Tweede Kamer der Staten Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten Generaal 2 Vergaderjaar Rijksbegroting voor het jaar Hoofdstuk XI Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer IMr. 109 Herdruk 1 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSHUISVESTING, RUIMTELIJKE ORDENING EN MILIEUBEHEER Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 's-gravenhage, 5 september Inleiding In het kader van de begroting voor het jaar 1988 is een aantal maatregelen getroffen dat een meer zelfstandige verantwoordelijkheid voor corporaties met betrekking tot de financiering van de woningbouw tot uitdrukking brengt. Zo dient het volledige programma voor 1988 met behulp van op de kapitaalmarkt aangetrokken leningen met mogelijkheid van 100% rijkscontragarantie te worden gefinancierd. Tevens zijn de zogenaamde kostprijsparameters in het dynamische kostprijssysteem op nul gezet, zodat defacto van de meer courante annuïtaire financiering kan worden uitgegaan. Teneinde de kosten van deze intensivering - de betalingen worden immers niet meer naar de toekomst geschoven - te kunnen dekken en in overeenstemming met het streven naar meer zelfstandigheid, werd ervan uitgegaan dat het resterende aandeel van het programma, dat aanvankelijk nog met rijksleningen zou worden gefinancierd, voor 1988 werd omgezet in kapitaalmarktleningen met 100% rijkscontragarantie en dat vanaf 1989 financiering van dat deel van het programma zonder rijkscontragarantie onder regime van zekerheidsstelling door de corporaties zelf zou worden gebracht. In de memorie van toelichting bij de begroting voor het jaar 1988 werd terzake vermeld dat ter veiligstelling van dat deel sociale huurwoningen uiterlijk per 1 januari 1989, of zoveel eerder als mogelijk is, een Waarborgfonds zou worden ingesteld. Tijdens het debat naar aanleiding van het rapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies heb ik toegezegd de Kamer terzake van de beleidsoptie en het daarover gevoerde overleg nader te informeren. Met dit schrijven kom ik die toezegging thans na. 2. Overleg met de betrokkenen; eerste fase ' Wegens het aanbrengen van een verbetering in par 4 6 Tegen de achtergrond van het gestelde in de memorie van toelichting bij de begroting voor het jaar 1988 is het in eerste instantie aan de Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. XI, nr

2 sector zelf overgelaten een alternatieve financieringsfaciliteit te ontwikkelen. Na overleg met de Landelijke Centrales van Woningcorporaties, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en met financiers is evenwel gebleken dat zonder ultime risico-afdekking door de overheid geen acceptabele balans mogelijk is tussen het door de corporaties bijeen te brengen garantiekapitaal en de door de financiers verlangde zekerheden, zodanig dat voldoende middelen kunnen worden aangetrokken en een opwaartse werking op het rentetarief achterwege kan blijven. Bij een dergelijke achtervangfunctie heb ik wel de voorwaarde gesteld dat de totale risicostructuur zodanig vorm wordt gegeven, dat het risico uit hoofde van deze achtervangfunctie praktisch gesproken nihil te noemen is en dat deze achtervangfunctie voor het totaal aan nieuwbouw in de sociale huursector geldt, zodat de rijksdeelneming in de gemeentegarantie geheel kan vervallen. De volgende risicostructuur staat daarbij voor ogen. 1. Ontwikkeling financiële positie corporatie zelf 2. Centraal Fonds = solidariteit bedrijfstak I. Primaire zekerheid = soliditeit instellingen en bedrijfstak 3. Waarborgfonds II. Secundaire zekerheid = zekerstelling uit vermogen van het Waarborgfonds bijeen gebracht door de instellingen a. Gestort vermogen zelf b Obligo's c. Achtervang Rijk en gemeenten III. Tertiaire zekerheid = achtervang overheden Een primaire zekerheid vloeit voort uit de positieve ontwikkeling van de financiële positie van de corporaties zelf en uit de solidariteit van de bedrijfstak, tot uitdrukking komend in het Centraal Fonds. Deze zekerheid verkleint de kans op het aanspreken van de tweede zekerheid. Die secundaire zekerheid vloeit voort uit het vermogen van het Waarborgfonds. Dit vermogen wordt door de corporaties zelf bijeen gebracht