Een vergelijking tussen de parlementaire discussie uit 1971 en de parlementaire discussie uit 2012 rond het initiatief bij de kabinetsformatie.

Transcriptie

1 Masterscriptie Een vergelijking tussen de parlementaire discussie uit 1971 en de parlementaire discussie uit 2012 rond het initiatief bij de kabinetsformatie. Naam: Lindy Ivangh Studentnummer: Scriptie begeleider: dhr. mr. dr. J.H. Reestman Master: Staatsrecht Datum:

2 Een vergelijking tussen de parlementaire discussie uit 1971 en de parlementaire discussie uit 2012 rond het initiatief bij de kabinetsformatie. Probleemstelling: Wat zijn de belangrijkste overeenkomsten en/of verschillen tussen de aanvaarde motie-kolfschoten (1971) en het aanvaarde voorstel uit 2012 tot wijziging van het Reglement van Orde rond het initiatief bij de formatieprocedure? Inhoudsopgave p. 1 Inleiding p. 2 Hoofdstuk 1: De kabinetsformatie p : Korte geschiedenis van de coalitievorming p : De procedure p : Positie van de Koning tijdens het formatieproces p. 9 Hoofdstuk 2: De motie kolfschoten p : De Commissie Cals-Donner p : De argumenten p : De motie-kolfschoten in de praktijk p. 20 Hoofdstuk 3: Wijziging Reglement Orde van de Tweede Kamer in verband p. 23 met de aanwijzing van kabinets (in)formateur(s) 3.1: Wat vooraf ging aan de wijziging p : De argumenten p : Artikel 139a Reglement van Orde in de praktijk p. 29 Conclusie: p. 32 Wat zijn de belangrijkste overeenkomsten en/of verschillen tussen de aanvaarde motie-kolfschoten (1971) en het aanvaarde voorstel uit 2012 tot wijziging van het Reglement van Orde rond het initiatief bij de formatieprocedure? Literatuurlijst p. 34 1

3 Inleiding Onmiddellijk na de Tweede Kamerverkiezingen begint de formatie van een nieuw kabinet. De basis voor een nieuw kabinet en voor het beleid dat het kabinet zal voeren wordt gelegd tijdens de kabinetsformatie. Sinds eind maart 2012 bepaalt artikel 139a van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer, dat de Kamer het voortouw neemt in het (in)formatieproces. Deze rol was voorheen weggelegd voor de Koningin. Voor deze wijziging van het Reglement van Orde zijn al verschillende pogingen ondernomen om het initiatief tijdens de formatieprocedure neer te leggen bij de Tweede Kamer. Deze pogingen zijn of mislukt of gedeeltelijk gelukt. De belangrijkste (gedeeltelijk) gelukte poging is de motie-kolfschoten uit Op basis van de motie-kolfschoten kan de Tweede Kamer beraadslagen over de verkiezingsuitslag en een kabinetsformateur aanwijzen. Waarom is er ondanks deze motie- Kolfschoten dan toch weer een wijziging aangebracht in het Reglement van Orde om het initiatief tijdens de (in)formatieprocedure neer te leggen bij de Tweede Kamer. Het feit dat de Tweede Kamer na 1971 nooit een beroep heeft gedaan op de motie-kolfschoten geeft toch juist aan dat de Tweede Kamer dit initiatief niet perse wil hebben. 1 En in welk opzicht verschillen de beide voorstellen van elkaar? In mijn scriptie wil ik een vergelijking maken tussen de parlementaire discussie uit 1971 en de parlementaire discussie uit 2012 rond het initiatief bij de kabinetsformatie. De vraag die ik wil beantwoorden is de volgende: Wat zijn de belangrijkste overeenkomsten en/of verschillen tussen de aanvaarde motie- Kolfschoten (1971) en het aanvaarde voorstel uit 2012 tot wijziging van het Reglement van Orde rond het initiatief bij de formatieprocedure? Allereerst zal ik wat algemene informatie omtrent de kabinetsformatie geven. Zo behandel ik de geschiedenis van het formatieproces, de procedure die gevolgd wordt tijdens het proces en de rol van de Koning. Vervolgens ga ik dieper in op de motie-kolfschoten. Hoe is deze motie tot stand gekomen, welke argumenten zijn naar voren gebracht en hoe is deze motie- Kolfschoten in de praktijk gebracht? Daarna ga ik onderzoeken hoe de wijziging van het Reglement van Orde, de toevoeging van artikel 139a, tot stand is gekomen. Tevens bekijk ik welke argumenten er naar voren zijn gebracht en het verloop van de kabinetsformatie na deze wijziging. In mijn conclusie zal ik kort een vergelijking maken tussen de twee parlementaire discussies en beantwoord ik vervolgens de probleemstelling. 1 W.J.M. Voermans, Zelfredzaam formeren, TvCR 2011, p

4 1. Kabinetsformatie 1.1 Korte geschiedenis van de coalitievorming Door de grondwetswijziging van 1917 is het districtenstelsel vervangen door het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging en is in Nederland een algemeen mannenkiesrecht ingevoerd. Het Nederlandse kiesstelsel is sinds 1917 gebaseerd op het beginsel van evenredige vertegenwoordiging met stemoverdracht op opvolgende kandidaten op de kandidatenlijsten. De zetelverdeling komt overeen met de verhoudingen in het aantal uitgebrachte stemmen op de ingediende lijsten. Op deze manier wordt de politieke partij bij verkiezingen de bepalende factor. De kandidaten en de volgorde op de kandidatenlijst worden door de politieke partij geselecteerd. 2 De partijpolitieke verhoudingen sinds 1918 brengen met zich mee dat de Tweede Kamer verkiezingen geen uitsluitsel geven over het te vormen kabinet of de politieke richting van het kabinet. Welke partijen zullen gaan samenwerken als regeringspartijen is niet alleen afhankelijk van de verkiezingsuitslag, maar ook van de voorliggende parlementaire historie, de opstelling en houding van partijen en de noodzaak dat er een nieuw kabinet moet worden gevormd. 3 Een regeringscoalitie ontstaat tijdens de kabinetsformatie. Dat de coalitievorming een moeilijk proces is blijkt met name uit de vrijwel gebruikelijke verdeeldheid van de schriftelijke adviezen van de fractievoorzitters aan de koningin, welke sinds 1971 gepubliceerd worden. Vooral de fractievoorzitters van de middenpartijen Katholieke Volkspartij (KVP), Anti-Revolutionaire Partij (ARP), Christelijk-Historische Unie (CHU) en later het CDA lieten het na om duidelijke adviezen te geven over de coalitievorming. Dit in tegenstelling tot de fractievoorzitters van de partijen aan de linker- en rechterzijde, die wel herhaaldelijk adviezen gaven over de coalitievorming. 4 Uit de praktijk blijkt dat een kabinetsformatie vaak begint met een informatieopdracht om te onderzoeken welke verschillende mogelijkheden van coalitievorming er zijn. In de periode tussen vormden de drie confessionele partijen (RKSP, ARP, CHU) vaak en, vanaf 1922 permanent, een meerderheid. In deze periode bestonden de achtereenvolgende kabinetten tot 1933 uit een rechtse meerderheidscoalitie, dit met uitzondering van het kabinet- De Geer I. Van 1933 tot 1937 vindt een verbreding van de regeringsbasis plaats met de Vrijzinnig-Democratische bond (VDB) en de Vrijheidsbond 2 P.P.T.. Bovend'Eert, Regeerakkoorden en regeringsprograms, Den Haag: SDU-uitgeverij 1988, p P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p Vgl. Handelingen ІІ 1971/72, 11384; stcrt. 12 december 1972, nr. 242; stcrt. 1977, nr. 107; Stcrt. 4 juni 1981, nr. 104; Kamerstukken ІІ , 17555, nr.4. 3

