CONCEPT NOTITIE. : College van Afgevaardigden Cc : : Algemene Raad Datum : 8 maart 2012 Betreft

Transcriptie

1 CONCEPT NOTITIE Aan : College van Afgevaardigden Cc : Van : Algemene Raad Datum : 8 maart 2012 Betreft : Mogelijkheden liberalisering NSO Dossiernummer : Bijlagen : Advies van Prof. mr. Van de Gronden, Radboud Universiteit Nijmegen Notitie van mr. Ynzonides en mr. Snoep, De Brauw Aanleiding Om uit de impasse te geraken die ontstaan is in de discussie over het vrijstellingenbeleid, heeft een klein comité van Raadsleden en afgevaardigden onder leiding van Jeroen Brouwer gezocht naar een oplossing. Deze oplossing lijkt gevonden te kunnen te worden door de Nieuwe Stagiaire Opleiding (NSO) onder te verdelen in een deel dat door de Orde (of in haar plaats: de op te richten stichting) aan te wijzen uitvoeringsorganisatie wordt verzorgd en een geliberaliseerd deel, dat ook door andere partijen kan worden aangeboden. Het overlegorgaan heeft uit laten zoeken welke ruimte de aanbevelingen van de Commissie NSO bieden voor liberalisering en welke ruimte de LFS en De Brauwerij nodig menen te hebben voor hun eigen opleiding, met als doel tot een voor alle partijen aanvaardbare verdeling te komen tussen het vanuit de Orde aan te bieden en het geliberaliseerde deel van de opleiding. Traject Op 7 november heeft het gesprek plaatsgevonden onder leiding van Jeroen Brouwer. Diezelfde avond heeft De Brauw een notitie gestuurd over de mededingingsrechtelijke implicaties van het (niet) verlenen van vrijstellingen. Op 18 november hebben Marjan van der List en Tim van der Rijken gesproken met Steven Schuit en Marc Ynzonides en op 25 november met Bas Kortmann. Met de input uit de notitie en de gesprekken is een eerste concept van deze notitie opgesteld, dat op 12 december door de Algemene Raad is besproken. Een tweede concept - waarin ook is meegenomen het voortschrijdend inzicht uit gesprekken met LFS en De Brauwerij, een roadshow langs de arrondissementen, Jonge Balies, Examencommissie en Curatorium en een tweede gesprek met een selectie van afgevaardigden, Steven Schuit en Martijn Snoep op 2 maart 2012, alsmede bijgevoegde notities over de mededingingsrechtelijke aspecten - is door de Algemene Raad besproken op 5 maart en heeft geleid tot deze definitieve versie. Samenvatting In de NSO wordt ruimte gecreëerd voor liberalisering. Liberalisering heeft positieve consequenties, doordat meer maatwerk kan worden geboden, waardoor de opleiding meer aansluit bij de praktijk, en meer aanbieders de kans krijgen zich te onderscheiden. Tegelijk dienen eisen gesteld te worden aan de aanbieders die verder gaan dan momenteel voor de VSO gelden. De controle daarop brengt extra werk en kosten met zich mee. Deze worden zoveel mogelijk afgewenteld op de aanbieders van het geliberaliseerde deel. 1

2 Wat is liberalisering? Met liberalisering wordt bedoeld dat een deel van de NSO wordt overgelaten aan de markt. Naast de door de Orde / stichting NSO aangewezen uitvoeringsorganisatie, worden ook andere partijen in de gelegenheid gesteld om het geliberaliseerde opleidingsdeel te verzorgen. De Orde blijft eindverantwoordelijk voor het bepalen van de eindtermen van het geliberaliseerde deel en ook de examinering daarvan blijft de verantwoordelijkheid van de Orde of stichting NSO. Naar verwachting zullen niet alleen de Law Firm School en De Brauwerij opleidingen willen aanbieden voor het geliberaliseerde deel, maar ook een (groot) aantal andere partijen, waaronder juridische faculteiten, private opleidingsinstituten, specialistenverenigingen en mogelijk ook netwerken van advocatenkantoren. Gewaakt moet worden voor accreditatie van afzonderlijke vakken. De samenhang tussen de onderdelen is cruciaal voor de kwaliteit. Accreditatie? De Orde moet ervoor in kunnen staan dat de kwaliteit van de stagiaire-opleiding, door wie dan ook aangeboden, van hoog niveau is. Dat kwaliteitsniveau wordt deels geborgd door de examens, maar alleen examens zeggen niet voldoende. Zij