om de financiële verplichtingen aan de financier na te komen, indien dat - ondanks de primaire zekerheid - onverhoopt noodzakelijk mocht zijn. In eerste instantie zal het feitelijk gestorte vermogen van het Waarborgfonds worden aangesproken. Indien dat onvoldoende zou zijn, dan worden door de corporaties tot een zeker maximum aanvullende stortingen in het Waarborgfonds gedaan (obligo's). Eerst indien ook dat onvoldoende zou blijken te zijn, treedt de zowel binnen de totale de risicostructuur als binnen de structuur van het Waarborgfonds als tertiair te beschouwen zekerheid in werking: de gedeelde achtervang van het Rijk en de gemeenten. Een en ander zou dan gelden voor het totale aantal geprogrammeerde sociale huurwoningen vanaf Op basis hiervan heeft een tweede overlegronde met de betrokkenen plaatsgevonden. Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. XI, nr

3 3. Positionering Waarborgfonds ten opzichte van overige finan cieringsmogelijkheden Van de kant van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Landelijke Centrales van Woningcorporaties is de voorkeur geuit voor de terugkeer van rijksleningen. Ook tijdens het debat naar aanleiding van het rapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies is de vergelijking met rijksleningen uitvoerig aan de orde geweest. Ik deel de voorkeur voor rijksleningen niet. Aan mijn voorkeur voor de beleidsoptie van een Waarborgfonds liggen de volgende overwegingen ten grondslag: a. meer dan voorheen dient de eigen verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer voor het doen van investeringen en het aantrekken van de daarvoor benodigde middelen tot uitdrukking te worden gebracht; b. de risico's die daaruit voortvloeien, dienen mijns inziens door de bedrijfstak zelf te worden gedragen; c. rijksleningen zijn voor de begroting relevante uitgaven, waarvoor elders dekking zou moeten worden gezocht; d. er is behoefte aan helderheid en continuïteit voor wat betreft het beslag van de volkshuisvestingssector op de onderhandse kapitaalmarkt, zodanig dat financiers structureel geïnteresseerd kunnen worden in investeringen in de woningbouw; e. rijksleningen zijn niet a priori goedkoper dan gewaarborgde kapitaalmarktleningen; in de vergelijking moet worden betrokken: - het bankiersrisico (vergelijk bij voorbeeld de effecten van de vervroegde aflossing); - administratieve kosten; - het looptijdrisico. Ter verduidelijking van het laatste kan worden opgemerkt dat de relatie die bestaat tussen de looptijd van de lening en de hoogte van de rente (in kapitaalmarkttermen de «yield-curve» genoemd), in het thans gebruikelijke rendement op rijksleningen onvoldoende tot uitdrukking wordt gebracht. Het renteniveau van rijksleningen is gebaseerd op een voortschrijdend gemiddeld rendement van staatsleningen, waarvan de gemiddelde resterende looptijd steeds korter wordt en thans circa 8 jaar bedraagt. Het rendement op deze relatief kortlopende leningen wordt zonder looptijdtoeslag toegepast op langlopende woningwetleningen. Dit verklaart mede het verschil dat tussen het rendement op gewaarborgde kapitaalmarktleningen (20-jarige looptijd) en het rendement op rijksleningen (althans zoals gedefinieerd) kan worden geconstateerd. Ook rekening houdend met bovengenoemde factoren kan niet worden bewezen dat rijksleningen goedkoper, even duur, of zelfs duurder zijn dan kapitaalmarktleningen onder het regime van het Waarborgfonds. De markt zal uiteindelijk de tarieven bepalen. Ik ben ervan overtuigd dat de door mij genoemde overwegingen de gekozen structuur rechtvaardigen. Tevens verwacht ik een gunstig effect op de tarieven door een toename van het aantal aanbieders. De rendementen worden thans immers meer marktconform vastgesteld en de financiering geschiedt met annuïtaire leningen Financiering via de gemeenten Uiteraard blijft het mogelijk om in plaats van via het Waarborgfonds nieuwbouwplannen te financieren door tussenkomst van de gemeente. Van de kant van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten is in dit verband een voorkeur uitgesproken voor gemeentelijke leningen, dan wel voor kapitaalmarktleningen met een gemeentegarantie. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten verbindt daaraan dat aan de gemeente een opslag voor risico wordt vergoed. Gemeenten mogen krachtens hun autonome bevoegdheden binnen bepaalde voorwaarden (onder andere Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. XI, nr

