Evaluatie van de kind- en jongereneffectrapportage (JoKER) Beleidsadvies en onderzoeksrapport

Transcriptie

1 Evaluatie van de kind- en jongereneffectrapportage (JoKER) Beleidsadvies en onderzoeksrapport Maart 2012

2

3 Evaluatie van de kind- en jongereneffectrapportage (JoKER) Beleidsadvies van het Kenniscentrum Kinderrechten aan de Vlaamse Overheid Maart 2012

4 Secretariaat Kenniscentrum Kinderrechten vzw Kortrijksesteenweg 14 Gelijkvloerse verdieping lokaal Gent Telefoon: +32 (0) Zetel Kenniscentrum Kinderrechten vzw Lange Steenstraat Gent Raad van Bestuur Prof. dr. Wouter Vandenhole (voorzitter) Universiteit Antwerpen, UNICEF Leerstoel kinderrechten Prof. dr. Johan Put (ondervoorzitter) KU Leuven Prof. dr. Rudi Roose Universiteit Gent / Vrije Universiteit Brussel Prof. dr. Els Dumortier Vrije Universiteit Brussel Drs. Didier Reynaert Hogeschool Gent Stafmedewerkers Kathy Vlieghe (coördinator) Dr. Ellen Desmet Dr. Hanne Op de Beeck Gedragen door een interuniversitair platform van onderzoekers verbonden aan de volgende instellingen:

5 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Inhoud Overzicht tabellen... 2 EXECUTIVE SUMMARY... 3 DEEL I. INLEIDING, CONTEXT EN METHODOLOGIE INLEIDING REGELGEVEND KADER EN CONTEXT METHODOLOGIE VAN HET ONDERZOEK DEEL II. RESULTATEN IDENTIFICATIE VAN JOKERs THEMATISCHE BESPREKING Toepassingsgebied Types instrumenten Criterium als de voorgenomen beslissing het belang van personen jonger dan 25 jaar rechtstreeks raakt Verantwoording in nota aan de Vlaamse Regering Kwaliteit Effectanalyse m.b.t. kinderen en jongeren Uitwerking, uitvoering en monitoring Empirische onderbouwing Diversiteit tussen kinderen en jongeren Verhouding tot adviezen Expertise en rolverdeling Proces Aanvang van het JoKER-proces Proportionaliteit Efficiëntie Formele integratie in de RIA Consultatie Transparantie Decretale grondslag Politiek engagement Communicatie JoKER als proces Ondersteuning en controle Ondersteuning door Afdeling Jeugd: handleiding en vorming Rol van aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid Controle Effectiviteit

6 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Meer aandacht voor de leefwereld van kinderen en jongeren bij nieuwe regelgeving Betere bewaking en garandering van de rechten van het kind Inspraak van kinderen en jongeren in het regelgevingsproces in het licht geplaatst Breder draagvlak voor een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid Impact Impact op totstandkoming van regelgeving Impact na eerste principiële goedkeuring CONCLUSIE Overzicht tabellen Tabel 1. Aandeel JoKERs op totaal ontwerpen van decreet ontvangen in JoKER-inbox (%) Tabel 2. SWOT-analyse

7 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER EXECUTIVE SUMMARY In opdracht van de Vlaamse Overheid, heeft het Kenniscentrum Kinderrechten vzw (KeKi) een evaluatie ondernomen van de kind- en jongereneffectrapportage (JoKER). Deze heeft geleid tot een SWOT-analyse en aanbevelingen, gestructureerd aan de hand van volgende thema s: toepassingsgebied, kwaliteit, proces, ondersteuning en controle, effectiviteit en impact van de JoKER. Het toekomstscenario dat de meeste steun geniet bij de respondenten van de elektronische bevraging is: De JoKER in zijn huidige vorm moet worden afgeschaft, en de doelgroep kinderen en jongeren moet standaard meegenomen worden in de RIA. Er is evenwel een basisspanning tussen mainstreamen en ervoor zorgen dat de eigenheid van een jeugd- en kinderrechtenperspectief niet verloren gaat. Om met deze spanning om te gaan, werden de bevindingen uit het empirisch onderzoek ernstig genomen, maar werden tegelijk specifieke voorstellen gedaan op basis van de literatuur, de input van de focusgroep jeugd- en kinderrechtenactoren en de expertenrondetafel om de eigenheid van een jeugd- en kinderrechtenperspectief aan bod te laten komen. De evaluatie van de JoKER loopt parallel met de hervorming van de RIA en de ontwikkeling van een Quick Scan voor effectmeting inzake duurzame ontwikkeling. Op het moment van het opstellen van het onderzoeksrapport en beleidsadvies hadden de twee processen nog geen definitieve uitkomst. Dit leidt tot een zekere ambiguïteit wat betreft het al dan niet rekening houden met de waarschijnlijke uitkomst van deze processen, en wat betreft de relevantie en impact van voorliggende oefening. Hieronder zijn alle aanbevelingen opgelijst; de kernaanbevelingen zijn omkaderd. IDENTIFICATIE VAN JOKERS Aan de JoKER-cel 1 / de Afdeling Jeugd - Maak best practices van JoKER-processen en -documenten online beschikbaar op de JoKERwebstek, als aanvulling bij de JoKER-handleiding. Aan de Dienst Wetsmatiging en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Omschrijf de opdracht per sectie in het RIA(/JoKER)-sjabloon iets uitgebreider, zodat men voor basisinformatie niet moet terugvallen op de handleiding. - Identificeer de JoKERs(/RIAs) en bied deze afzonderlijk aan (in de RIA-databank en/of op de JoKER-webstek), of voeg een zoekfunctie JoKER toe in de RIA-databank (naar analogie met de regelgevingsagenda). TOEPASSINGSGEBIED Aan het Vlaams Parlement, de coördinerend minister kinderrechten en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Onderzoek de mogelijkheden en de haalbaarheid om het toepassingsgebied van de JoKER(/RIA) uit te breiden naar voorstellen van decreet. - Herformuleer het criterium om een JoKER-analyse uit te voeren als volgt: als de voorgenomen beslissing rechtstreeks of onrechtstreeks effect kan hebben op personen jonger dan 25 jaar. Indien er geen decreetwijziging gebeurt, kan voornoemde formulering ook als toelichting in de handleiding opgenomen worden. Bij de beslissing om al dan niet een JoKERanalyse uit te voeren, kan men rekening houden met het proportionaliteitsbeginsel. 1 Voor meer informatie over deze JoKER-cel: zie aanbeveling onder

8 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Aan de coördinerend minister kinderrechten - Breid het toepassingsgebied van de JoKER uit naar die ontwerpen van besluit van de Vlaamse Regering waarvoor ook een RIA opgesteld moet worden. Hiervoor is geen decreetwijziging nodig. Aan de coördinerend minister kinderrechten en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Maak de JoKER niet meer verplicht bij instemmingsdecreten, maar raad het doorlopen van een JoKER-proces sterk aan bij de aanvang van de onderhandelingen over samenwerkingsakkoorden en verdragen waar de Vlaamse Overheid van bij de beginfase betrokken is. - Voor zover geen kind- en jongereneffectanalyse op begrotingsdecreten wordt uitgevoerd: ontwikkel een specifiek instrument voor budgetanalyse vanuit het perspectief van kinderen en jongeren (0-25 jaar), waarbij onderzocht wordt hoeveel geld de Vlaamse Overheid besteedt aan beleidsacties die de positie van kinderen en jongeren versterken. Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Maak een eerste inschatting van de mogelijke effecten op kinderen en jongeren aan de hand van de Quick Scan. - Verantwoord in de nota aan de Vlaamse Regering waarom desgevallend geen JoKER-proces werd doorlopen. Aan de Dienst Wetsmatiging en de werkgroep Quick Scan - Voer het expliciete onderscheid tussen doelgroep en betrokkenen terug in, of hanteer minstens een eenduidige benadering ten aanzien van het concept doelgroep. KWALITEIT Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Verbeter de kwaliteit van de effectanalyse m.b.t. kinderen en jongeren, vooral wat de analyse van de nuloptie en alternatieven betreft. Bijzondere inspanningen zijn nodig m.b.t. het in kaart brengen van maatregelen om belangrijke nadelige gevolgen van de beslissing te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen, en bij het in rekening brengen van onzekerheden bij het voorkomen van bepaalde effecten. - Versterk de rechtenbenadering in het JoKER-proces en -document. - Besteed in het luik uitwerking, uitvoering en monitoring van het JoKER/RIA-document meer aandacht aan het perspectief van kinderen en jongeren. - Versterk de empirische onderbouwing van de analyses m.b.t. kinderen en jongeren, met aandacht voor het proportionaliteitsbeginsel. - Houd rekening met het proces van ontwikkeling van een kindnorm, evenwel met aandacht voor beperkingen (niet toepasselijk op jongeren tussen 18 en 25 jaar) en risico s (verenging van focus tot kindnorm als enige maatstaf en/of tot domeinen waarin een kindnorm ontwikkeld wordt). - Besteed meer aandacht aan hoe de effecten van voorgenomen maatregelen op de gezondheid van kinderen en jongeren correct ingeschat kunnen worden. 4

9 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER - Vermeld opvallende moeilijkheden bij het verzamelen van het vereiste materiaal, ook al is dit niet meer verplicht. - Maak een onderscheid tussen minderjarigen (< 18 jaar) en jongeren van 18 tot en met 24 jaar, of verantwoord in het JoKER-document kort waarom dit onderscheid niet relevant is. - Maak een onderscheid tussen verschillende leeftijdsgroepen, of verantwoord in het JoKERdocument kort waarom dit niet nodig is. - Houd meer rekening met de diversiteit tussen kinderen en jongeren in andere domeinen dan leeftijd (bv. geslacht, armoede, nationaliteit, verblijfsstatuut, handicap, levensbeschouwelijke overtuiging). - Nodig het aanspreekpunt jeugd- en kinderrechtenbeleid van uw beleidsdomein uit om deel uit te maken van het projectteam of de begeleidingsgroep van de nieuwe regelgeving. Aan de Afdeling Jeugd en de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid - Richt een JoKER-cel op, die alle expertise m.b.t. de JoKER binnen de Vlaamse Overheid samenbrengt. De JoKER-cel bestaat minimum uit ambtenaren van de Afdeling Jeugd. Idealiter maken ook aanspreekpunten van beleidsdomeinen waar JoKER-processen regelmatig doorlopen worden, en ambtenaren gespecialiseerd in impactanalyse, deel uit van de JoKER-cel. Deze JoKER-cel zou volgende taken kunnen hebben: o o o o o o Ondersteunen bij het inschatten van de toepasselijkheid van de JoKER-verplichting; Ondersteunen bij het doorlopen van het JoKER-proces, door Inhoudelijke input (bv. de ambtenaren van de betrokken beleidsdomeinen ondersteunen bij het uitvoeren van de effectanalyse m.b.t. kinderen en jongeren) Doorverwijzing naar te consulteren actoren (uit het jeugd- en kinderrechtenveld, andere organisaties, academici); Up-to-date houden van JoKER-handleiding en JoKER-webstek; Organiseren van vorming; Organiseren van thematische vergaderingen met de aanspreekpunten over specifieke JoKER-dossiers en uitwisselen van good practices (bv. in de marge van de reflectiegroep); Verzamelen en systematiseren van de expertise of functioneren als intern geheugen m.b.t. het JoKER-proces, onder meer door het opzetten van een registratie- en opvolgingssysteem. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Besteed in vorming meer aandacht aan de kwaliteit van de effectanalyse m.b.t. kinderen en jongeren, en aan het hanteren van een rechtenbenadering. - Besteed in vorming meer aandacht aan het luik uitwerking, uitvoering en monitoring. - Besteed in de JoKER-handleiding en in vorming meer aandacht aan de empirische onderbouwing, de evoluties m.b.t. de kindnorm en een correcte inschatting van effecten op gezondheid. - Besteed in het JoKER-advies meer aandacht aan de diversiteit tussen kinderen en jongeren (zowel inzake leeftijd als op andere domeinen), en aan de verantwoording waarom desgevallend niet gedifferentieerd werd naar leeftijd. 5

