Gelijkwaardigheid nu en in de toekomst

Transcriptie

1 Een verkennend onderzoek naar de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid in het licht van veranderende wetgeving en behoeften 23 november 2018

2 Colofon Senze is een training- en adviesbureau dat non-profitorganisaties adviseert over strategie, beleid, management, cultuur- en organisatieverandering. De focus ligt op de kennisvelden fysieke leefomgeving, veiligheid, organisatie & management en klantcontact. Opdrachtgever: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Auteurs: J. Roodnat J.L. Bunschoten R. Blok Datum: 23 November 2018 Senze Burgemeester van Karnebeeklaan 6a 2585 BB DEN HAAG T +31 (0) info@senze-groep.nl Pagina 2

3 Samenvatting Voorliggende rapportage is het resultaat van een onderzoek naar de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid in het licht van veranderende wetgeving en behoeften. Het betreft een kwalitatief verkennend onderzoek, waarbij gebruik gemaakt is van twee verschillende onderzoeksmethoden: documentanalyse en het afnemen van interviews. Aanleiding en doelstelling Met de komst van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), maar ook de Omgevingswet verandert er veel voor het bevoegd gezag en marktpartijen op het gebied van het proces rondom omgevingsvergunningen. Vanuit de behoefte van de markt aan ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid in het kader van stimulering van innovatie in de bouw enerzijds en de behoefte aan inzicht wat de consequenties zijn van de wetswijzigingen hierop anderzijds, heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) opdracht gegeven voor dit onderzoek. Het doel van het onderzoek luidt als volgt: ''Het verkrijgen van inzicht in de consequenties van veranderende wet- en regelgeving op de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid en de organisatie van de ATGB en op welke wijze deze ondersteuning georganiseerd kan worden onder het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen en effectief aansluitend bij de behoeften van de gebruikers.'' Het resultaat van dit onderzoek is een verkenning van de mogelijke consequenties en oplossingsrichtingen en overwegingen hierbij, aan de hand waarvan met stakeholders het gesprek aangegaan kan worden. Gelijkwaardigheidsbeginsel Innovatieve bouwtechnische of goedkopere, alternatieve oplossingen in de bouw passen niet altijd volgens de systematiek van de prestatie-eisen van het Bouwbesluit, waardoor in theorie gemeenten de omgevingsvergunningen op basis van die prestatie-eisen in sommige gevallen niet zouden kunnen verstrekken. Om te voorkomen dat geen omgevingsvergunning verstrekt kan worden bij dit soort alternatieve oplossingen, kent het Bouwbesluit een gelijkwaardigheidsbepaling. Op grond hiervan kunnen gemeenten oplossingen accepteren die ten minste gelijkwaardig zijn aan hetgeen beoogd is met de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit, zodat voor een dergelijk bouwplan toch een vergunning kan worden verleend. De ATGB in de praktijk De ATGB is een door de minister voor Wonen en Rijksdienst ingestelde commissie die vergunningaanvragers en bevoegd gezagen adviseert bij geschillen over de toepassing van de bouwregelgeving en het gelijkwaardigheidsbeginsel. De knelpunten die op dit moment bij de uitvoering van de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid geconstateerd worden, tonen aan dat de gebruikers van de commissie op dit moment behoeften hebben aan: - Eerdere betrokkenheid (de fase van betrokkenheid van de ATGB in het proces); - Zekerheid (al dan niet bindend zijn van de adviezen); - Uniformiteit (in de beoordeling van de oplossingen); - Overzicht en duidelijkheid (waar nodig gegeneraliseerde adviezen in een toegankelijke duidelijke database). De ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid binnen veranderende wetgeving Met de komst van het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen verandert voor de (ondersteuning bij de) toepassing van het principe van gelijkwaardigheid weinig, behalve dat er een extra partij bijkomt; de kwaliteitsborger. Onder de Wkb zal de kwaliteitsborger namelijk de Pagina 3

4 beoordeling van gelijkwaardige oplossingen uitvoeren, in plaats van het bevoegd gezag. De voornoemde behoeften (betrokkenheid, zekerheid, uniformiteit, duidelijkheid) van de gebruiker blijven ook onder het nieuwe stelsel en worden op sommige punten alleen maar versterkt. Daarnaast ontstaat er onder de Wkb een nieuw knelpunt ten aanzien van de handhavende rol van het bevoegd gezag bij bestaande bouw en acceptatie van een gelijkwaardige oplossing. Het begrip gelijkwaardige maatregel zal met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en het Besluit bouwwerken leefomgeving het begrip gelijkwaardige oplossing uit het Bouwbesluit 2012 vervangen, waarbij het principe hetzelfde blijft. Ook de invoering van de Omgevingswet zal zowel op het principe als op de wijze van beoordeling door een bevoegd/gezaghebbend orgaan en de ondersteuning daarvan geen effect hebben. Oplossingsrichtingen Er zijn verschillende oplossingsrichtingen en overwegingen geformuleerd voor de toekomst van de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Dit is gedaan vanuit de knelpunten die in de praktijk worden ervaren en vanuit het gedachtengoed van de Wkb. Enerzijds is gekeken naar de organisatieaspecten (proces, organisatievorm, ICT en informatievoorziening en financiering) van de huidige commissie en oplossingsrichtingen om beter te voldoen aan de behoeften van de gebruiker. Anderzijds is gekeken naar de positionering van de huidige commissie binnen het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging in het bouwen. Om meer zekerheid te bieden over de beoordeling van gelijkwaardige oplossingen kan het mogelijk gemaakt worden dat gebruikers eerder in het proces een beroep kunnen doen in het proces dan bij een geschil. De organisatievorm van de ATGB kan ook worden aangepast, zo zou besloten kunnen worden om hier een bestuursorgaan van te maken, waarmee bindende uitspraken worden gerealiseerd of een geschillen- of arbitragecommissie met de bevoegdheid tot bindende besluitvorming. Een minder vergaande wijziging is een stevigere juridische verankering van de huidige organisatievorm van de commissie (advies commissie) door het bestaan en haar taken op te nemen in het Bouwbesluit (en het toekomstige Besluit bouwwerken leefomgeving onder de Omgevingswet) en niet in een apart instellingsbesluit. Aanvullend kan een centrale database opgezet worden met gegeneraliseerde adviezen om meer overzicht en uniformiteit te creëren in de wijze waarop gelijkwaardige oplossingen worden toegepast en beoordeeld. Financiering van de kosten van ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardige oplossingen en de database zou (deels) door de markt kunnen worden gedaan, wat in lijn van het gedachtengoed van de Wkb ligt. De commissie zou in het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen op de huidige wijze kunnen blijven bestaan, maar het is ook mogelijk om deze onder de toelatingsorganisatie te plaatsen. Zo is het mogelijk om de huidige commissie op te laten gaan in het zelfstandig bestuursorgaan of als zelfstandig orgaan onder de toelatingscommissie te positioneren. De verschillende oplossingsrichtingen kunnen in veel gevallen gecombineerd worden toegepast, zo is het bijvoorbeeld mogelijk om te kiezen voor een commissie al dan niet onder de toelatingsorganisatie, die eerder in het proces betrokken wordt, (deels) gefinancierd vanuit de markt, waarvan de adviezen gegeneraliseerd worden en worden opgenomen in een centrale database. Uit de onderzoeksresultaten blijkt dat er geen voorkeur is voor een bepaald organisatiemodel dan wel positionering van de commissie gelijkwaardigheid. Om deze reden zijn in het afsluitende hoofdstuk de verschillende oplossingsrichtingen, overwegingen en consequenties in kaart gebracht, waar rekening mee gehouden moet worden in de keuze voor een bepaalde oplossing. Pagina 4

5 Inhoud Samenvatting Inleiding Gelijkwaardigheidsbeginsel Ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid Doelstelling en afbakening Onderzoeksopzet Leeswijzer De huidige Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid Bouwvoorschriften Ontstaansgeschiedenis Organisatie en werkwijze Financiering Knelpunten in de praktijk Resumé Gelijkwaardigheid binnen het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen Veranderingen ten opzichte van het bestaande stelsel Proces en betrokken actoren in het nieuwe stelsel Gelijkwaardigheid Behoeften gebruikers bij de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid Zekerheid Vroege betrokkenheid in het proces Uniformiteit Overzicht en duidelijkheid Gelijkwaardigheid en handhaving bij bestaande bouw Resumé Gelijkwaardigheid en de Omgevingswet De Omgevingswet Gelijkwaardigheidsbeginsel onder Omgevingswet Besluit bouwwerken leefomgeving Resumé Oplossingsrichtingen en overwegingen Organisatie ATGB Proces Organisatievorm ICT en informatievoorziening Pagina 5

6 5.1.4 Financiering Positionering van de ATGB in het nieuwe stelsel Apart orgaan ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid behouden Orgaan ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid onder de Toelatingscommissie Resumé Literatuurlijst Pagina 6

7 1. Inleiding Innovatieve bouwtechnische of goedkopere, alternatieve oplossingen in de bouw passen niet altijd volgens de systematiek van de prestatie-eisen van het Bouwbesluit, waardoor in theorie gemeenten de omgevingsvergunningen op basis van die prestatie-eisen in sommige gevallen niet zouden kunnen verstrekken. Een voorbeeld van een alternatieve oplossing is bijvoorbeeld de inzet van een sprinklerinstallatie in plaats van brandcompartimentering. Om te voorkomen dat geen omgevingsvergunning verstrekt kan worden bij dit soort alternatieve oplossingen, kent het Bouwbesluit een gelijkwaardigheidsbepaling. Op grond hiervan kunnen gemeenten oplossingen accepteren die ten minste gelijkwaardig zijn aan hetgeen beoogd is met de bouwtechnische voorschriften in het Bouwbesluit, zodat voor een dergelijk bouwplan toch een vergunning kan worden verleend. Met een invoering van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb), maar ook met de Omgevingswet verandert er veel voor het bevoegd gezag en marktpartijen op het gebied van het proces rondom omgevingsvergunningen. Het wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen moet leiden tot verbetering van de bouwkwaliteit door versterking van de privaatrechtelijke positie van de bouwconsumenten en door de introductie van een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor bouwwerken (Kamerstukken II 2015/16, , 3). Binnen het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen is de markt zelf aan zet om de kwaliteit aan te tonen. Bij de gereedmelding van het bouwwerk moet de vergunninghouder aantonen dat aan de bouwtechnische regelgeving is voldaan (door middel van een verklaring die is afgegeven door een kwaliteitsborger). De mogelijkheid gelijkwaardige oplossingen ( gelijkwaardigheid ) in te zetten, is hier een onderdeel van. 1.1 Gelijkwaardigheidsbeginsel In het Bouwbesluit 2012 zijn voorschriften voor veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu opgenomen. Het Bouwbesluit maakt het ook mogelijk om een andere invulling te geven aan een vereiste prestatie. Voorwaarde hierbij is dat ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu wordt geboden, als is beoogd met de in het Bouwbesluit gestelde voorschriften. Dit is vastgelegd in artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012 (zie hieronder). Bouwbesluit 2012: Gelijkwaardigheidsbepaling 1. Aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften. 2. Een gelijkwaardige oplossing als bedoeld in het eerste lid wordt bij het gebruik van het bouwwerk in stand gehouden. 3. Een in het eerste lid bedoelde gelijkwaardige oplossing voor een aansluiting op het distributienet voor warmte als bedoeld in artikel 6.10, derde lid, heeft ten minste dezelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu als wordt bereikt met de in het warmteplan voor die aansluiting opgenomen mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu. De vergunningaanvrager moet aantonen dat de oplossing voor het specifieke geval gelijkwaardig is, in de zin dat deze dezelfde mate van veiligheid, bescherming van gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu beoogt. Pagina 7