5 (VB), maar deze brede basissamenwerking kwam in 1937 weer tot een einde toen de drie confessionele fracties opnieuw de voorkeur voor elkaar uitspraken en voor een drie partijencoalitiekabinet. Door de val van het vijfde kabinet-colijn, als gevolg van de aanneming van de motie-deckers in 1939, komt er een einde aan de rechtse samenwerking. Na de Tweede Wereldoorlog wijzigen de verhoudingen tussen de verschillende partijen. Van 1948 tot 1958 kent Nederland vier opeenvolgende brede-basis-kabinetten, waaraan veel partijen deelnemen, die gesteund worden door de overgrote meerderheid van het parlement. In deze coalities werken belangrijke verzuilde partijen samen en worden de posten onderling evenredig verdeeld. 5 De minister-president van deze vier opeenvolgende brede-basis-kabinetten is Willem Drees van de PvdA. In december 1958 komt er een einde aan de periode die zich kenmerkt door brede-basis-kabinetten. Vervolgens worden de kabinetten tot 1972 gevormd door samenwerking in coalitiekabinetten van KVP, ARP en CHU met de VVD. Van 1973 tot 1977 wordt het kabinet gevormd door een coalitie tussen PvdA, Politieke Partij Radikalen (PPR), D 66 en ARP. Daarna volgen de drie kabinetten onder leiding van Van Agt. Het eerste kabinet Van Agt wordt gevormd door een coalitie tussen het CDA en de VVD, het tweede kabinet Van Agt wordt gevormd door een coalitie tussen het CDA, de PvdA en D 66, het derde kabinet Van Agt is een rompkabinet met de overgebleven partijen CDA en D 66 nadat de ministers van de PvdA hun ontslag hebben ingediend en geen onderdeel meer uitmaken van het kabinet. In de periode van 1982 tot en met 1994 worden de kabinetten geleid door Lubbers als minister-president. Tot 1989 werkt het CDA samen met de VVD, en vanaf 1989 met de PvdA. In 1994 wordt een kabinet gevormd door een coalitie tussen PvdA, D66 en VVD; dit kabinet staat bekend als het eerste paarse kabinet. Tot nu toe is dit ook het laatste kabinet dat de volledige regeerperiode van 4 jaar heeft doorstaan. Tot 2002 is Nederland geregeerd door het paarse kabinet door coalitievorming tussen PvdA, D66 en VVD. Daarna volgen de kabinetten Balkenende I, Balkenende II, Balkenende III en Balkenende IV. Kabinet Balkenende I wordt gevormd door het CDA, de VVD en de LPF, kabinet Balkenende II door het CDA, de VVD en D66, kabinet Balkenende III door het CDA en de VVD en kabinet Balkenende IV door het CDA, de PvdA en de CU. Van 2010 tot 2012 wordt Nederland geregeerd door het minderheidskabinet Rutte І dat bestaat uit de VVD en het CDA en gedoogsteun ontvangt van 5 P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p

6 de PVV. 6 Vanaf 2012 wordt Nederland geregeerd door kabinet Rutte ІІ, dit kabinet wordt gevormd door de VVD en de PvdA. 1.2 De procedure Direct na Tweede Kamerverkiezingen begint de formatie van een nieuw kabinet. Er zijn geen wettelijke regels die de kabinetsformatie beheersen, in de Grondwet wordt alleen het begin en het einde van de kabinetsformatie geregeld, dat wil zeggen het ontslag van de oude ministers en het benoemen van de nieuwe. 7 De procedure van de kabinetsformatie berust voornamelijk op het ongeschreven staatsrecht en politieke spelregels. Van oudsher begon de formatieprocedure met consultaties door de Koningin. Bij de algemene consultaties worden eerst de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer gehoord alsook de vice-voorzitter van de Raad van State. Dit zijn neutrale adviseurs waarvan de adviezen niet openbaar worden gemaakt. In 1981 maakt Dolman van de PvdA, die op dat moment voorzitter van de Tweede Kamer is, publiekelijk bekend dat hij geen politiek advies aan de Koningin uitbrengt. Wel wil hij als Kamervoorzitter het Staatshoofd helpen bij het lezen of uitzetten van de politieke kaart en bij het signaleren van de te verwachten moeilijk- en mogelijkheden. 8 Dolman bevestigt hiermee dat hij onafhankelijk van zijn partij optreedt als neutrale adviseur. Ook in de periode daarvoor en daarna treden de neutrale adviseurs inderdaad onafhankelijk van hun partij op. Ook wordt vaak niet-officieel de (demissionaire) minister-president om advies gevraagd. Na de adviezen van de neutraal geachte raadslieden volgen de adviezen van de fractievoorzitters. Alle officiële adviezen worden na afloop op schrift gesteld en kunnen worden geraadpleegd door de (in)formateur. Sinds 1965 is het normaal gebruik geworden om ook bij een tussentijdse kabinetscrisis de fractievoorzitters van alle partijen om advies te vragen. 9 Indien er verkiezingen zijn geweest worden er altijd algemene consultaties gehouden. Vanaf 1971 worden de schriftelijke adviezen van de fractievoorzitters gepubliceerd 10, dit vanwege de roep om meer openbaarheid. 11 Het is van groot belang dat een nieuw kabinet zo snel mogelijk wordt gevormd. Langdurige kabinetsformaties zijn problematisch aangezien politiek gevoelige kwesties 6 Regering, kabinetten sinds 1945, < opgehaald op 17 december Grondwet, artikel P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p Zie hierover: Handelingen ІІ , blz. 139 (Regeringsverklaring kabinet Biesheuvel, 3 augustus 1971). 11 P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p