10 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER PROCES Aan het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering - Behoud de decretale verankering van de JoKER. Regel de concrete modaliteiten m.b.t. de JoKER samen met de andere wetgevingstoetsen. Aan de coördinerend minister kinderrechten, de ministers van de Vlaamse Regering en de Afdeling Jeugd - Vergroot de steun voor het JoKER-proces op alle (politieke en ambtelijke) niveaus: bij de politieke top, op het middenniveau (afdelingshoofden), en aan de basis. Dit kan onder meer door de positie van de aanspreekpunten te versterken (o.a. expliciete ruimte binnen het takenpakket), een JoKER-cel op te richten en te investeren in vorming en sensibilisering. Aan de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid - Screen de regelgevingsagenda van uw beleidsdomein en neem contact op met de contactpersonen van initiatieven waar geen JoKER-proces voorzien wordt, terwijl dit wel aangewezen lijkt op basis van de voor handen zijnde informatie. Breng de JoKER-cel op de hoogte van het resultaat. Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Maak de inhoudelijke toelichting bij de regelgevingsagenda kwalitatiever, met gebruik van het RIA-sjabloon. Een dergelijke pre-joker(/ria) kan dan als basis dienen voor een meer onderbouwde consultatie. - Hanteer bij het JoKER-proces en -document het proportionaliteitsbeginsel: hoe groter de effecten op kinderen en jongeren, hoe grondiger de impactanalyse uitgevoerd moet worden. - Geef in het JoKER-document de resultaten van het consultatieproces weer, en licht toe waarom er met bepaalde aanbevelingen geen rekening werd gehouden. Koppel terug naar de actoren die geconsulteerd geweest zijn. Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Waak erover dat het jeugd- en kinderrechtenperspectief voldoende aan bod komt, wanneer de JoKER formeel geïntegreerd wordt in de RIA. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Voeg het proportionaliteitsbeginsel toe aan de JoKER-handleiding, zowel m.b.t. het toepassingsgebied als m.b.t. de effectanalyse. Zie erop toe dat het op een positieve manier gerespecteerd wordt (bv. dat bij regelgeving met mogelijks grotere effecten op kinderen en jongeren de JoKER-analyse grondiger gemaakt wordt). - Verduidelijk in de JoKER-handleiding de mogelijke rol van en verwachtingen ten aanzien van jeugd- en kinderrechtenactoren in het kader van het JoKER-proces. - Breid de lijst met te consulteren organisaties in de JoKER-handleiding uit met relevante actoren buiten het veld van jeugd en kinderrechten, bijvoorbeeld inzake mensenrechten. - Versterk de kennis en vaardigheden m.b.t. consultatieprocessen bij de trekkers van JoKERprocessen en de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid. De consultatiecode opgesteld door de Dienst Wetsmatiging kan hier een nuttige basis zijn. 6

11 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER - Breng de verantwoordelijken van het JoKER-proces, waar gewenst, in contact met te consulteren actoren (middenveld, academici). - - Creëer een JoKER-webstek, met onder andere: o o o o o o Een overzicht van initiatieven waarvoor een JoKER-proces voorzien wordt (extract van de regelgevingsagenda s); Een overzicht van JoKERs(/RIAs); Good practices van JoKER-processen en -documenten; Informatie over de JoKER-cel en vormingen; Een actueel overzicht van de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid; Een lijst met actoren die geconsulteerd kunnen worden n.a.v. een JoKER-proces. - Ontwikkel een communicatiestrategie volgens een bottum-up methodologie, waarin gecommuniceerd en gesensibiliseerd wordt over de doelstellingen en de meerwaarde van het JoKER-proces. - Benadruk het procesmatig aspect van de JoKER sterker in de JoKER-handleiding en in vorming. ONDERSTEUNING EN CONTROLE Aan de ministers van de Vlaamse Regering en de leidend ambtenaren - Versterk de positie van de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid, onder meer door in de afspraken tussen ministers en leidend ambtenaren van de verschillende beleidsdomeinen gepaste ruimte te voorzien in het takenpakket van de betreffende ambtenaren voor het vervullen van de functie van aanspreekpunt. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Herwerk de JoKER-handleiding, en houd hierbij rekening met volgende aanbevelingen: o o o o o o o o o Beperk de handleiding tot de impact op (de rechten van) kinderen en jongeren, zodat deze compacter wordt en volledig complementair met de RIA-handleiding. Pas de formulering aan in de zin dat het belang van het kind een eerste overweging moet zijn, in overeenstemming met het Kinderrechtenverdrag en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Besteed meer aandacht aan de rechten en belangen van jongeren, die wat de +18-jarigen betreft gegarandeerd worden door de algemene mensenrechtenverdragen eerder dan door het Kinderrechtenverdrag. Besteed meer aandacht aan de empirische onderbouwing, de evoluties m.b.t. de kindnorm en een correcte inschatting van effecten op gezondheid. Voeg het proportionaliteitsbeginsel in m.b.t. de JoKER. Verduidelijk de mogelijke rol van en verwachtingen ten aanzien van jeugd- en kinderrechtenactoren in het kader van het JoKER-proces. Breid de lijst met te consulteren organisaties uit met relevante actoren buiten het veld van jeugd en kinderrechten, bijvoorbeeld inzake mensenrechten. Benadruk het procesmatig karakter van de JoKER sterker. Benadruk het belang van ex-post evaluatie. 7

12 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER - Bied minstens jaarlijks een vorming aan m.b.t. jeugd en kinderrechten in het algemeen en de JoKER in het bijzonder. Vorming mag geen eenmalig gebeuren zijn, maar moet op regelmatige tijdstippen herhaald en versterkt worden. Besteed in deze vorming aandacht aan (eventueel alternerend, door het hanteren van thematische foci): o o o o o o o Effectanalyse (vooral van alternatieven, maatregelen om nadelige gevolgen voor het kind of de jongere te vermijden, en het in rekening brengen van onzekerheden); Rechtenbenadering; Het luik uitwerking, uitvoering en monitoring ; De empirische onderbouwing, de evoluties m.b.t. de kindnorm en een correcte inschatting van effecten op gezondheid; De JoKER als proces (eerder dan als product, document); Sleutelactoren die in het kader van de JoKER geconsulteerd kunnen worden; Het belang van ex-post evaluatie. - Bied een actueel overzicht van de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid aan op de JoKER-webstek. - Versterk de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid door het aanbieden van vorming. - Organiseer thematische vergaderingen met de aanspreekpunten over specifieke JoKERdossiers en het uitwisselen van good practices (bv. in de marge van de reflectiegroep). Aan de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid, overige ambtenaren en kabinetsmedewerkers - Vergroot de eigen expertise door deel te nemen aan de vormingen m.b.t. jeugd en kinderrechten en de JoKER. Aan de Afdeling Jeugd - Besteed in het JoKER-advies meer aandacht aan inhoudelijke (eerder dan formele) aspecten. EFFECTIVITEIT Aan de coördinerend minister kinderrechten - Herformuleer de betreffende doelstelling van de JoKER als: de rechten van kinderen en jongeren bewaken en garanderen, gezien de uitbreiding van de KER tot de JoKER. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Vergroot de effectiviteit van het JoKER-proces door het aanbieden van vorming en sensibilisering (via een communicatiestrategie). - Besteed meer aandacht in de JoKER-handleiding aan de specifieke rechten en belangen van jongeren, die wat de +18-jarigen betreft gegarandeerd worden door de algemene mensenrechtenverdragen eerder dan door het Kinderrechtenverdrag. - Vergroot het draagvlak voor de JoKER en het jeugd- en kinderrechtenbeleid, door te investeren in een communicatiestrategie en vorming. 8

13 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER IMPACT Aan het Vlaams Parlement - Richt een netwerk op van aandachtspolitici jeugd en kinderrechten, die aandacht besteden aan het jeugd- en kinderrechtenbeleid in het algemeen en de toepassing van de JoKER in het bijzonder. - Gebruik het Interinstitutioneel Akkoord over de gemeenschappelijke aanpak van de RIA ook voor de JoKER. Aan de coördinerend minister kinderrechten en de Afdeling Jeugd - Sensibiliseer de Strategische Adviesraden om meer gebruik te maken van de JoKER in hun werkzaamheden. Aan de Strategische Adviesraden - Maak gebruik van de JoKER in de eigen werkzaamheden. - Gebruik het Interinstitutioneel Akkoord over de gemeenschappelijke aanpak van de RIA ook voor de JoKER. Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Begin vroeg genoeg met het JoKER-proces, opdat de JoKER de keuzes in de voorgenomen regelgeving zou kunnen beïnvloeden. - Pas, waar relevant, het JoKER-document aan op basis van het advies van de Strategische Adviesraden. Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Besteed meer aandacht aan de ex postevaluatie o.b.v. de JoKER. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Sensibiliseer de administratie om meer aandacht te besteden aan ex-post evaluatie o.b.v. de JoKER 9

