Het cannabisbeleid doorgelicht: in welke mate zijn de uitgangspunten van de federale drugnota van 2001 nog valabel anno 2010.

Transcriptie

1 Het cannabisbeleid doorgelicht: in welke mate zijn de uitgangspunten van de federale drugnota van 2001 nog valabel anno Masterproef neergelegd tot het behalen van de graad van Master in de criminologische wetenschappen door ( ) Van Hoeydonck Nils Academiejaar Promotor : Commissarissen : Prof. Dr. Brice De Ruyver Lic. Julie Tiebergien Lic. Charlotte Colman

2 Verklaring inzake toegankelijkheid van de masterproef criminologische wetenschappen Ondergetekende, Van Hoeydonck Nils, geeft hierbij aan derden, zijnde andere personen dan de promotor (en eventuele co-promotor), de commissarissen of leden van de examencommissie van de master in de criminologische wetenschappen, [de toelating] [geen toelating] (schrappen wat niet past) om deze masterproef in te zien, deze geheel of gedeeltelijk te kopiëren of er, indien beschikbaar, een elektronische kopie van te bekomen, waarbij deze derden er uiteraard slechts zullen kunnen naar verwijzen of uit citeren mits zij correct en volledig de bron vermelden. Deze verklaring wordt in zoveel exemplaren opgemaakt als het aantal exemplaren waarin de masterproef moet worden ingediend, en dient in elk van die exemplaren ingebonden onmiddellijk na het titelblad. Datum: 16 augustus 2011 Handtekening: Van Hoeydonck Nils II

3 Trefwoorden Cannabisbeleid Cannabismarkt THC-gehalte Federale Drugnota III

4 Voorwoord Dit eindwerk vormt het sluitstuk van mijn studieloopbaan in de Criminologische Wetenschappen aan de Universiteit van Gent. Dit stukje wordt traditiegewijs aangegrepen om enkele mensen te bedanken, we zullen dit hier dan ook doen. Allereerst wil ik mijn promotor, Prof. Dr. Brice De Ruyver bedanken voor het aanbrengen van dit onderwerp, zijn advies en feedback en om mij op tijd en stond de juiste richting te wijzen. Verder wil ik mijn ouders bedanken die het mogelijk gemaakt hebben om te kunnen studeren aan de Universiteit, en voor de nodige steun tijdens de moeilijke momenten. Tenslotte wil ik mijn vriendin, Nele, bedanken voor haar naleeswerk, haar steun en haar onuitputtelijke bron van positieve energie dewelke mij telkens weer uit de diepste dalen wist te halen. IV

5 Inhoudstafel TREFWOORDEN... III VOORWOORD... IV INHOUDSTAFEL... V INLEIDING... 7 HOOFDSTUK I: HET BELEID INZAKE CANNABIS INLEIDING THEORETISCHE BELEIDSMODELLEN Totale prohibitie Gedeeltelijke prohibitie: depenalisering en decriminalisering Legalisering of regulering Harm Reduction Besluit HET INTERNATIONALE KADER De Verenigde Naties het internationale verdragsrecht The Single Convention on Narcotic drugs 1961, as amended in The Convention on Psychotropic substances The Convention against Illicit Traffic in Narcotic drugs and Psychotropic substances The United Nations General Assembly UNGASS, 1998 Soft law De Europese Unie Schengenovereenkomst Andere relevante Europese regelgeving en initiatieven Besluit: Het internationale kader herbekeken DE NEDERLANDSE BENADERING Achtergrond en ontwikkeling van het Nederlandse model Van tolerantie naar repressie Besluit DE NATIONALE DIMENSIE: HET BELGISCHE BELEID INZAKE CANNABIS De drugwetgeving in België: de kaderwet en haar belangrijkste aanpassingen Ontwikkeling van het huidige drugbeleid - De parlementaire werkgroep drugs Federale beleidsnota drugs, Richtlijnen in het kader van de federale drugsnota Besluit CONCLUSIE V

6 HOOFDSTUK II. CANNABIS EN ZIJN ONTWIKKELINGEN INLEIDING CANNABIS; MARKTONTWIKKELINGEN Evolutie van de vraagzijde Een stukje historiek De normalisering van cannabisgebruik Evolutie van de aanbodzijde De intensivering van de cannabisproductie Verplaatsing van de cannabisproductie? Problematiek van het grensoverschrijdende drugstoerisme Besluit CANNABIS; PRODUCTONTWIKKELINGEN Evolutie van de potentie van nederwiet De potentie van cannabis Evolutie inzake de potentie van cannabis Evolutie van de cannabisgerelateerde hulpvraag Evolutie van de cannabisgerelateerde hulpvraag? Mogelijke verklaringen voor de evolutie Gezondheidsaspecten in verband met de THC evolutie Acute en chronische toxiciteit Afhankelijkheid Geestelijke gezondheid Besluit CONCLUSIE ALGEMENE CONCLUSIE EN DISCUSSIE BIBLIOGRAFIE VI

7 Inleiding Het gebruik van cannabis heeft de laatste vijftig jaar een enorme toename gekend. Zo is het product ondertussen al enkele jaren s werelds meest gebruikte illegale roesmiddel. Men schat dat globaal gezien 2,9% tot 4,3% van de wereldpopulatie tussen 15 en 64 jaar oud minstens één keer cannabis heeft gebruikt 1. Sommigen stellen zelfs dat het gebruik van cannabis, en de vele aspecten daarrond, een proces van normalisering hebben doorgemaakt, in die zin dat het als normaal gedrag wordt aanzien (Parker, 1998). Dergelijke veranderde sociale realiteit heeft zondermeer enkele belangrijke implicaties voor het beleid dat men wil voeren ten aanzien van cannabis. Het drugsbeleid in België is vandaag de dag ongeveer een tiental jaren oud. Met het ontstaan van de beleidsnota van de Federale regering in verband met de drugproblematiek in 2001 werden de krijtlijnen uitgetekend voor een integraal en geïntegreerd drugsbeleid (De Ruyver et al., 2000). Deze nota was overigens grotendeels gebaseerd op de uitgangspunten van de parlementaire werkgroep drugs die in 1996 werd aangesteld om alle aspecten van het drugsprobleem te onderzoeken. In het politieke en maatschappelijke landschap woedde ondertussen het debat omtrent de legalisering van cannabis. Men bepleitte vooral vanuit links-socialistische hoek voor een legalisering van cannabis, derhalve een meer adequate controle ten aanzien van het product mogelijk te maken. Men oordeelde dat er geen enkel objectief criterium voorhanden is om cannabis anders te benaderen dan alcohol of tabak. Over het algemeen werd cannabis beschouwd als een relatief ongevaarlijk en onschuldig middel, en zou volgens velen, in het licht van de toenmalige maatschappelijke realiteit, dan ook niet het voorwerp van bestraffing mogen uitmaken. Een goed voorbeeld in dit kader is het wetsvoorstel van toenmalig federaal parlementslid Patrick Moriau (1996). Echter, vandaag de dag lijkt cannabis niet meer hetzelfde onschuldige product zoals het vroeger benaderd werd. De laatste jaren zien we vanuit de media, maar ook vanuit de academische wereld, een groeiende bekommernis omtrent de evolutie die zowel cannabis als de branche errond heeft doorgemaakt. Het produceren en verhandelen van cannabis zou 1 United Nations Office on Drugs and Crime UNODC (2010), World drug report 2010, Wenen/New York, p