8 Vanuit de markt worden vragen gesteld over hoe straks omgegaan moet worden met gelijkwaardigheid binnen het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging. Leveranciers en bouwers hebben behoefte aan ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardige oplossingen. Zo ook het ministerie van Binnenlandse Zaken, dat met het oog op de (circulaire) bouw innovatie wil stimuleren. 1.2 Ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid Op dit moment bestaan er op het gebied van de bouwregelgeving twee commissies die ondersteuning bieden bij het toepassen van gelijkwaardigheid: de Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid Bouwvoorschriften (ATGB) en het Bureau Controle en Registratie Gelijkwaardigheid (BCRG). De ATGB is een door de (toenmalig) minister voor Wonen en Rijksdienst ingestelde commissie die bij een geschil of verschil van inzicht tussen het bevoegd gezag of een van zijn adviseurs, zoals de brandweer, en een aanvrager of houder van een omgevingsvergunning over de toepassing van de technische bouwvoorschriften op het gebied van gelijkwaardige oplossingen. In dit soort geschillen geeft de ATGB een niet bindend advies ten aanzien van de gelijkwaardigheid van de oplossing in het betreffende project. De adviezen worden geanonimiseerd gepubliceerd op de website van de ATGB. Het BCRG heeft een onafhankelijk College Gelijkwaardigheid Energieprestatie dat verklaringen controleert van derden over de energetische claim en hierover een advies uit brengt. Oplossingen met een positief advies worden gepubliceerd in de databank van het BCRG en hebben een brede werking. 1.3 Doelstelling en afbakening Vanuit de behoefte van de markt aan ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid en in het kader van stimulering van innovatie in de bouw, heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) toegezegd een verkennend onderzoek te willen uitvoeren. Binnen het onderzoek staat de ATGB en het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging in het bouwen centraal. Het BCRG valt buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Het ministerie van BZK heeft hiervoor de volgende adviesvraag geformuleerd: Adviesvraag: 1. Hoe kan de ondersteuning van de toepassing van gelijkwaardigheid onder het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen georganiseerd worden? 2. Welke consequenties heeft dit voor de huidige organisatie van de ATGB? 3. Hoe kan de ondersteuning van de toepassing van gelijkwaardigheid voor innovatieve mkb binnen dit advies worden meegenomen? 4. Doorkijkje naar gelijkwaardigheid onder Omgevingswet. Op basis van bovenstaande adviesvraag is onderstaande doelstelling geformuleerd: ''Het verkrijgen van inzicht in de consequenties van veranderende wet- en regelgeving op de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid en de organisatie van de ATGB en op welke wijze deze ondersteuning georganiseerd kan worden onder het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen en effectief aansluitend bij de behoeften van de gebruikers.'' Op basis van de verkregen inzichten van dit verkennend onderzoek is het ministerie van BZK voornemens om met stakeholders in gesprek te gaan over de inrichting van gelijkwaardigheid binnen het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. Pagina 8

9 Centraal in dit onderzoek staan de consequenties van de Wkb op de ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid en de behoeften van de gebruikers (waaronder MKB) in deze ondersteuning. Om hier inzicht in te geven is gekeken naar de huidige organisatie van de ATGB en de knelpunten die de gebruikers ervaren en de invloed van de Wkb hierop. Ten tijde van het onderzoek en op moment van schrijven van het rapport is het wetgevingstraject in ontwikkeling en vinden tal van gesprekken plaats met verschillende stakeholders om de zorgen, die geuit zijn in de Eerste Kamer, weg te nemen. Hierdoor kunnen aannames en veronderstellingen in het rapport wellicht niet geheel stroken met de definitieve uitwerking van het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. Hoewel het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen vooralsnog wordt ingevoerd voor gevolgklasse 1, is binnen dit onderzoek in brede zin (ofwel voor alle gevolgklassen) bekeken op welke wijze de ondersteuning van gelijkwaardigheid georganiseerd kan worden. De mate van invloed van de wetswijziging op de ondersteuning van de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid is desondanks afhankelijk van de gefaseerde wijze waarop de Wkb wordt ingevoerd. Bij invoering van gevolgklasse 1 zal naar verwachting deze fase minder invloed hebben op de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid, omdat naar schatting zo n 95% van de gevallen waarin de ATGB heeft geadviseerd in een andere gevolgklasse valt. Dit percentage is gebaseerd op een grove inschatting. Een analyse van de gevolgklasse waarbinnen de projecten waarover de ATGB heeft geadviseerd vallen, is geen onderdeel van dit onderzoek. Een nadere analyse hiervan wordt daarom aanbevolen en is nodig om tot een exact percentage te komen. Het resultaat van dit onderzoek is een verkenning van de mogelijke consequenties en oplossingsrichtingen en overwegingen hierbij, aan de hand waarvan met stakeholders het gesprek aangegaan kan worden. 1.4 Onderzoeksopzet Dit rapport is gebaseerd op een kwalitatief verkennend onderzoek naar het gebruik van de ATGB en mogelijke consequenties van veranderende wet- en regelgeving hierop. Er zijn twee verschillende onderzoeksmethoden ingezet: documentanalyse en het afnemen van interviews. Voor de documentanalyse is vooral gebruik gemaakt van openbare documenten, rapportages en beleidsstukken over gelijkwaardigheid, het inrichten van een centrale database, de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen en de Omgevingswet. De geraadpleegde onderzoeken en literatuurstukken zijn in de literatuurlijst vermeld. In de periode november 2017 tot en met juni 2018 zijn tien interviews afgenomen, met onder andere leden/werknemers van het BCRG, de ATGB, het Economisch Instituut voor de Bouw (EIB), het ministerie van BZK, het Instituut voor Bouwkwaliteit (ibk) en gebruikers, zowel vanuit de markt, als het bevoegd gezag. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de afgenomen interviews en respondenten. Acht van de tien interviews zijn in persoon afgenomen en twee interviews zijn telefonisch afgenomen. Er is gebruik gemaakt van semigestructureerde interviewvragen. 1.5 Leeswijzer Voorliggend rapport is opgebouwd uit vijf hoofdstukken. In hoofdstuk twee wordt ingegaan op de huidige inrichting van de ATGB en ervaringen. Hier wordt de ontstaansgeschiedenis van de commissie besproken, maar wordt ook in kaart gebracht op welke wijze de gelijkwaardigheidscommissie op dit moment is georganiseerd en gefinancierd en op welke manier zij opereren. Tot slot zijn knelpunten in de praktijk beschreven waar gebruikers van de commissie tegen aanlopen. In hoofdstuk drie is gekeken naar gelijkwaardigheid in de situatie dat de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen in werking is getreden. Allereerst zijn de veranderingen ten opzichte van het huidige Pagina 9

10 stelsel toegelicht en zijn het (nieuwe) proces en de betrokken actoren in het nieuwe stelsel in kaart gebracht. Vervolgens is geanalyseerd in welke mate de Wkb invloed heeft op de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Tot slot is vanuit de huidige behoefte(n) van de gebruiker geanalyseerd in welke mate deze behoefte(n) in het licht van de Wkb overeind blijft en/of verschuift. In hoofdstuk vier is een doorkijkje gemaakt naar gelijkwaardigheid in het licht van de aanstaande Omgevingswet. Eerst is kort toegelicht wat de Omgevingswet inhoudt. Vervolgens is beschreven in welke mate het gelijkwaardigheidsbeginsel past binnen de doelen van de Omgevingswet. Tot slot is ingegaan op het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) met de daarbij behorende wettelijke bepalingen ten aanzien van gelijkwaardigheid. In hoofdstuk vijf worden verschillende oplossingsrichtingen en overwegingen gepresenteerd ten aanzien van de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Dit eerst vanuit de behoeften van de gebruiker aan de hand van vier organisatieaspecten (proces, organisatievorm, ICT en informatievoorziening en financiering). Vervolgens is gekeken naar de positionering van deze ondersteuning binnen het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. Pagina 10

11 2. De huidige Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid Bouwvoorschriften 2.1 Ontstaansgeschiedenis De Adviescommissie Toepassing en Gelijkwaardigheid Bouwvoorschriften (ATGB) is ingesteld naar aanleiding van signalen over het bestaan van verschil van inzicht tussen bevoegd gezag en de aanvrager van een omgevingsvergunning of de gebruiker en/of eigenaar van een gebouw over de toepassing van de bouwvoorschriften van het Bouwbesluit. (De Groot, Koudijs, Van der Graaf, 2016). Het Overlegplatform Bouwregelgeving (OPB) heeft bij het toenmalige Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) regelmatig aangedrongen op de instelling van een onafhankelijke adviescommissie. In 2009 is de Adviescommissie praktijktoepassing brandveiligheidsvoorschriften ingesteld door de toenmalige minister en de leden zijn benoemd door de minister (Ministerie van VROM, 2009). Uit de interviews blijkt dat het doel was een praktische en dus niet juridische commissie op te richten, die kijkt naar hoe je om kan gaan met casussen aangaande brandveiligheid en gelijkwaardige oplossingen. De focus op brandveiligheid kwam voort uit het feit dat 80% van de vragen aan de Helpdesk Bouwregelgeving betrekking had op de brandveiligheidsvoorschriften (De Groot, Koudijs, Van der Graaf, 2016). Op 1 januari 2016 zijn de taken van de Adviescommissie praktijktoepassing brandveiligheidsvoorschriften uitgebreid en is de commissie omgedoopt tot de ATGB. Met de instelling van de ATGB is de focus ook verlegd tot de gelijkwaardigheid van technische of andere oplossingen ter zake van de technische voorschriften aangaande het bouwen of de staat van bouwwerken gesteld bij of krachtens de Woningwet. 2.2 Organisatie en werkwijze De ATGB is een door de minister voor Wonen en Rijksdienst ingestelde commissie die vergunningaanvragers en bevoegd gezag adviseert bij geschillen over de toepassing van de bouwregelgeving (zoals opgenomen in het Besluit van de Minister voor Wonen en Rijksdienst van 15 oktober 2015, nummer ). De commissie bestaat uit een voorzitter, 9 leden en een secretaris. De commissie kan alleen geraadpleegd worden bij projecten waarbij sprake is van een geschil tussen het bevoegd gezag en de vergunningaanvrager over een gelijkwaardige oplossing. In onderstaand figuur is weergegeven in welke gevallen een beroep gedaan kan worden op de ATGB. Gevallen raadpleging commissie ATGB (Bron: instellingsbesluit ATGB) De commissie kan alleen geraadpleegd worden en adviseert uitsluitend in geval (artikel 4, eerste lid): a) daartoe een verzoek wordt gedaan dat betrekking heeft op de toepassing van technische voorschriften als bedoeld in artikel 3 in het kader van: 1. een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen of brandveilig gebruik; 2. een melding brandveilig gebruik; 3. aanvullende voorwaarden met betrekking tot een melding brandveilig gebruik, of 4. een handhavingsbesluit ten aanzien van overtredingen van de voorschriften bij of krachtens de Woningwet inzake het bouwen, gebruiken of de staat van bouwwerken, en b) er over de toepassing van die voorschriften verschil van inzicht bestaat tussen: 1. het bevoegde gezag als bedoeld in artikel 1 van de Woningwet, en 2. de initiatiefnemer, de aanvrager, de melder, of 3. degene tot wie een handhavingsbesluit zich richt. Pagina 11