14 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER DEEL I. INLEIDING, CONTEXT EN METHODOLOGIE 1 INLEIDING In opdracht van de Vlaamse Overheid, heeft het Kenniscentrum Kinderrechten vzw (KeKi) een evaluatie ondernomen van de kind- en jongereneffectrapportage (JoKER). Met dit initiatief geeft de Vlaamse Overheid, voor wat de JoKER betreft, uitvoering aan volgende aanbeveling van de OESO: [i]dentify the issues that stand in the way of a more robust impact assessment process, and take steps to deal with these, drawing on international best practice (OECD 2010: 115). Deze evaluatie is niet zonder beperkingen. Vooreerst werden, ten gevolge van het relatief beperkt aantal beschikbare werkdagen, volgende keuzes en afbakeningen gemaakt: beperkingen in de omvang van de literatuurstudie; focus op de JoKERs van 2010 en 2011, die volgens het sjabloon van de reguleringsimpactanalyse (RIA) opgemaakt werden; 2 geen (grondige) vergelijking met de kindeffectrapportage (KER); en verwerking van de onderzoeksresultaten enkel in functie van de finaliteit van de evaluatie. Bovendien loopt de evaluatie van de JoKER parallel met de hervorming van de RIA en de ontwikkeling van een Quick Scan voor effectmeting inzake duurzame ontwikkeling. Op het moment van het opstellen van het onderzoeksrapport en beleidsadvies hadden deze twee processen nog geen definitieve uitkomst. Dit leidt tot een zekere ambiguïteit wat betreft het al dan niet rekening houden met de waarschijnlijke uitkomst van die processen, en wat betreft de relevantie en impact van voorliggende oefening. De aanbevelingen zijn in beginsel gebaseerd op de empirische bevindingen zoals die uit het onderzoek naar voor kwamen, en zoals die beschreven worden in het meer omvattend onderzoeksrapport. De input van de verschillende deelnemers werd geanalyseerd op een wetenschappelijke en systematische manier, vanuit een kinderrechtenperspectief. Een aantal voorstellen (bv. de JoKER-cel en de JoKERwebstek) kwam niet in die vorm uit het onderzoek naar voor, maar wordt voorgesteld om het hoofd te bieden aan de geïdentificeerde uitdagingen. Meer informatie m.b.t. de methodologie en de specifieke onderzoeksresultaten is beschikbaar in het rapport. 2 REGELGEVEND KADER EN CONTEXT In 1997 werd in Vlaanderen het kindeffectrapport (KER) ingesteld, een wereldwijde primeur. Het Comité voor de Rechten van het Kind (2003: 11) benadrukt het belang van a continuous process of child impact assessment (predicting the impact of any proposed law, policy or budgetary allocation which affects children and the enjoyment of their rights). Vanaf 2005 voerde de Vlaamse Regering de reguleringsimpactanalyse (RIA) in, dit is een gestructureerd proces dat de positieve en de negatieve effecten van beleidsopties afweegt. Het eindresultaat is een document dat inzicht geeft in de voor- en nadelen van deze beleidsopties. 3 Het decreet van 18 juli 2008 houdende het voeren van een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid (hierna verkort aangeduid als decreet van 18 juli 2008 ) 4 breidde de KER uit tot een kind- en jongereeffectrapport (JoKER). Wanneer de JoKER-verplichting toepasselijk is, moet een JoKER-document aanwezig zijn bij de eerste principiële goedkeuring van het ontwerpdecreet door de regering. De 2 De vijf JoKERs van 2009, die nog niet volgens het RIA-sjabloon werden opgemaakt, werden dus niet meegenomen in de evaluatie Decreet houdende het voeren van een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid, 18 juli 2008, BS 26 september

15 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER JoKER-methodiek bestaat uit het sjabloon dat voor de RIA gebruikt wordt en de JoKERhandleiding. 5 Wanneer een RIA opgemaakt wordt, wordt de JoKER geïntegreerd in deze RIA. 6 De Vlaamse Regering keurde op 17 december 2010 het strategisch beleidskader voor kwaliteitsvolle regelgeving en administratieve vereenvoudiging principieel goed. Op basis van dit kaderdocument, besliste de Vlaamse Regering om de RIA als centraal beoordelingsinstrument voor effectbeoordelingen voor nieuwe regelgeving en beleid te herbevestigen. Ook moet elke minister die in zijn beleidsnota een nieuwe wetgevingstoets heeft aangekondigd, een implementatietraject opstellen en bezorgen aan de Vlaamse minister van Bestuurszaken, zodat er bij de implementatie van het nieuwe RIA-systeem rekening kan worden gehouden met deze nieuwe toetsen. Op 20 januari 2012, ten slotte, werd het decreet houdende een vernieuwd jeugd- en kinderrechtenbeleid (hierna verkort aangeduid als decreet van 20 januari 2012 ) aangenomen. 7 Artikel 4 van het decreet neemt de bepaling m.b.t. de JoKER van het decreet van 18 juli 2008 grotendeels over: Bij elk ontwerp van decreet dat wordt ingediend bij het Vlaams Parlement, wordt een kind- en jongereneffectrapport, afgekort JoKER, gevoegd, als de voorgenomen beslissing het belang van personen jonger dan vijfentwintig jaar rechtstreeks raakt. Het JoKER is een openbaar document dat ten minste de volgende informatie bevat: 1 een beschrijving van het effect van de voorgenomen beslissing op de situatie van het kind of de jongere; 2 een beschrijving van het effect op de situatie van het kind of de jongere zonder de voorgenomen beslissing; 3 alternatieven voor de voorgestelde beslissing, inzonderheid een beschrijving van de beoogde maatregelen om belangrijke nadelige gevolgen van de beslissing voor de situatie van het kind of de jongere te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen. De Vlaamse Regering bepaalt de nadere regels voor de opmaak van dat rapport. 3 METHODOLOGIE VAN HET ONDERZOEK Uitgaande van het principe van methodologische triangulatie werden vijf luiken uitgewerkt, op basis van zowel kwantitatieve als kwalitatieve methoden: (1) een literatuurstudie, (2) een documentanalyse, (3) een elektronische bevraging, (4) focusgroepen en (5) een expertenrondetafel. De resultaten uit deze verschillende dataverzamelingstechnieken werden samengebracht in een SWOT-analyse. Het onderzoek werd begeleid door een stuurgroep, samengesteld uit vertegenwoordigers van de Afdeling Jeugd, de Dienst Wetsmatiging, het Departement Onderwijs en Vorming, en het Kenniscentrum Kinderrechten. 5 Art. 1 ministerieel besluit tot vaststelling van de methodiek kind- en jongere-effectrapportage, 8 juni Art. 1 besluit van de Vlaamse Regering tot instelling van een kind- en jongere-effectrapport, 12 december 2008, BS 13 januari Decreet houdende een vernieuwd jeugd en kinderrechtenbeleid, 20 januari 2012, BS 7 maart

16 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER DEEL II. RESULTATEN Deel II biedt een overzicht van de onderzoeksresultaten en de aanbevelingen die op basis van deze resultaten geformuleerd worden. De kernaanbevelingen zijn omkaderd. 4 IDENTIFICATIE VAN JOKERs Weergave van de onderzoeksresultaten De gegevens van de Afdeling Jeugd tonen dat in vragen tot wetgevingsadvies met betrekking tot ontwerpen van decreet ontvangen werden; in 2011 ging het om 70 vragen. 8 In 2010 werd bij vier ontwerpen van decreet een JoKER opgemaakt (12,5%); in 2011 steeg dit tot vijftien JoKERdocumenten (21,43%). 9 Over de twee jaren heen werd aldus een JoKER opgesteld bij zo n 19% van de ontwerpen van decreet waarvoor wetgevingsadvies werd gevraagd (zie Tabel 1). De beslissing om al dan niet een JoKER op te maken en de verantwoordelijkheid voor het JoKER-proces liggen bij de persoon of instantie die in een beleidsdomein nieuwe regelgeving opstelt. De Afdeling Jeugd oefent hierop toezicht uit. Tabel 1. Aandeel JoKERs op totaal ontwerpen van decreet ontvangen in JoKER-inbox (%) Totaal Ontwerpen van decreet ontvangen in JoKERinbox Aantal JoKERs Percentage JoKERs (%) Bron: documentanalyse ( ) Algemeen bestaat er intern weinig duidelijkheid, en extern weinig transparantie m.b.t. de JoKER. In een aantal RIAs wordt bijvoorbeeld verwezen naar de effecten van de voorgenomen regelgeving op kinderen en jongeren, maar wordt deze analyse niet uitdrukkelijk als een JoKER geïdentificeerd. Dit gebrek aan duidelijkheid en toegankelijkheid is niet bevorderlijk voor ambtenaren die een JoKERproces moeten opstarten, en inspiratie zouden willen vinden bij eerdere goede voorbeelden. Illustratief is dat de JoKERs, in tegenstelling tot wat op de website van het Agentschap Sociaal- Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen en in het Jaarverslag Jeugdbeleid en Kinderrechten van 2009 wordt aangekondigd, nergens op zich geraadpleegd kunnen worden. Indien men wil achterhalen voor welke ontwerpen van decreet een JoKER opgemaakt werd, moet men de RIAdatabank doorzoeken en elk RIA-document individueel doornemen. Voor de JoKERs die niet in een RIA geïntegreerd werden, is het gebrek aan transparantie nog groter. Uit een vergelijking van RIAs/JoKERs opgemaakt volgens het algemene RIA-sjabloon en volgens het sjabloon van het departement Onderwijs en Vorming, bleek dat informatie gemakkelijker weergegeven werd in het onderwijssjabloon. Dit was bijvoorbeeld het geval wat betreft consultatie en verwijzing naar het aanspreekpunt jeugd- en kinderrechtenbeleid. De vermoedelijke reden hiervoor is dat in het begin van elke sectie het onderwijssjabloon nog eens kort aangeeft welke informatie gevraagd wordt. 8 Deze registratie is gebaseerd op de ontwerpen van decreet die naar wetgevingsadvies@vlaanderen.be gestuurd worden. Sinds 21 september 2009 is dit adres gelinkt aan joker@vlaanderen.be, zodat ook de Afdeling Jeugd alle aanvragen voor wetgevingsadvies ontvangt. 9 Om de JoKERs voor voorliggende evaluatie te identificeren, werden RIAs waarin de effecten op kinderen en jongeren werden nagegaan, zonder dat deze uitdrukkelijk als een JoKER geïdentificeerd werden, wel als een JoKER beschouwd (zoals bijvoorbeeld de RIA Wapenhandeldecreet). De relativiteit van de identificatie van de JoKERs in deze studie moet evenwel benadrukt worden. 12

