoording van de derde deelvraag breng ik in kaart wat het wettelijke kader ten aanzien van planschade bij gemeentelijke planologische besluiten inhoudt onder de Wro. Ik ga daarbij uit van de Wro zoals deze op dit moment van kracht is dus na inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Hierbij merk ik op dat deze laatste wet inhoudelijk niet voor wijzigingen heeft gezorgd op het gebied van planschade enkel tekstuele aanpassingen heeft doorgevoerd wat betreft planschade. Ad 4. Planschade bestond tot de inwerkingtreding van de Wro slechts uit een tweetal wettelijke bepalingen. Jurisprudentie van rechtbanken en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft de leemten ingevuld. Bij de beantwoording van de vierde deelvraag ga ik specifiek in op de jurisprudentie ten aanzien van flexibiliteitsbepalingen onder de WRO

10 Onderzoeksopzet Ad 5. Bij deze laatste deelvraag breng ik de laatste verdieping aan bij mijn onderzoek. Ik beperk mij tot de wijzigingen die hebben plaatsgevonden ten aanzien van de flexibiliteitsbepalingen. Ik schenk daarbij aandacht aan jurisprudentie ten aanzien van planschade onder de Wro. Daarnaast zal ook schaduwschade als gevolg van de gekozen wettelijke systematiek aan bod komen Onderzoeksmethoden Het onderzoek bestaat hoofdzakelijk uit literatuuronderzoek en onderzoek naar jurisprudentie. Bij het literatuuronderzoek maak ik gebruik van Kamerstukken, informatie uit handboeken, artikelen uit wetenschappelijke tijdschriften en artikelen en informatie op internet. Ten aanzien van jurisprudentie maak ik gebruik van websites als maar ook besprekingen van jurisprudentie in wetenschappelijke tijdschriften en handboeken

11 De oorsprong van planschade 2 De oorsprong van planschade 2.1 Inleiding Een scriptie schrijven over planschade begint naar mijn mening met een uitleg wat planschade nu feitelijk is en waar we het moeten plaatsen binnen de overheidsaansprakelijkheid. Hierbij zal ik kort ingaan op rechtmatige en onrechtmatige overheidsdaad. Aangezien planschade het gevolg is van een rechtmatige overheidsdaad zal ik mij vervolgens beperken tot een korte bespreking van de verschillen tussen nadeelcompensatie en planschade. Na de plaatsing van planschade binnen het aansprakelijkheidsrecht ga ik in op de ontstaansgeschiedenis van planschade. Was er sprake van planschade voordat het opgenomen was in een wettelijke bepaling? Vanaf wanneer heeft planschade een wettelijke basis gekregen en waar zag deze regeling op? Waarom was er behoefte aan een wettelijke bepaling? Wat was de reden voor het opnemen van een dergelijke bepaling in een formele wet? 2.2 Overheidsaansprakelijkheid Binnen het overheidsaansprakelijkheidsrecht moet een onderscheid worden gemaakt tussen aansprakelijkheid bij onrechtmatige overheidsdaad en aansprakelijkheid bij rechtmatige overheidsdaad. Beide vormen van aansprakelijkheid hebben verschillende grondslagen. Onrechtmatige daad ziet op een inbreuk die niet had mogen plaatsvinden en waarbij herstel moet plaatsvinden in de oude staat. [1] Bij een rechtmatige daad gaat het om een inbreuk die op zichzelf is toegestaan, maar de schade die een burger of ondernemer oploopt, moet (deels) worden vergoed. Bij rechtmatige overheidsdaden kan vervolgens weer een onderscheid worden gemaakt tussen nadeelcompensatie en planschade. Maar wat is dan planschade en nadeelcompensatie? Planschade is de schadevergoeding in het ruimtelijke bestuursrecht en ziet op schade als gevolg van publiekrechtelijke rechtshandelingen die hun grondslag hebben in de WRO (planologische wijzigingen). Nadeelcompensatie heeft betrekking op alle overige besluiten en het feitelijk handelen. [2] 1 Schueler 2005, p.vii. 2 Ettekoven 2010, p

12 De oorsprong van planschade Een burger of ondernemer heeft in Nederland recht op nadeelcompensatie, als de maatregel waar hij mee wordt geconfronteerd, schade veroorzaakt die onevenredig is. Een maatregel is onevenredig als deze abnormaal en speciaal is. [3] Abnormaal heeft betrekking op het feit dat het nadeel het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico te boven gaat. We zullen zien dat dit laatste onderdeel als gevolg van de inwerkingtreding van de Wro ook een belangrijk aspect is geworden bij planschade. Een speciale last ziet op het vereiste dat het moet gaan om een groep (burgers of ondernemers) die in het bijzonder wordt geraakt. Over de verschillen en de overeenkomsten tussen planschade en nadeelcompensatie is inmiddels een hoop geschreven. [4] De oorzaak hiervoor is mede gelegen in het feit dat planschade onder de Wro steeds meer neigt naar nadeelcompensatie. 2.3 Ontstaansgeschiedenis van planschade Maar waar komt planschade nu eigenlijk vandaan? Vanaf 1901 hebben we in Nederland een volkshuisvestingswet, te weten de Woningwet [5] In deze wet kom je echter geen artikel ten aanzien van planschade tegen. Een regeling ten aanzien van planschade was door veel gemeenten op dat moment geregeld middels een eigen gemeentelijke verordening. [6] De Woningwet 1901 is halverwege de twintigste eeuw, mede gelet op het advies van de Commissie Van den Bergh, gesplitst in twee wetten te weten de Woningwet van 12 juli 1962 en de WRO van 5 juli [7] Deze wetswijzigingen zijn op 1 augustus 1965 in werking getreden. In deze laatstgenoemde wet was voor het eerst een bepaling opgenomen ten aanzien van planschade, namelijk in artikel 49 van de WRO. Tot de intrekking van de WRO op 1 juli 2008 is dat ook de wettelijke basis gebleven. 3 Schueler 2005, p Zie ook Ettekoven 2010; Van den Broek 2004, p Klaassen 2008, p.3. 6 Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening 1. 7 Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening

13 De oorsprong van planschade Deze eerste wettelijke bepaling was aanzienlijk beperkter dan hetgeen er momenteel ten aanzien van planschade wettelijk is geregeld (de wettelijke bepaling zoals deze op 1 augustus 1965 in werking trad is opgenomen in de bijlagen). De schadeoorzaken waren beperkt tot schade ten gevolge van een bepaling in een bestemmingsplan. [8] De overige schadeoorzaken die in het huidige artikel 6.1 van de Wro zijn opgenomen kwamen niet voor planschade in aanmerking. Tot de jaren 90 is er geen frequent beroep gedaan op artikel 49 van de WRO. In de gevallen waar dit wel werd gedaan waren de vergoedingen die werden toegekend niet van substantiële aard. [9] Artikel 49 van de WRO was een artikel waarvan in de literatuur gesteld werd dat het nauwelijks betekenis had. [10] De redenen hiervoor waren de geschilbeslechtiging en de interpretatie van de bedoelingen van de wetgever. [11] Eind jaren 80 veranderen beide punten. Vanaf dat moment is er veelvuldiger een (succesvol) beroep gedaan op het artikel. Sinds de inwerkingtreding van het planschadeartikel hebben enkele wetswijzigingen gezorgd voor aanpassingen van de wettelijke bepalingen ten aanzien van planschade. De belangrijkste zijn de Wijzigingswet van 21 november 1985, de invoering van de Awb (in 1994) [12], de zogenaamde Spoedwet planschade (inwerkingtreding 1 september 2005), de intrekking van de WRO en de inwerkingtreding van de Wro (inwerkingtreding 1 juli 2008). De noodzaak van deze laatste wetswijziging was gelegen in een aantal maatschappelijke ontwikkelingen zoals aangegeven door de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in het rapport Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek. De wetswijzing ten aanzien van planschade is tot stand gekomen omdat het aantal verzoeken was toegenomen, het aantal gehonoreerde verzoeken was vermeerderd en de uit te keren bedragen waren gestegen. [13] 8 Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening1. 9 Van Ravels 2009, p Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro aantekening1. 11 Van Ravels 2009, p Met de invoering van de Algemene wet bestuursrecht is de verwijzing naar Kroonberoep in artikel 49 van de WRO komen te vervallen. Met de inwerkingtreding van de Awb moest bezwaar worden ingediend bij de gemeenteraad. 13 Kamerstukken II , 28916, nr. 3, p. 61; Van den Broek 2004, p

14 Planschade onder de WRO 3 Planschade onder de WRO 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk bespreek ik de regeling ten aanzien van planschade onder de WRO. Hierbij merk ik op dat ik bij deze bespreking zeker niet pretendeer volledig te zijn. Ik ga eerste in op het belang van kennis van de WRO ook al is inmiddels sprake van een nieuwe wettelijke regeling. Vervolgens bespreek ik verschillende onderdelen van de wettelijke bepalingen van de WRO ten aanzien van planschade. Hierbij zal ik ook aandacht besteden aan de hoofdlijnen in de jurisprudentie daaromtrent. 3.2 Belang van kennis van de WRO Alvorens in te gaan op de huidige wettelijke regeling in de Wro ten aanzien van planschade schets ik in dit hoofdstuk eerst kort de wettelijke regeling onder de WRO. Ik heb hier meerdere redenen voor: Het is bijna niet mogelijk om de huidige regeling los te zien van de voorgaande. Planschade is een juridisch terrein dat onder de WRO in sterke mate is ingevuld door jurisprudentie. De verwachting is dat een groot deel van deze jurisprudentie ook onder de Wro van kracht blijft. [14] Enige kennis van deze jurisprudentie is derhalve onontbeerlijk. De huidige wettelijke regeling bevat een codificatie van hetgeen in jurisprudentie onder de WRO was bepaald. Om deze codificatie te kunnen begrijpen is eveneens kennis nodig van de voorgaande wettelijke regeling en invulling daarvan door de rechtsprekende macht. In de Invoeringswet bij de Wro is een uitgebreid overgangsrecht opgenomen ten aanzien van planschade. Gelet op dit overgangsrecht is de WRO nog van toepassing op aanvragen die voor 1 september 2010 zijn ingediend en zien op een planologische maatregel die voor 1 september 2005 onherroepelijk is geworden. 14 Van Buuren e.a. 2009, p