12 Zodra een casus voldoende is gedocumenteerd, de zienswijzen schriftelijk zijn vastgelegd en er concrete vragen voor de adviescommissie zijn geformuleerd, kan een adviesaanvraag worden ingediend bij de secretaris van de adviescommissie. Afhankelijk van het onderwerp van de adviesaanvraag wordt de benodigde expertise binnen de commissie ingeschakeld voor de behandeling van de adviesvraag. Binnen de commissie is expertise aanwezig van alle onderwerpen die betrekking hebben op de bouwregelgeving en de daarbij behorende vergunningstrajecten. Bij dergelijke geschillen wordt een niet bindend advies gegeven dat alleen betrekking heeft op de gelijkwaardigheid van de oplossing in het betreffende project, waarbij het bevoegd gezag uiteindelijk bepaalt of zij opvolging geeft aan het uitgebrachte advies van de commissie (ATGB, 2017). In een advies wordt de casus door de adviescommissie getoetst aan de relevante bouwvoorschriften van het Bouwbesluit 2012, waarbij eveneens beoordeeld wordt of er ook sprake is van eenzelfde mate van veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieubelasting die door de wetgever in de bouwregelgeving is beoogd (ATGB, 2017). Daarnaast kan de commissie ook risico s bij haar advies betrekken waarin de bouwvoorschriften niet voorzien, maar die naar het oordeel van de commissie wel tot de algemene zorgplicht worden gerekend. Deze risico s spelen bij het beoordelen van een aanvraag om omgevingsvergunning in mindere mate een rol. Het is vervolgens aan de aanvrager zelf om te beslissen hoe om te gaan met deze risico s (ATGB, 2017). In onderstaand figuur is het proces van de toepassing van gelijkwaardigheid weergegeven. Figuur 1. Proces toepassing en ondersteuning gelijkwaardigheid Pagina 12

13 2.3 Financiering De commissie ATGB wordt volledig gefinancierd door de Rijksoverheid. Voor de voorzitter en de leden die behoren tot de vaste kamer wordt een vaste vergoeding betaald op basis van een arbeidsduurfactor en salarisschaal. De overige leden ontvangen per vergadering een vast bedrag. Er zijn geen kosten verbonden aan de adviezen voor de aanvrager en het bevoegd gezag. 2.4 Knelpunten in de praktijk Inmiddels heeft de ATGB sinds de oprichting verschillende adviezen uitgebracht. Uit verschillende onderzoeken (EIB, 2011; W/E adviseurs, 2016; SBRCURnet, 2016; ibk, 2015; De Groot, F., Koudijs, J., Van der Graaf, J., 2016; Brink Groep, 2013; Actieagenda Bouw, 2013; Actieagenda Bouw, 2014) en interviews is een aantal knelpunten bij de uitvoering van de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid gekomen. De meest genoemde knelpunten worden hieronder kort toegelicht. Het beoordelen van een gelijkwaardige oplossing wordt door veel plantoetsers van het bevoegd gezag en adviseurs als ingewikkeld en risicovol ervaren. Een oplossing die voldoet aan de prestatievereisten heeft daarom bij het bevoegd gezag meestal de voorkeur. Dit in combinatie met het late moment dat de commissie betrokken kan worden in het proces (bij een geschil), kan ervoor zorgen dat projecten vertraagd worden en daarmee innovatie in de weg wordt gestaan. Aanvragers kiezen namelijk hierdoor vaker voor een oplossing die voldoet aan de vereisten om ervoor te zorgen dat de bouw zo snel mogelijk gestart kan worden. Zeker voor het MKB, dat doorgaans over een minder lange adem door minder financiële middelen beschikken dan grote bedrijven, kan dit een demotiverende werking hebben. Daarnaast ervaren diverse marktpartijen dat er gebrek aan uniformiteit is in de beoordeling van gelijkwaardigheid door gemeenten (EIB, 2011). De adviezen van de commissie zijn niet bindend. Dit betekent dat de mogelijkheid bestaat dat er geen opvolging wordt gegeven aan het advies door het bevoegd gezag. Dit zorgt voor een bepaalde mate van onzekerheid, waardoor, mede gezien de vertraging in het proces dat wordt opgelopen, er sneller een oplossing wordt gebruikt die voldoet aan de prestatievereisten (interviews). De ATGB publiceert haar adviezen, geanonimiseerd, op haar website en eveneens via de website van de Helpdesk Bouwregelgeving. De toegankelijkheid van deze informatie is er, maar is geen overzichtelijke database met bijvoorbeeld onderwerpen, filtermogelijkheden en dergelijke. In de markt is de behoefte aan meer overzicht en inzicht in de mogelijkheden van de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Bijvoorbeeld door het generaliseren van adviezen in een bepaalde richtlijnen (SBRCURnet, 2016; interviews) en het opnemen daarvan in een toegankelijke centrale database. Noot hierbij is dat het vaak maatwerk is en dat de ATGB aangeeft dat deze adviezen veelal niet te generaliseren zijn. Uit voorgaande blijkt dat gebruikers vooral behoefte hebben aan meer: - Eerdere betrokkenheid (de fase van betrokkenheid van de ATGB in het proces); - Zekerheid (al dan niet bindend zijn van de adviezen); - Uniformiteit (in de beoordeling van de oplossingen); - Overzicht en duidelijkheid (waar nodig gegeneraliseerde adviezen in een toegankelijke duidelijke database). 2.5 Resumé In dit hoofdstuk is de huidige wijze beschreven waarop ondersteuning wordt geboden bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Dit wordt uitgevoerd door de ATGB. De ATGB kan om advies gevraagd worden indien een geschil is ontstaan tussen een aanvrager en het bevoegd gezag in de Pagina 13

14 beoordeling van de gelijkwaardige oplossing. De ATGB wordt gefinancierd door de overheid en heeft een voorzitter, 9 leden en een secretaris. Uit de praktijk blijkt dat gebruikers van de commissie behoefte hebben aan eerdere betrokkenheid en zekerheid in het proces, uniformiteit in de beoordelingen van de oplossingen en meer overzicht en duidelijkheid van de adviezen en toegankelijkheid daarvan. In het volgende hoofdstuk wordt gekeken naar (de ondersteuning bij) de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid binnen het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging in het bouwen. Pagina 14

15 3. Gelijkwaardigheid binnen het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen Het wetsvoorstel kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: Wkb) strekt tot verbetering van de bouwkwaliteit door versterking van de privaatrechtelijke positie van de bouwconsumenten en door de introductie van een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor bouwwerken (Kamerstukken II 2015/16, , 3). De stemming over het wetsvoorstel is na het debat in de Eerste Kamer op 4 juli 2017 aangehouden op verzoek van de minister van BZK. Op dit moment wordt bekeken op welke wijze de zorgpunten die leven bij de Eerste Kamer weggenomen kunnen worden. Hoewel het wetstraject nog loopt en de lagere wet- en regelgeving nog nader uitgewerkt moet worden, is op basis van de voorhanden zijnde informatie in dit hoofdstuk een beschrijving gegeven van wat de Wkb betekent voor de ondersteuning van de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Zoals reeds in de inleiding aangegeven kan de nadere uitwerking in de lagere wet- en regelgeving invloed hebben op het principe van gelijkwaardigheid en/of de ondersteuning daarvan en kan hetgeen in dit hoofdstuk beschreven niet meer (gedeeltelijk) van toepassing zijn. In dit hoofdstuk wordt uitgegaan van een situatie waarin de Wkb voor alle gevolgklassen is ingevoerd en de situatie waarin de toetsing van de gelijkwaardigheid van oplossingen bij de kwaliteitsborger ligt. Bij de invoering van de Wkb wordt gestart met gevolgklasse 1, dat minder invloed heeft op de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid, omdat naar schatting zo n 95% van de gevallen waarin de ATGB heeft geadviseerd in een andere gevolgklasse valt 1. In dit hoofdstuk wordt eerst stil gestaan bij de veranderingen door de Wkb ten opzichte van het bestaande stelsel, waarna in beeld wordt gebracht hoe het nieuwe proces zal verlopen en wat daar de betrokken partijen bij zijn. Vervolgens wordt gekeken naar het principe van gelijkwaardigheid binnen het nieuwe stelsel en de behoeften van gebruikers bij de ondersteuning bij het toepassen van dit principe binnen het nieuwe stelsel in relatie tot de gebruikers in de huidige situatie. Tot slot wordt een mogelijk nieuw knelpunt besproken. 3.1 Veranderingen ten opzichte van het bestaande stelsel Uitgangspunten bij het nieuwe stelsel zijn dat de overheid de kaders stelt (wetgeving, bouwregels) en de markt zelf aantoont voldoende kwaliteit te leveren en ook de controle hierop verzorgt, waarbij extra controle afhankelijk is van de maatschappelijke risico s van het bouwwerk en de aantoonbare eigen kwalitatieve prestaties van de marktpartij. Hierbij geldt dat de markt niet focust op de papieren werkelijkheid van de vergunning, maar in plaats daarvan laat zien wat het resultaat is: een afgerond bouwwerk dat aan de regels voldoet. Het nieuwe stelsel moet zorgen voor goede kwaliteitsborging zonder stapeling van toezicht en dure en tijdrovende procedures (Kamerstukken II 2015/16, , 3). Binnen het stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen wordt de toetsing van ontwerp en van de uitvoering door een kwaliteitsborger uitgevoerd. Het is primair aan de vergunningaanvrager/-houder 2 om te zorgen dat met een bepaald ontwerp en de uitvoering daarvan aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. 3.2 Proces en betrokken actoren in het nieuwe stelsel Binnen het nieuwe stelsel is de aanvrager van de omgevingsvergunning primair verantwoordelijk om aan te tonen dat het bouwwerk voldoet aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012 (ibk, 2015). Daarbij ligt 1 Dit percentage is gebaseerd op een grove inschatting van de ATGB. Een analyse van de gevolgklasse waarbinnen de projecten waarover de ATGB heeft geadviseerd vallen, is geen onderdeel van dit onderzoek. Een nadere analyse hiervan wordt daarom aanbevolen en is nodig om tot een exact percentage te komen. 2 Met inachtneming van de individuele door de opdrachtnemer gecontracteerde partijen en de aansprakelijkheid die zij jegens opdrachtnemer hebben (ibk, 2015, p. 1). Pagina 15