7 blijven liggen tot er een nieuw kabinet is. In Nederland varieert de duur van kabinetsformaties van enkele weken tot meer dan een half jaar. 12 Taak (in)formateur Sinds 1959 wordt bij een formatie na verkiezingen bijna altijd eerst een informateur aangewezen. Dit was eerder ook al eens voorgekomen, in 1951 na een kabinetscrisis. De informateur heeft een verkennende rol bij de kabinetsformatie. Zowel de informateur als de formateur moet zich tijdens de uitoefening van zijn taak verheffen boven de betrokken partijen, ondanks het feit dat hij (of zij) voorkomt uit een van deze partijen en hij rekening zal houden met de grenzen, idealen en politieke mogelijkheden van zijn partij. Van neutraliteit is dan ook geen sprake, de bovenpartijdigheid is meer functioneel van aard en een voorwaarde voor het slagen van de opdracht die een informateur of formateur meekrijgt. 13 De informateur bekijkt welke partijen met elkaar een nieuw kabinet kunnen en willen vormen en welke verschillen en/of problemen zij moeten zien te overwinnen. Wat de rol van een informateur precies inhoudt, is afhankelijk van de verkiezingsuitslag en van de opdracht die een informateur krijgt naar aanleiding van de uitslag. Deze opdracht is doorgaans geclausuleerd. Aan deze beperkende clausules is de informateur gebonden. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen twee groepen van clausuleringen. Allereerst zijn er de clausuleringen welke direct betrekking hebben op de doelstelling. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de opdracht om een zo breed mogelijk kabinet te vormen. De tweede groep clausuleringen heeft betrekking op de aard van de relatie tussen kabinet en fracties, en kan van betekenis zijn voor de werkwijze van de informateur. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een opdracht tot de vorming van een kabinet dat het vertrouwen geniet van de Tweede Kamer. 14 Indien twee partijen een meerderheid vormen en het met elkaar eens zijn, krijgt de informateur een beperkte opdracht mee. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de verkiezingsuitslag van De informateurs, Henk Kamp en Wouter Bos, krijgen tijdens deze formatieprocedure de opdracht om op zo kort mogelijke termijn de mogelijkheid te onderzoeken van een stabiel kabinet, bestaande uit de VVD en de PvdA. 15 Indien het tegenovergestelde het geval is, dus als er pas een meerderheid gevormd kan worden door een coalitie van meerdere partijen, dan krijgt de informateur een uitgebreidere opdracht mee. De 12 De formatie van het kabinet Beel ІІ in 1958 ging het snelst, de formatie was binnen 10 dagen rond, de langste kabinetsformatie duurde 208 dagen, dit was in 1977 bij het eerste kabinet-van Agt 1, dit zijn twee uiterste situaties, ontleend aan: P.P.T. Bovend Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse Parlement, 11e druk, Deventer: Kluwer, 2010, p P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p Tweede Kamer, de formatie, < opgehaald op 11 Januari

8 direct. 20 Afgezien van de formele verschillen tussen de taken van de informateur en de meest uitgebreide opdracht is de ongeclausuleerde opdracht. Een informateur krijgt dan de opdracht tot vorming van een kabinet. 16 Een formateur kan in tegenstelling tot een informateur ook daadwerkelijk formeren en wordt vaak zelf minister-president. Hij (of zij) kan de ministersposten, de portefeuilles, verdelen. De grootte van de fracties is hierbij veelal bepalend. In het algemeen levert de grootste partij zowel de minister-president als de meeste ministers. Vervolgens kan de formateur mensen zoeken die namens de coalitiepartij(en) minister of staatssecretaris willen worden. Het nieuwe kabinet komt bijeen voor een constituerend, vormend, beraad indien de nieuwe ministersploeg compleet is. De ministers verklaren tijdens dit beraad dat ze het eens zijn met het regeerakkoord. De minister-president doet vervolgens een voordracht tot benoeming van de aangezochte ministers aan de Koningin 17. Een formatieopdracht wordt pas officieel aanvaard indien de formateur de ministersploeg rond heeft, een uitzondering daargelaten. 18 Daarvoor houdt hij de opdracht in beraad en indien zijn poging om tot een formatie te komen mislukt dan verzoekt hij om ontheffing van de opdracht. Door deze constructie kan een formateur nooit mislukken in zijn poging om tot een formatie te komen. De gedachte hierachter is dat op deze manier wordt voorkomen dat het prestige van de toekomstige minister-president wordt aangetast. Het is normaal gebruik dat de formateur bij het slagen van de formatieopdracht minister-president wordt. De kans dat (niet-officieel aanvaarde) formatieopdrachten mislukken is tegenwoordig niet groot meer aangezien sinds 1981 altijd eerst een informateur is aangewezen voordat een formateur werd aangewezen. De voorafgaande informatiefase biedt de als minister-president gedachte politicus bescherming tegen eventuele schaderisico s. 19 Tijdens de informatiefase kan een informateur rapporteren wat wel of wat niet mogelijk is en deze informatie is voor een formateur waardevol. Een informateur komt niet in aanmerking voor het premierschap en de prestigekwestie speelt dan ook geen rol. Dus indien een informateur de opdracht ontvangt om de mogelijkheden te onderzoeken om tot een kabinet te komen, aanvaardt hij deze formateur verschillen de werkzaamheden inhoudelijk niet veel van elkaar. De mogelijkheid bestaat dat meerdere (in)formateurs worden aangewezen. Zo werd er in 1981 aan Lubbers, 16 P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p Grondwet, artikel Beel aanvaarde de formatieopdracht onmiddellijk in 1958 tijdens tussentijdse kabinetscrisis, ontleend aan: P.P.T. Bovend Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse Parlement, 11e druk, Deventer: Kluwer, 2010, p P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p P.P.T. Bovend Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse Parlement, 11e druk, Deventer: Kluwer, 2010, p