8 voor een groot deel een grootschalige en zeer intensieve, binnenlandse aangelegenheid zijn geworden, gecontroleerd door goed georganiseerd criminele netwerken met winstbejag als enig doel. 2 De intensivering van de productie zou er bovendien ook voor gezorgd hebben dat de inheems gekweekte cannabis veel sterker is qua psychoactieve eigenschappen (THCgehalte) dan een tiental jaar geleden (Niesink et al., ). Er wordt gesproken van een wezenlijk nieuw product, dat nog nauwelijks een softdrug kan genoemd worden en bovendien extra gezondheidsrisico s met zich mee brengt voor de gebruiker (Inciardi en Mcbride, 1989). Bovendien vinden de laatste jaren meer en meer cannabisgebruikers de weg naar de gespecialiseerde hulpverlening en de verslavingszorg, met het problematische cannabisgebruik als primaire hulpvraag. Een verband tussen de potentie van cannabis en de toegenomen cannabisgerelateerde hulpvraag in de verslavingszorg wordt bovendien niet uitgesloten (Kinable et al., 2008; Wisselink en Ouwehand, 2011). Bovenstaande ontwikkelingen, in combinatie met de grote dynamiek in de huidige cannabis- en drugsmarkt zorgt voor extra druk op het nationale beleid dat een land wenst te voeren. Het grensoverschrijdend karakter van het drugsfenomeen, en in het bijzonder cannabis, geven nog maar weinig waarde aan de notie grens. Nationale, en dan vooral eenzijdige repressieve strategieën blijken nog maar weinig impact te hebben op de marktontwikkelingen, en de onderlinge verschillen in beleid tussen buurlanden zorgen voor fenomeenverschuiving, zowel langs de aanbod- als de vraagzijde (De Ruyveret al., 2007, Decorte en Boekhout van Solinge, 2006). In dit kader kunnen we de problematiek van het grensoverschrijdend drugstoerisme situeren, en de vermeende verschuiving van de cannabisproductie van bij onze noorderburen naar België 3. Een meer structurele, op samenwerking gerichte en grensoverschrijdende aanpak dringt zich aan. Bovendien zien we de laatste jaren dat er in toenemende mate wordt opgeroepen voor de mogelijkheid tot een alternatieve aanpak en experiment met beleidsmodaliteiten, zowel vanuit academische als vanuit politieke hoek. De globale drugprohibitie, opgelegd vanuit de Verenigde Naties, blijkt in nauwe schoenen te staan, zeker voor wat betreft het cannabisvraagstuk (Levine, 2003). Het meest recente rapport van de Global Commission on Drug Policy van juni 2011, waarin 2 Decorte, T., Wietbeleid beter zonder hit-and-run, De Standaard, 1 augustus 2011, p X, Belgen kweken steeds meer cannabis, Gazet van Antwerpen, 03 december

9 men op internationaal politiek niveau erkent dat the drug war has failed illustreert dit uitstekend. 4 De centrale vraagstelling van dit werkstuk betreft, zoals de titel al aangeeft, in hoeverre de uitgangspunten van de federale drugsnota van 2001 nog valabel zijn anno Anders dan de opzet doet vermoeden, gaat het hier niet om een evaluatieonderzoek. Wel willen we de uitgangspunten van het huidige Belgische cannabisbeleid, die destijds zijn vastgelegd in een klimaat waar men cannabis niet echt als een probleemfenomeen benaderde, bekijken in het licht van de recente ontwikkelingen die zowel het middel zelf als de markt hebben doorgemaakt, en van waaruit toch enkele problematische aspecten naar voor lijken te komen. De focus ligt daarbij, omwille van het grensoverschrijdende karakter van het drugsfenomeen, op de Lage Landen. Om dit te bereiken hebben we een literatuurstudie naar de (naar onze mening) meest relevante aspecten van de discussie ondernomen. In het eerste hoofdstuk zullen we het huidige Belgische beleid inzake cannabis uitvoerig bespreken. Dit beleid staat niet op zich maar is het resultaat van vele verschillende, zowel nationale als internationale invloeden. Zo geeft het internationale kader mee vorm aan het uitzicht van het Belgische cannabisbeleid. Daarnaast willen we ook beknopt even stilstaan bij de aanpak van onze noorderburen, aangezien deze in zekere mate een invloed heeft gehad op de ontwikkeling van het Belgische beleid. Bovendien voorzien we daarmee in het kader vanwaaruit we in het volgende hoofdstuk zullen vertrekken. In het tweede grote hoofdstuk bespreken we het cannabisfenomeen en zijn recente ontwikkelingen. Hier dient opnieuw benadrukt te worden dat, omwille van de samenhang en internationaal karakter van de cannabismarkt, we de situatie voor de Lage Landen zullen bekijken, en niet uitsluitend voor België. We zullen eerst dieper ingaan op de ontwikkelingen van de cannabismarkt, met enkele naar onze mening relevante evoluties aan zowel de vraag- als de aanbodzijde. Vervolgens zullen we de evoluties aangaande het product zelf bespreken, met het vraagstuk over de potentie toename in de huidige cannabis, en de evolutie van de cannabisgerelateerde hulpvraag. Daarbij staan we ook even stil bij de gezondheidsrisico s die cannabis met een hogere potentie met zich zou meebrengen, aangezien dit toch een belangrijke kwestie is in het licht van het beleid dat men wil voeren. Tenslotte zullen we bij 4 Global Commission on Drug Policy, war on drugs: report of the global commission on drug policy, Juni 2011, p. 24. [WWW]: [12/07/2011]. 9