17 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Aanbevelingen Aan de JoKER-cel 10 / de Afdeling Jeugd - Maak best practices van JoKER-processen en -documenten online beschikbaar op de JoKERwebstek, als aanvulling bij de JoKER-handleiding. Aan de Dienst Wetsmatiging en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Omschrijf de opdracht per sectie in het RIA(/JoKER)-sjabloon iets uitgebreider, zodat men voor basisinformatie niet moet terugvallen op de handleiding. - Identificeer de JoKERs(/RIAs) en bied deze afzonderlijk aan (in de RIA-databank en/of op de JoKER-webstek), of voeg een zoekfunctie JoKER toe in de RIA-databank (naar analogie met de regelgevingsagenda). 5 THEMATISCHE BESPREKING 5.1 TOEPASSINGSGEBIED Situering Overeenkomstig het decreet houdende een vernieuwd jeugd- en kinderrechtenbeleid van 20 januari 2012, moet een JoKER opgemaakt worden bij (i) (ii) elk ontwerp van decreet als de voorgenomen beslissing het belang van personen jonger dan 25 jaar rechtstreeks raakt. Een JoKER is dus momenteel niet verplicht bij ontwerpen van besluit en voorstellen van decreet (ingediend door Vlaamse Volksvertegenwoordigers in het Vlaams Parlement). In tegenstelling tot de RIA, geldt de JoKER-verplichting momenteel wel bij instemmingsdecreten, dit zijn decreten die de instemming betreffen met samenwerkingsakkoorden en verdragen. In het kader van de RIAhervorming wordt voorgesteld om het RIA-toepassingsgebied ook te laten gelden voor inhoudelijk specifieke toetsen, zoals de JoKER. Dit zou impliceren dat de JoKER niet meer toepasselijk zou zijn op instemmingsdecreten Types instrumenten Weergave van de onderzoeksresultaten Algemeen Het Comité voor de Rechten van het Kind (2003: 11) pleit voor een zeer ruim toepassingsgebied van de impactanalyse, namelijk m.b.t. elk voorstel van wet, beleid of budgettoewijzing dat effect heeft op kinderen en het genot van hun rechten. Het onderzoek wijst echter op het bestaan van een spanning tussen de uitbreiding van het toepassingsgebied van de JoKER, enerzijds, en het behouden van de kwaliteit (vermijden dat de JoKER een formaliteit wordt), anderzijds. Ontwerpen van besluit Er blijkt een duidelijke vraag en bereidheid te bestaan om het toepassingsgebied van de JoKER uit te breiden tot ontwerpen van besluit. Vaak hebben regulerende besluiten immers een veel grotere en concrete impact op de leefwereld van kinderen en jongeren dan decreten. Er is evenwel een gedeelde 10 Zie aanbeveling onder

18 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER bezorgdheid m.b.t. de werklast voor de betrokken ambtenaren en het behoud van kwaliteit van het JoKER-proces en -document. Aangaande de vraag tot welke ontwerpen van besluit de JoKERverplichting uitgebreid moet worden, werd voorgesteld om dit te laten samenvallen met het toepassingsgebied van de RIA. Voorstellen van decreet De wens tot het uitbreiden van de JoKER naar voorstellen van decreet komt sterk uit het onderzoek naar voor: 70% van de respondenten uit de elektronische bevraging staat hier achter. Vanuit het perspectief van kinderen en jongeren is het immers niet logisch dat het afhangt van de initiatiefnemer (i.e. regering of parlement) of er bij een nieuw decreet een inschatting gemaakt moet worden van de mogelijke impact hiervan op kinderen en jongeren. Bij de uitbreiding naar voorstellen van decreet rijzen echter een aantal risico s (bv. perceptie dat parlementair initiatief beperkt wordt) en praktische uitdagingen (bv. beperkte mogelijkheid tot ondersteuning in het Parlement). Instemmingsdecreten Er blijkt een discrepantie te bestaan tussen het relatief hoge percentage respondenten dat de JoKER wil behouden bij instemmingsdecreten (46%), en het nut dat een JoKER op dat moment kan hebben, gezien de beleidsruimte hier vaak zeer beperkt tot nihil is. Een JoKER zou wel nuttig zijn bij de aanvang van de onderhandelingen in volgende gevallen: bij samenwerkingsakkoorden, bij bilaterale verdragen en bij multilaterale verdragen waar de Vlaamse Overheid vanaf de beginfase betrokken is. Een JoKER heeft weinig tot geen nut bij (multilaterale) verdragen waar de Vlaamse Overheid slechts laat in het proces betrokken wordt. Het in overweging nemen van de impact op kinderen en jongeren in de Memorie van toelichting bij instemmingsdecreten kan, zeker in het laatste geval, een alternatief zijn. Gezien dit echter niet verplicht kan worden gesteld, rijzen er vragen bij de manier waarop dit navolging zou krijgen. Begrotingsdecreten De jeugd- en kinderrechtenactoren pleiten ervoor om de JoKER ook toe te passen op decreten gerelateerd aan de begroting, om duidelijk te krijgen hoeveel financiële middelen er naar kinderen en jongeren gaan. De focusgroep ambtenaren wijst op praktische moeilijkheden, zoals het niet op elkaar afgestemd zijn van de beleidscyclus en de financiële cyclus. Conclusies Om in lijn te zijn met de aanbevelingen van het Comité, zou het toepassingsgebied van de JoKER substantieel uitgebreid moeten worden tot elk voorstel van wet, beleid of budgettoewijzing dat effect heeft op kinderen en het genot van hun rechten. Het JoKER-proces zou dus ook doorlopen moeten worden voor ontwerpen van besluit, voorstellen van decreet, instemmingsdecreten en begrotingsdecreten. Vanuit het perspectief van kinderen en jongeren is het moeilijk te verantwoorden dat er bij sommige regulerende initiatieven wel, en bij andere geen JoKER-proces doorlopen moet worden zeker als zij dezelfde normatieve waarde hebben, zoals decreten. Vanuit het perspectief van de gebruiker (i.e. de ambtenaar/instantie die het JoKER-proces moet doorlopen), is het echter wenselijk dat het toepassingsgebied van de verschillende impactanalyses (RIA en JoKER) gelijk loopt. Er moet aldus een evenwicht gevonden worden tussen de ideale situatie maximalisering van het toepassingsgebied en de draagkracht en mogelijkheden binnen de administratie, opdat de JoKER niet verwordt tot een formaliteit. Gezien het huidige beperkte nut van de JoKER bij instemmingsdecreten, de diversiteit in moment en graad van betrokkenheid van de Vlaamse Overheid bij de totstandkoming van verdragen, evenals de wenselijkheid van de afstemming van het toepassingsgebied van de JoKER met de RIA, zou ervoor gekozen kunnen worden om de JoKER niet meer verplicht te stellen voor instemmingsdecreten. Het Kenniscentrum Kinderrechten suggereert evenwel om het opmaken van een JoKER sterk aan te bevelen bij de aanvang van de onderhandelingen over samenwerkingsakkoorden en verdragen waar de Vlaamse Overheid van bij de beginfase betrokken is. 14

19 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Een budgetanalyse vanuit kinder(rechten)perspectief is niet hetzelfde als een kindimpactanalyse. Bij een budgetanalyse wordt geanalyseerd welk aandeel van de begroting bestemd is voor kinderen en jongeren. Het toepassen van een impactanalyse zoals JoKER op begrotingsdecreten zou verder gaan, namelijk vereisen dat de impact van verschillende financiële scenario s op kinderen en jongeren berekend wordt. Mocht een impactanalyse op begrotingsdecreten niet realistisch geacht worden, en mocht het argument van gebruiksvriendelijkheid m.b.t. de afstemming van het toepassingsgebied JoKER-RIA bepalend beschouwd worden, dan raadt het Kenniscentrum Kinderrechten aan om een specifiek instrument voor budgetanalyse vanuit het perspectief van kinderen en jongeren in te stellen, waarbij onderzocht wordt hoeveel geld van de Vlaamse Overheid gaat naar maatregelen die bijdragen tot het versterken van de positie van kinderen en jongeren in de maatschappij. Vanuit een kinderrechtenbenadering is het immers belangrijk om zicht te hebben op de financiële middelen die een overheid vrijmaakt voor kinderen en jongeren. Op basis van voormelde overwegingen, kan dus besloten worden dat het toepassingsgebied van de JoKER minimaal afgestemd zou kunnen worden op dat van de RIA. Aanbevelingen Aan het Vlaams Parlement, de coördinerend minister kinderrechten en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Onderzoek de mogelijkheden en de haalbaarheid om het toepassingsgebied van de JoKER(/RIA) uit te breiden naar voorstellen van decreet. Aan de coördinerend minister kinderrechten - Breid het toepassingsgebied van de JoKER uit naar die ontwerpen van besluit van de Vlaamse Regering waarvoor ook een RIA opgesteld moet worden. Hiervoor is geen decreetwijziging nodig. Aan de coördinerend minister kinderrechten en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Maak de JoKER niet meer verplicht bij instemmingsdecreten, maar raad het doorlopen van een JoKER-proces sterk aan bij de aanvang van de onderhandelingen over samenwerkingsakkoorden en verdragen waar de Vlaamse Overheid van bij de beginfase betrokken is. - Voor zover geen kind- en jongereneffectanalyse op begrotingsdecreten wordt uitgevoerd: ontwikkel een specifiek instrument voor budgetanalyse vanuit het perspectief van kinderen en jongeren (0-25 jaar), waarbij onderzocht wordt hoeveel geld de Vlaamse Overheid besteedt aan beleidsacties die de positie van kinderen en jongeren versterken Criterium als de voorgenomen beslissing het belang van personen jonger dan 25 jaar rechtstreeks raakt Weergave van de onderzoeksresultaten Vooral de woorden belang en rechtstreeks raken werden niet duidelijk en/of niet passend bevonden. De bevraagde actoren waren het erover eens dat een JoKER opgesteld moet worden, zowel wanneer kinderen en jongeren de rechtstreekse doelgroep zijn, als wanneer zij onrechtstreeks gevolgen van de regelgeving (kunnen) ondervinden. Gezien het gaat om een inschatting van mogelijke effecten, werd gesuggereerd om dit aspect van onzekerheid in de formulering mee te nemen (bv. kan raken). Om een eerste inschatting te maken van mogelijke effecten van voorgenomen regelgeving op kinderen en jongeren, zou gebruik gemaakt kunnen worden van de Quick Scan Duurzame Ontwikkeling. Dit is een 15

