juli

Transcriptie

1 Inleiding De gemeente Bunnik heeft onlangs zeven (wederzijds getekende) koopovereenkomsten gesloten. De koop ziet op een aantal stukjes groen, die door de kopers bij de tuin kunnen worden getrokken. Nadat de koop was gesloten is er enige commotie ontstaan vanuit de omgeving. De gemeente Bunnik onderzoekt de mogelijkheden om deze situatie op de juiste manier te behandelen. De verkochte strookjes groen hebben in het geldende bestemmingsplan de bestemming Groen. Als deze bestemming het gebruik als Tuin niet toelaat, zal het bestemmingsplan aangepast moeten worden. Er zijn signalen dat de gemeenteraad niet mee wil werken aan een bestemmingsplanwijziging. In dat geval blijft de bestemming Groen gehandhaafd. In deze notitie wordt allereerst ingegaan op de vraag of de verkochte strookjes groen als tuin gebruikt kunnen worden. Daarna komen de afwijkingsbevoegdheden die het college van burgemeester en wethouders heeft, ten aanzien van vergunningaanvragen die niet onder de geldende bestemming passen aan de orde. Ik ga daarbij in op uw vragen. Deze luiden als volgt: - Wat is de juridische basis voor de afwijkingsbevoegdheid? - Welke mogelijkheden heeft het college om van deze bevoegdheid geen gebruik te maken? - Wat is de haalbaarheid hiervan, met andere woorden wat is de kans van slagen van bezwaar en beroep door de aanvrager? - Hoe loopt de belangenafweging? Voor de aanvrager, voor bezwaar door derden? - Behoort het plaatsen van een klimopsoort met behulp van een raamwerk en/of houten palen tot de mogelijkheden in de bestemming Groen? - Klopt het dat er een algemeen gebruiksverbod geldt, dat hier artikel 2.1, lid 1 onder c, van kracht is? - Wat is de precieze interpretatie van dit artikel, in de context van de Eikenpadcase? - Kan het college weigeren medewerking te verlenen aan de tijdelijke afwijking als er in het koopcontract staat dat deze grond als tuin mag worden gebruikt en een schutting mag worden gebouwd? (gelet op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur). Wat kunnen de mogelijke consequenties zijn? juli

2 In dit advies ga ik achtereenvolgens in op de volgende onderwerpen: 1. Bestemmingsplan a. Kan de bestemming Groen gebruikt worden als Tuin? b. Schuttingen en andere erfafscheidingen 2. Afwijkingsbevoegdheden a. Artikel 2.12 eerste lid sub a Wabo: binnenplans afwijken b. Artikel 2.12 eerste lid sub b Wabo: kruimelgevallen c. Artikel 2.12 eerste lid sub c Wabo: buitenplans afwijken 3. Vergunningvrije mogelijkheden 4. Kans van slagen bezwaar/beroep a. Belanghebbendheid b. Relativiteitvereiste 5. Conclusie 1. Bestemmingsplan a. Kan de bestemming Groen gebruikt worden als Tuin? Het geldende bestemmingsplan is Dorp Bunnik De voor Groen aangewezen gronden zijn in dit bestemmingsplan in artikel 10 bestemd voor: a. plantsoenen; b. groenvoorzieningen; c. beplantingen; d. objecten van beeldende kunst; e. fiets- en voetpaden; f. toegangswegen en -paden naar percelen; g. water en waterberging; h. speelvoorzieningen, speelveldjes; i. ondergrondse vuilcontainers. De toelichting op het bestemmingsplan zegt over de bestemming Groen : Deze bestemming is gebruikt voor groengebieden/zones en plantsoenen in de kern Bunnik, als onderdeel van de elementaire groenstructuur. In veel gevallen gaat het om groen met een afschermende of bufferfunctie. Binnen groen zijn geen gebouwen toegestaan, maar wel bouwwerken, geen gebouwen zijnde zoals erfafscheidingen. De voor Tuin aangewezen gronden zijn blijkens artikel 16 bestemd voor: a. tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen gebouwen; juli