4 de Wet Financiering Lagere Overheid) een beroep doen op de kapitaalmarkt en mogen garanties verlenen. De keuzevrijheid van de corporaties in deze staat echter voorop. Er mogen bij het verstrekken van leningen geen oneigenlijke voorwaarden worden gesteld. Gemeenten zullen een risicovergoeding mogen vragen die overeenkomt met de vergoeding die terzake van het risico door de corporaties per te borgen lening aan het Waarborgfonds zou moeten worden vergoed. Ondanks de genoemde voorkeuren hebben zowel de Vereniging van Nederlandse Gemeenten als de Landelijke Centrales van Woningcorporaties zich bereid getoond in constructieve zin mee te werken aan de totstandkoming van het beoogde Waarborgfonds. 4. Oprichting, taak en werkwijze van het Fonds 4.1. Relatie met het Waarborgfonds Sociale Woningbouw Er zal geen afzonderlijk fonds worden opgericht. De werkingssfeer van de thans bestaande Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw voor de woningverbetering zal naar de nieuwbouw worden uitgebreid. Het bestuur van de stichting heeft een principebeslissing terzake reeds genomen. Statutenwijziging is in voorbereiding. De verplichtingen die door de Waarborgfonds Sociale Woningbouw reeds zijn aangegaan, zullen zonder wijziging onverkort worden nagekomen Taakstelling Voor nieuw te bouwen sociale huurwoningen zal het Waarborgfonds de dienst van de lening kunnen garanderen. Gebleken is dat van de kant van de financiers daarnaar verre de voorkeur uitgaat boven een garantie voor de hoofdsom. Ik verwacht dan ook dat van deze zekerstelling een gunstig effect op het rentetarief kan uitgaan. Teneinde evenwel te voorkomen dat het fonds in voorkomende gevallen tot in lengte van dagen de annuïteiten zou moeten voldoen, ga ik ervan uit dat zal worden gestreefd naar een afwikkelingsprocedure, waarbij het betreffende bezit inclusief de daarop rustende verplichtingen aan een andere corporatie wordt overgedragen. In het leningscontract zal daarom worden opgenomen dat in deze gevallen geen bezwaar bestaat tegen wisseling van debiteur onder dezelfde voorwaarden en onder voortzetting van de garantie. Het Waarborgfonds zal criteria hanteren, waaraan de corpo ratie, de lening en het plan moeten voldoen om voor borging in aanmerking te komen Relatie met het Centraal Fonds Zoals uit de eerder geschetste risicostructuur kan worden opgemaakt, kan tijdige sanering in beginsel een beroep op het Waarborgfonds voorkomen. Toch kan uiteraard niet worden uitgesloten dat zulks desondanks gebeurt. Daaraan ontleent het Waarborgfonds immers zijn bestaansrecht. In voorkomende gevallen zal alsdan moeten worden bezien of sanering tot behoud van de instelling kan leiden. Uiteraard dient het Waarborgfonds in die situatie onverkort de verplichtingen uit hoofde van de overeenkomst van borgtocht met de geldgever te voldoen. Het Waarborgfonds zal het recht van regres hebben. De vordering op de toegelaten instelling zal bij de sanering worden meegenomen. Ook reeds bij het aangaan van overeenkomsten van borgtocht dient helderheid over de relatie met het Centraal Fonds te bestaan. Corporaties die op grond van hun financiële positie niet voor borging in aanmerking komen, moeten in de gelegenheid worden gesteld om zonodig met behulp van hot Centraal Fonds hun kredietwaardigheid op een voldoende peil te brengen. Het wordt daarom van belang geacht dat nauwe Tweede Kamer vergaderjaar , hfdst. XI, nr