9 De Koning en Van Thijn een opdracht gegeven. In 1994 en 1998 werd ook aan drie personen uit de beoogde regeringspartijen, PvdA, D66 en VVD, een opdracht gegeven en in 2002 werd tweemaal een opdracht uitgereikt aan twee informateurs, namelijk informateurs afkomstig van het CDA en PvdA en informateurs afkomstig van CDA en VVD Regels en gebruiken Zoals al eerder genoemd is er in wettelijk opzicht niet veel geregeld betreffende de kabinetsformatie. Elke formatie is uniek en schrijft zijn eigen geschiedenis, van vaste regels tijdens de kabinetsformatie kan dan ook niet gesproken worden. 21 Wel kunnen er wat algemene regels en gebruiken worden onderscheiden. Zo is het een gewoonte dat het zittende kabinet uiterlijk op de dag van de verkiezingen voor de Tweede Kamer zijn ontslag indient, ook indien de verkiezingen het gevolg zijn van een besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer. 22 Sinds 1967 is het niet meer voorgekomen dat coalities wisselen van partijpolitieke samenstelling zonder voorafgaande Tweede Kamerverkiezingen. 23 Sinds 1982 is het een vaste gewoonte dat een informateur alle onderhandelingsfasen leidt. Alleen de selectie van de ministers en staatssecretarissen vindt plaats onder leiding van een formateur, tevens de kandidaat minister-president. 24 Daarnaast is het sinds 1993 een gewoonte dat tijdens het formatieproces demissionaire kabinetten hun normale besluitvormende en beleidsvoorbereidende taken uitvoeren. Dit geldt niet indien de Tweede en/of Eerste Kamer in meerderheid besluitvorming over een specifiek onderwerp controversieel heeft verklaard. 25 Een belangrijke regel die wordt aangehouden tijdens de kabinetsformatie is dat de grootste partij het initiatief toekomt. Dit is alleen anders indien de partijverhoudingen de vorming van een meerderheidskabinet langs die weg uitsluiten. 26 Deze regel brengt met zich mee dat de eerste (in)formatieopdracht naar iemand gaat die door de fractievoorzitter van de grootste partij wordt gesuggereerd. 27 Een andere belangrijke regel die kan worden onderscheiden is dat de eenmaal gekozen richting het verdere verloop van de formatie bepaalt. Bij mislukkingen vormt de aanvankelijk gekozen richting van partijen een richtlijn voor de 21 P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p J. Th. J. van den Berg, De 'Tien Geboden' van de kabinetsformatie. Conventies gerespecteerd tijdens de regeringsvorming in Nederland, Alphen aan de Rijn: 23 juni 2011, p J. Th. J. van den Berg, De 'Tien Geboden' van de kabinetsformatie. Conventies gerespecteerd tijdens de regeringsvorming in Nederland, Alphen aan de Rijn: 23 juni 2011, p J. Th. J. van den Berg, De 'Tien Geboden' van de kabinetsformatie. Conventies gerespecteerd tijdens de regeringsvorming in Nederland, Alphen aan de Rijn: 23 juni 2011, p J. Th. J. van den Berg, De 'Tien Geboden' van de kabinetsformatie. Conventies gerespecteerd tijdens de regeringsvorming in Nederland, Alphen aan de Rijn: 23 juni 2011, p Zoals in P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p

10 volgende stap. De gedachte hierachter is dat zwalken de onderhandelingspositie van de betreffende partij verslechterd en dat het zorgt voor overbodig tijdverlies. 28 De regeringsverklaring De formatieprocedure komt formeel ten einde als de benoeming en de beëdiging van de ministers en de staatssecretarissen plaatsvindt. De ministers worden benoemd bij Koninklijk besluit, dit is een besluit van de regering. 29 Deze benoemingsbesluiten worden door zowel de Koning als de minister-president ondertekend. 30 Voorheen werd het parlement niet betrokken bij de formatieprocedure, dit is door de verandering van het Reglement van Orde van de Tweede Kamer veranderd. Sinds 2012 stelt de (meerderheid van de) Tweede Kamer de informatieopdracht op en wijst zij de informateur aan. Ondanks de beperkte rol van de Tweede Kamer voor deze wijziging, ontbrak de democratische legitimatie toen niet. Het vertrouwensbeginsel brengt namelijk met zich mee dat een nieuwe regering het vertrouwen nodig heeft van het parlement, althans de Tweede Kamer, indien dit vertrouwen ontbreekt kan het nieuwe kabinet niet functioneren. De Tweede Kamer kan namelijk altijd het vertrouwen in een kabinet opzeggen door een motie van wantrouwen in te dienen. Het eerste dat een nieuw kabinet doet is een regeringsverklaring opstellen met daarin de hoofdlijnen van het regeerakkoord. De minister-president spreekt deze verklaring uit in de Tweede Kamer. De Tweede Kamer debatteert vervolgens over de inhoud van de regeringsverklaring. Na dit debat blijkt of de Tweede Kamer de nieuwe regering accepteert en of het nieuwe kabinet kan rekenen op een goede samenwerking met de Tweede Kamer. Dit is bijna altijd het geval aangezien de regeringsfracties tijdens de formatie intensief met elkaar overleg hebben gevoerd. Tot nu toe is het maar één keer voor gekomen dat een nieuw kabinet direct na zijn aantreden viel, dit gebeurde in Positie van de Koning tijdens het formatieproces Er spelen verschillende discussies rond het formatieproces, bijvoorbeeld de discussie omtrent het meerderheidskabinet versus het minderheidskabinet en de discussie of het geoorloofd is om af te wijken van de spelregels van de formatieprocedure. Maar de belangrijkste en voor deze scriptie meest relevante discussie is die omtrent de rol van de Koning tijdens de kabinetsformatie. In 2012 is de rol van de Koning tijdens het formatieproces veranderd. Op 27 maart 2012 besloot de Tweede Kamer de regels omtrent het formatieproces aan te passen 28 P.F.Maas, kabinetsformaties , 's-gravenhage: staatsuitgeverij, 1982, p Grondwet, artikel Grondwet, artikel 48 9