16 de focus niet meer op het verkrijgen van een vergunning, maar op het aantonen dat het gereed gekomen bouwwerk voldoet aan de eisen in het Bouwbesluit. Om dit doel te kunnen behalen, zal voor ieder vergunningplichtig bouwwerk een onafhankelijke kwaliteitsborger ingeschakeld moeten worden, die door toepassing van een toegelaten instrument voor kwaliteitsborging zal moeten verklaren dat het bouwwerk daadwerkelijk voldoet aan de minimumeisen uit het Bouwbesluit (Nieman, 2017). Het bevoegd gezag heeft bij de toetsing van de aanvraag geen inhoudelijke rol meer met betrekking tot de bouwtechnische voorschriften van het Bouwbesluit en zal niet meer toetsen of het aannemelijk is dat het bouwwerk aan de bouwtechnische voorschriften voldoet (Kamerstukken II 2015/16, , 3). Bij de aanvraag omgevingsvergunning moet aangegeven zijn welk toegelaten instrument wordt toegepast en wie de kwaliteitsborger is. Het bevoegd gezag controleert aan de hand van het openbaar register of gebruik wordt gemaakt van een toegelaten instrument voor de betreffende gevolgklasse en of de kwaliteitsborger toestemming van de instrumentaanbieder heeft om te werken met dat instrument (Cebeon, 2016). Het bevoegd gezag toetst nog wel aan welstand, ruimtelijke ordening en omgevingsveiligheid. Het bevoegd gezag blijft toezicht op de naleving houden, zowel tijdens de bouw als op de bestaande bouw. Voordat een instrument door een instrumentaanbieder mag worden aangeboden aan kwaliteitsborgers, moet het instrument tot het stelsel zijn toegelaten door de toelatingsorganisatie (Kamerstukken II 2015/16, , 3). De toelatingsorganisatie is een zelfstandig bestuursorgaan en houdt toezicht op de werking van het stelsel en toetst of een instrument voor kwaliteitsborging en de toepassing daarvan voldoen aan de gestelde wettelijke regels. Wanneer een instrument voor kwaliteitsborging, dan wel de toepassing ervan, niet voldoet aan de regels, zal de toelatingsorganisatie handhavend optreden. Zo nodig geeft de toelatingsorganisatie een waarschuwing aan de instrumentaanbieder, schorst of trekt zij de toelating in (Kamerstukken II 2015/16, , nr. 3, p. 14). Daarnaast monitort de toelatingsorganisatie, door middel van onder andere dossieronderzoek, audits en steekproefgewijs uitgevoerde inspecties ('reality checks') om daarmee een beeld te vormen van de mate waarin met kwaliteitsborging gerealiseerde bouwwerken voldoen aan de bouwtechnische voorschriften en daarmee in de mate waarin instrumenten voor kwaliteitsborging daadwerkelijk lieden tot bouwwerken die voldoen aan de bouwtechnische voorschriften (Kamerstukken II 2015/16, , nr. 3, p. 22). Hierover rapporteert de toelatingsorganisatie aan zowel de minister als de bouwsector. Door de toelatingsorganisatie wordt ook een openbaar register bijgehouden waarin informatie over de instrumenten, instrumentaanbieders en kwaliteitsborgers wordt bijgehouden. Pagina 16

17 In onderstaand figuur is het bouwproces weergegeven waarin een overzicht is gegeven van de rollen van de vergunningaanvrager/-houder, het bevoegd gezag en de kwaliteitsborger. Figuur 2: Overzicht partijen in het bouwproces. Bron: Kamerstukken II 2015/16, , nr Gelijkwaardigheid Zoals eerder beschreven is het zowel in het huidige stelsel, als in het nieuwe stelsel primair aan de vergunningaanvrager/-houder om te zorgen dat met het ontwerp en de uitvoering daarvan aan de bouwtechnische voorschriften wordt voldaan. Gelijkwaardigheid is daar een onderdeel van (ibk, 2015). In het nieuwe stelsel zal het beoordelen van de gelijkwaardigheid van oplossingen binnen het takenpakket van de kwaliteitsborger vallen en niet meer door het bevoegd gezag worden uitgevoerd. Bij het toepassen van het principe van gelijkwaardigheid verandert er door de stelselwijziging niet veel, behalve dat er andere een extra partij betrokken is bij de beoordeling van gelijkwaardige oplossingen: de kwaliteitsborger. Dit betekent dat ook bij de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid ten aanzien van de taak van de ATGB nu niet veel verandert wel ten aanzien van de partijen (hiervoor zal het besluit moeten worden aangepast). Indien er een geschil ontstaat tussen partijen over de beoordeling van de gelijkwaardigheid van een oplossing kan in het nieuwe stelsel advies gevraagd worden aan de ATGB door zowel de vergunningaanvrager/-houder, de kwaliteitsborger en het bevoegd gezag (hoewel dit laatste niet in de geest van de Wkb is). In het bestaande stelsel kan dit alleen wanneer de aanvrager met het bevoegd gezag een dispuut heeft over een gelijkwaardige oplossing. In de volgende paragraaf wordt nader ingegaan op de vraag in hoeverre de behoeften van de gebruikers in het huidige systeem ook in het nieuwe stelsel van toepassing zijn. 3.4 Behoeften gebruikers bij de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid In paragraaf 2.4 zijn de meest genoemde knelpunten beschreven die in de praktijk worden ervaren bij de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Uit deze knelpunten blijkt dat gebruikers behoefte hebben aan meer zekerheid, snelheid, uniformiteit, overzicht en duidelijkheid. 3 De kwaliteitsborger heeft ook nog een informatieplicht tijdens de bouw: informeren bevoegd gezag over gebreken. Pagina 17

18 In deze paragraaf wordt geanalyseerd of deze knelpunten en behoeften van gebruikers ook in het nieuwe stelsel van toepassing zijn en in welke mate Zekerheid Uit eerder onderzoek en de interviews blijkt dat de behoefte vanuit de markt aan helderheid en duidelijkheid over alternatieve manieren om te voldoen aan het Bouwbesluit ook binnen het nieuwe stelsel aanwezig blijft en mogelijk zelfs wordt versterkt (Actieteam Praktijktoepassing Bouwbesluit, 2014; interviews). In het huidige stelsel beoordeelt de gemeente nog een gelijkwaardigheidsvraag, maar in het nieuwe stelsel zal een private toetser moeten bepalen of iets gelijkwaardig is en het bouwwerk voldoet aan het Bouwbesluit. De partijen ervaren de beoordeling van de kwaliteitsborger over de gelijkwaardige oplossing als een onzekere factor. Zij verwachten dat ook al blijft de aannemer aansprakelijk voor de kwaliteit van het bouwwerk na de oplevering, de kwaliteitsborger privaatrechtelijk aangesproken kan worden door de opdrachtgever of door de aannemer voor onjuiste beoordeling of onvoldoende controle in het geval de gemeente tot handhaving overgaat. Ook menen zij dat de kwaliteitsborger het risico loopt om zijn erkenning of certificaat te verliezen als de instrumentaanbieder achteraf van mening is dat een geaccepteerde oplossing niet als gelijkwaardig aangemerkt had mogen worden (SBRCURnet, 2016). Een kwaliteitsborger zou vanwege deze privaatrechtelijke aansprakelijkheid en dit risico eerder meer dan minder risicomijdend te werk gaan in relatie tot het huidige optreden van de gemeenten. Kwaliteitsborgers zullen dan ook, net als de gebruikers nu, behoefte hebben aan meer zekerheid Vroege betrokkenheid in het proces Voor zowel de kwaliteitsborger als de aanvrager is het ook van belang dat een beroep op een adviesorgaan zo snel mogelijk in het proces mogelijk is. Voor beide partijen scheelt een eerdere betrokkenheid van de commissie in het proces in ieder geval tijd en geld indien er voordat er een geschil ontstaat een deskundigenadvies beschikbaar is. Aan de hand hiervan kan de kwaliteitsborger bij twijfel het beroep op gelijkwaardigheid toetsen Uniformiteit Binnen het nieuwe stelsel zullen er verschillende kwaliteitsborgers zijn, die een beroep op gelijkwaardigheid voor oplossingen gaan toetsen, net zoals er nu verschillende bevoegde gezagen zijn die dit doen. Ook in dit geval zullen kwaliteitsborgers zelfstandig vaststellen of een oplossing gelijkwaardig is, binnen de kaders van het instrument en mogelijk risicomijdend te werk gaan. Het ongenoegen van marktpartijen over deze verschillende wijze van invulling, zoals nu ook bestaat in het huidige stelsel, zal waarschijnlijk niet weggenomen worden door het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging in het bouwen. Respondenten geven aan dat dit mogelijk ongewenst shopgedrag zou kunnen veroorzaken: aanvragers die gebruik willen maken van de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid zullen mogelijk kwaliteitsborgers gaan selecteren die hier flexibeler mee omgaan of meer risico durven te nemen dan andere kwaliteitsborgers, wat kan leiden tot oneerlijke concurrentie (interviews). Hiervan is in het huidige stelsel nauwelijks sprake, omdat de beoordeling nu door het bevoegd gezag wordt uitgevoerd en dus locatie gebonden is. Of er in het nieuwe stelsel daadwerkelijk sprake is van een verschillende wijze van inrichting en daardoor shopgedrag, zal moeten blijken in de praktijk. De instrumentaanbieder moet in het instrument beschrijven hoe gelijkwaardigheid wordt getoetst en de toelatingsorganisatie toetst bij toelating of dit goed is gedaan en houdt hier toezicht op. Er zijn dus waarborgen, maar de inhoudelijke uitvoering van het toetsen van gelijkwaardige oplossingen binnen de kaders van een instrument zou mogelijk anders ingevuld kunnen worden door verschillende kwaliteitsborgers. Pagina 18