testen vooral of een advocaat-stagiaire op een zeker moment een bepaald kennisniveau heeft. Hoe diep die kennis verankerd is en hoe de stagiaire weet toe te passen in verschillende situaties, valt met alleen een examen moeilijk te toetsen. Daarvoor is onder meer nodig dat advocaat-stagiaires de klassikale lessen goed voorbereiden, dat de docenten zorgen voor voldoende interactie en dat zij aansluiten bij het niveau van hun cursisten. Dat vergt weer dat docenten ervaren en didactisch geschoold zijn. Omdat kwaliteit zoveel gezichten heeft wordt, in samenwerking met juridische faculteiten, een zorgvuldige selectieprocedure doorlopen om een uitvoeringsorganisatie te kiezen die de stagiaire-opleiding verzorgt. Het mag niet zo zijn dat partijen die in deze selectie buiten de boot vallen omdat zij onvoldoende kwaliteit kunnen garanderen, via het geliberaliseerde deel van de opleiding toch weer een deel van het onderwijs verzorgen. Om dat te voorkomen is er veel voor te zeggen om alleen geaccrediteerde instellingen in aanmerking te laten komen voor het verzorgen van het gehele geliberaliseerde gedeelte van de opleiding (en dus niet voor onderdelen daarvan of losse vakken). Welke eisen aan deze accreditatie gesteld moeten worden, dient de Orde, samen met juridische faculteiten, nog nader vast te stellen. Een tweede stap is het laten accrediteren van het opleidingsplan zelf. Wie de accreditatie uitvoert is de volgende vraag. Vanwege het risico van belangenverstrengeling ligt het voor de hand om dit over te laten aan een externe, onafhankelijke partij. Ruimte voor liberalisering De NSO beslaat in totaal drie jaar en bestaat uit een algemeen deel dat voor alle advocaatstagiaires verplicht is, een vast deel gekoppeld aan een bepaalde major of minor en een facultatief deel, in te vullen naar eigen inzicht. Het algemene deel bestaat hoofdzakelijk uit vaardigheids- en ethiekvakken, evenals uit algemeen procesrecht. Daarnaast zijn er nog plaatselijke opleidingsactiviteiten; die vallen buiten het ontwerp van de NSO. Evenals eventuele on top off - opleidingen die kantoren zelf verzorgen voor hun advocaat-stagiaires. Hieronder staat het aantal dagdelen per jaar per opleidingsdeel: 2

3 Overzicht dagdelen per jaar en per onderdeel van het curriculum Jaar Algemeen Vaardigheden en Ethiek Leerlijn (Major + Keuzevakken) Minor + Keuzevakken Totaal (of 6) 3 (of 0) ** 4 10 (2 x 5) * Totaal (of 26) 11 (of 8) 79 *Algemene Procesbeginselen ** Jaarrekening lezen De vaardigheids- en ethiekvakken kunnen, vanwege het belang van groepsdynamica en de beperkte mogelijkheden tot objectieve toetsing, moeilijk geliberaliseerd worden. Voor de overige vakken geldt dat liberalisering in beginsel mogelijk is, zij het dat het belang daarvan afgewogen dient te worden tegen het belang van een samenhangende opleiding en gevarieerde docenten- en groepssamenstelling. Vanwege het belang van integratie van vaardigheden en inhoud en vanwege de gewenste samenhang in het curriculum, is het ongewenst om alleen keuzevakken te liberaliseren. Dan dreigt de opleiding teveel los zand te worden. Daarom zou alleen een totale leerlijn (major + keuzevakken major) geliberaliseerd moeten worden. Het gaat daarbij om 29% of 33% van het totaal aantal dagdelen. Zouden ook de minor en de vrije keuzevakken worden geliberaliseerd, dan gaat het in totaal om 43% van het totaal aantal dagdelen. Ter vergelijking: in de huidige opleiding is ongeveer een kwart geliberaliseerd, via de landelijke VSO. Daarnaast worden nog vrijstellingen verleend voor 28 dagdelen 1 uit de BO, waarmee in totaal tweederde van de opleiding als geliberaliseerd kan worden beschouwd. Overwegingen bij liberalisering Kwaliteit en samenhang Liberalisering kan een positieve bijdrage leveren aan de kwaliteit van de NSO. Dat betekent dat in ieder geval strenge eisen gesteld zullen moeten worden aan de aanbieders van het geliberaliseerde deel. Een aantoonbare kruisbestuiving tussen praktisch nut en academische diepgang zal door de aanbieders geborgd moeten zijn. Bovendien moeten eisen worden gesteld aan aspecten als interactie, actualiteit, voorbereiding en zelfstudie. De Commissie NSO heeft geconstateerd dat de VSO te vrijblijvend is. Voorkomen moet worden dat door liberalisering een situatie in stand wordt gehouden die sterk lijkt op de huidige situatie. 