11 in haar Reglement van Orde. Het initiatief bij de kabinetsformatie ligt nu bij de Tweede Kamer. In artikel 139a Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 31 is opgenomen dat de Tweede Kamer uiterlijk een week na de installatie van een nieuwe Kamer debatteert over de verkiezingsuitslag. Naar aanleiding van dit debat dient een informatieopdracht te worden opgesteld. Ook moet een informateur worden benoemd die de informatieopdracht uitvoert. De Kamer kan er ook voor kiezen om deze informatiefase over te slaan en direct te beginnen met formeren. Het debat dient dan uitsluitend om een formateur te benoemen en om hem een formatieopdracht mee te geven. 32 In 1971 is middels de motie Kolfschoten 33 een soortgelijke stap ondernomen als in 2012, deze motie heeft er voor gezorgd dat de mogelijkheid om het initiatief bij de Kamer neer te leggen bestond. Toch is hier in de jaren die volgden nooit gebruik van gemaakt. De Koning is onschendbaar en kan niet worden aangesproken op de keuzes die hij maakt. Artikel 42 lid 2 van de Grondwet bepaalt namelijk: de Koning is onschendbaar, de Ministers zijn verantwoordelijk. Door deze constructie is het Koningschap ingepast in en verenigd met het parlementair democratisch stelsel. De Koning heeft geen zelfstandige staatsrechtelijke bevoegdheden doordat de ministers te allen tijde verantwoordelijk zijn voor alle publieke gedragingen van de Koning. 34 De Koning treedt binnen ons staatsbestel op in twee te onderscheiden hoedanigheden. 35 De Koning is staatshoofd en de Koning maakt deel uit van de regering. 36 De ministers zijn dus verantwoordelijk voor uitingen en/of gedragingen van de Koning in beide hoedanigheden. 37 In de hoedanigheid als staatshoofd is de Koning vooral het symbool van de natie en van de eenheid van de staat. 38 In de hoedanigheid als staatshoofd is neutraliteit van (politieke) opvattingen wenselijk. Dit geldt in het bijzonder vanwege de onschendbare en dus onaantastbare positie van de Koning. De onschendbare status van de Koning bepaalt tevens de positie van de Koning als lid van de regering. De Koning heeft extern geen zelfstandige staatsrechtelijke bevoegdheden. 39 De Koning mag zich 31 Zie hoofdstuk 4 voor een citaat van artikel 139a reglement van orde en een uitgebreidere uitleg over het artikel. 32 Kamerstukken ІІ , , nr. 8, p Kamerstukken ІІ , , nr. 9 (gewijzigde motie Kolfschoten c.s., 18 februari 1971). 34 R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: uitgeverij Boom, 2008, p Formeel heeft de Koning nog een andere hoedanigheid. De Koning is immers ook voorzitter van de Raad van State (art. 74 Grondwet). Zoals in de Beschouwing over het koningschap (brief van de minister president, minister van Algemene Zaken, 15 september 2000, Kamerstukken ІІ , , nr. 1) is aangegeven betreft dit alleen een ceremoniële rol. Zie: R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: uitgeverij Boom, 2008, p Debat 28 januari 1981, minister-president Van Agt; algehele grondwetsherziening deel ІІ, eerste lezing (regering), p , Handelingen ІІ , p Die verantwoordelijkheid kan bij de minister-president liggen,maar ook bij een vakminister afhankelijk van het onderwerp van het optreden van de Koning. Zie: R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: uitgeverij Boom, 2008, p C.W. van der Pot, Handboek van het Nederlandse staatsrecht. bewerkt door D.J. Elzinga en R. de Lange, 15e druk, Deventer, 2006, blz Debat 28 januari 1981, minister-president Van Agt; algehele grondwetsherziening deel ІІ, eerste lezing (regering), p , Handelingen ІІ , p

12 wel inlaten met staatszaken als lid van de regering, alleen moet dit wel gebeuren binnen het staatsrechtelijke kader van de ministeriële verantwoordelijkheid die geldt voor de Koning. De Koning mag de grenzen van het regeringsbeleid in het openbaar niet overschrijden. 40 De ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning wordt ruim uitgelegd. De Raad van State formuleert dit als volgt: De onschendbaarheid gaat op in de ministeriële verantwoordelijkheid. 41 Eén of meer ministers zijn volledig verantwoordelijk voor het doen en laten van de Koning indien het openbaar belang daarbij is betrokken. Dit betekent dat ook privéaangelegenheden in sommige gevallen kunnen vallen onder de ministeriële verantwoordelijkheid. De ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning kan alle ministers betreffen, alleen benadrukt de Raad van State dat de minister-president bij de ministeriële verantwoordelijkheid voor de Koning een bijzondere rol heeft en de eerstverantwoordelijke is. 42 De kabinetsformatie oude stijl -dus voor de wijziging in is altijd het enige moment waarop het staatshoofd staatsrechtelijk relevante besluiten kan nemen. De Koning vervult een belangrijke taak bij de kabinetsformatie oude stijl, hij wijst namelijk één of meer (in)formateurs aan. De rol van de Koning ligt hierbij gevoelig omdat in deze periode de nieuwe politieke verhoudingen, zoals die zijn gebleken bij de verkiezingen, hun doorwerking moeten krijgen in de samenstelling van het nieuw te vormen kabinet. Tijdens de formatieprocedure treedt de Koning op als belichaming van de continuïteit binnen de regering. 43 De Koning vervult tijdens de formatieprocedure oude stijl een coördinerende functie. De formatie oude stijl begint met consultaties door de Koning. Bij de algemene consultaties worden de voorzitters van de Eerste en de Tweede Kamer gehoord alsook de vicevoorzitter van de Raad van State. Na de adviezen van de Kamervoorzitters en de vicevoorzitter van de Raad van State volgen de adviezen van de fractievoorzitters in de Tweede Kamer. Alle officiële adviezen worden op schrift gesteld en kunnen worden geraadpleegd door de (in)formateur die door de Koning wordt aangewezen. Het is van groot belang dat de Koning tijdens de formatieprocedure oude stijl een volstrekt neutrale positie inneemt ten opzichte van de politieke partijen. In de loop der jaren is een vast patroon ontwikkeld om deze neutraliteit zo goed mogelijk te waarborgen. Tijdens 40 R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: uitgeverij Boom, 2008, p Advies Raad van State naar aanleiding van de Beschouwing over het koningschap, Kamerstukken ІІ , ІІІ a. 42 Advies Raad van State naar aanleiding van de Beschouwing over het koningschap, Kamerstukken ІІ , ІІІ a. Rehwinkel geeft aan dat deze eerstverantwoordelijkheid bestaat sinds 1937: J.P. Rehwinkel, De minister-president. Eerste onder gelijken of gelijke onder eersten? Zwolle, 1991, blz Kamerstukken ІІ , , nr. 1 (Beschouwing over het koningschap, brief van de ministerpresident, 15 september 2000) en Handelingen ІІ , blz. 115 (minister-president Kok, debat algemene politieke beschouwingen, 21 september 2000). 11