15 Planschade onder de WRO Verder komt er nog steeds een groot aantal uitspraken van rechtbanken en ABRvS die zien op de oude WRO. Het aantal uitspraken dat ziet op de Wro is zeer beperkt, zoals ik in hoofdstuk 6 zal bespreken. In alle handboeken die ik voor mijn scriptie geraadpleegd heb, zijn beide wettelijke kaders in meer of mindere mate uitgewerkt [15]. 3.3 Belanghebbende bij planschade Het eerste aspect dat ik van artikel 49 van de WRO wil bespreken is het feit dat in het eerste lid van dit artikel is bepaald dat een verzoek tot planschade alleen kan worden ingediend door een belanghebbende. Indien een aanvrager geen belanghebbende is moet een verzoek op grond daarvan worden afgewezen. 16 Belanghebbende in de zin van artikel 49 WRO is niet gelijk aan belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Belanghebbende op grond van de Awb ziet op degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Belanghebbende in de zin van artikel 49 van de WRO moet ruimer worden uitgelegd dan het belanghebbende begrip van de Awb. Omdat niet één op één kon worden aangesloten bij de Awb heeft de jurisprudentie invulling gegeven aan het begrip belanghebbende in de zin van de WRO. Met belanghebbende in de zin van de WRO wordt volgens de ABRvS gedoeld op degene die belang heeft bij een inhoudelijke behandeling van zijn verzoek. [17] Als iemand gemotiveerd aangeeft schade te lijden als gevolg van een planologisch besluit is deze een belanghebbende in de zin van de WRO. 18 Een belanghebbende kan naast een eigenaar ook bijvoorbeeld zijn een huurder [19], een erfopvolger [20], een vruchtgebruiker [21] of een (erf)pachter. [22] De jurisprudentie heeft echter een hypotheekhouder en een aandeelhouder niet aangemerkt als een belanghebbende In mijn literatuurlijst is een overzicht te vinden van de geraadpleegde handboeken. 16 ABRvS 15 februari 2006, LJN AV Van Ravels 2006, p ABRvS 15 februari 2006, LJN AV ABRvS 10 februari 2010, LJN BL ABRvS 8 januari 2008, /2. 21 ABRvS 27 februari 2003, /1. 22 ABRvS 19 juli 2006, LJN AY Ten Have 2005, p. 56; ABRvS 14 augustus 2002, LJN AE

16 Planschade onder de WRO 3.4 Verschillende soorten schade Een tweede onderwerp dat ik wil bespreken zijn de verschillende vormen van schade. Schade onder de WRO kan worden onderverdeeld in twee hoofdcategorieën te weten directe en indirecte schade. [24] Directe schade ziet op de schade met betrekking tot het perceel van de aanvrager zelf welke veroorzaakt is door een planologische besluit. Het zal dan gaan om waardevermindering door het vervallen van bouw- en of gebruiksmogelijkheden. [25] Indirecte schade heeft betrekking op schade veroorzaakt door een planologisch besluit op een ander perceel dan dat van de aanvrager. Het kan hierbij bijvoorbeeld gaan om toename van parkeerdruk, verminderde privacy, belemmering van uitzicht en vermindering van woongenot. [26] Een verzoek om planschade kan betrekking hebben op alleen directe of indirecte schade, maar ook op een combinatie van deze twee. Dit laatste is het geval als bijvoorbeeld in een nieuw bestemmingsplan de bouw- en gebruiksmogelijkheden van percelen in de omgeving van het perceel van de aanvrager wijzigt en tevens de mogelijkheden van het perceel van aanvrager zelf veranderen. [27] Het schadebegrip was onder de WRO een ruim begrip. De enige schade die hier niet onder viel was zuivere immateriële schade. [28] Woongenot zou gezien kunnen worden als immateriële schade. Jurisprudentie heeft echter uitgemaakt dat deze vorm van schade op geld kan worden gewaardeerd. Hierdoor kan het worden meegenomen in waardevermindering van het object en is er sprake is van vermogensschade. [29] Tot slot de situatie dat sprake is van een tijdelijke schade. Als gevolg van een tijdelijke planologische wijziging kon een belanghebbende schade lijden. Onder de WRO was het ook mogelijk dat deze tijdelijke schade voor een vergoeding in aanmerking kwam (zie artikel 49, eerste lid, onder b, van de WRO). [30] Deze tijdelijke schade kan bijvoorbeeld zien op een tijdelijk verlies van woongenot. Het is echter vast jurisprudentie van de Afdeling dat er onder omstandigheden aanleiding kan zijn deze schade ten laste van de benadeelde te laten indien de aard, de geringe ernst en de beperkte duur van dat verlies daartoe aanleiding geeft. [31] Het aantal geslaagde verzoeken om een dergelijke vergoeding is dan ook zeer beperkt. [32] 24 Van Buuren e.a. 2010, p ABRvS 8 juni 2011, LJN BQ7455; ABRvS 2 maart 2011, LJN BP6345; ABRvS 19 januari 2011, LJN BP ABRvS 22 juni 2011, LJN BQ8796; ABRvS 8 juni 2011, LJN BQ7456; ABRvS 12 januari 2011, LJN BP ABRvS 9 februari 2011, LJN BP ABRvS 13 oktober 2010, LJN BO Van Buuren 2010, p Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening ABRvS 6 juni 2007, LJN BA6794; ABRvS 23 maart 2005, LJN AT ABRvS 16 maart 2005, LJN AT