2 Een belangrijk kwaliteitsaspect van de NSO is de samenhang in het curriculum. Instellingen die een deel van de opleiding willen verzorgen zullen moeten aantonen dat aan het samenhangvereiste is voldaan. Dat kan ook het geval zijn indien bijvoorbeeld alleen voor het 1 Burgerlijk procesrecht (8 dagdelen), Strafrecht (6), Bestuursrecht (6), ADR Mediation (2), Schriftelijke vaardigheden (4), Jaarrekeninglezen (2) 2 Behalve advocatenkantoren zijn er thans 22 organisaties die VSO-cursussen aanbieden, waaronder 5 juridische faculteiten. 3

4 eerste jaar vrijstelling wordt gevraagd, maar genoegzaam is aangetoond dat het door de aanvrager georganiseerde eerste jaar naadloos past in de driejarige opleiding van het samenwerkingsorgaan. Voor de kwaliteit van de opleiding is het eveneens van belang dat ook door docenten die niet verbonden zijn aan het eigen kantoor (of kantorennetwerk) onderwijs wordt gegeven. Zo leren de stagiaires zich te verplaatsen in de advocaat van de wederpartij, een officier van justitie of een rechter. Maatwerk Liberalisering creëert ruimte voor maatwerk. Bij veel kantoren bestaat behoefte aan een opleiding die aansluit op de eigen praktijk. Als er meer aanbieders zijn, ontstaat ruimte voor verschillende inkleuring van een deel van de opleiding. Bijvoorbeeld een opleiding waarin arbeidsrechtelijke, sociale of internationale aspecten meer nadruk krijgen. Zo worden stagiaires in de gelegenheid gesteld om een opleiding te volgen die meer op hun werkzaamheden is toegesneden. Mededingingsrecht Vanuit het mededingingsrecht gelden twee criteria in de beoordeling van door beroepsorganisaties zelf aangeboden opleidingen: noodzakelijkheid en proportionaliteit. Dat wil zeggen dat het opleidingsmonopolie niet groter mag zijn dan objectief noodzakelijk is voor een duidelijk omschreven en gewettigde doelstelling van algemeen professioneel belang. Bovendien mag het monopolie niet groter zijn dan minimaal noodzakelijk om dat doel te bereiken. Over wat in het kader van opleidingen precies noodzakelijk is bestaat nog weinig jurisprudentie. Zie hierover het advies van prof.mr. J.W. van de Gronden en mevrouw mr. M. Hengevelt (zie bijlage).. Continuïteit Om versnippering in het aanbod te voorkomen, leereffecten te realiseren en de opleiding over de tijd consistent te maken, is continuïteit in het aanbod van belang. Dat wil zeggen dat aanbieders van het geliberaliseerde deel tenminste de verplichting aan moeten gaan om hun opleiding gedurende drie of vier jaar aan te bieden, ook als in het eerste of tweede jaar het aantal aanmeldingen blijkt tegen te vallen. Na de aanbiedingsperiode worden het aanbod en de aanbieder geëvalueerd. Op basis daarvan kan besloten worden dat een aanbieder niet langer gerechtigd is om opleidingsdelen te verzorgen voor de NSO. Kosten en prijs Liberalisering betekent dat de markt haar werk doet. Daar hoort bij dat verschillende aanbieders andere prijs- en kwaliteitsniveaus hanteren voor hun aanbod. De kwaliteit mag nooit onder een door de Orde gesteld minimum zijn. Aan de prijs mag de Orde echter geen voorwaarden verbinden, daartegen verzet zich de Mededingingswet. De Orde heeft wel de verantwoordelijkheid om de opleiding voor alle kantoren betaalbaar te houden. Dat kan zij realiseren door de uitvoeringsorganisatie die het niet geliberaliseerde deel verzorgt te verplichten om ook opleidingen te verzorgen voor het geliberaliseerde deel, tegen een maximum prijs per stagiaire. Daarnaast kan van de aanbieders van het geliberaliseerde deel worden verlangd dat zij bijdragen aan de vaste organisatie- en ontwikkelkosten van de totale opleiding. Draagvlak onder faculteiten Liberalisering zal waarschijnlijk een positieve bijdrage leveren aan het draagvlak onder de faculteiten die niet worden geselecteerd als uitvoeringsorganisatie, maar die wel graag (een deel van) de NSO zouden willen verzorgen. Zij hebben op deze manier alsnog de mogelijkheid om zich in de NSO te profileren. 4