13 de kabinetsformaties oude stijl is het de bedoeling dat de Koning uitsluitend handelt binnen de grenzen van de verkiezingsuitslag en de adviezen die worden uitgebracht. Wanneer deze uitgebrachte adviezen geen eenduidige meerderheidsopvatting bevatten kan de Koning in een kwetsbare positie komen. 44 De onschendbare status van de Koning brengt met zich mee dat zoveel mogelijk moet worden vermeden dat de Koning zelf ter discussie komt te staan. Toch is het wel eens voorgekomen dat de handelingen van de Koning, en daarmee ook de rol van de Koning tijdens de formatieprocedure, ter discussie komt te staan. Dit gebeurt bijvoorbeeld tijdens het formatieproces van Tijdens deze formatieprocedure is er kritiek geuit op Koningin Beatrix door de PVV. Koningin Beatrix last tijdens deze formatie een tussenronde in terwijl de PVV heeft aangegeven de optie van regeren met VVD en CDA opnieuw te willen onderzoeken. 45 De PVV betwist vervolgens de (politieke) neutraliteit ten opzichte van de handelingen van Koningin Beatrix in het kader van het formatieproces. Aangezien de Koning tijdens de kabinetsformatie optreedt als staatshoofd en niet als onderdeel van de regering, behoeft de benoeming van een (in)formateur geen contraseign. 46 Een vaste regel bij de formatieprocedure oude stijl is dat (in)formateurs zich bij het uitvoeren van hun opdracht niet verschuilen achter de Koning. De Koning kan vanwege zijn onschendbare status niet verantwoordelijk worden gehouden voor de uivoering van de opdracht. Ook het demissionaire kabinet zal niet worden aangesproken op de handelingen van een (in)formateur. 47 Bij de formaties oude stijl is er sprake van een lacune in de verantwoordingsplicht. Daarom zijn de (in)formateurs zelf (publiek) verantwoordelijk voor de aanvaarding van hun opdracht en voor hun optreden. 48 Dit betreft overigens geen echte oplossing voor de lacune die bestaat in de verantwoordingsplicht, omdat er geen sprake is van verantwoording in staatsrechtelijke zin. Een informateur kan die verantwoordelijkheid niet als zodanig aanvaarden, tenzij hij of zij later alsnog minister wordt. Een informateur zal aan de Tweede of Eerste Kamer geen staatsrechtelijke verantwoording kunnen afleggen, maar in Kamerdebatten na voltooiing van zijn werk wel vrij zijn om inlichtingen te verschaffen. Een (in)formateur verantwoordt zich dan in publieke zin door nauwkeurig schriftelijk verslag te doen van zijn werkzaamheden aan de Tweede Kamer. Deze verslagen zijn openbaar en 44 R. K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: uitgeverij Boom, 2008, p P. van den Dool, formatie kan beginnen. Niet Beatrix maar Rutte en Samsom zijn nu aan zet., < opgehaald op 14 Januari Bovend Eert en Kummeling betogen dat de Koning tijdens de kabinetsformatie optreedt als staatshoofd en niet als deel van de regering. Daaruit verklaren zij dat de besluiten in dat kader geen contraseign behoeven: Bovend Eert, P.P.T. en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement. 10e druk,deventer, 2004, blz R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: uitgeverij Boom, 2008, p Kamerstukken ІІ , , nr. 1 (Beschouwing over het koningschap, brief van de minister president, 15 september 2000). 12

14 worden naar de Kamers verzonden. 49 Tevens dragen de persconferenties en het geven van toelichting in de Tweede Kamer bij aan het afleggen van publieke verantwoording van een (in)formateur over zijn of haar optreden. De positie van de Koning wordt tevens beschermd doordat er een gewoonte bestaat om de eerste informateur een algemene inventarisatie te laten opstellen van de mogelijkheden die bestaan op basis van de nieuwe politieke verhoudingen na de verkiezingen. Alle fractievoorzitters worden daarom gehoord door de informateur. Op deze manier wordt de last van de inhoudelijke, politieke keuze voor de gekozen richting tijdens het formatieproces weggenomen bij de Koning. 50 Alle handelingen van de Koning in het kader van de formatieprocedure vallen strikt genomen onder de ministeriële verantwoordelijkheid van het zittende kabinet. Het demissionaire kabinet zal echter niet op deze handelingen worden aangesproken omdat deze handelingen van de Koning zich richten op de toekomstige politieke situatie. 51 Een nieuw te vormen kabinet dient namelijk het vertrouwen van de nieuwe Tweede Kamer te hebben, hierbij is geen rol weggelegd voor een zittend (demissionair) kabinet. Indien het gaat over het handelen van de Koning tijdens de kabinetsformatie is er sprake van uitgestelde ministeriële verantwoordelijkheid. De ministeriële verantwoordelijkheid van wat er tijdens de formatieprocedure is gebeurt wordt namelijk pas geëffectueerd als er een nieuw kabinet is. Het is normaal gebruik dat de (nieuwe) minister-president verantwoording aflegt over (in)formatieprocedure. Dit gebeurt in de regeringsverklaring en in het debat dat volgt naar aanleiding van de regeringsverklaring R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: Boom, 2008, p R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: Boom, 2008, p R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: Boom, 2008, p R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair vertrouwen, Amsterdam: Boom, 2008, p