17 Planschade onder de WRO 3.5 Schade Naast een bespreking van de verschillende soorten schade kunnen er nog meerdere aspecten van schade worden besproken. In deze paragraaf bespreek ik een drietal onderwerpen. Ten eerste de mate van schadevergoeding. Op 31 juni 2008 ging men uit van een volledige vergoeding, hier is echter niet altijd sprake van geweest. De ontwikkeling van de mate van vergoeden bespreek ik als eerste. Daarnaast bespreek ik het vereiste causale verband tussen de planologische maatregel en de schade. Als namelijk geen sprake is van causaal verband tussen deze twee komt de schade niet in aanmerking voor vergoeding in de vorm van planschade. Tot slot ga ik in op de voorzienbaarheid van de schade. Over dit onderwerp is een grote hoeveelheid jurisprudentie tot stand gekomen. Wat moet worden verstaan onder voorzienbaarheid en hoe de jurisprudentie dit begrip heeft ingevuld komt als laatste aan bod in deze paragraaf De mate van vergoeden Artikel 49, eerste lid, van de WRO spreekt over een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding. Hoe is deze billijkheid ingevuld? De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in de laatste jaren van de WRO meermalen overwogen dat de wetgever met artikel 49 van de WRO heeft bedoeld, dat de schade die een belanghebbende lijdt als gevolg van een planologische wijziging die hem in een nadeligere positie brengt, in beginsel niet voor diens rekening blijft. Een normaal maatschappelijk risico was niet aan de orde. [33 Dit is echter niet altijd zo geweest. De mate van vergoeden heeft namelijk sinds de inwerkingtreding van het planschadeartikel in de WRO verschillende ontwikkelingen doorgemaakt. Hoe zagen deze ontwikkelingen er dan uit? De Kroon heeft in de eerste jaren na de inwerkingtreding van het artikel vaak teruggegrepen naar hetgeen was aangegeven in de parlementaire geschiedenis. Hierin was gesteld dat er alleen een aanspraak op een tegemoetkoming bestond voor zover een belanghebbende onevenredig zwaar werd getroffen door een bestemmingsplan ABRvS 6 mei 2004, LJN AO Van den Broek 2002, p

18 Planschade onder de WRO Gelet op deze benadering was artikel 49 WRO een gecodificeerd voorbeeld van de toepassing van het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten. 35 Dit beginsel dat wij ook zien in de nadeelcompensatie gaat uit van de volgende gedachte: Iedere burger heeft in een geordende samenleving een als normaal te beschouwen last te dulden. De schade komt slechts voor vergoeding in aanmerking voor zover die boven de normale last uitstijgt. Deze gedachtengang was dan ook duidelijk terug te vinden in de Kroonjurisprudentie. 36 Daarnaast werd er in sommige gevallen bepaald dat de schade het gevolg was van de normaal maatschappelijke ontwikkelingen. Het feit dat deze ontwikkelingen in een bestemmingsplan geconcretiseerd werden maakte dat niet anders. De schade was derhalve het gevolg van de normaal maatschappelijke ontwikkelingen en werd derhalve niet veroorzaakt door de bepalingen van een bestemmingsplan. Kortgezegd, er was geen sprake van een causaal verband tussen schade en bestemmingsplan. In de volgende paragraaf ga ik verder in op het vereiste causale verband tussen schade en planologisch besluit. Terug naar de ontwikkelingen van de mate van vergoeden. Eind jaren 80 begin jaren 90 van de vorige eeuw is er een kentering ontstaan ten aanzien van de mate van schadevergoeding. De Kroon is in deze periode planschadeverzoeken minder gaan beoordelen aan de hand van de regeringsstandpunten. Uiteindelijk is de jurisprudentie zich vanaf begin van dit millennium op het standpunt gaan stellen dat de wetgever bedoeld had om de schade door planologische besluiten voor vergoeding in aanmerking te laten komen. [37] Als gevolg hiervan ging het om een volledige vergoeding. Dit heeft naar de mening van deskundigen geleid tot een toepasbaarheid die meer voorspelbaar was, minder afhankelijk was van subjectieve beoordelingen en waar substantiële vergoedingen werden toegekend. [38] 35 Van Ravels 2009, p Van den Broek 2002, p Van Ravels 2009, p Van Ravels 2009, p