10 de algemene conclusie en discussie een antwoord proberen te formuleren op de centrale vraagstelling, waarbij we beknopt ingaan op het toch wel zeer actuele debat omtrent legalisering, aangezien deze vraag zich meer en meer opdringt, iets wat bovendien ook regelmatig in dit werkstuk naar boven komt. De persoonlijke keuze voor dit onderwerp situeert zich dan ook vanuit het erg actuele karakter van de problematiek. Het cannabisvraagstuk, en de belangstelling doch ook bekommernis omtrent de recente ontwikkelingen lijkt de laatste jaren niet meer weg te slaan uit de media. Ook op de politieke en academische agenda blijkt het een hot topic te zijn, waar we zien dat er in het licht van de recente ontwikkelingen vaker wordt opgeroepen voor een alternatieve aanpak, los van de prohibitie. Het is beleidsmatig dan ook van belang dat de problematieken omtrent de evoluties van het cannabisfenomeen zichtbaar worden voor de mensen die er belang bij hebben, zodat deze kritisch kunnen worden bekeken en het voorwerp kunnen vormen van discussie, om in de toekomst gedegen en onderbouwde beleidskeuzes te kunnen maken. Tenslotte dient hier opgemerkt dat we bewust zijn van de breedte van het onderwerp. We hebben ons daarom toegespitst op enkele, naar onze mening, relevante aspecten van de gehele discussie. Bovendien is de samenhang tussen de verschillende onderwerpen dikwijls erg groot, en overlappen ze regelmatig, wat structuurgewijs een heikel punt is. We hebben ons uiterste best gedaan om een zo helder mogelijke structuur neer te zetten. Toch kan het voor de lezer(s) echter soms onduidelijk zijn waarom we een bepaalde opbouw hanteren. We hebben dan ook getracht dit doorheen het werkstuk zo duidelijk mogelijk aan te geven. 10

11 Hoofdstuk I: Het beleid inzake cannabis 1.1 Inleiding Met het ontstaan van de beleidsnota van de Federale regering in verband met de drugproblematiek in 2001, werden in België de krijtlijnen uitgetekend voor een integraal en geïntegreerd drugsbeleid. Het drugsfenomeen wordt daarbij erkend als een complex, omvangrijk en reëel verschijnsel, waarvoor een globale benadering noodzakelijk is. Vanuit het besef dat druggebruik een historische en maatschappelijke realiteit is, werd er gekozen voor een normaliseringsbeleid, een derde weg tussen enerzijds het klassieke prohibitionistische model (repressie), en anderzijds een anti-prohibitionistische benadering (legalisering, decriminalisering), waarbij men de drugproblematiek aanneemt als een aangelegenheid van volksgezondheid. Dit beleid is echter niet zomaar uit het niets ontstaan, maar is het resultaat van intensieve studie en discussie vanuit diverse domeinen verbonden met de drugproblematiek. Daarnaast werd het uitzicht van dit beleid ook bepaald door verschillende (supranationale) dimensies van regelgeving en voorschriften. In wat volgt zullen we allereerst voorzien in het theoretische kader aangaande de verschillende modellen inzake drugsbeleid. We zullen daarbij de voornaamste bespreken. Vervolgens zullen we de belangrijkste supranationale regelgeving en voorschriften - op Internationaal en Europees vlak meegeven omwille van hun nadrukkelijke impact op de ontwikkeling van een nationaal drugsbeleid, en hun positie in de hedendaagse maatschappij (her)bekijken. Ook de Nederlandse dimensie, en hun specifieke benadering ten aanzien van cannabis, heeft zondermeer een rol gespeeld bij de ontwikkeling van het Belgische cannabisbeleid. We zullen daarom de ontwikkeling van dit beleid, maar ook de huidige problematieken waarmee het kampt, beknopt bespreken. Bovendien voorzien we daarmee in het kader vanwaaruit we in het volgende hoofdstuk omtrent de evoluties van de cannabismarkt verder kunnen inpikken. Tenslotte voorzien we in de uiteenzetting van het ontstaan en de structuur van het huidige drugsbeleid in België, met natuurlijk de primaire focus op enkele belangrijke aspecten inzake cannabisregeling. 11

12 1.2 Theoretische beleidsmodellen In wat volgt zullen we de voornaamste modellen waarop een drugsbeleid kan stoelen definiëren en beschrijven. Hiermee voorzien we in een theoretische basis waarin we de verdere uiteenzetting kunnen kaderen. We willen hier echter wel bemerken dat deze indeling geenszins sluitend is en dat er veel verschillende mogelijke classificaties bestaan en veel verschillende hybride modellen, en dat gradaties binnen modellen mogelijk zijn. Meer algemeen kunnen we drie grote modaliteiten onderscheiden die hieronder beknopt besproken zullen worden. Daarnaast zullen we even stilstaan bij het Harm Reduction beleidsmodel, aangezien dit toch een belangrijke plaats inneemt in de hedendaagse aanpak van het drugfenomeen, ook in België Totale prohibitie Prohibitie houdt een verbod op de productie, de handel en het bezit van drugs in, met het oog op de bestrijding en eventueel volledige eliminatie van het drugsfenomeen. Essentieel daarbij is dat er op de overtreding van deze verboden activiteiten een gevangenisstraf staat, omdat men anders beter kan spreken van gedeeltelijke prohibitie, en meer specifiek depenalisering (Goode, 1997; Single, 1999). De huidige beleidssituatie in de meeste landen - met betrekking tot cannabis houdt een prohibitie in van de teelt, de handel, en het bezit van het product, vaak zelfs met betrekking tot persoonlijk gebruik. Het afschrikkend effect van de zware straf in relatie tot het misdrijf speelt daarbij een belangrijke rol (Single, 1999; Inciardi et al, 1999). We zien dat in de 20 e eeuw, overheden en politieke leiders overal ter wereld het verbodsmodel hebben aangenomen, en zo een soort van globaal drugprohibitie-systeem gecreëerd hebben. Hierbij is de rol en invloed van de Verenigde Staten van Amerika en haar bondgenoten, alsook die van de Verenigde Naties die deze ideologie ten volle ondersteunen onmiskenbaar. De tweede helft van de 21 e eeuw heeft echter een ander licht doen schijnen, en meer dan ooit wordt de dag van vandaag dit model grondig in vraag gesteld. Overal ter wereld is men tot het besef gekomen dat het prohibitieve model 12