19 3.4.4 Overzicht en duidelijkheid Uit eerder verricht onderzoek (SBRCURnet, 2016; W/E adviseurs, 2016) en de interviews blijkt dat voor veel voorkomende gelijkwaardige oplossingen behoefte is aan een onafhankelijke databank, waarmee een helder overzicht en snel duidelijkheid te krijgen is over de algemeen aanvaarde onderbouwing en acceptatie van een gelijkwaardige oplossing. Zowel vanuit het bevoegd gezag als vanuit de markt is behoefte aan een landelijke databank. De behoefte aan een beschikbare databank met veel voorkomende gelijkwaardige oplossingen en een expliciete onderbouwing daarvan wordt waarschijnlijk vergroot door het nieuwe stelsel, omdat verwacht wordt dat kwaliteitsborgers zullen aandringen op een expliciete onderbouwing van gelijkwaardige oplossingen. Een landelijke database kan hierin faciliteren (SBRCURnet, 2016; interviews). 3.5 Gelijkwaardigheid en handhaving bij bestaande bouw Uit bovenstaande paragrafen is gebleken dat met een invoering van de Wkb de knelpunten die de gebruikers ervaren niet worden weggenomen, maar mogelijk op sommige onderdelen worden versterkt. Naast deze knelpunten blijkt uit het onderzoek dat er mogelijk een nieuw knelpunt ontstaat bij de invoering van de Wkb, namelijk ten aanzien van de rol van het bevoegd gezag bij bestaande bouw. In het kader van de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid van de bouwer voor het voldoen aan de wettelijke eisen, moet zekerheid bestaan over de door kwaliteitsborger geaccepteerde gelijkwaardige oplossing (wat overigens ook geldt voor het gehele bouwwerk dat moet voldoen aan het Bouwbesluit). Het mag niet zo zijn dat als het bevoegd gezag na oplevering een inspectie in het kader van de handhaving uitvoert, de gelijkwaardige oplossing alsnog in strijd met het Bouwbesluit aanmerkt. Dit brengt de gebouweigenaar in de problemen en wordt het kiezen voor een gelijkwaardige oplossing een groot risico. Ook in het nieuwe stelsel hebben alle partijen die betrokken zijn bij de realisatie van een bouwwerk behoefte aan zekerheid en duidelijkheid over het toepassen van een gelijkwaardige oplossing (interviews). 3.6 Resumé In dit hoofdstuk is gekeken naar (de ondersteuning bij) de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid binnen het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. Uit de analyse is gebleken dat met de komst van dit stelsel weinig verandert voor de (ondersteuning bij de) toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Alleen de betrokken partijen verschillen, de kwaliteitsborger zal de beoordeling van gelijkwaardige oplossingen uitvoeren in plaats van het bevoegd gezag. Ook doet de Wkb niet af aan de eerder besproken knelpunten en daaruit voortvloeiende behoeften van de gebruiker, deze worden op sommige punten juist versterkt. Zo hebben gebruikers (vergunninghouders, kwaliteitsborgers en gemeenten) waarschijnlijk nog steeds en wellicht in meerdere mate behoefte aan meer uniformiteit en overzicht en duidelijkheid vanwege de mogelijk verschillende toetsing van gelijkwaardige oplossingen door verschillende kwaliteitsborgers en meer behoefte aan de beschikbaarheid van expliciete onderbouwing van gelijkwaardige oplossingen op aandringen van kwaliteitsborgers. Daarnaast is een nieuw knelpunt beschreven ten aanzien van de handhavende rol van het bevoegd gezag bij bestaande bouw en acceptatie van een gelijkwaardige oplossing. Het mag niet zo zijn dat als het bevoegd gezag na oplevering een inspectie in het kader van de handhaving uitvoert, de gelijkwaardige oplossing alsnog in strijd met het Bouwbesluit aanmerkt, waarmee komt de gebouweigenaar in problemen. Dit versterkt de behoefte aan zekerheid en duidelijkheid, ook gezien de privaatrechtelijke aansprakelijkheid van kwaliteitsborgers die kan worden aangesproken voor foutieve beoordeling door de aannemer of vergunninghouder. Pagina 19

20 4. Gelijkwaardigheid en de Omgevingswet In dit hoofdstuk wordt een doorkijkje gegeven in de mogelijke consequenties van de Omgevingswet (Ow) voor de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. 4.1 De Omgevingswet De Omgevingswet is een grootschalige wetgevingsoperatie die regelgeving op het gebied van omgevingsrecht bundelt en vereenvoudigt. De Omgevingswet zal per 1 januari 2021 in werking treden en beoogt veel veranderingen aan te brengen in de huidige praktijk van het omgevingsrecht. De wijzigingen in wet- en regelgeving vereisen straks een hele nieuwe manier van werken van overheden. De belangrijkste onderdelen van deze wet zijn nieuwe instrumenten, integratie van vakgebieden, een stevige inzet op digitalisering van de dienstverlening en een gedragsverandering en cultuuromslag ten aanzien van de uitvoering. In de uitvoering vraagt dit een meer dienstverlenende en faciliterende houding, door meer integraal te denken en te werken. Met de invoering van de Omgevingswet vervangt het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) het huidige Bouwbesluit. In deze AMvB komen de algemene regels voor bouwactiviteiten. 4.2 Gelijkwaardigheidsbeginsel onder Omgevingswet De Omgevingswet heeft meer ruimte voor ontwikkeling creëren en de kwaliteit van de fysieke leefomgeving waarborgen als belangrijkste maatschappelijke doelen. De belangrijkste uitgangspunten van de nieuwe wet hebben daarbij met name betrekking op het bieden van een gelijkwaardige bescherming, hetgeen wil zeggen dat het niveau van bescherming van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit gelijk moet blijven aan het rechtens verkregen niveau en het creëren van meer flexibiliteit (afwegingsruimte en maatwerkmogelijkheden). Door het bevoegd gezag meer bestuurlijke afwegingsruimte en maatwerkmogelijkheden te bieden, kan flexibel ingespeeld worden op regionale en lokale verschillen en kunnen strengere eisen worden gesteld aan de bescherming van de fysieke leefomgeving voor de gebieden waar dat nodig is. Om meer ruimte te geven voor het naar eigen inzicht uitvoeren van activiteiten is aan het gelijkwaardigheidsbeginsel een prominente plek toegekend in de Omgevingswet. Het gelijkwaardigheidsbeginsel volgt de geest van de Omgevingswet: het bevoegd gezag zal moeten kijken naar het effect van de oplossing en niet hoe de oplossing zich verhoudt tot een bepaald (voorgeschreven) middel. In principe werkt dit hetzelfde als wat nu geldt onder artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012, waarbij de gelijkwaardige oplossing wordt getoetst aan de bouwtechnische voorschriften. Uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat het treffen van een gelijkwaardige maatregel is toegestaan. Lid 1 van artikel 4.7 bepaalt dat, als regels voorschrijven dat een maatregel moet worden getroffen, het bevoegd orgaan aan degene die de activiteit wil verrichten toestemming kan verlenen om een alternatieve, maar ook gelijkwaardige maatregel toe te passen. Het is aan de initiatiefnemer om aan te tonen dat met een alternatieve maatregel tenminste hetzelfde resultaat wordt bereikt als met de voorgeschreven maatregel. Het tweede lid van artikel 4.7 wijkt af van het beginsel dat voorafgaand toestemming nodig is. Dit voorschrift maakt het mogelijk om een gelijkwaardige maatregel toe te staan zonder dat er voorafgaand toestemming wordt gevraagd aan het bevoegd orgaan, al dan niet gekoppeld aan een verbod om de maatregel toe te passen zonder voorafgaande melding aan het bevoegd gezag. Lid 3 biedt grondslag om in de uitvoeringsregeling nadere regels op te nemen over de toepassing van de eerste en tweede lid of de toepassing van een gelijkwaardige maatregel uit te sluiten. Het bestuursorgaan verleent de toestemming als de maatregel gelijkwaardig is. Het verlenen of weigeren van de toestemming is een beschikking, zodat daartegen bezwaar en beroep open staat. Pagina 20

21 Met de omgevingswet wordt de één-loket-gedachte ingevoerd. Dit betekent dat indien een activiteit vergunningplichtig is, geldt dat de aanvrager kan volstaan met één aanvraag bij één loket en dat uiteindelijk één bevoegd gezag toestemming verleent. Welk bestuursorgaan bevoegd is, wordt deels bepaald bij AMvB, waarbij de overheid zorg dient te dragen voor een afgestemde procedure achter het loket. Dit geldt ook voor expertise op het gebied van gelijkwaardige oplossingen in de bouw. 4.3 Besluit bouwwerken leefomgeving Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) bevat, samen met het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal), de algemene regels waaraan burgers en bedrijven zich moeten houden als ze bepaalde activiteiten uitvoeren in de fysieke leefomgeving. Het Bbl bevat regels over veiligheid, gezondheid, duurzaamheid en bruikbaarheid bij het (ver)bouwen van een bouwwerk, de staat van het bouwwerk, het gebruik van het bouwwerk en het uitvoeren van bouw- en sloopwerkzaamheden en komen uit onder andere het Bouwbesluit In het Bbl wordt met een gelijkwaardige maatregel bedoeld een gelijkwaardige maatregel, zoals is opgenomen in artikel 4.7 van de Omgevingswet. Artikel 4.7 biedt de mogelijkheid om met toestemming van het bevoegd gezag een maatregel te kunnen toepassen die gelijkwaardig is aan de voorgeschreven maatregel mits ten minste hetzelfde doel bereikt kan worden. Met het begrip maatregel wordt niet alleen toe te passen middelen verstaan, maar ook bijvoorbeeld werkprocessen. In het Bbl is in artikel 2.4 en 2.5 het principe van gelijkwaardigheid nader uitgewerkt voor het toepassen van gelijkwaardige oplossingen bij bouwwerken. In artikel 2.4 van het Bbl zijn alleen nadere regels over het in de Omgevingswet opgenomen principe van gelijkwaardigheid. Het eerste lid schrijft voor dat wanneer de gelijkwaardige maatregel betrekking heeft op een activiteit, waarvoor een melding noodzakelijk is, pas na de melding de alternatieve maatregel is toegestaan. Het tweede lid bepaalt dat wanneer een gelijkwaardige maatregel betrekking heeft op een vergunningsvrije activiteit, deze gelijkwaardige maatregel is toegestaan zonder voorafgaande toestemming van het bevoegd gezag. Als een gelijkwaardige maatregel bijvoorbeeld onderdeel van een vergunningplichtige activiteit is, dan wordt die toestemming door het indienen van de vergunningaanvraag aangevraagd. In een aantal gevallen, zoals bijvoorbeeld in het kader van asbest, is het treffen van een gelijkwaardige maatregel uitgesloten. Artikel 2.5 van het Bbl is voorgeschreven dat een gelijkwaardige maatregel bij het gebruik van het bouwwerk in stand wordt gehouden. Dit geldt voor alle gelijkwaardige maatregelen waarvoor zowel voorafgaand als niet voorafgaand toestemming nodig is. Dit voorschrift is als het ware een zorgplicht voor het in stand houden van de gelijkwaardige maatregel. 4.4 Resumé Het gelijkwaardigheidsprincipe biedt flexibiliteit en afwijkingsmogelijkheden. De toepassing van het gelijkwaardigheidsbeginsel in de Omgevingswet is daardoor afhankelijk van wat in de omgevingsplannen, de waterschapsverordeningen, omgevingsverordeningen of rijksregels wordt opgenomen. Het begrip 'gelijkwaardige maatregel' zal met de inwerkingtreding van het Besluit bouwwerken leefomgeving het begrip 'gelijkwaardige oplossing' uit het Bouwbesluit 2012 vervangen, waarbij het principe hetzelfde blijft. Met de invoering van zowel de Omgevingswet als het Bbl blijft het mogelijk om de prestatie-eisen op een gelijkwaardige manier te realiseren met behulp van gelijkwaardige maatregel. In het Bbl is de instandhouding van de gelijkwaardige maatregel wel verder geborgd; als het ware een zorgplicht. De invoering van de Omgevingswet en het Bbl zullen zowel op het principe als op de wijze van beoordeling door een bevoegd/gezaghebbend orgaan en de ondersteuning daarvan geen effect hebben. Ook de één-loket-gedachte zal weinig effect hebben, daar achter de schermen de benodigde expertise door de overheid zal worden gezocht. Nu wordt de ATGB ook door het bevoegd gezag of de aanvrager betrokken. Pagina 21