19 Planschade onder de WRO Causaal verband Aangezien sprake was van een volledige schadevergoeding (schade niet beperkt naar aard en omvang) werd slechts beoordeeld of sprake was van voldoende causaal verband tussen de schade en het planologische besluit. [39 Het bepalen of sprake is van een causaal verband gebeurt aan de hand van de beoordeling conditio sine qua non test. 40 Deze test houdt in dat men beoordeelt of de schade ook zou zijn ingetreden als men het planologische besluit wegdenkt. Indien er een conditio sine qua non verband bestaat tussen schade en planologisch besluit houdt dit niet automatisch in dat ook sprake is van een causaal verband. 41 Er moet ook nog beoordeeld worden of voldaan wordt aan een normatief element. De Afdeling stelt hierover dat de gestelde schade in zodanig verband moet staan met het planologische besluit dat zij de overheid mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de gestelde schade, als een gevolg van de gebeurtenis kan worden toegerekend. 42 Er is bijvoorbeeld geen sprake van een causaal verband als iemand verzoekt om een tegemoetkoming terwijl deze persoon nog geen eigenaar van de onroerende zaak was op het moment dat het planologische besluit in werking trad. 43 Zo ook de situatie dat iemand verzoekt om schade terwijl deze persoon op de peildatum geen eigenaar meer is. 44 Op deze peildatum kom ik verderop in deze scriptie terug Voorzienbaarheid Het laatste onderwerp binnen deze paragraaf is de voorzienbaarheid. Dit onderwerp sluit nauw aan bij de bovenstaande onderwerpen. De term voorzienbaarheid vind je niet letterlijk terug in artikel 49 van de WRO. Daar is wel bepaald dat de schade welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven.... De voorzienbaarheid is de uitwerking in de jurisprudentie van dit onderdeel van artikel 49 van de WRO. Op basis van jurisprudentie is voorzienbaarheid onder te verdelen in actieve en passieve risicoaanvaarding. Van actieve risicoaanvaarding is volgens vaste jurisprudentie sprake indien er voor een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in ongunstige zin zou veranderen. [45] 39 Van den Broek 2004, p Van Ravels 2009, p Schueler 2005, ABRvS 13 februari 2008, LJN BC ABRvS 5 januari 2005, LJN AR ABRvS 24 december 2004, LJN AO Rb. Breda 9 februari 2009, LJN BH4355 en ABRvS 16 januari 2008, LJN BC

20 Planschade onder de WRO Om passieve risicoaanvaarding te mogen aannemen is het voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkend en handelend eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor die eigenaar negatieve zin. [46] De eigenaar heeft vervolgens geen concrete stappen gezet om voorafgaande aan die wijziging nog bestaande gebruiks- en bouwmogelijkheden te realiseren terwijl daar nog een redelijke termijn voor beschikbaar was. [47] Onder de WRO waren actieve en passieve risicoaanvaarding vaak redenen om niet tot vergoeding van planschade over te gaan. Er is ook veel jurisprudentie ontwikkeld omtrent de vraag op basis van welke informatie c.q. gegevens de voorzienbaarheid de aanvrager kon worden geworpen. Het moet gaan om concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Denk hier bijvoorbeeld aan beleidsregels ten aanzien van de plaatsing van windturbines 48, een ontwerpbestemmingsplan dat ter inzage is gelegd maar niet verder in procedure is gebracht 49 en jaarlijks genomen en bekendgemaakte voorbereidingsbesluiten Schadeoorzaken De schadeoorzaken zijn limitatief opgesomd in artikel 49, eerste lid, van de WRO. [51] Het eerste artikel 49 van de WRO uit 1962 zag, zoals reeds eerder aangegeven enkel op schade ten gevolge van een bestemmingsplan. [52] De Kroon heeft bij besluit van 25 april 1978 de toepassing van dit artikel verruimd met artikel 19 WRO vrijstellingen. 53 Dit betrof een verruiming van de toepassing van dit artikel zonder dat dit expliciet in artikel 49 van de WRO was opgenomen. Bij wet van 21 november 1985 tot wijziging van de WRO is het aantal schadeoorzaken vervolgens aanzienlijk uitgebreid. 54. Dit betrof niet alleen de vrijstellingen maar ook de aanhouding, de aanwijzing en het koninklijk besluit 55. Vervolgens zijn in 1993 artikel 40 en 41 van de WRO toegevoegd als schadeoorzaak. Uiteindelijk was er onder de WRO sprake van een zestal categorieën van oorzaken die zouden kunnen leiden tot planschade. 46 ABRvS 16 januari 2008, LJN BC2079; ABRvS 11 mei 2000, /1, BR 2001/ Rb. Breda 9 februari 2009, LJN BH4355; Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening ABRvS 13 juli 2011, LJN BR Rb. Arnhem17 juni 2011, LJN BR ABRvS 16 maart 2011, LJN BP Van Ravels 2009, p Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, onderdeel artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro, aantekening Deze wijziging vond plaats door het aannemen van het gewijzigd amendement van het kamerlid Te Veldhuis Kamerstukken , 14889, nr. 122, p Van den Broek 2002, p