15 2. De motie-kolfschoten 2.1 De Commissie Cals-Donner In het midden van de jaren zestig wordt de discussie gevoerd omtrent het doorvoeren van staatsrechtelijke vernieuwingen binnen het Nederlandse staatsbestel. Vanuit verschillende hoeken, maar vooral vanuit de linkse kringen, wil men meer democratie in het Nederlandse staatsbestel. Ook op het terrein van de formatieprocedure was er roep om democratisering. De Tweede Kamer en het volk moeten meer bij het formatieproces worden betrokken. In de regeringsverklaring van 18 april 1967 wordt de instelling van een Staatscommissie van advies inzake Grondwet en Kieswet aangekondigd. Uit deze regeringsverklaring blijkt dat de regering een open oog heeft voor het verlangen naar vernieuwing van het constitutionele bestel, dat in brede kringen van ons volk leeft en dat er met voortvarendheid naar zal worden gestreefd voor de eerstvolgende periodieke verkiezingen van de Tweede Kamer in 1971 tot een voorlopige afronding van het gevoerde grondwetsbeleid te komen. 53 Bij de installatie van de Staatscommissie van advies inzake de Grondwet en Kieswet, kortweg de Commissie Cals-Donner genoemd, op 19 september 1967 merkt de minister-president op: Als men de na-oorlogse jaren op constitutioneel gebied nog eens in gedachten doorleeft dan kan het de schijn ervan hebben dat het jaren van rijping zijn geweest naar de tijd van de oogst die nu schijnt aan te breken. Veel is er gedacht, geschreven en voorbereid. Veel schijnt ook nog, of nu pas goed, in beweging en ontwikkeling. Hoewel altijd het gevoel blijft, dat men nog niet geheel klaar is voor een grote taak, hoewel men zou willen doorgaan met documenteren en studeren.eens moet toch een vormgeving beginnen 54. In 1968 komt de Commissie Cals-Donner met haar eerste rapport. De bezwaren ten opzichte van het huidige stelsel worden door de Commissie Cals-Donner opgesomd in dit rapport: Intussen valt niet te ontkennen dat de evenredige vertegenwoordiging, zoals die thans in de Kieswet is uitgewerkt, de partijen niet prikkelt tot een zodanige samenbundeling, dat in het politieke leven enkele grote richtingen naar voren treden en enerzijds de kiezer een beperkte, maar ondubbelzinnige keuze wordt geboden en anderzijds voor een aantal jaren een stabiel draagvlak voor een regering wordt geschapen. Het stelsel is op dit punt passief. 55 In haar tweede rapport 56 komt de Commissie Cals-Donner tot de conclusie dat het wenselijk is de kiezers ter gelegenheid van de Tweede Kamerverkiezingen meer directe invloed te 53 Memorie van toelichting, kamerstukken ІІ , , nr. 3, p Memorie van toelichting, kamerstukken ІІ , , nr. 3, p Eerste rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 26 augustus 1967, nr. 1, Den Haag 1968, p Tweede rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 26 augustus 1967, nr. 1, Den Haag

16 verschaffen. Deze directe invloed moet met name betrekking hebben op de wijze waarop Nederland in de komende periode moet worden geregeerd. Om dit te bereiken moet eerst wel een methode worden gevonden, welke zou passen in en zou bijdragen tot een goed fungerend staatsbestel. 57 Uiteindelijk kiest de Commissie in meerderheid voor de methode om de kiezer de kabinetsformateur te laten aanwijzen. 58 Volgens de Commissie Cals-Donner moet de kandidaat die de volstrekte meerderheid van de stemmen zou behalen worden belast met de vorming van een nieuw kabinet. De Commissie Cals-Donner komt naar aanleiding van de opdracht van de regering en de onbevredigende situatie die dan bestaat met dit advies. 59 Dit advies wordt gegeven ondanks het feit dat een deel van de Commissie Cals-Donner van mening is dat niet alle gedachten en inzichten over vernieuwing van het staatsbestel zijn uitgekristalliseerd. Bij het geven van haar advies refereert de Commissie Cals-Donner aan de woorden van de minister-president bij haar installatie: hoewel men zou willen doorgaan met documenteren en studeren..eens moet toch een vormgeving beginnen. 60 Ondanks dit advies besluit de regering af te zien van een voorstel tot een ingrijpende herziening. 61 De regering is wel van mening dat het bestaande kiesstelsel onder de huidige staatkundige verhoudingen niet bevredigend functioneert 62 en dat het kiesstelsel onder de huidige verhoudingen onvoldoende de vorming en een zo direct mogelijk bij de uitspraak van de kiezers aansluitende Regering bewerkstelligt, wat een belangrijk manco is. Desondanks is de regering van oordeel dat een grondwetsherziening op het punt van het kiesrecht en de regeringsvorming thans niet opportuun is. 63 De regering sluit zich in dit geval aan bij de minderheid van de Commissie Cals-Donner die van mening was dat de verschillende stromingen en gedachten op dit punt nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd. 64 In 1970 dienen Ed van Thijn van de PvdA, Anneke Goudsmit van D 66 en Jacques Aarden van de PPR 65, in lijn met het advies van de Commissie Cals-Donner, een initiatiefvoorstel tot grondwetswijziging in. Het initiatiefwetsvoorstel houdt in dat het volk zelf de formateur kiest, en daarmee dus ook de beoogd minister-president. 66 Het voorstel behaalt echter geen meerderheid in de Tweede Kamer. De meeste partijen vinden het voorstel 57 Tweede rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 26 augustus 1967, nr. 1, Den Haag 1969, p Tweede rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 26 augustus 1967, nr. 1, Den Haag 1969, p. 204, zie ook: Memorie van toelichting, kamerstukken ІІ , , nr. 3, p Eerste rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 26 augustus 1967, nr. 1, Den Haag 1968, zie ook: Memorie van toelichting, kamerstukken ІІ , , nr. 3, p Eerste rapport van de Staatscommissie van Advies inzake de Grondwet en de Kieswet, ingesteld bij Koninklijk Besluit van 26 augustus 1967, nr. 1, Den Haag 1968, p. 12, zie ook: Memorie van toelichting, kamerstukken ІІ , , nr. 3, p Nota betreffende het beleid inzake Grondwet en Kieswet, kamerstukken ІІ , 9181, nr Nota betreffende het beleid inzake Grondwet en Kieswet, kamerstukken ІІ , 9181, nr. 16, p Nota betreffende het beleid inzake Grondwet en Kieswet, kamerstukken ІІ , 9181, nr. 16, p Memorie van toelichting, kamerstukken ІІ , , nr Politieke Partij Radicalen, later opgegaan in GroenLinks. 66 Voorstel van wet, kamerstukken ІІ , , nr. 2, p