5 aansluiting bestaat tussen de toetsingsnormen van het Waarborgfonds en die van het Centraal Fonds. Indien het Waarborgfonds de financiële positie van de corporatie onvoldoende acht, zijn betrokkenen het erover eens dat daarmee de situatie ontstaat dat het Centraal Fonds in overleg zal treden met de betrokl en instelling, teneinde sanering te bewerkstelligen. Zodra het Centraal Fonds rechtspersoonlijkheid bezit, zullen de Landelijke Centrales van Woningcorporaties bevorderen dat tussen het Centraal Fonds en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw een convenant wordt opgesteld, waarin afspraken omtrent toetsingscriteria en omtrent afwikkeling bij aanspraken op het Waarborgfonds zullen worden vastgelegd Niet-winstbeogende instellingen De komende jaren zal - zoals in de Nota toezicht instellingen volkshuisvesting is uiteengezet - het beleid ten aanzien van de niet-winstbeogende instellingen, niet zijnde instellingen ex artikel 59 van de Woningwet, zijn gericht op toelating. Niet alle daarvoor in aanmerking komende instellingen zullen evenwel in 1989 daadwerkelijk toegelaten kunnen zijn. In 1989 zullen niet-winstbeogende instellingen, niet zijnde toegelaten instellingen, voor borging via het Waarborgfonds in aanmerking kunnen komen. Behalve dat de om borg vragende niet-winstbeogende instelling ten minste aan de criteria, zoals die voor toegelaten instellingen gelden, zal moeten voldoen, dient zij zich in ieder geval ook daadwerkelijk voor toelating te hebben aangemeld Model-overeenkomsten Ik acht het niet gewenst dat het Rijk in zijn functie op afstand individuele overeenkomsten van geldlening en individuele overeenkomsten van borgtocht toetst. Gelet evenwel op het feit dat het Rijk en gemeenten ultiem risico dragen, acht ik het uit oogpunt van risicobeheersing wel noodzakelijk dat leningen worden aangegaan en geborgd volgens een van te voren bekend model. Er zal dan ook worden gewerkt met modelleningsovereenkomsten en model-overeenkomsten van borgtocht. Deze modellen behoeven statutair de goedkeuring van de Minister. De leningen zullen passen binnen het rijksgarantiekader dat aansluit bij het Besluit leningsvoorwaarden lagere overheid. De mate van overdraagbaarheid van geldleningen is mede-bepalend voor de hoogte van het rentetarief. In de overeenkomst van geldlening zal de verhandelbaarheid kunnen worden bevorderd door te bepalen dat de geldnemer geen bezwaar zal aantekenen bij wisseling van crediteur onder handhaving van dezelfde voorwaarden. Over de concrete invulling van de model-contracten zal nader overleg met de Raad voor Onroerende Zaken en andere niet bij die organisatie aangesloten financiers plaatsvinden Bestuurssamenstelling In het bestuur van de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw is thans vanwege de gemeentelijke betrokkenheid en het gemeentelijk volkshuisvestingsbelang één zetel in het algemeen voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten ingeruimd. De verbreding van de taak van het Waarborgfonds rechtvaardigt een uitbreiding van de gemeentelijke vertegenwoordiging naar twee zetels in het algemeen bestuur en naar één zetel in het dagelijks bestuur. De vertegenwoordiging namens het Rijk wordt eveneens uitgebreid van één zetel in het algemeen bestuur naar twee Werkapparaat De feitelijk uitvoerende werkzaamheden van de Stichting Waarborgfonds Sociale Woningbouw zijn thans uitbesteed aan de Landelijke Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. XI, nr

6 Centrales van Woningcorporaties. De uitbreiding van de werkingssfeer van het Fonds naar de nieuwbouw zal ook een uitbreiding van de werkzaamheden met zich meebrengen. Om de onafhankelijkheid van het Fonds tot uitdrukking te brengen, zal het vaste werkapparaat dat de bestuursondersteuning, het financieel beheer, administratieve werkzaamheden en externe contacten verzorgt, zelfstandig worden gehuisvest. De meer routinematige werkzaamheden kunnen evenwel aan de Landelijke Centrales uitbesteed blijven, teneinde de kosten zo beperkt mogelijk te houden Toezicht De omvang van de financiële belangen van het fonds en de achtervangfunctie die het Rijk en de gemeenten daarbij vervullen, rechtvaardigen een zekere beïnvloeding ten aanzien van het beleid en beheer van het Fonds. Daarbij is aansluiting gezocht bij hetgeen daaromtrent bij het functioneren van het bestaande Waarborgfonds is geregeld. Essentieel is een goede verslaglegging en informatievoorziening door het Fonds. Een beredeneerd verslag van de werkzaamheden, alsmede een door een accountant goedgekeurde jaarrekening zal jaarlijks aan de Minister worden gezonden. Het beredeneerd verslag dient mede te worden gericht op de specifieke doelstelling van het Fonds en de positie van de risicodragers. Het beleggingsstatuut behoeft de goedkeuring van de Minister; ditzelfde geldt voor statutenwijziging. 