13 onmogelijk is gebleken in het voorkomen van een toename van de vraag- en aanbodzijde van roesmiddelen (Levine, 2003). Zeker als we kijken naar cannabis, waar sinds de jaren 60 een heuse normalisering van gebruik zich heeft voorgedaan (Parker, 1998; Korf, 2006). Ook de opkomst en uitbreiding van de Harm Reduction beweging heeft het verbodsmodel de laatste decennia in grote mate onder druk gezet, en groeit de bezorgdheid omtrent de schadelijke effecten - de kosten voor de recreationele gebruiker - van het punitieve model. Meer en meer zien we dat in veel landen overal ter wereld nationale drugstrategieën wegdrijven van het meer gecriminaliseerde uiteinde van het drugprohibitie-continuüm, naar het meer tolerante en gereguleerde uiteinde (Levine, 2003). Een mooi voorbeeld van deze trend is Frankrijk, waar de strafrechtelijk, repressieve benadering steeds meer afbuigt in de richting van volksgezondheid, pragmatisme en Harm Reduction (Boekhout van Solinge, 2004). Daarbij zien we dat deze vraagstukken niet alleen maar oprijzen in academische kringen, maar nu ook vaker gesteld worden op de (internationale) politieke agenda. Zo heeft onlangs de Global Commission on Drug Policy beaamd dat The drug war has failed, with devastating consequences for individuals and societies around the world, waarbij ze oproepen voor dringende en fundamentele hervormingen van de nationale en globale controlestrategieën. Er moet ruimte zijn voor experiment met verschillende beleidsmodaliteiten 5. Het legaliseringsvraagstuk dient zich aan Gedeeltelijke prohibitie: depenalisering en decriminalisering Decriminalisering en depenalisering kunnen we situeren onder de gedeeltelijke prohibitie. Deze modaliteiten bevinden zich nog steeds binnen het continuüm van de prohibitie, maar kenmerken zich door een verminderde punitieve aanpak (Single, 1999). Depenalisering houdt in dat het gedrag waar voordien een strafrechtelijke reactie op volgde, vervangen wordt door een noodzakelijk geachte maatregel via een ander stelsel, bijvoorbeeld via administratiefrechtelijke sancties. Decriminalisering daarentegen gaat nog een stapje verder, en wijst op het proces waarbij strafbaar gedrag zijn strafbaarstelling verliest, zonder dat deze wordt vervangen door een andere sociale reactie. Belangrijk hierbij 5 Global Commission on Drug Policy, war on drugs: report of the global commission on drug policy, Juni 2011, p. 24. [WWW]: [12/07/2011]. 13

14 is dat de decriminalisering pas voltooid is wanneer het gedrag ook effectief uit de strafwet is geschrapt, met andere woorden niet meer crimineel is (Chapman, 1972). Men moet er zich echter van bewust zijn dat deze termen maar al te vaak door elkaar gebruikt worden, of toegepast worden op systemen die niet helemaal onder één noemer geplaatst kunnen worden. Een goed begrip van wat de modaliteiten inhouden is dus van belang (Single, 1999). Het huidige beleid in België kunnen we bestempelen als een depenalisering de facto, in die zin dat de strafwet nog steeds voorziet in een strafrechtelijke sanctie, maar dat in de praktijk de straf niet meer wordt opgelegd. Omwille van de internationale verplichtingen die België heeft aangegaan (Infra) moet er voor het bezit van drugs (inclusief cannabis), ook met betrekking tot persoonlijk gebruik een juridische reactie volgen. Daarnaast had men ook de mogelijkheid om bezit van drugs voor eigen gebruik administratiefrechtelijk af te handelen, zoals reeds gehanteerd wordt in enkele Europese landen (bijvoorbeeld Spanje). Echter, vanuit het licht van de ultimum remedium filosofie en van de zorg voor een passende en geïndividualiseerde maatschappelijke reactie heeft men de strafrechtelijke weg geopteerd boven de administratiefrechtelijke. Deze keuze wordt gestoeld op de mogelijkheid om binnen het strafrechtelijke kader het opportuniteitsprincipe te hanteren, en om te beschikken over een brede waaier aan geïndividualiseerde afhandelingsmogelijkheden Legalisering of regulering Legalisering houdt in, zoals het woord ook zelf aangeeft, het legaal maken of toelaten en wettelijk reguleren van gedrag dat voordien strafbaar was. De legaliseringsdiscussie omtrent cannabis impliceert dat niet alleen het bezit van cannabis wordt gedecriminaliseerd, maar dat er ook (vanuit overheidswege) wordt voorzien in een legale mogelijkheid om het middel te verkrijgen of te produceren. De officiële regeling kan daarbij variëren van een relatieve laisser-faire politiek (vrije markt of import- en distributielicenties) tot erg strikte systemen waar de overheid volledige controle behoudt over de productie en distributie 6 Beleidsnota van de Federale Regering in verband met de drugproblematiek, Bijlage aan de federale beleidsnota drugs: het drugbeleid van de omringende landen en enkele internationale organisaties, Brussel, 19 januari 2001, p

15 systeem (Single, 1999). Het is hoogst aannemelijk dat, met het oog op de volksgezondheid, best geopteerd kan worden voor het laatste systeem. Hoewel een systeem van legale cannabisproductie, omwille van het internationale kader, momenteel niet mogelijk is, zien we dat de laatste jaren meer en meer oproepen worden gedaan voor het experimenteren met de ontwikkeling van drugsbeleid binnen het legale kader. Vooral voor wat het cannabisvraagstuk betreft zien we dat dergelijk appèl zich heeft uitgebreid van de louter academische naar de actuele politieke agenda, onder meer op het internationale niveau. Deze discussie zal, omwille van haar relevante en actuele karakter, nog meermaals aan bod komen in deze thesis Harm Reduction Met de federale beleidsnota drugs van 2001 heeft de Belgische overheid geopteerd voor een benadering van de drugsproblematiek vanuit een normaliseringsbeleid, gericht op rationele risicobeheersing 7. Een cruciaal element van dit beleid is het beheersen of voorkomen van de schade die drugsmisbruik kan veroorzaken. In dit licht willen we graag beknopt even de Harm Reduction filosofie meegeven, aangezien deze toch een belangrijke plaats inneemt in ons huidige drugsbeleid. Harm Reduction wordt door de psycholoog Ernst Buning (1990) als volgt omschreven: If it is not possible to cure the drugs users, one should at least try to minimize the harm that is being done to them and the wider environment. De fundamentele doelstelling van Harm Reduction is de negatieve gevolgen (schade) van het gebruik van psychoactieve middelen verminderen voor de gebruikers, hun omgeving en de samenleving. Men gaat vanuit deze gedachtegang ook uit van een realistische visie waar men erkent dat legale en illegale drugs deel uitmaken van onze wereld, en men kiest ervoor om de schade die uit het gebruik voortvloeit zo laag mogelijk te houden in plaats van 7 Beleidsnota van de Federale Regering in verband met de drugproblematiek, Brussel, 19 januari 2001, 68 p. [WWW]: [15/12/2010]. 15