21 Planschade onder de WRO 3.7 Spoedwet planschade (de overeenkomsten) Met de Spoedwet planschade zijn een viertal onderwerpen gewijzigd in de planschaderegeling. In deze paragraaf ga ik in op de planschadeovereenkomsten. Op de overige drie onderwerpen kom in terug in de volgende paragraaf. De aanleiding voor de Spoedwet planschade, welke op 1 september 2005 in werking is getreden, was de een impasse ten aanzien van planschadeovereenkomsten. Deze impasse is ontstaan als gevolg van het arrest Nunspeet van de Hoge Raad d.d. 2 mei In deze zaak heeft de Hoge Raad namelijk geoordeeld dat de huidige wetgeving het niet toeliet om door middel van een contractueel beding de planschadekosten te verhalen op een aanvrager van een planologisch besluit. Als gevolg van deze uitspraak was het aangaan van planschadeovereenkomsten tussen een gemeente en een aanvragers was vanaf dat moment niet meer mogelijk. 56] Dit terwijl het aangaan van planschadeovereenkomsten tot deze uitspraak aan de orde van de dag was binnen gemeenteland. Door deze uitspraak kwam de gemeentelijke ruimtelijke ontwikkeling onder druk te staan. 57 Aanvragers van planologische besluiten konden namelijk de planschadevergoedingen die zij reeds hadden betaald terugvorderen aangezien sprake was van een onverschuldigde betaling. Daarnaast was het voor de gemeente onmogelijk om nakoming van de overeenkomst te vorderen. Voorts weigerden bestuursorganen om medewerking te verlenen aan planologische besluiten omdat de economische uitvoerbaarheid niet meer gegarandeerd was. Gemeentebesturen wilden niet zelf opdraaien voor eventuele planschadeclaims. 58 Met de inwerkingtreding van de Spoedwet planschade is het probleem van de planschadeovereenkomsten opgelost. Met de inwerkingtreding van deze wet is artikel 49a ingevoegd. Dit artikel 49a, eerste lid, van de WRO bepaalt, kortgezegd, dat het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) met een verzoeker van een planologisch besluit kan overeenkomen dat de schade geheel of gedeeltelijk voor rekening van de verzoeker blijft. Na de inwerkingtreding van dit artikel kunnen weer rechtsgeldig overeenkomsten worden gesloten tussen gemeenten en aanvragers van planologische besluiten. [59] 56 Thunnissen 2004, p Lam 2004, p VNG 2003, p Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro aantekening

22 Planschade onder de WRO 3.8 Spoedwet planschade (overige drie onderwerpen) De Spoedwet heeft naast de overeenkomsten een aantal zaken vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wro reeds wettelijk vastgelegd. [60] Zo is artikel 49 op een drietal punten aangepast, te weten de overgang van de beslissingsbevoegdheid, het heffen van de drempelheffing en het instellen van de verjaringstermijn. Onderstaand zal ik op deze drie wijzigingen kort ingaan Beslissingsbevoegdheid Tot de inwerkingtreding van de Spoedwet planschade was de gemeenteraad het bevoegde bestuursorgaan ten aanzien van aanvragen om planschadevergoeding. Per 1 september 2005 is de bevoegdheid tot besluitvorming ten aanzien van verzoeken neergelegd bij het college. De vervanging van de gemeenteraad door het college is in overeenstemming met het gedachtengoed van de dualisering. Het dualiseringsbeleid van de regering was neergelegd in de Wet dualisering gemeentebestuur. 61 Ten aanzien van medebewindsbevoegdheden is deze wet verder uitgewerkt in de Wet dualisering gemeentelijke medebewindsbevoegdheden. 62 In de MvT bij dit laatste wetsvoorstel is aangegeven dat dualisering ten aanzien van de WRO daar niet in is meegenomen aangezien hier in het wetsvoorstel voor de Wro al rekening mee is gehouden. 63 Aangezien er nu toch een wetsvoorstel kwam dat artikel 49 vooruitlopend op de rest van de WRO zou wijzigen is de gelegenheid aangegrepen om deze wijziging vast mee te nemen. De overdracht van bevoegdheid van gemeenteraad aan het college is gemotiveerd vanuit het standpunt dat de bevoegdheid tot toekenning van een schadevergoeding hoofdzakelijk uitvoering betrof. [64] 60 Kamerstukken II , 29490, nr. 8, p Kamerstukken II , 29490, nr 8, p.3; Deze wet is op 7 maart 2002 in werking getreden. 62 Deze wet is in werking getreden op 8 maart Kamerstukken II , 29490, nr. 8, p Kamerstukken II , 29490, nr. 8, p

23 Planschade onder de WRO Verjaringstermijn Daarnaast is per 1 september 2005 een wettelijke basis gelegd voor een verjaringstermijn voor aanvragen om planschade. Het instellen van een verjaringstermijn is de eerste van de twee drempels die bij de Spoedwet zijn ingevoerd. 65 Deze verjaringstermijn was op grond van artikel 49, tweede lid, van de WRO vijf jaar na het onherroepelijk worden van het planologische besluit. Er was nog wel een onderscheid tussen de aanvragen om schadevergoeding op grond van artikel 49, eerste lid, onder a, b, c of f van de WRO en een aanvraag om schadevergoeding op grond van artikel 49, eerste lid, onder d of e van de WRO. Gelet op het overgangsrecht van de Spoedwet is deze verjaringstermijn pas per 1 september 2010 feitelijk van toepassing Heffen van een recht Tot slot is het heffen van een recht bij wet verplicht gesteld. In artikel 49, derde lid, van de WRO is een bepaling opgenomen dat het college een bedrag van 300,- heft. Dit bedrag kan bij verordening worden verhoogd en verlaagd tot respectievelijk 500,- en 100,-.De behoefte aan een wettelijke basis voor het heffen van een recht bestond al langere tijd. Sinds eind jaren 90 zijn meerdere gemeenten gestart met het heffen van leges voor het in behandeling nemen van een verzoek om planschadevergoeding. Er bestond discussie over de vraag of dit rechtmatig was. Uiteindelijk heeft de Hoge Raad op 13 augustus 2004 bepaald dat het heffen van leges onaanvaardbaar was. 66 De Hoge Raad oordeelde kortgezegd dat bij de behandeling van aanvragen om planschadevergoeding sprake was van een publieke taakuitoefening en in mindere mate een individualiseerbaar belang. Gelet daarop was geen sprake van een verlening van een dienst in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet Kamerstukken II , 29490, nr. 8, p HR 13 augustus 2004, LJN AI Van Zundert, Ruimtelijk bestuursrecht, artikelsgewijs commentaar, artikel 6.1 Wro aantekening

24 Planschade onder de WRO 3.9 Flexibiliteitsbepalingen Voor het beoordelen van een planschadeverzoek wordt gebruik gemaakt van een standaard volgorde van beoordelen. Zo wordt eerst een vergelijking gemaakt tussen het nieuwe en het oude planologische regime. Hierbij wordt uitgegaan van hetgeen maximaal mogelijk is op grond van de twee planologische regimes. Bij deze maximalisatie worden vrijstellingsbevoegdheden en uitwerkingsverplichtingen in een bestemmingsplan ook meegenomen. Deze bepalingen werden namelijk niet genoemd als zelfstandige schadeoorzaken. Eventuele schade als gevolg van de toepassing van deze bepalingen moest daarom worden meegewogen bij maximalisatie van de bepalingen van het bestemmingsplan zelf. Jurisprudentie heeft ten aanzien van de wijzigingsbevoegdheid een uitzondering gecreëerd. Wijzigingsplannen konden op basis van jurisprudentie wel een zelfstandige schadeoorzaak zijn. [68] De reden voor deze uitzondering was gelegen in het feit dat een wijzigingsplan in verregaande mate gelijk gesteld werd met een herziening van een bestemmingsplan. [69] In dit hoofdstuk ga ik niet verder in op de verschillende flexibiliteitsbepalingen en de jurisprudentie ten aanzien daarvan, aangezien ik daar in hoofdstuk vijf uitgebreid op in ga. 68 ABRvS 1 mei 2002, LJN AE2085, BR 2003/36; ABRvS 28 maart 2007, LJN BA1690; ABRvS 7 november 2007, LJN BB Van Ravels 2009, p

25 Planschade onder de Wro 4 Planschade onder de Wro 4.1 Inleiding Per 1 juli 2008 heeft er een grote verandering plaatsgevonden in het ruimtelijk bestuursrecht. Op deze datum is de WRO komen te vervallen en is de Wro in werking getreden. Deze wetswijziging heeft op een groot aantal ruimtelijke terreinen veranderingen teweeg gebracht, zo ook op het gebied van planschade. Met de inwerkingtreding van de Wabo zijn deze artikelen eveneens aangepast. Deze aanpassingen betroffen meer tekstuele aanpassingen dan inhoudelijke. In dit hoofdstuk zal ik ingaan op de wettelijke regeling onder de Wro en tevens een doorkijk geven naar de huidige wettelijke bepalingen. Daarnaast zal ik kort ingaan op de jurisprudentie onder de wetgeving tot op heden. 4.2 Redenen voor aanpassing wettelijk kader De planschaderegeling onder Wro is beperkt ten opzichte van de regeling onder de WRO. De aanleiding voor deze beperking is door de wetgever niet expliciet vermeld in de Memorie van Toelichting (hierna: de MvT). [70] In de MvT is wel aangegeven dat het aantal ingediende verzoeken tot schadevergoeding, het aantal toegewezen verzoeken alsmede de toegekende schadevergoeding de afgelopen jaren duidelijk waren gestegen. [71] Deskundigen hebben bepaald dat dit de redenen waren om de planschaderegeling aan te passen. Deze aanleiding van de beperking is in de literatuur veelvuldig besproken. [72] 4.3 Aanvrager Werd er in artikel 49 van de WRO nog gesproken over belanghebbende als zijnde degene die een aanvraag tot vergoeding van planschade kon indienen. In artikel 6.1, eerste lid, van de Wro wordt gesproken over degene die schade lijdt. Mogelijke verwarring met het belanghebbende begrip van de Awb is hiermee verholpen. 70 Kamerstukken II , 28916, nr Kamerstukken II , 28916, nr. 3, p Zie ook Van Buuren e.a. 2010, p. 284; Van der Schoot 2008, p