3 b. perceelsontsluitingen. Op de voor Tuin aangewezen gronden zijn bouwwerken, geen gebouwen zijnde toegestaan, met een bouwhoogte van maximaal 1 meter. De bestemming Tuin wordt blijkens de toelichting opgelegd aan bij woningen behorende (voor)tuinen. De tuinbestemming voorziet erin dat open ruimtes tussen de openbare weg en de woningen niet volgebouwd kunnen worden. Gronden met de bestemming Tuin kunnen kopers (per definitie) bij hun eigen tuin trekken en zodanig ook inrichten. Blijkens de planregels zijn er alleen bouwwerken tot maximaal 1 meter hoog toegestaan, kan de tuin omheind worden door middel van een erfafscheiding van 2 meter hoog en is het mogelijk om een overkapping boven de voordeur en een erker aan de voor- of zijgevel te realiseren. De bouwmogelijkheden zijn aldus beperkt. Uit de planregels volgt niet expliciet dat gronden met de bestemming Groen openbaar moeten zijn. Uit de toelichting volgt wel dat het gaat om gronden die onderdeel uitmaken van de elementaire groenstructuur. In de toelichting wordt verder nog opgemerkt dat erfafscheidingen ter plaatse van de bestemming Groen zijn toegestaan. De vraag rijst nu of de gronden met de bestemming Groen ook als tuin gebruikt kunnen worden. Een antwoord op deze concrete vraag is niet in de rechtspraak te vinden. Ook de SVBP biedt hier geen uitkomst. Ik moet daarom aansluiting zoeken bij overige rechtspraak en bij de systematiek van het bestemmingsplan. Onder andere de uitspraak van 17 juli 2013 ( /1/A1) van Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) geeft mij aanleiding om aan te nemen dat de bestemming Groen een inrichting als Tuin niet toestaat. De Afdeling overweegt als volgt: 2.2 ( ) Het perceelsgedeelte waarop de aanbouw is gerealiseerd, is direct gelegen bij de woning van [wederpartij] en is in feitelijk opzicht ingericht als deel van de tuin bij de woning. Voor dat gedeelte geldt ingevolge het geldende bestemmingsplan de bestemming "Groenvoorzieningen (Rg)". Blijkens de doeleindenomschrijving behorend bij deze bestemming, opgenomen in artikel 2.13, eerste lid, van de planvoorschriften, betreft dit een openbare groenbestemming ten behoeve van de daar genoemde voorzieningen. Deze gronden mogen slechts worden bebouwd en ingericht met bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van de genoemde bestemming juli

4 "Groenvoorzieningen (Rg)". Derhalve moet worden vastgesteld dat het bestemmingsplan het gebruik dat [wederpartij] zowel in feitelijk opzicht als in privaatrechtelijk opzicht van deze gronden maakt, te weten via een erfpachtconstructie als privétuin ten dienste van het gebruik van het hoofdgebouw, verbiedt. De omstandigheid dat de desbetreffende grond in erfpacht aan [wederpartij] is uitgegeven en hij uit dien hoofde gerechtigd is die grond als privétuin in te richten, doet daar niet aan af, nu die situatie niet van invloed is op de wijze waarop het bestemmingsplan moet worden uitgelegd. De aan de orde zijnde bestemming Groenvoorzieningen staat groenvoorzieningen, speelvoorzieningen, voet- en fietspaden, water, duikers en oevervoorzieningen en ondergrondse vuilcontainers met bovengrondse stortkokers toe. Dit is vergelijkbaar met de planregels uit het bestemmingsplan Dorp Bunnik 2012 bij de bestemming Groen. Ik leid hieruit af dat de planregels bij de bestemming Groen in het bestemmingsplan Dorp Bunnik 2012 impliceren dat het gaat om een openbare groenbestemming, ten behoeve van de daar genoemde voorzieningen. De functies die in de planregel worden genoemd, zijn functies ten behoeve van het openbaar groen. Het gebruik van de gronden als privétuin is niet toegestaan. Een andere reden om aan te nemen dat het gebruik als tuin niet is toegestaan in de bestemming Groen volgt uit de systematiek van het bestemmingsplan. In het bestemmingsplan is een bewuste keuze gemaakt om bepaalde gronden als Tuin te bestemmen en andere gronden als Groen. Door het hanteren van een afzonderlijke bestemming Tuin wil de bestemmingsplanwetgever een duidelijk en groen beeld creëren. In de tuin zijn daarom geen woningen of bijgebouwen toegestaan. Mijn conclusie luidt aldus dat het gebruik van gronden met de bestemming Groen als tuin, niet is toegestaan. Ondanks dat de bouwregels en de doeleindenomschrijving van de bestemming Groen ruim zijn geformuleerd, moet uit de rechtspraak zoals hiervoor opgenomen, de doeleindenomschrijving in het bestemmingsplan en de systematiek van het bestemmingsplan worden afgeleid dat het gebruik als tuin van gronden met de bestemming Groen niet is toegestaan. b. Schuttingen en andere erfafscheidingen Aan mij is nog concreet gevraagd of het plaatsen van een klimopsoort met behulp van een raamwerk en/of houten palen tot de mogelijkheden behoort in de bestemming Groen juli