5. De financiële structuur De totale garantievolume van het Waarborgfonds bestaat uit een feitelijk gestort kapitaal, bij de corporaties aan te houden obligo's en uit de achtervang van het Rijk en de gemeenten Gestort vermogen Het feitelijk gestorte vermogen van het Waarborgfonds zal in de eerste plaats bestaan uit het thans aanwezige vermogen in het Waarborgfonds Sociale Woningbouw van ± f 70 miljoen. Daarnaast zal door de corporaties een bedrag van f 150 miljoen bijeen worden gebracht in de vorm van achtergestelde leningen. Corporaties ontvangen daarvoor een rentevergoeding, overeenkomend met het gemiddelde rendement op het belegd vermogen van het Fonds. Dat bedrag zal gefaseerd bijeen worden gebracht. Per te borgen lening verstrekken corporaties een (niet terugvorderbare) achtergestelde lening aan het Fonds ter grootte van 1,25% van het te borgen leningsbedrag. Uitgaande van het thans geprogrammeerde aantal sociale huurwoningen, zal het totale volume aan achtergestelde leningen in circa 4 a 5 jaar bijeen worden gebracht. Voorts zal in de vorm van een disagio op de lening een bedrag van 0,75% per te borgen lening in het Fonds worden gestort Obligo's Per te borgen lening verbindt de betreffende corporatie zich gedurende de looptijd van de lening aanvullende stortingen te doen tot een maximum van 2,5% van de initiële leningsbedragen, indien het Fonds over onvoldoende eigen vermogen zou beschikken om de aanspraken te voldoen. Teneinde de liquiditeit op alle momenten te waarborgen, zullen deze obligo's worden aangesproken, indien en voor zover het eigen vermogen daalt beneden de 0,25% van het gegarandeerde volume Achtervang Rijk en gemeenten Het Rijk en de gemeenten vervullen ieder voor 50% een achtervangfunctie ten aanzien van het Fonds, indien en voor zover het Waarborgfonds na aanvulling uit door bij de corporaties aan te houden obligo's een niveau van 0,25% van de dan uitstaande leningen onderschrijft. De Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. XI, nr

7 achtervang van het Rijk krijgt vorm door een algemene overeenkomst met het Waarborgfonds. De formeel juridische bevoegdheid berust vooralsnog op de Begrotingswet. In het kader van het rapport van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwsubsidies wordt naast de regelgeving op het gebied van de volkshuisvesting, de formele juridische grond van deze achtervangfunctie nader bezien. De aanspraken uit hoofde van de achtervang van de gemeenten zal voor de helft naar rato van de aanspraken en voor de andere helft naar rato van de geborgde leningen worden verdeeld. Gemeenten tekenen daarvoor mee op de individuele overeenkomsten van borgtocht, om bij effectuering de toerekening naar individuele gemeenten te kunnen maken. 6. Slot Over bovengeschetste hoofdlijnen van het Waarborgfonds heeft uitvoerig overleg plaatsgevonden met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, de Nationale Woningraad en het Nederlands Christelijk Instituut voor de Volkshuisvesting. Met inachtneming van de expliciet aangegeven kanttekening ten aanzien van rijksleningen kunnen alle partijen zich met de inhoud van deze brief verenigen. De partijen zijn bereid op basis van de genoemde uitgangspunten datgene te doen dat in hun vermogen ligt om ervoor zorg te dragen dat leningen met ingang van 1 januari 1989 op financieel en administratief verantwoorde wijze door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw geborgd kunnen worden. Ook de financiers hebben bij monde van de Raad voor Onroerende Zaken hun vertrouwen in de voorgestelde constructie op hoofdlijnen uitgesproken. Voor de definitieve bereidheid van financiers om op basis van het voorgestelde systeem leningen te verstrekken, is de uiteindelijke administratieve en juridische uitwerking essentieel. Over concrete uitwerkingen zal nader overleg noodzakelijk zijn. Voor het einde van het jaar zal ik U nogmaals over de stand van zaken nader informeren. De Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, E. Heerma Tweede Kamer, vergaderjaar , hfdst. XI, nr