20 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER oriënterende toets die snel en vroeg in de besluitvorming effecten op duurzame ontwikkeling wil identificeren, en op basis waarvan bepaald zou kunnen worden of een JoKER-proces relevant zou zijn. Er bleek geen eensgezindheid om wijzigingen aan te brengen aan het personele toepassingsgebied van de JoKER, zowel wat betreft een mogelijke beperking tot minderjarigen als een mogelijke uitbreiding naar personen tot 30 jaar. Wat het concept doelgroep betreft, lijkt de benadering bij de hervorming van de RIA en het ontwerp van handleiding van de Quick Scan te verschillen. In het ontwerp van nieuwe RIA-handleiding wordt ervoor geopteerd om het concept betrokkenen niet meer te gebruiken om de groep aan te duiden waarop een regelgeving indirecte effecten kan hebben. Naast de directe effecten op de doelgroepen, moeten volgens deze handleiding ook de indirecte effecten op andere betrokken actoren geïnventariseerd worden. 11 In het ontwerp van handleiding bij de Quick Scan wordt daarentegen een onderscheid gemaakt tussen directe doelgroepen en indirecte doelgroepen. Dit voorstel, om het onderscheid tussen doelgroep en betrokkenen niet expliciet te benoemen en het concept doelgroep ruim(er) te interpreteren, houdt het gevaar in dat de effectanalyse beperkt zal worden tot de rechtstreekse doelgroepen. Een ruimere interpretatie van het concept doelgroep is immers niet vanzelfsprekend, gezien dit ingaat tegen de gebruikelijke betekenis die aan deze term wordt toegekend. Zo kan de indirecte impact op kinderen en jongeren uit het vizier verdwijnen. Aanbevelingen Aan het Vlaams Parlement, de coördinerend minister kinderrechten en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Herformuleer het criterium om een JoKER-analyse uit te voeren als volgt: als de voorgenomen beslissing rechtstreeks of onrechtstreeks effect kan hebben op personen jonger dan 25 jaar. Indien er geen decreetwijziging gebeurt, kan voornoemde formulering ook als toelichting in de handleiding opgenomen worden. Bij de beslissing om al dan niet een JoKERanalyse uit te voeren, kan men rekening houden met het proportionaliteitsbeginsel. Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Maak een eerste inschatting van de mogelijke effecten op kinderen en jongeren aan de hand van de Quick Scan. Aan de Dienst Wetsmatiging en de werkgroep Quick Scan - Voer het expliciete onderscheid tussen doelgroep en betrokkenen terug in, of hanteer minstens een eenduidige benadering ten aanzien van het concept doelgroep Verantwoording in nota aan de Vlaamse Regering Weergave van de onderzoeksresultaten Wanneer volgens de ambtenaar of het projectteam dat de regelgeving voorbereidt, het ontwerp van decreet niet rechtstreeks van belang is voor personen jonger dan 25 jaar, dan wordt dit best expliciet vermeld en verantwoord in de nota voor de Vlaamse Regering onder de rubriek Kwaliteit van de regelgeving, stelt de JoKER-handleiding. De formulering ( best vermeld en verantwoord ) maakt 11 Zie ontwerp RIA-handleiding, p. 65: Voor de doelgroepen zijn er directe effecten. Het is echter de bedoeling dat de afweging van de opties gebeurt op basis van alle effecten en dus niet alleen op basis van de directe effecten voor de doelgroepen. Daarom moet u ook andere betrokken actoren inventariseren waarvoor er indirecte of verdelingseffecten zijn. 16

21 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER duidelijk dat dit geen verplichting is. Een zeer ruime meerderheid (77%) van de respondenten is er voorstander van om deze verantwoording te behouden, ondanks het risico dat dit een formaliteit wordt met weinig inhoudelijke meerwaarde. Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Verantwoord in de nota aan de Vlaamse Regering waarom desgevallend geen JoKER-proces werd doorlopen. 5.2 KWALITEIT Effectanalyse m.b.t. kinderen en jongeren Weergave van de onderzoeksresultaten Het effect van de voorgenomen beslissing op de situatie van kinderen en jongeren wordt grondiger geanalyseerd dan het effect van de nuloptie en van andere opties. Alternatieven mogen echter niet verwaarloosd worden. Extra inspanningen zijn vooral nodig bij het beschrijven van maatregelen om belangrijke nadelige gevolgen van de beslissing voor de situatie van het kind of de jongere te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen, en bij het in rekening brengen van onzekerheden bij het voorkomen van bepaalde effecten. In de meeste JoKERs komen de rechten van kinderen en jongeren minstens impliciet aan bod, bv. door verwijzing naar het non-discriminatiebeginsel. Slechts in enkele JoKERs wordt expliciet van een rechtenbenadering vertrokken. Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Verbeter de kwaliteit van de effectanalyse m.b.t. kinderen en jongeren, vooral wat de analyse van de nuloptie en alternatieven betreft. Bijzondere inspanningen zijn nodig m.b.t. het in kaart brengen van maatregelen om belangrijke nadelige gevolgen van de beslissing te vermijden, te beperken en zo mogelijk te verhelpen, en bij het in rekening brengen van onzekerheden bij het voorkomen van bepaalde effecten. - Versterk de rechtenbenadering in het JoKER-proces en -document. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Besteed in vorming meer aandacht aan de kwaliteit van de effectanalyse m.b.t. kinderen en jongeren, en aan het hanteren van een rechtenbenadering Uitwerking, uitvoering en monitoring Weergave van de onderzoeksresultaten Bij de vraag in het JoKER/RIA-document hoe een voorgenomen regelgeving uitgewerkt, uitgevoerd, gehandhaafd en geëvalueerd zal worden, blijkt de reflex om aan het perspectief van kinderen en jongeren te denken vooralsnog slechts in beperkte mate aanwezig. 17

22 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Besteed in het luik uitwerking, uitvoering en monitoring van het JoKER/RIA-document meer aandacht aan het perspectief van kinderen en jongeren. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Besteed in vorming meer aandacht aan het luik uitwerking, uitvoering en monitoring Empirische onderbouwing Weergave van de onderzoeksresultaten De empirische onderbouwing van de analyses m.b.t. kinderen en jongeren kan versterkt worden. Hierbij moet een redelijk evenwicht gezocht worden tussen de doelstellingen van de JoKER en de middelen die hierin geïnvesteerd worden: de JoKER is geen wetenschappelijke studie, maar een effectmeting. Het decreet van 20 januari 2012 houdende een vernieuwd jeugd- en kinderrechtenbeleid vereist niet meer dat de moeilijkheden bij het verzamelen van het vereiste materiaal beschreven worden in het JoKER-document. Deze beslissing sluit aan op de praktijk en verlaagt ook de werklast. Er kan wel ruimte gelaten worden om, op vrijwillige basis, moeilijkheden bij het vinden van informatie weer te geven. Herhaalde moeilijkheden m.b.t. gegevensverzameling in een bepaald domein zouden aanleiding kunnen geven tot een initiatief van de Afdeling Jeugd hieromtrent (bv. uitbesteding van een onderzoek). Een kindnorm beoogt aan te geven wat kinderen nodig hebben en wat ze volgens hun leeftijd en ontwikkeling aankunnen. 12 In veel domeinen is de normering die gehanteerd wordt immers gebaseerd op volwassenen. Een kindnorm zou de effectanalyse concreter en realistischer kunnen maken, en zo bijdragen tot een kwalitatieve JoKER-analyse. Er moet evenwel over gewaakt worden dat hierdoor de focus niet verengd wordt tot die domeinen waarin een kindnorm ontwikkeld wordt, of dat het behalen van de kindnorm de enige maatstaf wordt. Bovendien focust een kindnorm enkel op minderjarigen, terwijl de JoKER ook van toepassing is op personen tussen 18 en 25 jaar. De vraag rijst of/hoe een kindnorm toegepast zal kunnen worden op deze jongvolwassenen. Richtlijnen m.b.t. kindnormen zouden in de JoKER-handleiding geïntegreerd kunnen worden. Alhoewel een meerderheid (54%) van de respondenten uit de elektronische bevraging akkoord gaat met de stelling dat de JoKER meer aandacht moet besteden aan de effecten op de gezondheid van kinderen en jongeren, blijkt uit de documentanalyse dat dit tot op heden zeer weinig (expliciet) gebeurt. Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Versterk de empirische onderbouwing van de analyses m.b.t. kinderen en jongeren, met aandacht voor het proportionaliteitsbeginsel. - Houd rekening met het proces van ontwikkeling van een kindnorm, evenwel met aandacht voor beperkingen (niet toepasselijk op jongeren tussen 18 en 25 jaar) en risico s (verenging 12 Gezinsbond (2010). Focus op Kindnorm. Uitdagingen voor een betere levenskwaliteit, 3. 18

23 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER van focus tot kindnorm als enige maatstaf en/of tot domeinen waarin een kindnorm ontwikkeld wordt). - Besteed meer aandacht aan hoe de effecten van voorgenomen maatregelen op de gezondheid van kinderen en jongeren correct ingeschat kunnen worden. - Vermeld opvallende moeilijkheden bij het verzamelen van het vereiste materiaal, ook al is dit niet meer verplicht. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Besteed in de JoKER-handleiding en in vorming meer aandacht aan de empirische onderbouwing, de evoluties m.b.t. de kindnorm en een correcte inschatting van effecten op gezondheid Diversiteit tussen kinderen en jongeren Weergave van de onderzoeksresultaten Alhoewel er grote verschillen (kunnen) zijn tussen de leefwereld van minderjarigen (< 18 jaar) en jongeren van 18 tot en met 24 jaar, maakt slechts een minderheid van de JoKER-documenten een onderscheid tussen deze twee groepen. Het samennemen van kinderen en jongeren in één categorie houdt echter het risico in dat verschillen in effecten over het hoofd gezien worden. In zeven van de elf JoKERs (64%) wordt er geen onderscheid gemaakt wat betreft de effecten op relevante subgroepen naargelang leeftijd (baby, peuter, kleuter, schoolkinderen, tieners, ). Ondanks de extra werklast die dit met zich meebrengt, lijkt het aangewezen om in het JoKER-proces en -document een meer doorgedreven onderscheid tussen de verschillende leeftijdsgroepen te hanteren. Uit de documentanalyse blijkt dat er tot op zekere hoogte rekening gehouden wordt met de diversiteit tussen kinderen en jongeren in andere domeinen dan leeftijd (bv. geslacht, armoede, nationaliteit, verblijfsstatuut, handicap, levensbeschouwelijke overtuiging). Volgens de respondenten uit de elektronische bevraging kan dit aspect echter nog versterkt worden. Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Maak een onderscheid tussen minderjarigen (< 18 jaar) en jongeren van 18 tot en met 24 jaar, of verantwoord in het JoKER-document kort waarom dit onderscheid niet relevant is. - Maak een onderscheid tussen verschillende leeftijdsgroepen, of verantwoord in het JoKERdocument kort waarom dit niet nodig is. - Houd meer rekening met de diversiteit tussen kinderen en jongeren in andere domeinen dan leeftijd (bv. geslacht, armoede, nationaliteit, verblijfsstatuut, handicap, levensbeschouwelijke overtuiging). Aan de Afdeling Jeugd - Besteed in het JoKER-advies meer aandacht aan de diversiteit tussen kinderen en jongeren (zowel inzake leeftijd als op andere domeinen), en aan de verantwoording waarom desgevallend niet gedifferentieerd werd naar leeftijd. 19