16 ze te negeren of te veroordelen. Men wilt vanuit dit opzicht dan ook eerder een daling van de druggerelateerde schade nastreven, en niet zozeer inspelen op een daling van het druggebruik. Er wordt tevens erkend dat het in de eerste plaats de druggebruiker zelf is die de schade kan beperken en zijn eigen situatie kan verbeteren. Dit stimuleert en ondersteunt men door te voorzien in een niet-veroordelend, niet-gedwongen aanbod van voorzieningen en diensten voor druggebruikers en hun omgeving. Men gaat er ook vanuit dat sommige middelen meer ernstige schade veroorzaken dan andere, en men wil de schade en gevaren die illegaal druggebruik met zich meebrengt dan ook niet minimaliseren. Essentiële kenmerken van deze benadering zijn een pragmatische en participatieve aanpak, en het onbevooroordeeld benaderen van de gebruiker (De Maeseneire en Kinable, 2003). De meest bekende voorbeelden van Harm Reduction maatregelen zijn de spuitenruil voor heroïne gebruikers en de methadononderhoudsbehandeling. Ook met betrekking tot cannabis kan Harm Reduction een waardevolle benadering zijn. Hoewel cannabis het meest gebruikte roesmiddel is in Europa, en veel gebruikers nauwelijks negatieve sociale- of gezondheidseffecten ervaren, blijft het een schadelijk product, vooral in het geval van veelvuldig en frequent gebruik (Bennet, 2008). Bovendien zien we de laatste jaren dat er in de drughulpverlening meer en meer hulpvragen voorkomen met cannabisgebruik aan de basis van het probleem 8. Het roesmiddel blijkt niet zo onschuldig als eerst gedacht, en steeds vaker begint men vanuit de hulpverlening de behoeften van de cannabisgebruiker te (h)erkennen. In dit licht kunnen Harm Reduction strategieën zonder meer een bruikbare en nuttige benadering vormen om cannabisgerelateerde problemen aan te pakken. Dit wordt echter overschaduwd door een gebrek aan informatie en kennis over het ontwerp en de impact van verschillende Harm Reduction interventies. Er is dus nood aan de ontwikkeling van effectieve en toegankelijke interventies voor cannabisgerelateerde problemen, afgestemd op de verschillende preventie-initiatieven. Evaluatie speelt daarbij een grote rol (Bennet, 2008). 8 Europees Waarnemingscentrum voor drugs en drugsverslaving (2010), Jaarverslag 2010: Stand van de drugsproblematiek in Europa, Bureau voor publicaties van de Europese Unie, Luxemburg. 16

17 1.2.5 Besluit De totale prohibitie voorziet in een verbod op de productie, de handel en het bezit van drugs, om op deze manier het drugsfenomeen te bestrijden en mogelijk volledig te elimineren. Een essentieel kenmerk daarbij is de gevangenisstraf die op het overtreden van de verboden bepalingen staat. Deze modaliteit was lange tijd de algemene benaderingswijze ten aanzien van het drugsfenomeen. De laatste decennia wordt worden er echter meer en meer vragen gesteld bij de effectiviteit van dergelijke aanpak, en wordt er gepleit voor een alternatieve aanpak. Zoals we in het volgende stuk zullen zien, houdt het internationale kader echter vast aan de punitieve aanpak. Doch, mits de nodige interpretatie bestaat wel de mogelijkheid tot het voeren van een gedifferentieerd beleid, echter wel binnen het continuüm van de drugprohibitie. Vooral op het vlak van cannabis blijkt de prohibitie zijn gevolg te verliezen. Vele nationale beleidstrategieën over de gehele wereld zijn de laatste decennia, vanuit een meer realistische visie ten aanzien van het drugsfenomeen, geëvolueerd naar een gedifferentieerde aanpak van cannabis. Veel van deze modellen vallen te situeren onder de gedeeltelijke prohibitie. Harm Reduction strategieën, waarbij men een vermindering van de schade voor de gebruiker en zijn omgeving beoogt, nemen daarbij vaak een sleutelpositie in. We moeten echter wel opletten met het bestempelen van deze gedifferentieerde modaliteiten als zijnde een decriminalisering of depenalisering, dewelke elk hun eigen specifieke eigenschappen hebben. Legalisering tenslotte is het andere uiteinde van de beleidsmodaliteiten. Dit houdt in dat het gedrag wettelijk wordt toegelaten en gereguleerd. De overheid beschikt wel over de mogelijkheid om restricties te koppelen aan het gedrag. De laatste jaren wordt er steeds vaker het pleidooi gehouden voor legalisering als een alternatieve benaderingswijze ten aanzien van cannabis, niet alleen vanuit de academische wereld, maar tegenwoordig ook vanuit het politieke en maatschappelijke veld. 17

18 1.3 Het internationale kader De drugproblematiek is zonder meer een multidimensioneel fenomeen, waarbij verschillende domeinen, beleidsniveaus en actoren elk een belangrijke rol spelen. Een globale en geïntegreerde aanpak is dan ook noodzakelijk, en vereist zowel op horizontaal vlak een integratie van de verschillende beleidsdomeinen (gezondheid, sociaal, economisch, veiligheid, buitenland, ), als op verticaal vlak een integratie van de verschillende beleidsniveaus (Internationaal, EU, Euregionaal, Nationaal en Lokaal) (De Ruyver et al.,2000). In die zin speelt het internationale kader van de verschillende Drug Conventies ook een cruciale rol. In wat volgt bespreken we de belangrijkste verdragen van de Verenigde Naties, die ook door België werden geratificeerd, en zodus een belangrijke impact hebben op het uitzicht van ons huidig drugsbeleid. Vervolgens bespreken we de belangrijkste initiatieven inzake drugsbeleid op het vlak van de Europese Unie. Graag sluiten we, omwille van het relevante en actuele karakter van de thematiek, af met een kritische noot ten aanzien van de positie van het internationale kader in het huidige maatschappelijke klimaat De Verenigde Naties het internationale verdragsrecht Net zoals vrijwel elk internationaal erkend, onafhankelijk land maakt ook België deel uit van verschillende internationale organisaties, met op het hoogste niveau de Verenigde Naties. Dit lidmaatschap brengt internationale verantwoordelijkheden en verplichtingen met zich mee, ook wat betreft de aanpak van de drugproblematiek. We onderscheiden op het vlak van de Verenigde Naties drie belangrijke overeenkomsten inzake de aanpak van roesen verdovende middelen, namelijk The Single Convention on Narcotic drugs van 1961, zoals gewijzigd in 1972, The Convention on Psychotropic substances van 1971, en The Convention against Illicit Traffic in Narcotic drugs and Psychotropic substances van Deze Verdragen werden ontwikkeld omwille van de behoefte van de verschillende lidstaten aan een effectief kader voor internationale samenwerking ter controle van de drugsproblematiek. Bovenstaande verdragen zullen in dit stuk kort besproken worden zodat hun invloed op de ontwikkeling van een nationaal beleid duidelijk wordt. Daarnaast bespreken we de UNGASS bepaling als extra relevant instrument ontwikkeld door de VN om 18