22 5. Oplossingsrichtingen en overwegingen In voorgaande hoofdstukken zijn de verschillende knelpunten die in de praktijk ervaren worden door gebruikers van de ATGB en de hieruit voortvloeiende behoeften besproken. Ook is een tweetal wetsvoorstellen (Wkb en Omgevingswet) toegelicht en van beide gekeken naar wat de mogelijke invloed is op de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Hieruit bleek dat de twee wetsvoorstellen op zichzelf weinig invloed hebben op de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid, anders dan dat er met de komst van de Wkb een extra partij bijkomt; de kwaliteitsborger. Zoals in hoofdstuk 3 te lezen is, worden de knelpunten die momenteel in de praktijk worden ervaren met de wetswijzigingen niet weggenomen, maar in sommige gevallen mogelijk versterkt, doordat er bijvoorbeeld meer behoefte aan zekerheid is gewenst. Ook is een mogelijk nieuw knelpunt benoemd ten aanzien van de handhavende rol van het bevoegd gezag bij bestaande bouw en overtuiging of er wel sprake is van een gelijkwaardige oplossing. Het mag niet zo zijn dat als het bevoegd gezag na oplevering een inspectie in het kader van de handhaving uitvoert, de gelijkwaardige oplossing alsnog in strijd met het Bouwbesluit aanmerkt, waarmee de gebouweigenaar in problemen kan komen. Echter, met de verklaring die afgegeven is door de kwaliteitsborger volgt wel enige rechtszekerheid over het voldoen aan de bouwtechnische eisen van het Bouwbesluit. In dit hoofdstuk worden hiervoor verschillende oplossingsrichtingen voorgesteld en overwegingen meegegeven. In de eerste paragraaf zijn deze gericht op de organisatie van de ATGB en het beter voorzien in de behoeften van de gebruiker en in de volgende paragraaf zijn deze gericht op de mogelijke positionering van de ATGB binnen het nieuwe stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen. 5.1 Organisatie ATGB Eerder in dit rapport zijn de behoeften van de gebruikers besproken. Dit zijn behoefte aan een eerdere betrokkenheid (moment van betrokkenheid van de ATGB in het proces), meer zekerheid (al dan niet bindendheid/gezag van de adviezen), meer uniformiteit (in de beoordeling van gelijkwaardige oplossingen) en meer overzicht en duidelijkheid (waar mogelijk gegeneraliseerde adviezen en een meer toegankelijke duidelijke database). In de volgende paragrafen worden aan de hand van vier organisatieaspecten de verschillende mogelijkheden beschreven om beter aan deze behoeften tegemoet te komen, aangevuld met enkele overwegingen. De volgende organisatieaspecten komen aan bod: proces; organisatievorm; ICT en informatievoorziening; financiering Proces De ATGB wordt momenteel betrokken in het proces indien een geschil is ontstaan tussen het bevoegd gezag en de aanvrager (waar in het nieuwe stelsel advies gevraagd kan worden in een geschil door de aanvrager/vergunninghouder, de kwaliteitsborger en het bevoegd gezag). Het nadeel van de huidige inrichting in het proces is het vertragende effect dat opspeelt bij een vergunningaanvraag, omdat de ATGB pas laat in het proces wordt betrokken. Uit de praktijk blijkt dat dit de aanvragers ontmoedigt om een beroep te doen op gelijkwaardigheid, omdat dit het risico op vertraging en uitloop van hun bouwproject kan betekenen en daarmee ook een financieel risico wordt gelopen. Zeker voor MKB is dit een struikelblok, omdat deze bedrijven doorgaans minder investeringsmogelijkheden hebben dan de grote bedrijven. Pagina 22

23 Het is de wens van zowel de gebruiker als het ministerie van BZK om innovatie in de bouw en circulaire bouw te stimuleren en op zoek te gaan naar alternatieve innovatieve oplossingen. De markt heeft behoefte aan zekerheid over de gelijkwaardigheid van dergelijke oplossingen op een eerder moment dan pas bij een geschil hierover. Anderzijds kan ook het voordeel aangestipt worden van de huidige inrichting in het proces, namelijk dat de 'overheidsbemoeienis' van een extra door de Rijksoverheid ingestelde commissie zich alleen voordoet op het moment dat er daadwerkelijk sprake is van een geschil. Dit ligt meer in lijn van de gedachtengoed van de Wkb. Daarnaast is bij het instellen van de ATGB bewust gekozen voor dit moment, om te voorkomen dat er sprake is van oneerlijke concurrentie met adviesbureaus die adviseren ten aanzien van gelijkwaardige oplossingen en hier verklaringen voor opstellen. Met de huidige opzet, komen de leden van de ATGB niet op de stoel van adviesbureaus te zitten. Advies in het voortraject Om beter tegemoet te komen aan de behoefte van de gebruiker, zou de ATGB eerder in het proces betrokken moeten worden. Gebruikers zouden graag in het voortraject, zoals bijvoorbeeld tijdens de vooroverleggen, een beroep doen op de commissie om te toetsen hoe de commissie de oplossing zou beoordelen. Dit zou kunnen in de huidige vorm van adviserende commissie, die gelijkwaardige oplossingen toetst, maar dan volgens een proces, waarbij gebruikers op elk moment toegang hebben tot de commissie. Indien uitgegaan wordt van het feit dat de adviserende taak van de commissie hetzelfde blijft (advies ten aanzien van een gelijkwaardige oplossing) en niet bindend van aard is, maar wel naar de beginfase van het proces verhuist, dan kan dit gevolgen hebben voor de inrichting van de gelijkwaardigheidscommissie. Mogelijke consequenties en overwegingen Er dient rekening gehouden te worden met de mogelijkheid dat door het faciliteren van advies in het voortraject, de kans bestaat dat het aantal adviesaanvragen zal toenemen ten opzichte van de huidige situatie. Partijen hoeven niet langer te wachten met een adviesaanvraag tot er een geschil is ontstaan. Indien het aantal adviesaanvragen toeneemt dan heeft dat ook invloed op de werkintensiteit van de huidige commissieleden en de capaciteit en kosten van de huidige commissie. Ten aanzien van het aantal commissieleden is in artikel 5 van het Besluit Adviescommissie toepassing en gelijkwaardigheid bouwvoorschriften, nummer , het volgende opgenomen: 'De commissie bestaat uit maximaal negen deskundigen op het terrein van het bouwproces en de technische voorschriften over het bouwen, gebruiken of de staat van bouwwerken, gesteld bij of krachtens artikel 2 van de Woningwet'. Dit betekent dat een uitbreiding van de commissie niet mogelijk is zonder aanpassing van het besluit en dus zal bij de keuze voor advisering in het voortraject rekening gehouden moeten worden dat dit een juridische aanpassing vraagt. Tevens dient hierbij rekening gehouden te worden met het beleid van het Rijk ten aanzien van de grootte van commissies. Daarnaast zal voorkomen moeten worden dat binnen deze oplossingsrichting voor dit proces oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van de ATGB als gratis adviesbureau. De eerder besproken mogelijke oneerlijke concurrentie hoeft de mogelijkheid van eerdere bemoeienis van de commissie echter niet in de weg te staan. Het is niet aan de commissie om een verklaring op te stellen, waarmee de gelijkwaardigheid van een oplossing wordt onderbouwd. De taak van de commissie is en blijft het toetsen van gelijkwaardigheidsverklaringen. Door eisen te stellen aan de onderbouwing van de gelijkwaardigheid van de oplossing en een heldere en diepgaande verklaring hiervoor te laten aanleveren, wordt voorkomen dat de commissie oneigenlijk wordt gebruikt als gratis adviesbureau. Het is immers aan de aanvrager om aan te tonen dat voldaan is aan het principe van gelijkwaardigheid en als hiervoor een gelijkwaardigheidsverklaring nodig is van een adviesbureau is de aanvrager verantwoordelijk dit te organiseren. Ook wordt, met het opnemen van eisen ten aanzien van de Pagina 23