5 Ik merk hier op dat het plaatsen van een klimop erfafscheiding zoals hiervoor omschreven, maar ook iedere andere erfafscheiding of schutting die geplaatst wordt met de bedoeling om de tuin af te schermen, in strijd is met de bestemming Groen. Bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen wordt het beoogde gebruik van het bouwwerk getoetst. Dit gebruik moet in overeenstemming zijn met de geldende bestemming, zoals ik in het voorgaande ook besproken heb. Zie hiervoor bijvoorbeeld onderstaande uitspraak. AbRS 28 augustus /1/A1: 3.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 januari 2012 in zaak nr /1/H1), moet bij toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, doch moet mede worden beoordeeld of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Er is sprake van strijd met de bestemming indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Nu de schutting of erfafscheiding wordt opgericht met als doel om de gronden als tuin te kunnen gebruiken, is dat in strijd met de bestemming Groen. Een omgevingsvergunning kan om die reden niet worden verleend. Voor een verdere toelichting verwijs naar het hiervoor beschrevene onder ad. a. 2. Afwijkingsbevoegdheden Artikel 2.1 lid 1 sub c van de Wabo bepaalt dat het verboden is om zonder een omgevingsvergunning een project uit te voeren voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het geldende bestemmingsplan. Met het woord project bedoelt de wetgever overigens zowel het gebruiken van gronden als het bebouwen van gronden. Voor zover het gebruik als tuin dus niet is toegestaan onder de bestemming Groen zal bij een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een erfafscheiding, waarbij het de bedoeling is om de grond te kunnen gebruiken als tuin, de aanvraag moeten worden aangemerkt als een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan als bedoeld in artikel 2.1 lid 1 sub c Wabo, juncto artikel 2.10 lid 2 van de Wabo. Volgens het systeem van de Wabo wordt een dergelijke aanvraag slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 Wabo niet mogelijk is. Artikel 2.12 van de Wabo luidt als volgt: juli

6 1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en: a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening: 1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking, 2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of 3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat; b. indien de activiteit in strijd is met het exploitatieplan: met toepassing van de daarin opgenomen regels inzake afwijking; c. indien de activiteit in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening: voor zover de betrokken regels afwijking daarvan toestaan; d. indien de activiteit in strijd is met een voorbereidingsbesluit: met toepassing van de in het voorbereidingsbesluit opgenomen regels inzake afwijking. 2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3. a. Artikel 2.12 eerste lid sub a Wabo: binnenplans afwijken Ingevolge de Wabo is op een omgevingsvergunning die wordt verleend met toepassing van art lid 1 onderdeel a onder 1, de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. De planregels bij de bestemming Groen bevatten in artikel 10.4 een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van de bouwregels: Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 10.2 voor speeltoestellen en objecten van beeldende kunst tot een bouwhoogte van maximaal 5 meter, mits het gebruik op de aangrenzende bestemmingen daardoor niet onevenredig wordt gehinderd. Deze afwijkingsbevoegdheid biedt in deze situatie geen oplossing. Dit laat ik dus verder buiten beschouwing. b. Artikel 2.12 eerste lid sub b Wabo: kruimelgevallen De aangewezen gevallen zoals bedoeld in dit lid zijn te vinden in art. 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Het onderdeel van artikel 4 dat in deze situatie wellicht relevant kan zijn is onderdeel 11: ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor juli