19 tegemoet te komen aan het besef dat een eenzijdige, aanbodsverminderende aanpak geen structurele oplossingen inhoudt, maar dat ook de vraagzijde een aanpak verdient The Single Convention on Narcotic drugs 1961, as amended in 1972 Het enkelvoudig verdrag inzake verdovende middelen is voornamelijk gericht op het bestrijden van drugsmisbruik door middel van een gecoördineerde internationale aanpak. Daarbij wil men enerzijds het bezit, het gebruik, de handel en distributie, de import en export, de productie, verzekeren voor uitsluitend medische en wetenschappelijke doeleinden, en streeft men anderzijds naar het voorkomen en bestrijden van de drughandel en drugsmisbruik 9. Het verdrag voorziet vooral in de uitbouw en het stroomlijnen van het internationale controleapparaat door middel van een aantal toezichtmaatregelen. In dit licht werd ook de International Narcotics Control Board (INCB) opgericht, een onafhankelijk orgaan met als hoofdtaak het nagaan van de implementatie van de verschillende druggerelateerde VN verdragen 10. Aangezien het verdrag niet zelfwerkend is moeten de partijen zelf voorzien in nationale regelgeving die de implementatie van de bepalingen verzekeren, wat met andere woorden dus ruimte laat voor een eigen invulling en interpretatie van de bepalingen, binnen het kader van de prohibitie (De Ruyver et al., 2002). Het enkelvoudig verdrag deelt de verdovende middelen op in 4 categorieën (Lijst I IV), gerelateerd aan de mate van risico op afhankelijkheid eigen aan het middel. We zien dat cannabis (bloemtoppen) en cannabishars worden geclassificeerd onder lijst IV, dewelke verdovende middelen bevat die in het bijzonder aanleiding kunnen geven tot misbruik en tot een nadelige uitwerking, en waartegenover geen therapeutische voordelen staan die niet behoren tot de eigenschappen van verdovende middelen geclassificeerd onder de andere drie lijsten. Deze middelen vallen onder het zwaarste regime van het Enkelvoudig Verdrag, en de Verdragspartijen moeten hiervoor aanvullende maatregelen van toezicht nemen, namelijk (1) alle bijzondere maatregelen van toezicht die, naar gevoel van de Verdragspartij, 9 UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME UNODC (2011), Single Convetnion on Narcotic Drugs, [WWW]: [11/07/2011]. 10 INTERNATIONAL NARCOTICS CONTROL BOARD INCB (2011), Mandate and Functions. [WWW] [11/07/2011]. 19

20 noodzakelijk zijn ten aanzien van de bijzonder gevaarlijke eigenschappen van het verdovende middel; en (2) de meest geschikte maatregelen, naar oordeel van de Verdragspartner, om de volksgezondheid en het welzijn te beschermen, zoals het verbieden van de productie, vervaardiging, import, export, handel, bezit of gebruik van een verdovend middel opgenomen in Lijst IV, met uitzondering van hoeveelheden noodzakelijk voor geneeskundig of wetenschappelijk onderzoek. De Verdragspartij kan daarbij wel zelf bepalen of men maatregelen neemt via de administratiefrechtelijke of strafrechtelijke weg 11. Deze bepalingen zijn wederom vatbaar voor interpretatie en maken het mogelijk voor naties om bij de invulling van het drugsbeleid te manoeuvreren binnen het continuüm van de drug prohibitie, met aan het ene uiteinde de meest gecriminaliseerde en punitieve vormen (V.S.A.), en aan het andere de meest gedecriminaliseerde en gereguleerde vormen (Nederland) (Reinarman en Levine, 1997). In dit opzicht wordt de aanwending van het opportuniteitsbeginsel, binnen de strafrechtelijke aanpak, inzake cannabis in het Belgische - in navolging van het Nederlandse drugsbeleid tot op zekere hoogte gerechtvaardigd. Immers, gebruik en bezit van kleine hoeveelheden cannabis blijven strafbaar maar genieten de laagste opsporings- en vervolgingsprioriteit 12. Maar daarover meer in het stukje over het Belgische cannabisbeleid The Convention on Psychotropic substances 1971 Omwille van een groeiende bezorgdheid omtrent de schadelijke effecten van psychotrope stoffen, waaronder synthetische drugs, werd in 1971 de internationale conventie inzake psychotrope stoffen ontwikkeld als een aanvulling op de conventie van Het voorziet in een internationaal controlesysteem voor psychotrope stoffen, als reactie op de diversificatie en uitbreiding van het drugspectrum 13. Op deze manier konden 11 TMC ASSER INSTITUUT (2005). Experimenteren met het gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops - Internationaal rechterlijk en Europees rechterlijk aspecten: onderzoek verricht in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Onderzoeksrapport, 25 p. 12 Beleidsnota van de Federale Regering in verband met de drugproblematiek, Brussel, 19 januari 2001, 68 p. [WWW]: [15/12/2010]. 13 UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME UNODC (2011), Convention on Psychotropic Substances, [WWW]: [11/07/2011]. 20

21 de dynamische synthetische drugs wettelijk geregeld en dus beter gecontroleerd worden. Aangaande het cannabisvraagstuk verandert er niets sinds Wel wordt de nadruk op prohibitie herbevestigd, en moet productie, distributie en handel los van medische of wetenschappelijke doeleinden bestreden worden, en zo drugsmisbruik voorkomen (De Ruyver et al., 2002) The Convention against Illicit Traffic in Narcotic drugs and Psychotropic substances 1988 Ook het Verdrag tegen sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen vormt een versterking en aanvulling op het Enkelvoudig Verdrag van Het werd speciaal ontwikkeld om het groeiende probleem van de internationale handel in illegale middelen aan te pakken, en hield voornamelijk een uitbreiding en aanscherping van de strafbepalingen in. De Verdragspartijen worden verplicht om volgende gedragingen, met opzet gepleegd, strafbaar te stellen: de teelt of productie, de vervaardiging, de import en export, het aanbieden, de aanbieding ten behoeve van verkoop, de distributie, de verkoop, de aflevering, de verzending, de doorvoer, het vervoer, én de aankoop en het bezit van verdovende middelen in strijd met de bepalingen van het Enkelvoudig verdrag 14. Terwijl de voorgaande twee verdragen vooral de focus legden op de aanbod zijde, zien we dat het sluikhandelverdrag expliciet de verplichting inhoudt om de vraagzijde te criminaliseren. Hoewel de naam van de Conventie van 88 suggereert dat het om een aanbod-gerichte aanpak gaat, betrof één van de (hoofd)doelen van het verdrag de eliminatie van de basisoorzaken die aan de grond liggen van het middelenmisbruik, wat dus ook de aanpak van de vraagzijde impliceert (De Ruyver et al. 2002; Krajewski, 1999). Daarbij zien we dat artikel 3, paragraaf 2 van dit verdrag, in tegenstelling tot zijn voorgangers, expliciet stelt dat het bezit, net als de aankoop en teelt van middelen voor persoonlijk gebruik als een strafbaar feit moet benaderd worden (Silvis, 1996). Als we dit doortrekken naar het bezit (en aankoop en teelt) van cannabis voor persoonlijke doeleinden, kunnen we concluderen dat 14 TMC ASSER INSTITUUT (2005). Experimenteren met het gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops - Internationaal rechterlijk en Europees rechterlijk aspecten: onderzoek verricht in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Onderzoeksrapport, 25 p. 21