24 onderbouwing en de gelijkwaardigheidsverklaring, voorkomen dat slecht onderbouwde oplossingen worden aangeboden voor advies en een onnodige druk op de capaciteit wordt gelegd. Momenteel is in artikel 1.3 van het Bouwbesluit niet voorgeschreven dat een gelijkwaardige oplossing moet worden voorgelegd of specifiek moet worden benoemd in een aanvraag of in een vergunning. Om te stimuleren dat de gelijkwaardige oplossing wel wordt benoemd, dan wel nauwkeuring wordt beschreven en onderbouwd, kan dit als voorwaarde vorm- en inhoudsvereisten worden opgenomen in de lagere wet- en regelgeving (bijvoorbeeld: het Bouwbesluit of de ministeriele regeling) Organisatievorm Momenteel is de ATGB een door de Minister aangestelde onafhankelijke commissie, die niet bindende adviezen uitbrengt. Dit heeft in het huidige stelsel als belangrijk voordeel dat de afwegingsruimte van het bevoegd gezag gewaarborgd en onaangetast blijft. Anderzijds is dit ook een mogelijke valkuil, omdat hierdoor ook de mogelijkheid ontstaat dat het bevoegd gezag geen opvolging geeft aan de adviezen. Uit de eerdergenoemde onderzoeken en interviews komt naar voren dat de gebruiker(s) vanuit de markt wel behoefte hebben aan een bepaalde mate van zekerheid 4. Ook wordt aangegeven dat kwaliteitsborgers mogelijk een stuk terughoudender zullen zijn in de beoordeling van gelijkwaardige oplossingen dan nu het geval is, gezien het risico dat zij lopen en de privaatrechtelijke aansprakelijkheid. Waar in het huidige stelsel een oplossing als gelijkwaardig wordt beoordeeld door het bevoegd gezag, kan binnen het nieuwe stelsel een kwaliteitsborger de gelijkwaardigheid afwijzen. Meer zekerheid kan onder andere gerealiseerd worden door een toetsing met bindende uitspraak of door de commissie juridisch steviger te verankeren. Hieronder worden enkele mogelijke organisatievormen besproken om hieraan tegemoet te komen. Besluit door bestuursorgaan Een mogelijkheid om bindende uitspraken te creëren, is het opzetten van een bestuursorgaan en de huidige commissie hierin te laten opgaan. Besluiten van een bestuursorgaan zijn bindend en indien gewenst staat hier in de regel bezwaar en beroep voor open. Het voordeel hiervan is dat het bestuursorgaan op elk moment in het proces betrokken kan worden, dus ook zoals in de vorige paragraaf besproken, bij bijvoorbeeld de planvorming en in het vooroverleg en dat indien er geen bezwaren worden ingediend of gegrond worden verklaard het advies een (bindend) besluit is, waar niet van afgeweken kan worden. Bindend advies in geschil Een andere manier om tot bindende uitspraken te komen is in de vorm van een geschillen- of arbitragecommissie met de bevoegdheid tot bindende besluitvorming. Deze commissie kan opgenomen worden in de instrumenten als commissie die geschillen op het gebied van gelijkwaardigheid beslecht. Het voordeel hiervan is dat beide partijen in een geschil zekerheid hebben over de uitkomst van een advies van de commissie. Hier mogen de partijen niet van afwijken. Versteviging juridische verankering en gezag commissie Tot slot zou ook de huidige organisatievorm behouden kunnen worden, een commissie die niet bindende adviezen uitbrengt, maar deze steviger juridisch te verankeren om meer zekerheid te bieden. Verschillende voor dit onderzoek gesproken respondenten geven aan dat een door de minister ingestelde adviescommissie die in een eerdere fase betrokken kan worden, voldoende zekerheid zou moeten kunnen geven, als de positie van de commissie voldoende verankerd en helder is. Door de 4 Er is nooit gemeten of bijgehouden hoeveel adviezen geaccepteerd zijn door het bevoegd gezag. Gemeenten blijven verantwoordelijk voor de eigen besluitvorming. Zij moeten daar ook op handhaven. Sporadisch en toevalligerwijs verneemt de ATGB dat een advies is aangenomen of juist verworpen. Pagina 24

25 commissie en haar taken op te nemen in het Bouwbesluit (en het toekomstige Besluit bouwwerken leefomgeving onder de Omgevingswet) en niet in een apart instellingsbesluit zou de commissie een stevigere positie kunnen krijgen en meer bekendheid en gezag bij gebruikers kunnen verwerven. Mogelijke consequenties en overwegingen Bij de eerste twee bovenstaande oplossingsrichtingen rijst de vraag in welke mate deze rijmen met de doelen van de stelselwijziging in het kader van de Wkb. De inwerkingtreding van de Wkb zal namelijk de volgende drie effecten tot gevolg moeten hebben: de positie van de eindgebruiker/consument verbeteren, ieders verantwoordelijkheid verduidelijken en de levering van kwaliteit vanuit de bouw zelf laten komen (ibk, 2018). Met de doelstelling om de bouw zelf kwaliteit te laten leveren in ogenschouw nemende mag verondersteld worden dat een nieuw, nationaal bestuursorgaan of een door de Rijksoverheid ingestelde commissie met de bevoegdheid tot bindende besluitvorming niet in lijn ligt met het doel dat de stelselwijziging oorspronkelijk voor ogen heeft. 'Duidelijke verantwoordelijkheden' en 'de bouw levert zelf kwaliteit' betekent dat in de geest van de Wkb het beoordelen van de gelijkwaardigheid ook daadwerkelijk door marktpartijen uitgevoerd zou moeten worden. De transformatie van adviescommissie naar besluitvormend nationaal bestuursorgaan of commissie met de bevoegdheid bindende adviezen uit te brengen, betekent dat het oordeel over gelijkwaardigheid nog steeds een overheidsaangelegenheid blijft en verschuift van de gemeente naar een (nieuw) nationaal bestuursorgaan of commissie. Anderzijds kan als voordeel aangedragen worden dat de uitleg en toepassing van nationale wetgeving wel in handen blijft van onafhankelijke en deskundige Rijksoverheidsmedewerkers. De kans dat het advies van de commissie in de eerste twee bovenstaande oplossingsrichtingen wordt verworpen door het bevoegd gezag is daarmee verholpen, maar daarvoor is het oprichten van een bestuursorgaan of commissie met de bevoegdheid tot bindende besluitvorming niet noodzakelijk. Daarnaast kan een geschillen- of arbitragecommissie niet in een eerder moment in het proces betrokken kan worden, er moet ook in dit geval eerst sprake zijn van een geschil. Op deze manier wordt niet tegemoet gekomen aan de behoefte aan eerdere betrokkenheid van de commissie in het proces. Met derde bovenstaande oplossingsrichting wordt een minder vergaande aanpassing beschreven. De adviezen van de commissie blijven niet bindend, waardoor de verantwoordelijkheid bij de markt ligt en daarmee beter past in het nieuwe stelsel. Wel wordt een mindere mate van zekerheid geboden door het behouden van niet bindende adviezen. Echter, mag er wel vanuit gegaan worden dat met de reeds uitgebrachte adviezen de commissie een gezaghebbend instituut is waar een bepaalde mate van rechtszekerheid vanuit gegaan mag worden. Onafhankelijk van de keuze voor een bepaalde organisatievorm is uit de interviews gebleken dat er meer aandacht kan worden gegeven aan het bestaan van de ATGB. Er werd aangeraden meer ruchtbaarheid te geven aan het bestaan van de commissie en de verbreding van haar taken, omdat beide nog weinig bekend zijn ICT en informatievoorziening Op dit moment worden de adviezen van de ATGB gepubliceerd op de website van de ATGB en zijn de adviezen terug te vinden bij de Helpdesk Bouwregelgeving. In de huidige opzet zijn er echter geen mogelijkheden om slim te filteren en zoeken, behalve de mogelijkheid om met zoektermen bij het advies te komen dat relevant is voor de gebruiker. Daarnaast is er gebrek aan uniformiteit in de beoordeling van gelijkwaardigheid voor marktpartijen. Zoals eerder in dit onderzoek is aangehaald, blijkt uit onderzoek dat er ongenoegen bestaat bij marktpartijen over de (verschillende) wijze waarop gemeenten gelijkwaardige oplossingen beoordelen. Bij inwerkingtreding van de Wkb zullen er diverse private kwaliteitsborgers zijn, die zorg dragen voor de beoordeling van gelijkwaardige oplossingen. Pagina 25

26 Respondenten geven aan dat zij verwachten dat hiermee de uniformiteit nog steeds niet geborgd zal zijn. Gegeneraliseerde adviezen Bovenstaande pleit voor meer uniformiteit en handvatten in de beoordeling van gelijkwaardigheid. Over de mate waarin een advies over een gelijkwaardige oplossing te generaliseren is, verschillen de meningen, maar de behoefte hieraan is sterk. Dit blijkt uit eerder onderzoek en de interviews. Waar mogelijk kan onderscheid gemaakt worden in de beoordeling van producten en de beoordeling van concepten. Indien bepaalde producten worden beoordeeld als een gelijkwaardige oplossing, kunnen deze voorzien worden van een positief advies en in een databank opgenomen worden. Van projecten kan het concept van de oplossing bekeken worden en hier algemene uitgangspunten uitgehaald worden, waar in ieder geval aan voldaan dient te worden. De huidige adviezen van de ATGB kunnen nog eens tegen het licht gehouden worden en waar mogelijk worden gegeneraliseerd. Door een eerdere betrokkenheid van de commissie in het proces, wordt het voor de kwaliteitsborgers mogelijk om bij twijfel advies van de commissie te kunnen inwinnen alvorens tot beoordeling over te gaan. Ook dit zou de uniformiteit in de beoordeling ten goede kunnen komen. Ook kan dit het risico beperken een als gelijkwaardig beoordeelde oplossing na oplevering door het bevoegd gezag gehandhaafd wordt door verschillen van inzicht met de kwaliteitsborger. Onafhankelijke database Er is vanuit de gebruiker(s) behoefte aan een onafhankelijke databank, waarmee een helder overzicht en snel duidelijkheid te krijgen is over de algemeen aanvaarde onderbouwing en acceptatie van een gelijkwaardige oplossing (SBRCURnet, 2016; W/E adviseurs, 2016 en interviews). Als er een databank voor gelijkwaardige oplossingen wordt ontwikkeld, is die primair bedoeld voor het gebruik door iedereen die betrokken is bij projecten waarin gelijkwaardige oplossingen worden toegepast. Gebruikers hebben behoefte aan referentie-onderbouwingen van gelijkwaardige oplossingen die ze kunnen toepassen in hun eigen projecten. Dergelijk gebruik vergt een aantal specifieke eigenschappen voor het gebruik van de databank in de praktijk: 1. Adequaat filteren van gegevens om relevante referenties te vinden; 2. Laagdrempelige toegang tot de databank; 3. Op elk gewenst moment beschikking over actuele gegevens (SBRCURnet, 2016; W/E adviseurs, 2016). Mogelijke consequenties en overwegingen De keuze om aan de bovenstaande eigenschappen en wensen te voldoen betekent dat een nieuwe database ontwikkeld dient te worden of dat de huidige registratie op de website van de ATGB en/of de database bij Helpdesk Bouwregelgeving verder doorontwikkeld moeten worden. Op deze wijze kan ingespeeld worden op de behoeften van de gebruiker(s). Om versnippering te voorkomen lijkt de keuze voor het doorontwikkelen van de Helpdesk Bouwregelgeving 5 een logische keuze 6. Ten aanzien van het generaliseren van de adviezen, dient rekening gehouden te worden met het feit dat het generaliseren van de adviezen extra capaciteit vraagt van de commissie (of een ander orgaan 5 Onder de Omgevingswet komt een centraal informatiepunt waar de Helpdesk ook onderdeel van zal gaan uitmaken. Tot dan kan de huidige helpdesk gebruikt worden om informatie centraal beschikbaar te stellen. 6 Momenteel heeft het Bureau Controle en Registratie Gelijkwaardigheid (BCRG) een database Gecontroleerde Kwaliteitsverklaringen en Gelijkwaardigheidsverklaringen op het gebied van energieprestaties. Uit een vooronderzoek naar de mogelijkheid deze commissies of databases samen te voegen, blijkt dat het vakgebied van beide commissies dusdanig verschilt, dat samenvoeging geen specifieke meerwaarde biedt in de behoeften van gebruikers (deze zijn verschillend). Pagina 26