7 een termijn van ten hoogste tien jaar. Bij de aanvraag om een dergelijke omgevingsvergunning moet gemotiveerd worden dat het initiatief past binnen het gemeentelijk (kruimelgevallen)beleid en er geen belemmeringen zijn vanuit de milieuregelgeving. Op basis van de Awb moet het bevoegd gezag zorgvuldig de belangen afwegen. Het moet aannemelijk zijn dat de activiteit kan en zal worden beëindigd aan het einde van de termijn zonder onomkeerbare gevolgen. Het bevoegd gezag mag de termijn voor de omgevingsvergunning verlengen of opnieuw verlenen. De totale tijdsduur van 10 jaar mag men niet overschrijden. Lid 11 biedt dus niet steeds opnieuw de mogelijkheid voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor 10 jaar. De Nota van Toelichting bij dit artikel luidt als volgt: Het behoeft slechts feitelijk mogelijk en aannemelijk te zijn dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd, omdat immers anders impliciet de activiteit voor onbepaalde tijd zou worden vergund. (Stb. 2014, 333, blz ) Aan deze regeling kan toepassing worden gegeven vooruitlopend op een nieuw bestemmingsplan, zo volgt uit een antwoord van de minister op de vraag of dit mogelijk is: Er lijkt daarmee dus geen beletsel te bestaan om een tijdelijke vergunning te verlenen voor de bouw van een woning. Ook niet in het geval reeds bij het verlenen van de vergunning de intentie bestaat om met de wijziging van het bestemmingsplan de desbetreffende woning een permanente grondslag te geven. (bron Het geldende bestemmingsplan zal binnen de 10 jaar in ieder geval moeten worden herzien. Bij die herziening kan het gebruik van de gronden dan planologisch gelegaliseerd worden, door in het nieuwe bestemmingsplan aan de gronden de bestemming Tuin toe te kennen. In de vraagstelling van de gemeente wordt uitdrukkelijk gevraagd naar de belangenafweging. Het centrale begrip bij het verlenen van een omgevingsvergunning zoals bedoeld in bovengenoemd artikel is een goede ruimtelijke ordening. Op een vergunning die met toepassing van dit artikel wordt verleend is de reguliere procedure van toepassing. Ik merk op dit een kan bepaling is, het college heeft een grote mate van beleidsvrijheid. Het college kan niet verplicht worden om aan de verlening van een omgevingsvergunning mee te werken. De rechter toetst terughoudend: juli

8 3. De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen om daarvoor omgevingsvergunning te verlenen.(abrs 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2221). Indien het college bepaalt geen omgevingsvergunning (om af te wijken van het bestemmingsplan) te verlenen, zal die beslissing gemotiveerd moeten worden. Daarbij moeten alle bij het besluit betrokken belangen meegewogen worden, gelet op artikel 3:2 en 3:4 Awb. De rechter zal uiteindelijk toetsen of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat afwijken van het bestemmingsplan niet mogelijk was. Het criterium is hierbij, zoals gezegd, een goede ruimtelijke ordening. Het college van de gemeente Bunnik heeft in 2013 beleidsregels vastgesteld: Afwijkingenbeleid kruimelgevallen Bunnik Lid 11 van artikel 4 van bijlage II bij het Bor is in november 2014 nieuw in het Bor opgenomen en de beleidsregels zien dus nog niet op deze nieuwe bepaling. Er is dus geen beleid over het toepassen van deze afwijkingsmogelijkheid. a. Artikel 2.12 eerste lid sub c Wabo: buitenplans afwijken De voorwaarde voor de vergunningverlening met toepassing van art lid 1 onderdeel a onder 3 is dat de activiteit waarvoor vergunning wordt verleend, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens de Wabo is op een omgevingsvergunning die wordt verleend met toepassing van art lid 1 onderdeel a onder 3 Wabo de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing. Dat betekent dat afd. 3.4 Awb op de besluitvorming van toepassing is, zodat een ontwerpbesluit gedurende minimaal zes weken ter inzage moet worden gelegd en een ieder tegen het ontwerpbesluit een zienswijze kenbaar kan maken. Een omgevingsvergunning als bedoeld in art lid 1 onderdeel a onder 3 Wabo kan alleen worden verleend als een verklaring van geen bedenkingen is afgegeven door de gemeenteraad. Aangezien medewerking van de gemeenteraad in deze zaak niet vaststaat, laat ik deze mogelijkheid verder buiten beschouwing juli