17 veel te ver gaan. Dit debat heeft er uiteindelijk wel toe geleid dat de motie-kolfschoten wordt aangenomen door een meerderheid van de Tweede Kamer. De meeste partijen erkennen namelijk dat er staatsrechtelijke vernieuwingen moeten worden doorgevoerd. Dus wanneer Eric Kolfschoten van de KVP met een ander, veel minder vergaand, voorstel komt wordt dit voorstel met een grote meerderheid aangenomen. Over de inhoud van deze motie is weinig gedebatteerd, de argumenten die pleiten voor staatsrechtelijke vernieuwingen zijn al naar voren gebracht door de Commissie Cals-Donner en tijdens de behandeling van het initiatiefvoorstel. In de motie-kolfschoten wordt als wenselijk uitgesproken: Dat na de verkiezingen van 28 april 1971 de nieuwgekozen Kamer op korte termijn bijeenkomt teneinde indien deze nieuwe Kamer dit wenst in een openbare beraadslaging te onderzoeken of een meerderheidsoordeel kan worden uitgesproken omtrent een door de Koning te benoemen kabinetsformateur, die in beginsel de leiding van het door hem te formeren kabinet op zich zal nemen De argumenten Van Thijn, Goudsmit en Aarden doen een voorstel tot wijziging van de artikelen (tegenwoordig artikel 43 en 44 GW) en (tegenwoordig artikel 53 GW) van de Grondwet, dat enerzijds aan de kiezers meer directe invloed op de regeringsvorming moet verschaffen en anderzijds het samenwerken van partijen moet bevorderen. Op grond van het voorstel moet er een artikel 86A in de Grondwet worden toegevoegd luidende: Bij de verkiezing van de Tweede Kamer wordt tevens gestemd, volgens regels bij de wet te stellen, over de vraag wie zal worden belast met de leiding van het te vormen kabinet. Behaalt een der gestelde kandidaten bij deze verkiezing van de Tweede Kamer de volstrekte meerderheid van de daarbij uitgebrachte stemmen, dan wordt hij door de Koning belast met de vorming van een kabinet, waarvan hij de leiding heeft. Behaalt geen der gestelde kandidaten de volstrekte meerderheid van de daarbij uitgebrachte stemmen, dan geschiedt de benoeming van de kabinetsformateur door de Koning, volgens regels bij de wet te stellen. 70 Aan het eerste lid van artikel 91 van de Grondwet moet een zin worden toegevoegd, luidende: De wet kan het land in afzonderlijke kiesgebieden verdelen, in elk waarvan ten minste tien leden worden gekozen. 71 De indieners verdedigen deze voorstellen in de memorie van 67 Gewijzigde motie Kolfschoten, Kamerstukken ІІ , , nr Grondwet 1963, artikel 86 eerste deel: De Koning stelt ministeriële departementen in. Hij benoemt Ministers en ontslaat hen naar welgevallen. Hij kan Ministers benoemen, die niet belast zijn met de leiding van een ministerieel departement. Hij kan voor een departement een of meer Staatssecretarissen benoemen, die in alle gevallen waarin de Minister, hoofd van het departement, zulks nodig acht en met inachtneming van diens aanwijzingen in diens plaats als Minister optreden. De Staatssecretaris is uit dien hoofde verantwoordelijk, onverminderd de verantwoordelijkheid van de Minister, hoofd van het departement. Op hem is van overeenkomstige toepassing hetgeen omtrent Ministers is bepaald in dit artikel en in de artikelen 55, 104, 106, 107, 120 en Grondwet 1963, artikel 91: De Tweede Kamer bestaat uit honderd en vijftig leden, gekozen op de grondslag van evenredige vertegenwoordiging binnen door de wet te stellen grenzen. Alles wat verder het kiesrecht en de wijze van verkiezing betreft, wordt door de wet geregeld. 70 Voorstel van wet, kamerstukken ІІ , , nr. 2, p Voorstel van wet, kamerstukken ІІ , , nr. 2, p

18 toelichting door de argumenten van de Commissie Cals-Donner over te nemen. De indieners van het initiatiefwetsvoorstel menen dat het nieuwe artikel 86A de grondslag van ons parlementaire stelsel onaangetast laat en achten dit een verbetering vergeleken met de huidige situatie, waarbij de kiezers volstrekt onvoldoende invloed kunnen uitoefenen op de vraag wie kabinetsformateur zal worden. Bovendien zijn de indieners van mening dat het nieuwe artikel ertoe leidt dat partijen voor de verkiezingen in overleg zullen gaan om tot een kandidaat te komen, die de meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen zal kunnen behalen. Een ander voordeel is volgens de indieners dat indien een kandidaat de meerderheid behaalt de kabinetsformatie onmiddellijk na de verkiezingen een aanvang kan nemen en dat de gekozen formateur zeker op de steun van de partijen kan rekenen die hem kandidaat hebben gesteld. Ook bevordert deze wijze van het kiezen van een formateur dat al in de verkiezingscampagnes de discussies zich zullen toespitsen rond het beleid dat kandidaat-formateurs na de verkiezingen zullen gaan voeren. De indieners menen dat er meer duidelijkheid zal ontstaan voor de kiezer. 72 De indieners willen met hun voorstel het land in maximaal 15 kieskringen verdelen en zijn van mening dat een grondwetswijziging dan op zijn plaats is. Er bestaat verdeeldheid bestaat over de vraag of een dergelijke verdeling van kieskringen in overeenstemming is met het beginsel van evenredige vertegenwoordiging, zoals geformuleerd in artikel 91 van de grondwet. De indieners wensen de discussie over hun voorstel niet te belasten met de vraag of het voorgestelde wel grondwettelijk is. Vandaar dat de indieners hebben gekozen voor de toevoeging van de zin aan artikel 91 lid 1 van de grondwet. 73 Deze voorstellen tot wijziging van de grondwet worden door het overgrote deel van de Tweede Kamer niet onderschreven. Het standpunt dat beide voorstellen alleen in hun samenhang een verbetering van ons staatsbestel zou opleveren kan in het voorlopig verslag rekenen op veel kritiek. 74 Zo is de ARP van mening dat het standpunt de vraag doet rijzen of die koppeling wel zo vanzelfsprekend is: Wil immers de verkiezing van een formateur, die een volstrekte meerderheid behoeft, enige kans van slagen hebben, dan dienen de partijen tot een brede samenwerking te geraken. Deze zal tenderen naar een polarisatie, die wellicht de invoering van kiesdistricten overbodig maakt. Afgezien daarvan zal voor de verkiezing van een formateur het land juist niet in districten verdeeld, doch als een district beschouwd worden. Er zit derhalve in de beide voorstellen zelfs een zekere innerlijke tegenstrijdigheid Memorie van toelichting, kamerstukken ІІ , , nr. 3, p Memorie van toelichting, kamerstukken ІІ , , nr. 3, p Voorlopig verslag,, kamerstukken ІІ , , nr Voorlopig verslag,, kamerstukken ІІ , , nr. 4, p