24 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Verhouding tot adviezen Weergave van de onderzoeksresultaten De adviesfuncties van het Kinderrechtencommissariaat en van de Vlaamse Jeugdraad hebben elk een eigen finaliteit en worden vaak ook op andere momenten in het regelgevingsproces uitgeoefend. Deze organisaties kunnen geconsulteerd worden tijdens het JoKER-proces, maar dat mag geen belemmering of vervanging vormen voor het uitoefenen van hun onafhankelijke taak van adviesverlening. Er is weinig kennis over en gebruik van de JoKER binnen de Strategische Adviesraden (SARs). Anderzijds blijkt dat de JoKER zelden aangepast wordt naar aanleiding van het advies van een SAR. Aanbevelingen hieromtrent worden geformuleerd in sectie inzake Impact na eerste principiële goedkeuring Expertise en rolverdeling Weergave van de onderzoeksresultaten De meningen m.b.t. (de manier van) het inschakelen van experten zijn verdeeld. Enerzijds werd ervoor gepleit om meer experten in te schakelen in het JoKER-proces, bijvoorbeeld bij het opstellen van de JoKER of het toezicht op de naleving van de JoKER-verplichting. Anderzijds werd het belang van het versterken van de deskundigheid binnen de administratie benadrukt. Hierbij rijzen volgende uitdagingen: de nodige expertise is zelden aanwezig binnen één persoon, er is het probleem van verloop van ambtenaren en soms is bijkomende (externe en/of wetenschappelijke) expertise vereist. Aanbevelingen Aan de Afdeling Jeugd en de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid - Richt een JoKER-cel op, die alle expertise m.b.t. de JoKER binnen de Vlaamse Overheid samenbrengt. De JoKER-cel bestaat minimum uit ambtenaren van de Afdeling Jeugd. Idealiter maken ook aanspreekpunten van beleidsdomeinen waar JoKER-processen regelmatig doorlopen worden, en ambtenaren gespecialiseerd in impactanalyse, deel uit van de JoKER-cel. Deze JoKER-cel zou volgende taken kunnen hebben: o o o o o o Ondersteunen bij het inschatten van de toepasselijkheid van de JoKER-verplichting; Ondersteunen bij het doorlopen van het JoKER-proces, door Inhoudelijke input (bv. de ambtenaren van de betrokken beleidsdomeinen ondersteunen bij het uitvoeren van de effectanalyse m.b.t. kinderen en jongeren) Doorverwijzing naar te consulteren actoren (uit het jeugd- en kinderrechtenveld, andere organisaties, academici); Up-to-date houden van JoKER-handleiding en JoKER-webstek; Organiseren van vorming; Organiseren van thematische vergaderingen met de aanspreekpunten over specifieke JoKER-dossiers en uitwisselen van good practices (bv. in de marge van de reflectiegroep); Verzamelen en systematiseren van de expertise - of functioneren als intern geheugen - m.b.t. het JoKER-proces, onder meer door het opzetten van een registratie- en opvolgingssysteem. 20

25 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Nodig het aanspreekpunt jeugd- en kinderrechtenbeleid van uw beleidsdomein uit om deel uit te maken van het projectteam of de begeleidingsgroep van de nieuwe regelgeving PROCES Aanvang van het JoKER-proces Weergave van de onderzoeksresultaten Om de JoKER maximaal tot zijn recht te laten komen, moet het JoKER-proces zo vroeg mogelijk van start gaan. Dit is momenteel zelden het geval. Het vermelden in de regelgevingsagenda of men een JoKER-proces beoogt, is een stap in de goede richting, en moet als trigger dienen om op tijd met het JoKER-proces te beginnen. Ook in het ontwerp van nieuwe RIA-handleiding beoogt men zo snel mogelijk met de RIA te starten en de nadruk te leggen op het proces. Aanbevelingen Aan de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid - Screen de regelgevingsagenda van uw beleidsdomein en neem contact op met de contactpersonen van initiatieven waar geen JoKER-proces voorzien wordt, terwijl dit wel aangewezen lijkt op basis van de voor handen zijnde informatie. Breng de JoKER-cel op de hoogte van het resultaat Proportionaliteit Weergave van de onderzoeksresultaten De JoKER-handleiding maakt geen expliciete melding van het proportionaliteitsbeginsel. Volgens 38% van de respondenten is de diepgang en omvang van de JoKER evenredig met het belang van de regelgeving en de verwachte omvang van de effecten. Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Hanteer bij het JoKER-proces en -document het proportionaliteitsbeginsel: hoe groter de effecten op kinderen en jongeren, hoe grondiger de impactanalyse uitgevoerd moet worden. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Voeg het proportionaliteitsbeginsel toe aan de JoKER-handleiding, zowel m.b.t. het toepassingsgebied als m.b.t. de effectanalyse. Zie erop toe dat het op een positieve manier gerespecteerd wordt (bv. dat bij regelgeving met mogelijks grotere effecten op kinderen en jongeren de JoKER-analyse grondiger gemaakt wordt). 13 Cf ontwerp RIA-handleiding, p

26 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Efficiëntie Weergave van de onderzoeksresultaten De bevraging naar de efficiëntie van het JoKER-proces leidt niet tot eensluidende conclusies; de perceptie hierover is verdeeld. De huidige werklast voor ambtenaren en kabinetsmedewerkers lijkt relatief mee te vallen Formele integratie in de RIA Weergave van de onderzoeksresultaten De keuze om de JoKER formeel te integreren in de RIA, wanneer ook een RIA opgemaakt wordt, wordt principieel ondersteund door de bevraagde actoren. Er is evenwel een basisspanning tussen mainstreamen en ervoor zorgen dat de eigenheid van een jeugd- en kinderrechtenperspectief niet verloren gaat. Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Waak erover dat het jeugd- en kinderrechtenperspectief voldoende aan bod komt, wanneer de JoKER formeel geïntegreerd wordt in de RIA Consultatie Weergave van de onderzoeksresultaten De jeugd- en kinderrechtenactoren en ambtenaren zijn het er over eens dat consultatie van kinderen en jongeren in de praktijk het best verloopt via formele kanalen, namelijk via hun representatieve organisaties (zoals de Vlaamse Jeugdraad). Hierbij kan de coördinerende functie van de Afdeling Jeugd verder versterkt worden, bijvoorbeeld wat betreft het in contact brengen van ambtenaren/aanspreekpunten met relevante jeugd- en kinderrechtenorganisaties. Daartoe moet de Afdeling Jeugd (via de JoKER-cel) vroeger in het JoKER-proces betrokken worden, zodat ook jeugden kinderrechtenactoren vroeger geconsulteerd kunnen worden. Een mogelijke consultatie in het kader van een JoKER-proces mag evenwel geen invloed hebben op de uitoefening van de onafhankelijke adviesfunctie van bijvoorbeeld de Vlaamse Jeugdraad en het Kinderrechtencommissariaat. Ten slotte zal er via de regelgevingsagenda reeds vroeger transparantie zijn over de initiatieven waarvoor men een JoKER-proces beoogt te doorlopen. De kennis en vaardigheden m.b.t. consultatieprocessen moeten aan beide zijden verhoogd worden, zowel bij de Vlaamse Overheid als bij jeugd- en kinderrechtenorganisaties. Een belangrijk aandachtspunt bestaat erin dat de JoKER moet aangeven wat de resultaten van het consultatieproces waren. Minstens moet toegelicht worden waarom er met een bepaalde aanbeveling geen rekening werd gehouden. Dit zou bovendien teruggekoppeld moeten worden naar de actoren die betrokken geweest zijn in het consultatieproces. Ten slotte kan de JoKER-handleiding de rol van en de verwachtingen ten aanzien van jeugd- en kinderrechtenactoren duidelijker toelichten. Ook moet de lijst met te consulteren organisaties uitgebreid worden met relevante actoren buiten het veld van jeugd en kinderrechten, bijvoorbeeld inzake mensenrechten. 22

27 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Geef in het JoKER-document de resultaten van het consultatieproces weer, en licht toe waarom er met bepaalde aanbevelingen geen rekening werd gehouden. Koppel terug naar de actoren die geconsulteerd geweest zijn. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Verduidelijk in de JoKER-handleiding de mogelijke rol van en verwachtingen ten aanzien van jeugd- en kinderrechtenactoren in het kader van het JoKER-proces. - Breid de lijst met te consulteren organisaties in de JoKER-handleiding uit met relevante actoren buiten het veld van jeugd en kinderrechten, bijvoorbeeld inzake mensenrechten. - Versterk de kennis en vaardigheden m.b.t. consultatieprocessen bij de trekkers van JoKERprocessen en de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid. De consultatiecode opgesteld door de Dienst Wetsmatiging kan hier een nuttige basis zijn. - Breng de verantwoordelijken van het JoKER-proces, waar gewenst, in contact met te consulteren actoren (middenveld, academici) Transparantie Weergave van de onderzoeksresultaten Hoewel de helft van de respondenten zich schaarde achter het voorstel om een ontwerp-joker(/ria) te publiceren, kon dit idee op weinig steun rekenen in beide focusgroepen. De groep ambtenaren wees op de vertrouwelijkheid van bepaalde documenten; de jeugd- en kinderrechtenactoren waren bezorgd dat door de publicatie van een ontwerp-joker(/ria) de verantwoordelijkheid om input te geven bij hen zou worden gelegd. Om aan deze bezorgdheid tegemoet te komen, werd in de expertenrondetafel voorgesteld om niet te spreken van een ontwerp-joker, maar de nadruk te leggen op het aspect van consultatie op basis van een pre-rapport. In het ontwerp van nieuwe RIA-handleiding wordt voorgesteld om voor de inhoudelijke toelichting bij de regelgevingsagenda reeds het RIA-sjabloon te gebruiken: dit wordt omschreven als een pre-ria of voorlopige RIA. Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Maak de inhoudelijke toelichting bij de regelgevingsagenda kwalitatiever, met gebruik van het RIA-sjabloon. Een dergelijke pre-joker(/ria) kan dan als basis dienen voor een meer onderbouwde consultatie. 23