22 de Verdragspartijen dit moeten behandelen als een strafbaar feit, wat dus ingrijpende gevolgen heeft voor het beleid dat lidstaten willen aannemen met betrekking tot cannabis. We moeten deze bepaling echter wel in zijn context bekijken. Met het sluikhandelverdrag van 1988 hoopte men een soort van politiek evenwicht te bekomen tussen de producerende en de consumerende landen. Het is niet alleen de taak van de productie landen om de aanbodzijde aan te pakken, maar ook de verantwoordelijkheid van de verbruikende landen om de vraagzijde terug te dringen, met name door middel van criminalisering (Krajewski, 1999). Daarbij legde dit verdrag de nadruk op de nood aan een multilaterale aanpak en intergouvernementele samenwerking om deze basisoorzaken van drugsmisbruik op een effectievere manier aan te pakken, waarbij het dus niet alleen gaat over de bestrijding van de internationale handel en de aanbodzijde, maar ook de aanpak van de vraagzijde (De Ruyver et al., 2002) The United Nations General Assembly UNGASS, 1998 Soft law Vanuit het groeiende besef dat de benadering van het drugfenomeen vanuit een voornamelijk aanbod-reducerende strategie ontoereikend was, heeft de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (UNGASS) op een speciale zitting in 1998 een belangrijke resolutie aangenomen. De verschillende Verdragspartijen erkenden het belang van een multidisciplinaire benadering ten aanzien van de drugproblematiek, waarbij reductie van de vraagzijde gezien werd als een onmisbare en noodzakelijke pijler om het globale drugprobleem tegen te gaan 15. De verschillende leden vonden zichzelf bereid om zich in te zetten bij de ontwikkeling en implementatie van vernieuw(en)de vraag-reductie strategieën en programma s, in nauwe samenwerking met de ministeries van volksgezondheid, sociaal welzijn en justitie. Daarnaast voorzag de Algemene Vergadering ook in een verklaring aangaande de leidende principes inzake de vermindering van de vraag naar drugs. We zien dat daarbij zowel preventie van druggebruik als het voorkomen van de schadelijke gevolgen 15 UNITED NATIONS, General Assembly (1999). Political Declaration annexed to United Nations General Assembly Resolution A/RES/53/115 International cooperation against the world drug problem [WWW] [15/07/2011]. 22

23 van druggebruik belangrijke aspecten zijn (De Ruyver et al., 2002). Deze Soft law geeft landen de mogelijkheid om Harm Reduction strategieën op te nemen en toe te passen De Europese Unie Naast de verdragen van de Verenigde Naties maken ook de verschillende maatregelen en initiatieven van de Europese Unie deel uit van het internationale kader en beïnvloeden ze daarmee voor een stuk ook het nationale drugsbeleid van de Europese lidstaten. Dit kader bestaat vooral uit maatregelen voor enerzijds het bestrijden van drugverslaving en internationale drughandel, en anderzijds het promoten en bewerkstelligen van grensoverschrijdende, internationale samenwerking en uitwisseling van kennis (De Ruyver et al., 2002). Er dient hierbij wel opgemerkt dat de Europese maatregelen en initiatieven aansluiten bij de verdragen in VN-verband, aangezien deze bepalend blijven voor de Verdragspartijen. De Europese regelgeving krijgt dan ook gestalte binnen de kaders van bovenstaande VN-verdragen 16. In dit licht zullen we hieronder enkele van de belangrijkste aanvulling van de Europese dimensie op de bepalende VN-verdragen bespreken, uiteraard met een bijzondere aandacht voor de cannabiskwestie. Als eerste komt het Schengen verdrag aan bod, dat op EU-niveau enkele belangrijke veranderingen heeft teweeg gebracht. Bovendien is dit verdrag belangrijk voor enkele van de recente grensoverschrijdende drugproblematieken die we in het volgende hoofdstuk zullen bespreken. Vervolgens bespreken we nog enkele relevante Europese Verdragen en initiatieven die mee de vorm van het Belgische drugsbeleid bepalen Schengenovereenkomst 16 TMC ASSER INSTITUUT (2005). Experimenteren met het gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops - Internationaal rechterlijk en Europees rechterlijk aspecten: onderzoek verricht in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Onderzoeksrapport, 25 p. 23