5 Consequenties van liberalisering Extra werkzaamheden en administratieve lasten Liberalisering brengt met zich mee dat de kwaliteit van het aanbod van geliberaliseerde vakken gecontroleerd moet worden. Dat kan op twee manieren: 1. door accreditatie van instellingen; 2. door certificering van vakken of van het opleidingsplan. 3 Beide manieren brengen werkzaamheden met zich mee voor de Orde of stichting NSO. Deze bestaan uit: - Opstellen van normen waaraan een instelling, opleidingsplan of vak moet voldoen. - Controleren of aan de normen voldaan wordt. Deze controle dient in ieder geval vooraf, voordat een instelling toestemming krijgt om een deel van de opleiding te verzorgen, te geschieden. Maar ook als de toestemming is verleend is controle nodig, om te borgen dat blijvend aan de geldende kwaliteitseisen wordt voldaan. Deze controle kan overigens worden uitbesteed aan een externe partij (zie paragraaf accreditatie? ). Om de kosten van deze extra werkzaamheden te dekken kan aan de aanbieders een vergoeding worden gevraagd. Deze moeten uiteraard geadministreerd en gefactureerd worden. Aantonen dat aan de kwaliteitseisen wordt voldaan brengt voor de aanbieders bovendien administratieve lasten met zich mee. Organisatie Voor de organisatie van de NSO heeft liberalisering ook consequenties. Immers, de uitvoeringsorganisatie zal een deel van haar marktaandeel moeten afstaan aan andere partijen. De vaste kosten voor ontwikkelen en verzorgen van de NSO kunnen over een kleiner aantal contacturen worden uitgesmeerd, waardoor schaalvoordelen minder benut kunnen worden. Ook zullen kosten ontstaan doordat er afstemming georganiseerd moet worden tussen de reguliere en geliberaliseerde opleiding. Bovendien staat van tevoren niet vast hoeveel advocaat-stagiaires van andere aanbieders gebruik zullen maken. Deze grotere onvoorspelbaarheid van inkomsten zal eveneens een kostenopdrijvend effect hebben. Zelfs indien deze extra kosten zouden kunnen worden doorbelast aan de andere aanbieders, zal dat leiden tot een duurdere opleiding, aangezien zij die doorbelasting weer in de prijs van hun opleiding zullen verdisconteren. 3 Met ingang van 2012 wordt voor de controle op de PO door de Orde overgestapt van de tweede op de eerste manier, vanwege de tijdsbesteding die de eerste manier met zich meebrengt. Jaarlijks worden voor PO en VSO samen cursussen aangemeld. De controle daarop is marginaal en bedraagt 0,2 fte voor alleen de VSO-cursussen. 5

6 Opvattingen over liberalisering Opvattingen in de balie In februari heeft de Orde een roadshow gehouden om de NSO onder de aandacht te brengen van de opleidingscoördinatoren, portefeuillehouders opleiding, examencommissie, Curatorium en Jonge Balies (plaatselijk en landelijk). Tijdens de roadshowbijeenkomsten kwam ook het onderwerp liberalisering ter sprake. De reacties hierop waren uiteenlopend, maar leveren als inzicht dat de volgende aspecten belangrijk worden gevonden: - Angst voor uitholling van de uitvoeringsorganisatie. Is de consequentie van liberalisering niet dat uiteindelijk niemand meer de leerlijn bij de uitvoeringsorganisatie zal volgen, omdat andere partijen de leerlijn meer op maat of dichterbij huis aanbieden? - Angst voor kostenopdrijvend effect. Als er meer aanbieders komen, zijn er minder schaalvoordelen, waardoor de opleiding duurder wordt. - Angst voor verlies van kwaliteit. Hoe kan de Orde garanderen dat andere aanbieders dan de uitvoeringsorganisatie hetzelfde kwaliteitsniveau bieden? - Angst voor afbrokkeling van sociale cohesie. Stagiaires hebben sparringpartners nodig buiten de eigen (kantoor)cultuur. - Behoefte aan maatwerk in de opleiding. - Als alleen hele