9 4. Vergunningvrij Artikel 2 van Bijlage II bij het Bor noemt activiteiten waarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (art. 2.1 lid 1 onderdeel a Wabo) als voor de activiteit gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met het geldende planologische regime (art. 2.1 lid 1 onderdeel c Wabo) is vereist. Hierbij merk ik op dat de bestemming Groen geen achtererfgebied kan zijn, waardoor vergunningvrij geen bijbehorende bouwwerken of schuttingen gerealiseerd kunnen worden (zie hiervoor ook AbRS 17 juli 2013, /1/A1). 5. Kans van slagen bezwaar De kans van slagen van een eventueel beroep tegen een bestemmingsplanwijziging laat ik buiten beschouwing. Gelet op het voorgaande bespreek ik alleen de omstandigheden die de kans van slagen beïnvloeden van een bezwaar cq. beroep tegen een omgevingsvergunning die conform artikel 2.12 eerste lid, sub b van de Wabo wordt verleend, met toepassing van artikel 4 onderdeel 11 van Bijlage II bij het Bor. Hierbij merk ik op dat er op dit moment nog geen besluit ligt waartegen concrete bezwaren / beroepen zijn ingesteld. Dit maakt het voor mij niet mogelijk om de kans van slagen te toetsen. Ik beperk mij daarom tot de voorwaarden voor een geslaagd bezwaar of beroep. Nu de reguliere procedure van toepassing is op de vergunningverlening staat er voor belanghebbenden bezwaar en daarna beroep open bij de bestuursrechter tegen het besluit tot verlening van een omgevingsvergunning. Ten slotte kan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. In beroep en hoger beroep geldt naast de eis van belanghebbendheid nog het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb. a. Belanghebbendheid Volgens artikel 1:2 Awb is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is aan te merken als een belanghebbende. Alleen belanghebbenden kunnen in hun bezwaar en beroepen ontvankelijk worden verklaard. Volgens vaste jurisprudentie is ten aanzien van ruimtelijke besluiten de enkele omstandigheid dat iemand eigenaar / bewoner van een naastgelegen perceel is, voldoende om diegene als belanghebbende aan te merken (AbRS 27 maart 2002, AB 2002/189). Daarnaast zijn het afstands- en zichtcriterium een belangrijk hulpmiddel om te bepalen of iemand belanghebbend is juli

10 b. Relativiteitsvereiste Het relativiteitsvereiste houdt in dat alleen een beroep kan worden gedaan op bepalingen die strekken tot bescherming van de belangen van degene die er een beroep op doet. Niet iedere schending van een rechtsregel betekent automatisch een aantasting van de rechtspositie van een iedere belanghebbende. Het relativiteitsvereiste is geen ontvankelijkheidsvereiste. Indien een beroepsgrond niet kan slagen in verband met het relativiteitsvereiste, leidt dat tot het geheel of gedeeltelijk ongegrond verklaren van het beroep. Ik merk hierbij op dat argumenten die aan de ruimtelijke ordening gerelateerd zijn, voor omwonenden veelal voldoende zijn om de relativiteitsdrempel te halen. Zolang de bepaling waar een beroep op wordt gedaan strekt tot bescherming van de leefomgeving van de appellant, zal het relativiteitsvereiste niet in de weg staan aan een beroep op die bepaling. 6. Conclusie Mijn conclusie is dat de verkochte groenstroken, waarop blijkens het bestemmingsplan Bunnik Dorp 2012 de bestemming Groen rust, niet gebruikt kunnen worden als (privé)tuin. Dit is in strijd met bepalingen van het bestemmingsplan, zoals ik afleid uit rechtspraak van de AbRS, de doeleindenomschrijving van de bestemming Groen en de systematiek van het bestemmingsplan. Om af te wijken van het bestemmingsplan en het gebruik als tuin mogelijk te maken kan het college toepassing geven aan artikel 2.12 eerste lid onder b van de Wabo junco artikel 4 onderdeel 11 van Bijlage II bij het Bor. Door middel van het verlenen van een zogenoemde kruimelvergunning kan tijdelijk worden afgeweken van het bestemmingsplan, waarbij het gebruik van een schutting/erfafscheiding om de tuin af te scheiden wordt toegestaan totdat bij een bestemmingsplanherziening het gebruik als tuin wordt gelegaliseerd. De kans van slagen van bezwaar / beroep tegen een verleende omgevingsvergunning is afhankelijk van de aangevoerde gronden. Om ontvankelijk te zijn moet degene die bezwaar maakt of (hoger) beroep instelt wel belanghebbende zijn bij het besluit. Daarnaast geldt in beroep en hoger beroep het relativiteitsvereiste. Voor de volledigheid merk ik hier op dat ik de privaatrechtelijke aspecten buiten deze notitie heb gehouden juli