27 dat beschikt over voldoende kennis en kunde om dit uit te voeren). Vanuit het Wkb gedachtegoed kan een bijdrage hieraan door de markt worden gedaan, evenals aan de centrale database. Daarnaast blijkt dat de database voor de gebruikers slecht vindbaar is, maar dat ook het bestaan hiervan bij een gering aantal mensen bekend is. Zoals hiervoor ook al is aangegeven, wordt aangeraden meer ruchtbaarheid te geven aan het bestaan van de commissie en de verbreding van haar taken. Dit geldt ook voor het bestaan en de functionaliteit van een centrale database Financiering Momenteel wordt de ondersteuning door de ATGB bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid volledig gefinancierd door de Rijksoverheid. Gebruikers hebben baat bij een goed uitgeruste en werkende ondersteuning van gelijkwaardigheid. Financiering door de markt In dezelfde gedachtelijn van de Wkb redenerend is het een logische stap om de markt (mee) te laten financieren. Gezien het profijt dat een individu heeft bij een oordeel over een gelijkwaardige oplossing is het te verantwoorden dat op basis van bijvoorbeeld een tariefstelsel de kosten van de ATGB kunnen worden doorbelast aan de markt. Zeker indien er meer aan de ATGB gevraagd gaat worden, door bijvoorbeeld een stijgend aantal adviesaanvragen. Dit kan door de markt volledig de kosten te laten dekken van de adviezen of door dit deels te laten dekken door de markt. Mogelijke consequenties en overwegingen Gezien voorgaande paragrafen zijn er wel wat kanttekeningen bij te plaatsen bij financiering door de markt. Als wordt uitgegaan van het profijtbeginsel en er wordt voldaan aan de wens om gegeneraliseerde adviezen uit te brengen, dan is het mogelijk dat een aanvrager met een nieuwe gelijkwaardige oplossing betaalt voor aanvragers die later volgen met een vergelijkbare oplossing. Alle aanvragers een kostendekkende prijs laten betalen, lijkt in dit licht niet te rijmen met het profijtbeginsel. Anderzijds bestaat de mogelijkheid dat, indien aan de wens van gebruikers om eerder in het proces advies te krijgen wordt voldaan, aanvragers te snel (dus met oplossingen waarvan zij onvoldoende kunnen aantonen dat deze gelijkwaardig zijn) bij de commissie een (gratis) advies aanvragen. Hier blijkt ook het belang van het stellen van eisen aan de onderbouwing, die is beschreven in paragraaf Ook bestaat de mogelijkheid dat, door risicomijdend gedrag van kwaliteitsborgers, zij hun verantwoordelijkheid kunnen afwentelen door de commissie in te schakelen, wat door de overheid betaald wordt. In aanvulling op het opnemen van eisen ten aanzien van de onderbouwing en de verklaring (zie ook paragraaf 5.1.1), zou er daarom een (kleine) vergoeding in rekening kunnen worden gebracht, waarmee de markt deels mee financiert aan de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Dit past ook binnen de uitgangspunten van de Wkb. Op deze manier wordt ook rekening gehouden met MKB. Afhankelijk van de eisen die gesteld worden aan de onderbouwing en de verklaring van de gelijkwaardige oplossing, zal hier ook in moeten worden geïnvesteerd door de aanvrager. 5.2 Positionering van de ATGB in het nieuwe stelsel Zoals eerder ook beschreven, hebben de besproken wetswijzigingen op zichzelf geen invloed op de ondersteuning bij het toepassen van het principe van gelijkwaardigheid. Om deze reden is het dan ook niet noodzakelijk om de ondersteuning (de ATGB) anders te organiseren. Wel ontstaan er met de komst van de Wkb nieuwe partijen, waarbij in verschillende eerder uitgevoerde onderzoeken gekeken is of en in hoeverre de huidige ATGB onder de toelatingsorganisatie gepositioneerd kan worden. In Pagina 27

28 deze paragraaf wordt dit kort afgezet tegen het behouden van de huidige organisatie van de commissie en gekeken wat de mogelijkheden en overwegingen hierbij zijn. Dit los van het beter tegemoetkomen aan de behoeften van de gebruikers, wat in de vorige paragrafen beschreven is Apart orgaan ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid behouden Met het behouden van een apart orgaan voor de ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid wordt een onafhankelijkheid behouden. Indien de commissie in huidige vorm wordt behouden hoeven er weinig tot geen extra organisatorische, juridische en financiële maatregelen te worden genomen. Wel zal in ieder geval het instellingsbesluit aangepast moeten worden ten aanzien van de partijen die verzoek mogen doen aan de commissie. Dit is nu beperkt tot het bevoegde gezag, de initiatiefnemer, de aanvrager, de melder, of degene tot wie een handhavingsbesluit zich richt. Hier zal de kwaliteitsborger toegevoegd moeten worden. Indien de commissie wordt omgezet in een bestuursorgaan of geschillen- of arbitragecommissie zullen er wel extra organisatorische, juridische en financiële maatregelen moeten worden genomen (zie ook paragraaf voor overwegingen bij de verschillende organisatievormen) Orgaan ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid onder de Toelatingscommissie De meeste respondenten stonden positief de mogelijkheid verbinding te zoeken tussen de huidige commissie en de toelatingsorganisatie in het nieuwe stelsel voor kwaliteitsborging in de bouw, met name met het oog op het tegengaan van versnippering in de bouwesector. Het bestuursorgaan dat wordt opgericht, wordt (in de voorgenomen regelgeving) de toelatingsorganisatie kwaliteitsborging bouw, kortweg toelatingsorganisatie genoemd. Hieronder valt, zoals nu is beoogd, de toelating van de instrumenten en het toezicht op het stelsel. In voorgaande paragrafen zijn een tweetal organisatievormen voor de toekomstige ATGB besproken: een commissie (huidige vorm, een geschillencommissie of arbitragecommissie) en een bestuursorgaan. Alle vormen zouden onder de hoede van de toelatingsorganisatie kunnen worden ondergebracht. Hieronder is schematisch weergegeven op welke wijze deze verbinding tot stand kan komen en zijn hierbij enkele overwegingen meegegeven. Een mogelijkheid is om de commissie volledig te integreren in het zelfstandig bestuursorgaan. Figuur 3. De ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid als onderdeel van het zelfstandig bestuursorgaan In dit geval wordt de ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardige oplossingen uitgevoerd door een bestuursorgaan. Daarmee worden de adviezen besluiten en dus bindend. In paragraaf zijn de consequenties en overwegingen van deze organisatievorm (bestuursorgaan) beschreven. Daarnaast kan de ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid als apart orgaan onder de toelatingscommissie vallen. Pagina 28

29 Figuur 4. De ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardigheid onder de toelatingsorganisatie als apart orgaan Op deze manier staat de keuze voor organisatievorm nog open. Er kan gekozen worden om een apart bestuursorgaan hiervoor op te zetten, maar het is ook mogelijk om hier een commissie onder te scharen (zie ook de overwegingen hierbij in paragraaf 5.1.2). Hieronder worden enkele consequenties en overwegingen meegegeven ten aanzien van het plaatsen van de ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardige oplossingen onder de toelatingsorganisatie. Mogelijke consequenties en overwegingen Indien de commissie onder de hoede van de toelatingsorganisatie wordt ondergebracht, kan de commissie gebruik maken van de faciliteiten en capaciteit van de toelatingsorganisatie. Zo kan de financiering, administratie en ICT voorzieningen centraal worden geregeld. Aangezien de toelatingsorganisatie al een database bijhoudt en beheert voor instrumenten voor kwaliteitsborging, kan de gewenste centrale database hier ook onder worden gebracht. Door de ondersteuning bij de toepassing bij gelijkwaardige oplossingen onder de toelatingsorganisatie te positioneren worden kennis en ervaring gedeeld en geborgd binnen één organisatie. Wel moet er aandacht zijn voor de onafhankelijkheid van het orgaan dat ondersteuning biedt bij het toetsen van gelijkwaardige oplossingen en zou de toelatingsorganisatie bijvoorbeeld niet inhoudelijk mogen sturen op adviezen. Deze schijn zou gewekt kunnen worden door de ondersteuning op te laten gaan in het zelfstandig bestuursorgaan. Daarnaast zijn, zoals gezegd, zowel een commissie, als een bestuursorgaan onder de toelatingsorganisatie mogelijk, echter het merendeel van de respondenten acht een goed in het Bouwbesluit verankerde commissie voldoende om tegemoet te komen aan de behoeften van de gebruikers. Bovendien past dit beter in het gedachtengoed van de Wkb. 5.4 Resumé Voorliggend document is het rapport van een verkenning naar de consequenties van het nieuwe stelsel op de ondersteuning bij de toepassing van gelijkwaardige oplossingen en de behoeften van de gebruikers, waaronder MKB. Doel van deze verkenning is inzicht te geven in mogelijke consequenties en oplossingsrichtingen, aan de hand waarvan met stakeholders het gesprek aangegaan kan worden. In dit laatste hoofdstuk zijn verschillende oplossingsrichtingen en overwegingen geformuleerd voor de toekomst van de ondersteuning bij de toepassing van het principe van gelijkwaardigheid. Dit is gedaan vanuit de knelpunten die momenteel in de praktijk worden ervaren en vanuit het gedachtengoed van de Wkb. De verschillende oplossingsrichtingen kunnen in veel gevallen gecombineerd worden toegepast, zo is het bijvoorbeeld mogelijk om te kiezen voor een commissie al dan niet onder de toelatingsorganisatie, die eerder in het proces betrokken wordt, (deels) gefinancierd wordt vanuit de markt, waarvan de adviezen worden gegeneraliseerd en worden opgenomen in een centrale database. Pagina 29