24 De Schengenovereenkomst van maakt het mogelijk voor onderdanen van de EU-lidstaten om binnen de Schengenruimte te reizen zonder aan grenscontroles onderworpen te zijn. Het akkoord, dat in 1997 in het Verdrag van Amsterdam werd opgenomen, voorziet daarnaast ook in een nauwere samenwerking tussen de gerechtelijke en politiële diensten 18. Deze overeenkomst werkt inhoudelijk veel breder dan bepalingen inzake drugsbeleid, hoewel er toch een volledig deel gewijd wordt aan verdovende middelen. De bepalingen handelen voornamelijk over de aanpak van de illegale drughandel, harmonisering van wetgevende initiatieven, grensoverschrijdende bevoegdheden, gecontroleerde zendingen, (De Ruyver et al., 2002). Op zich is dit ook niet verwonderlijk gezien de dynamiek van de internationale drughandel, wat vanzelfsprekend extra aandacht vergt als men beslist de grenzen tussen de Schengenleden open te stellen. Wat cannabis betreft, moeten de partijen in navolging van de VN-bepalingen de noodzakelijke strafrechtelijke en/of bestuurlijke maatregelen nemen om de illegale in- en uitvoer, alsook het bezit van verdovende middelen en psychotrope tegen te gaan. In tegenstelling tot de VN-verdragen richt de Schengenovereenkomst zich niet tegen het bezit van middelen voor persoonlijk gebruik, enkel bezit met het oog op illegale verkoop of export (Guillain en Marchand, 1997). Een ander belangrijk aspect van deze overeenkomst is dat de samenwerking tussen douane- en politieautoriteiten wordt versterkt, en dat de uitwisseling van informatie en gegevens wordt verbeterd. Bovendien wordt verwacht dat de partijen streven naar een harmonisering van de wetgevingen en wettelijke voorschriften, onder andere op het domein van verdovende middelen 19. In dit kader wordt in de Schengenovereenkomst in de slotakte aangegeven dat Lidstaten gedeeltelijk kunnen uiteenlopen met betrekking tot het nationale drugbeleid dat ze aannemen, maar enkel op voorwaarde dat men de nodige maatregelen treft die verzekeren dat het nationale beleid geen afbreuk doet aan dat van andere lidstaten (Vermeulen, 2001). Met andere woorden verplicht men de lidstaten tot een goed 17 België ondertekende dit akkoord reeds in 1985 maar het trad pas tien jaar later in werking. 18 Koninkrijk België, Buitenlandse zaken, Buitenlandse handel en ontwikkelingssamenwerking. Het akkoord van Schengen FAQ. [WWW] akkoord_van_schengen/ [14/07/2011]. 19 TMC ASSER INSTITUUT (2005). Experimenteren met het gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de Bevoorrading van Coffeeshops - Internationaal rechterlijk en Europees rechterlijk aspecten: onderzoek verricht in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Onderzoeksrapport, 25 p. 24

25 nabuurschap. Lidstaten die een toleranter drugbeleid willen voeren, moeten erover waken dat de aangrenzende landen geen nadelige (ongewenste) effecten ervaren als gevolg van dergelijk beleid 20. Het is echter zo dat het drugsfenomeen zich niet laat beperken tot geografische begrenzing, en evenmin kan een nationaal beleid los gezien worden van de dikwijls negatieve gevolgen voor andere, aangrenzende landen (De Ruyver, 2006). Denk maar aan het verschil in beleidsvoering tussen Nederland en België, waar als gevolg van het Nederlandse gedoogbeleid enorme stromen drugstoeristen (ondermeer vanuit België) aangetrokken worden, met een onhoudbare overlastproblematiek als gevolg. Deze ontwikkelingen zijn echter het illegale circuit niet ontgaan, en heeft de informele economie een groot deel, vooral Noord-Franse, drugtoeristen voor zijn rekening genomen (Van Der Torre, 1996). De grote dynamiek achter deze organisaties maken het mogelijk om vraag en aanbod dichter bij elkaar te brengen. Daarnaast zorgt het succesvolle repressieve optreden van de Nederlandse overheid ten aanzien van cannabisproducenten en handelaren voor een verplaatsing van het fenomeen naar België. De opkomst van de dealpanden in enkele Belgische grootsteden illustreert dit uitstekend (De Ruyver, 2006; De Ruyver et al., 2007). Echter, deze problematieken komen verderop in deze masterproef meer uitgebreid aan bod. Wel kunnen we hierbij concluderen dat dergelijke ontwikkelingen extra druk genereren op het nationale cannabisbeleid dat een lidstaat, in het kader van de Schengenovereenkomst, wil voeren. Een goed zicht op de problematiek is beleidsmatig gezien dan ook van groot belang Andere relevante Europese regelgeving en initiatieven Naast de Schengenovereenkomst, bestaat er op Europees niveau nog een heleboel regelgeving en maatregelen die mee de vorm van het huidige Belgische cannabisbeleid bepaald hebben. Deze situeren zich vooral in het kader van de aanpak van de illegale handel en productie enerzijds, en het voorkomen en bestrijden van de schadelijke effecten van druggebruik, waaronder verslaving, anderzijds. Daarbij wordt de nadruk gelegd op de nood aan internationale samenwerking (justitieel en politieel), coördinatie en de uitwisseling van 20 Beleidsnota van de Federale Regering in verband met de drugproblematiek, Brussel, 19 januari 2001, 68 p., [WWW] [15/12/2010]. 25

26 expertise. We zullen in dit stuk de belangrijkste beknopt behandelen, en hun meest relevante aanvullingen belichten. Het Verdrag van Maastricht van 1992 handelt vooral over kwesties van gemeenschappelijk belang in het kader van de strijd tegen drugsverslaving, de nood aan justitiële samenwerking met betrekking tot criminele zaken en politiële samenwerking met betrekking tot de aanpak van de illegale drugshandel en andere vormen van internationale criminaliteit 21. Daarbij zien we dat er voor het eerst in een EU-verdrag verwezen wordt naar de strijd tegen drugs waarbij belang wordt gegeven aan maatregelen op het gebied van volksgezondheid. Met de ontwikkeling van het Verdrag van Amsterdam in 1997 werden de bepalingen van het voorgaande verdrag (Maastricht) herbevestigd en versterkt 22. Belangrijk daarbij is Artikel 152 waarbij er specifieke (Europese) aandacht wordt gegeven aan het belang van drugspreventie en waar het terugdringen van druggerelateerde schade aan de gezondheid als nieuw objectief wordt opgenomen, met opnieuw de nadruk op internationale samenwerking. Met dit verdrag wordt op Europees niveau voorzien in een basis voor de lidstaten om Harm Reduction strategieën te implementeren. In navolging van de VN-verdragen vereisen ook deze bepalingen een criminalisering van de aanbodzijde, onder andere voor cannabis. Echter, wat de vraagzijde betreft wordt er enkel de toepassing van maatregelen gericht op het voorkomen en tegengaan van deze vraagzijde verwacht, en worden er geen expliciete eisen gesteld in verband met criminalisering van het gebruik en bezit voor persoonlijke doeleinden (De Ruyver et. al, 2002). Op het Europese vlak wordt ook voorzien in een Europese strategie ter aanpak van de drugproblematiek. De eerste strategie dateert van de periode , en geeft een aantal algemene doeleinden en meer specifieke prioriteiten voor de aanpak van de drugproblematiek. Over het algemeen wordt de nadruk gelegd op het terugdringen van de vraag- en aanbodzijde, verbeterde informatie-uitwisseling en het verhogen van de internationale samenwerking. Deze strategie werd in praktische vorm vertaald in het Europese drugsactieplan van Hierin worden een honderdtal specifieke 21 Verdrag inzak de Europese Unie van 1992 Het Verdrag van Maastricht [WWW]: [11/07/2011]. 22 Europa Summaries of EU legislation, The Amsterdam treaty: a comprehensive guide [WWW]: [11/07/2011]. 26