28 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Creëer een JoKER-webstek, met onder andere: o o o o o o Een overzicht van initiatieven waarvoor een JoKER-proces voorzien wordt (extract van de regelgevingsagenda s); Een overzicht van JoKERs(/RIAs); Good practices van JoKER-processen en -documenten; Informatie over de JoKER-cel en vormingen; Een actueel overzicht van de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid; Een lijst met actoren die geconsulteerd kunnen worden n.a.v. een JoKER-proces Decretale grondslag Weergave van de onderzoeksresultaten De decretale verankering van de JoKER wordt belangrijk bevonden: dit drukt uit dat men kinderen en jongeren wil laten meetellen in de samenleving. Een decreet kan ook minder gemakkelijk gewijzigd worden. Er is geen tegenstrijdigheid tussen het behouden van de rechtsgrond van de JoKER in een decreet en het verder regelen van de concrete modaliteiten m.b.t. de JoKER in bijvoorbeeld de omzendbrief m.b.t. de RIA. Aanbevelingen Aan het Vlaams Parlement en de Vlaamse Regering - Behoud de decretale verankering van de JoKER. Regel de concrete modaliteiten m.b.t. de JoKER samen met de andere wetgevingstoetsen Politiek engagement Weergave van de onderzoeksresultaten Het hogere politieke niveau moet zich uitdrukkelijker engageren ten aanzien van de JoKER, niet enkel formeel maar ook in daden, zodat bijvoorbeeld ambtenaren voldoende ruimte krijgen binnen hun takenpakket om het JoKER-proces op een degelijke manier te doorlopen. Ook op het middenniveau, bij de afdelingshoofden, moet er voldoende steun zijn voor de JoKER. Aanbevelingen Aan de coördinerend minister kinderrechten, de ministers van de Vlaamse Regering en de Afdeling Jeugd - Vergroot de steun voor het JoKER-proces op alle (politieke en ambtelijke) niveaus: bij de politieke top, op het middenniveau (afdelingshoofden), en aan de basis. Dit kan onder meer door de positie van de aanspreekpunten te versterken (o.a. expliciete ruimte binnen het takenpakket), een JoKER-cel op te richten en te investeren in vorming en sensibilisering. 24

29 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Communicatie Weergave van de onderzoeksresultaten Het belang van communicatie m.b.t. de JoKER werd door de bevraagde actoren onderstreept: de JoKER heeft nood aan een duidelijke communicatiestrategie, die bij voorkeur volgens een bottom-up methodologie uitgewerkt wordt. Aanbevelingen Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Ontwikkel een communicatiestrategie volgens een bottum-up methodologie, waarin gecommuniceerd en gesensibiliseerd wordt over de doelstellingen en de meerwaarde van het JoKER-proces JoKER als proces Weergave van de onderzoeksresultaten Er wordt teveel gefocust op de JoKER als product, en te weinig op de JoKER als proces. Deze bias zit al ingebed in de naam zelf, als kind- en jongereneffectrapport. Zoals de RIA, is het JoKER(/RIA)- document de uitkomst van een proces, en is dit proces waarbij men reflecteert over de impact van verschillende mogelijke beleidsopties op kinderen en jongeren minstens even belangrijk als de uiteindelijke schriftelijke neerslag. De JoKER wil aanzetten tot reflectie over de impact van voorgenomen regelgeving op kinderen en jongeren, en de formele verplichting overstijgen. Aanbevelingen Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Benadruk het procesmatig aspect van de JoKER sterker in de JoKER-handleiding en in vorming. 5.4 ONDERSTEUNING EN CONTROLE Ondersteuning door Afdeling Jeugd: handleiding en vorming JoKER-handleiding Weergave van de onderzoeksresultaten De JoKER-handleiding wordt zeer nuttig bevonden, maar zou beperkt kunnen worden door specifiek toe te spitsen op de impact op (de rechten van) kinderen en jongeren, zodat deze volledig complementair wordt met de RIA-handleiding. Zowel het Kinderrechtenverdrag (art. 3) als het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (art. 24) bepalen dat het belang van het kind een eerste overweging moet zijn in alle acties m.b.t. kinderen, die ondernomen worden door publieke autoriteiten of private instellingen. De JoKERhandleiding gebruikt hier het bepaald lidwoord de. 25

30 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Aanbevelingen Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Herwerk de JoKER-handleiding, en houd hierbij rekening met volgende aanbevelingen: o Beperk de handleiding tot de impact op (de rechten van) kinderen en jongeren, zodat deze compacter wordt en volledig complementair met de RIA-handleiding. o Pas de formulering aan in de zin dat het belang van het kind een eerste overweging moet zijn, in overeenstemming met het Kinderrechtenverdrag en het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. o Besteed meer aandacht aan de rechten en belangen van jongeren, die wat de +18- jarigen betreft gegarandeerd worden door de algemene mensenrechtenverdragen eerder dan door het Kinderrechtenverdrag. o Besteed meer aandacht aan de empirische onderbouwing, de evoluties m.b.t. de kindnorm en een correcte inschatting van effecten op gezondheid. o Voeg het proportionaliteitsbeginsel in m.b.t. de JoKER. o Verduidelijk de mogelijke rol van en verwachtingen ten aanzien van jeugd- en kinderrechtenactoren in het kader van het JoKER-proces. o Breid de lijst met te consulteren organisaties uit met relevante actoren buiten het veld van jeugd en kinderrechten, bijvoorbeeld inzake mensenrechten. o Benadruk het procesmatig karakter van de JoKER sterker. o Benadruk het belang van ex-post evaluatie. Vorming Weergave van de onderzoeksresultaten Er is een grote nood aan vorming en sensibilisering van ambtenaren en kabinetsmedewerkers m.b.t. de JoKER, waarin zowel algemene principes van jeugd en kinderrechten (wat betekent een kinderrechtenperspectief?) als specifieke richtlijnen en good practices m.b.t. de JoKER aan bod komen. Aanbevelingen Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Bied minstens jaarlijks een vorming aan m.b.t. jeugd en kinderrechten in het algemeen en de JoKER in het bijzonder. Vorming mag geen eenmalig gebeuren zijn, maar moet op regelmatige tijdstippen herhaald en versterkt worden. - Besteed in deze vorming aandacht aan (eventueel alternerend, door het hanteren van thematische foci): o o o o o o o Effectanalyse (vooral van alternatieven, maatregelen om nadelige gevolgen voor het kind of de jongere te vermijden, en het in rekening brengen van onzekerheden); Rechtenbenadering;- Het luik uitwerking, uitvoering en monitoring ; De empirische onderbouwing, de evoluties m.b.t. de kindnorm en een correcte inschatting van effecten op gezondheid; De JoKER als proces (eerder dan als product, document); Sleutelactoren die in het kader van de JoKER geconsulteerd kunnen worden; Het belang van ex-post evaluatie. 26

31 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Aan de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid, overige ambtenaren en kabinetsmedewerkers - Vergroot de eigen expertise door deel te nemen aan de vormingen m.b.t. jeugd en kinderrechten en de JoKER Rol van aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid Weergave van de onderzoeksresultaten De rol van de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid in het JoKER-proces lijkt tot op heden beperkt te zijn, en wordt bemoeilijkt door een gebrek aan tijd, kennis en erkenning. Aanbevelingen Aan de ministers van de Vlaamse Regering en de leidend ambtenaren - Versterk de positie van de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid, onder meer door in de afspraken tussen ministers en leidend ambtenaren van de verschillende beleidsdomeinen gepaste ruimte te voorzien in het takenpakket van de betreffende ambtenaren voor het vervullen van de functie van aanspreekpunt. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Bied een actueel overzicht van de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid aan op de JoKER-webstek. - Versterk de aanspreekpunten jeugd- en kinderrechtenbeleid door het aanbieden van vorming. - Organiseer thematische vergaderingen met de aanspreekpunten over specifieke JoKERdossiers en het uitwisselen van good practices (bv. in de marge van de reflectiegroep) Controle Weergave van de onderzoeksresultaten Het JoKER-advies is nuttig, maar de kwaliteit ervan wordt soms beperkt door de korte antwoordtermijn van vier werkdagen. In het ontwerp van omzendbrief m.b.t. de RIA wordt deze antwoordtermijn verlengd tot twaalf werkdagen, zodat dit aspect in de toekomst minder zal spelen. Ook mag het advies meer aandacht besteden aan inhoudelijke (eerder dan formele) aspecten. Aanbevelingen Aan de Afdeling Jeugd - Besteed in het JoKER-advies meer aandacht aan inhoudelijke (eerder dan formele) aspecten. 27

32 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER 5.5 EFFECTIVITEIT Meer aandacht voor de leefwereld van kinderen en jongeren bij nieuwe regelgeving Weergave van de onderzoeksresultaten Slechts de helft van de respondenten is van mening dat de JoKER een versterkte aandacht voor de leefwereld van kinderen en jongeren bewerkstelligt. Het aanbieden van vorming en sensibilisering om de achterliggende doelstellingen van de JoKER te verduidelijken, wordt door de respondenten geopperd als een mogelijkheid om de effectiviteit te vergroten. Aanbevelingen Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Vergroot de effectiviteit van het JoKER-proces door het aanbieden van vorming en sensibilisering (via een communicatiestrategie) Betere bewaking en garandering van de rechten van het kind Weergave van de onderzoeksresultaten Wat betreft de mate waarin de JoKER bijdraagt tot de bewaking en het garanderen van de rechten van het kind, tonen de respondenten zich niet volledig akkoord. Hoewel men de doelstelling toejuicht, betwijfelt men of het invullen van de JoKER dit in de realiteit teweegbrengt. Daarnaast zou deze doelstelling geherformuleerd moeten worden. Nu worden enkel rechten van het kind benadrukt, dit zou uitgebreid moeten worden naar de rechten van kinderen en jongeren, gezien de uitbreiding van de KER tot de JoKER. Ook de JokER-handleiding is sterk toegespitst op de rechten en beginselen zoals gewaarborgd door het Kinderrechtenverdrag. Hierdoor bestaat het risico dat er minder specifieke/gepaste aandacht zal zijn voor de rechten van jongeren. Aanbevelingen Aan de coördinerend minister kinderrechten - Herformuleer de betreffende doelstelling van de JoKER als: de rechten van kinderen en jongeren bewaken en garanderen, gezien de uitbreiding van de KER tot de JoKER. Aan de Afdeling Jeugd / de JoKER-cel - Besteed meer aandacht in de JoKER-handleiding aan de specifieke rechten en belangen van jongeren, die wat de +18-jarigen betreft gegarandeerd worden door de algemene mensenrechtenverdragen eerder dan door het Kinderrechtenverdrag Inspraak van kinderen en jongeren in het regelgevingsproces in het licht geplaatst Weergave van de onderzoeksresultaten De mate waarin de JoKER daadwerkelijk bijdraagt tot het belichten van de inspraak van kinderen en jongeren in het proces van besluitvorming werd niet uitgesproken positief, maar ook niet echt negatief geëvalueerd. 28