26 Planschade onder de Wro 4.4 Tegemoetkoming en het normaal maatschappelijk risico Artikel 6.1, eerste lid, van de Wro bepaalt dat aanvragers enkel in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de schade, namelijk die schade die uitkomt boven het maatschappelijke risico. Waar onder de WRO nog sprake was van een volledige schadevergoeding maakt de Wro daar korte metten mee. In de literatuur is uitgebreid geschreven over deze wijziging. Is hier echter wel sprake van een wijziging ten opzichte van de bedoeling van de regering in 1962? In de MvT bij de wetswijziging is aangegeven dat hier feitelijk geen sprake van is. In de eerste tientallen jaren van artikel 49 van de WRO ging de Kroon, zoals reeds aangegeven in paragraaf , bij de beoordeling van een verzoekt tot tegemoetkoming uit van het regeringsstandpunt in de parlementaire geschiedenis. Dit uitgangspunt hield in een tegemoetkoming in de schade voorzover een belanghebbende onevenredig zwaar werd getroffen door een bepaling in een bestemmingsplan. 73 Pas in laatste 25 jaar is in de jurisprudentie een geleidelijke koerswijziging ontstaan ten aanzien van artikel 49 WRO. 74 Deze koerswijziging heeft zich kunnen manifesteren aangezien de wettekst ruim was. De Kroon is vanaf de jaren tachtig meer nadruk gaan leggen op de toetsing aan de redelijkerwijsformule. De regeringsstandpunten werden zoals gezegd minder belangrijk. 75 Hierdoor ontstond langzamerhand het uitgangspunt van een volledige vergoeding. Het normaal maatschappelijk risico dat invulling moet gaan geven aan het voorgaande is opgenomen in artikel 6.2 van de Wro. Het eerste lid van dit artikel bepaalt dat alle schade die valt binnen dit maatschappelijke risico voor rekening blijft van de aanvrager. Het tweede lid geeft hier vervolgens verder invulling aan door het bepalen van een wettelijk forfait. In het wetsvoorstel is in eerste instantie uitgegaan van een forfait van 10%. Mede gelet op het advies van de Raad van State heeft de minister dit percentage verlaagd naar 5%. Bij amendement is het percentage nog verder verlaagd naar de 2% zoals dat momenteel is opgenomen in artikel 6.2. van de Wro. [76] Dit forfait is niet voor alle schade van toepassing. Bij de waardevermindering van de onroerende zaak moet een onderscheid worden gemaakt tussen directe en indirecte schade. Het forfait heeft, gelet op de formulering, alleen betrekking op de indirecte schade. [77] Het onderscheid tussen deze twee verschillende soorten schade is reeds in hoofdstuk 3 besproken, waarnaar ik kortheidshalve verwijs. 73 Van den Broek 2002, p Van Buuren 2010, p Van den Broek 2002, p Van Buuren e.a. 2008, p Van Buuren e.a. 2008, p

27 Planschade onder de Wro Het maatschappelijk risico is een criterium dat afkomstig is uit het égalité devant les charges publiques of te wel het beginsel van gelijkheid voor de publieke lasten. Dit beginsel is een grondslag is voor de nadeelcompensatie. [78] De huidige vormgeving van artikel 6.1 neemt echter slechts een deel over van dit beginsel. Zoals in hoofdstuk 2 ook uiteen is gezet gaat dit beginsel uit van een abnormale en speciale last. Noch in de MvT noch in één van de andere stukken van de regering wordt aangegeven dat het bij planschade ook gaat om een speciale last. Rijst wellicht de vraag of het alleen ziet op een abnormale last. Ravels merkt wat dit punt betreft op dat het onzeker is of bij de toepassing van artikel 6.1 van de Wro de speciale last een rol gaat spelen. [79] We moeten afwachten of de rechtspraak hier in de toekomst uitsluitsel over gaat geven. 4.5 Welke soorten schade komen voor tegemoetkoming in aanmerking? In artikel 6.1, eerste lid van de Wro zijn de soorten schade die voor tegemoetkoming in aanmerking kunne komen ingeperkt ten opzichte van hetgeen was bepaald in artikel 49 van de WRO. Onder de Wro kunnen namelijk alleen inkomensderving en waardevermindering van de onroerende zaak nog voor een tegemoetkoming in aanmerking komen. Door deze beperkte formulering is het niet meer mogelijk om bijvoorbeeld tijdelijke schade ook in aanmerking te laten komen voor een tegemoetkoming. Het gaat alleen nog maar om permanente schade. [80] In artikel 49, eerste lid, onder b, van de WRO was ook expliciet een tijdelijke vrijstelling op grond van artikel 17 WRO als schadeoorzaak opgenomen. 4.6 Schadeoorzaken Artikel 6.1, tweede lid, van de Wro bevat een limitatieve opsomming van oorzaken die voor tegemoetkoming in aanmerking kunnen komen. Ten opzichte van de oorzaken zoals opgenomen in artikel 49 van de WRO is sprake van een uitbreiding van het aantal verschillende schadeoorzaken. Ook provinciale- en rijksbesluiten in de vorm van een inpassingsplan kunnen bijvoorbeeld tot planschade leiden. Daarnaast zijn de flexibiliteitsbepalingen een zelfstandige schadeoorzaak geworden. Op deze laatste categorie ga ik verderop in deze scriptie uitgebreid in. 78 Schueler 2005, p Van Ravels 2009, p Van der Schoot 2008, p