leerlijnen geliberaliseerd worden, beperkt dat de keuzevrijheid. - Stagiaires moeten beschermd worden tegen dwang van het kantoor om de opleiding bij een door het kantoor bepaalde aanbieder te volgen. Opvattingen van LFS en Brauwerij De huidige aanbieders van opleidingen die vrijstellingen verkrijgen vinden accreditatie in beginsel een goed idee. Zij zijn ook bereid een proportioneel deel van de kosten daarvoor te dragen. Enkele kanttekeningen plaatsen zij ook: - Een aantal voor de advocatuur van belang zijnde vakken (bijvoorbeeld effectenrecht, ruimtelijke ordening, gezondheidsrecht en arbeidsrecht) heeft bestuursrechtelijke en privaatrechtelijke kanten. De samenhang daartussen moet in de opleiding gewaarborgd worden. - Sommige vakken zijn maar voor een beperkt aantal kantoren van groot belang (bijvoorbeeld effectenrecht). Dat vereist flexibiliteit betreffende keuzevakken. - Het mededingingsrecht verzet zich tegen monopolisering van de NSO. Hierover heeft de De Brauw een notitie opgesteld, welke is bijgevoegd. Tenslotte hebben de LFS en De Brauwerij aangegeven dat de grote kantoren, net als nu, zich zullen blijven inspannen om docenten te leveren aan de NSO. Voorstel Alles overziend lijkt liberalisering van een deel van de NSO onvermijdelijk en zelfs wenselijk. De vraag is welk deel. Vanuit het oogpunt van samenhang in het curriculum en een brede blik op de advocatuur is in ieder geval nodig dat de vaardigheids- en ethiekvakken, alsmede Algemene Procesbeginselen uitsluitend door één partij worden verzorgd, die in opdracht werkt van een samenwerkingsorgaan van de Orde en juridische faculteiten. De minor wordt alleen geliberaliseerd, als deze in samenhang met de major en de keuzevakken wordt aangeboden door de geaccrediteerde instelling. Middels accreditatie-eisen kan het risico worden geëlimineerd dat de minor en de vrije keuzevakken een ondergeschoven kind worden in het aanbod van de instelling. 6

7 Voor het keuzedeel van de minor moet een afweging worden gemaakt tussen de financierbaarheid, kwaliteit en samenhang, in het kader van de mededingingsrechtelijke beoordelingscriteria. Het overige deel van de opleiding zou in beginsel geliberaliseerd kunnen worden als aan een aantal voorwaarden is voldaan: 1. De opleiding wordt verzorgd door een geaccrediteerde instelling. Daarbij wordt gekeken naar in het verleden opgedane ervaring met het opleiden van advocaat-stagiaires. 2. Het plan voor deze opleiding is eveneens geaccrediteerd. Een belangrijk aspect daarin is dat wordt aangetoond op welke wijze samenhang met de rest van de opleiding wordt geborgd. Liberalisering mag er in ieder geval niet toe leiden dat advocaat-stagiaires in steeds wisselende samenstelling hun vakken volgen en evenmin dat wordt getornd aan de opbouw van het curriculum. 3. De extra kosten behorend bij accreditatie komen voor rekening voor de instelling die het onderwijs wil verzorgen. 4. Alle stagiaires, ongeacht waar zij de opleiding volgen, dragen evenredig bij aan de vaste ontwikkelkosten van de opleiding die de uitvoeringsorganisatie en de stichting moeten maken. 5. Docenten hebben een diverse achtergrond. Niet alleen uit het eigen kantorennetwerk, maar ook uit andere kantoren, togaberoepen en wetenschap. Binnen deze voorwaarden staat het aanbieders vrij om een samenhangend curriculum van cognitieve vakken aan te bieden als alternatief voor het aanbod van de door de Orde geselecteerde uitvoeringsorganisatie. Deze uitvoeringsorganisatie zal te allen tijde de gehele opleiding blijven verzorgen voor een betaalbare prijs, zodat nooit een gat kan ontstaan in het opleidingsaanbod. De liberalisering zou er op termijn toe kunnen leiden dat de uitvoeringsorganisatie de major niet meer aanbiedt, omdat er vanuit de markt voldoende kwalitatief en betaalbaar aanbod is. Bij aanvang van de NSO is daarvan nog geen sprake en daarom zal in ieder geval voor de eerste concessietermijn van de uitvoeringsorganisatie worden gevraagd dat zij de hele opleiding verzorgt. 7