33 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Breder draagvlak voor een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid Weergave van de onderzoeksresultaten Over het algemeen lijkt de mate waarin de JoKER erin slaagt een draagvlak te creëren voor een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid, eerder negatief beoordeeld te worden. Doordat er op politiek vlak weinig aandacht bestaat voor de JoKER, en het invullen van de JoKER onder de ambtenaren in de praktijk vooral toegewezen zou worden aan diegenen die reeds affiniteit hebben met jeugd en kinderrechten, blijft het potentieel van de JoKER tot het creëren van een breder draagvlak voor een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid beperkt. Opdat de JoKER zou kunnen bijdragen tot een breder draagvlak voor een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid, is in de eerste plaats een breder draagvlak voor de JoKER zelf nodig. Aanbevelingen Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Vergroot het draagvlak voor de JoKER en het jeugd- en kinderrechtenbeleid, door te investeren in een communicatiestrategie en vorming. 5.6 IMPACT Impact op totstandkoming van regelgeving Weergave van de onderzoeksresultaten De bijdrage van de JoKER tot een meer kwaliteitsvolle regelgeving en de mate waarin keuzes in die regelgeving beïnvloed worden door de JoKER worden eerder laag ingeschat. Opdat de JoKER de keuzes in de voorgenomen regelgeving zou kunnen beïnvloeden, moet het JoKER-proces vroeger opgestart worden (zie 5.3.1). Aanbevelingen Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Begin vroeg genoeg met het JoKER-proces, opdat de JoKER de keuzes in de voorgenomen regelgeving zou kunnen beïnvloeden Impact na eerste principiële goedkeuring Weergave van de onderzoeksresultaten De JoKER wordt weinig aangepast na de eerste principiële goedkeuring, of achteraf gebruikt om (de implementatie van) het decreet te evalueren. Ook maken de respondenten van de elektronische bevraging momenteel weinig gebruik van de JoKER in hun werkzaamheden. Het concept impact moet echter ook breder opgevat worden: impact kan ook gaan om een attitudeshift, een verandering in algemene houding die het volledige beleid kan beïnvloeden, maar misschien minder direct zichtbaar is. Om de impact van de JoKER te vergroten, kan ook de link met het Vlaams Parlement, waar de decreten uiteindelijk gestemd worden, versterkt worden. Zo zou een netwerk van politieke aanspreekpunten opgericht kunnen worden, waarbij per commissie aandachtspolitici aandacht zouden besteden aan het jeugd- en kinderrechtenbeleid in het algemeen en de toepassing van de 29

34 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER JoKER in het bijzonder. Ten slotte zou het Interinstitutioneel Akkoord over de gemeenschappelijke aanpak van de RIA, afgesloten in 2009 tussen het Vlaams Parlement, de Vlaamse Regering, de Sociaal- Economische Raad van Vlaanderen en de Strategische Adviesraden, ook toegepast kunnen worden wat de JoKER betreft. Aanbevelingen Aan het Vlaams Parlement - Richt een netwerk op van aandachtspolitici jeugd en kinderrechten, die aandacht besteden aan het jeugd- en kinderrechtenbeleid in het algemeen en de toepassing van de JoKER in het bijzonder. - Gebruik het Interinstitutioneel Akkoord over de gemeenschappelijke aanpak van de RIA ook voor de JoKER. Aan de coördinerend minister kinderrechten en de Afdeling Jeugd - Sensibiliseer de Strategische Adviesraden om meer gebruik te maken van de JoKER in hun werkzaamheden. Aan de Strategische Adviesraden - Maak gebruik van de JoKER in de eigen werkzaamheden. - Gebruik het Interinstitutioneel Akkoord over de gemeenschappelijke aanpak van de RIA ook voor de JoKER. Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt - Pas, waar relevant, het JoKER-document aan op basis van het advies van de Strategische Adviesraden. Aan het projectteam dat de regelgeving voorbereidt en de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Besteed meer aandacht aan de ex postevaluatie o.b.v. de JoKER. Aan de JoKER-cel / de Afdeling Jeugd - Sensibiliseer de administratie om meer aandacht te besteden aan ex-post evaluatie o.b.v. de JoKER. 30

35 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER 6 CONCLUSIE Tabel 2 biedt een algemene SWOT-analyse van de JoKER, zoals die uit het onderzoek naar voor gekomen is. De ondersteuning door de Afdeling Jeugd en de effectiviteit van de JoKER worden globaal genomen het positiefst gewaardeerd. De impact van de JoKER scoort daarentegen het laagst. Ook inzake de kwaliteit en het proces is er ruimte voor verbetering. Het toekomstscenario dat de meeste steun geniet bij de respondenten van de elektronische bevraging is: De JoKER in zijn huidige vorm moet worden afgeschaft, en de doelgroep kinderen en jongeren moet standaard meegenomen worden in de RIA. Er is evenwel een basisspanning tussen mainstreamen en ervoor zorgen dat de eigenheid van een jeugd- en kinderrechtenperspectief niet verloren gaat. Om met deze spanning om te gaan, werden de bevindingen uit het empirisch onderzoek ernstig genomen, maar werden tegelijk specifieke voorstellen gedaan op basis van de literatuur, de input van de focusgroep jeugd- en kinderrechtenactoren en de expertenrondetafel om de eigenheid van een jeugd- en kinderrechtenperspectief aan bod te laten komen. Het meenemen van de doelgroep kinderen en jongeren in de RIA (als JoKER ) hangt vandaag af van de auteur(s) van het document en van het toezicht door de Afdeling Jeugd. Sinds kort moet in de regelgevingsagenda worden aangegeven of men een JoKER-proces beoogt; dit zal hopelijk als trigger dienen om vroeger met het JoKER-proces van start te gaan. Ook via de Quick Scan zou men in de toekomst ertoe aangezet worden om van in het begin van het regelgevingsproces te overwegen of de regelgeving impact kan hebben op kinderen en jongeren. Een andere optie is om in het RIA-sjabloon kinderen en jongeren te vermelden als een doelgroep die standaard besproken moet worden, waardoor het niet aan de (opstellende of toezichthoudende) ambtenaar overgelaten wordt om kinderen en jongeren te identificeren als mogelijke doelgroep/belanghebbende. 31

36 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER Tabel 2. SWOT-analyse STERKTES ZWAKTES Toepassingsgebied Van toepassing op kinderen en jongeren tot 25 jaar (ook aandacht voor jongeren en overgang van minderjarigheid naar +18) Toepassingsgebied Van toepassing op kinderen en jongeren tot 25 jaar (risico op minder aandacht voor minderjarigen) Onduidelijke formulering van toepassingsgebied ( rechtstreeks / belang ) Beperkt toepassingsgebied: geen ontwerpen van besluit Beperkt toepassingsgebied: geen voorstellen van decreet Beperkt nut van JoKER bij instemmingsdecreten Beperkt toepassingsgebied: geen begrotingsdecreten Inhoudelijke verantwoording in nota aan Vlaamse Regering bij niet-toepasselijkheid Kwaliteit Effectanalyse van gekozen optie Effectanalyse van nuloptie (Kinder)rechtenperspectief Formalistische verantwoording in nota aan Vlaamse Regering bij niet-toepasselijkheid Kwaliteit Effectanalyse van alternatieven Beschrijving van maatregelen om nadelige gevolgen voor kinderen en jongeren te vermijden In rekening brengen van onzekerheden Uitwerking, uitvoering en monitoring Empirische onderbouwing Onderscheid tussen minderjarigen en jongeren van 18 tot en met 24 jaar Onderscheid in leeftijdscategorieën Aandacht voor diversiteit op andere domeinen Proces Proportionaliteit Efficiëntie Werklast Formele integratie in de RIA Decretale grondslag Proces Aanvang van het JoKER-proces Consultatie van kinderen en jongeren Consultatie van (andere) externe actoren Feedback m.b.t. resultaten consultatie Communicatie 32

37 KeKi Beleidsadvies Evaluatie JoKER STERKTES Ondersteuning en controle JoKER-handleiding ZWAKTES Ondersteuning en controle Vorming Betrokkenheid van aanspreekpunten Inhoudelijk en tijdig JoKER-advies Effectiviteit Relevante doelstellingen vanuit theoretisch perspectief Formalistisch of laattijdig JoKER-advies Effectiviteit Realisatie van doelstellingen in de praktijk Bijdrage tot draagvlak bij ambtenaren, kabinetsmedewerkers en middenveld Impact Bijdrage tot kwaliteitsvolle regelgeving Invloed op keuzes in de voorgenomen regelgeving Aanpassing na eerste principiële goedkeuring Gebruik bij evaluatie decreet Gebruik in andere professionele werkzaamheden KANSEN BEDREIGINGEN Toepassingsgebied RIA-hervorming Ontwikkeling Quick Scan Kwaliteit Ontwikkeling van kindnorm Meer aandacht voor gezondheid via implementatie Vlaams Jeugdbeleidsplan Toepassingsgebied RIA-hervorming Ontwikkeling Quick Scan Kwaliteit Ontwikkeling van kindnorm Inschakeling van experten Adviezen Vlaamse Jeugdraad Adviezen Kinderrechtencommissariaat Adviezen Strategische Adviesraden Inschakeling van experten Ondersteuning en controle RIA-hervorming Ondersteuning en controle Steun op het hoogste politieke niveau Effectiviteit Steun op het hoogste politieke niveau Impact Steun op het hoogste politieke niveau 33

38

39 Evaluatie van de kind- en jongereneffectrapportage (JoKER) Onderzoeksrapport Maart 2012 Ellen Desmet, Hanne Op de Beeck en Wouter Vandenhole

40 Secretariaat Kenniscentrum Kinderrechten vzw Kortrijksesteenweg 14 Gelijkvloerse verdieping lokaal Gent Telefoon: +32 (0) Zetel Kenniscentrum Kinderrechten vzw Lange Steenstraat Gent Raad van Bestuur Prof. dr. Wouter Vandenhole (voorzitter) Universiteit Antwerpen, UNICEF Leerstoel kinderrechten Prof. dr. Johan Put (ondervoorzitter) KU Leuven Prof. dr. Rudi Roose Universiteit Gent / Vrije Universiteit Brussel Prof. dr. Els Dumortier Vrije Universiteit Brussel Drs. Didier Reynaert Hogeschool Gent Stafmedewerkers Kathy Vlieghe (coördinator) Dr. Ellen Desmet Dr. Hanne Op de Beeck Gedragen door een interuniversitair platform van onderzoekers verbonden aan de volgende instellingen: