PROC HR(2011) 018 EUROPESE DIENST VOOR EXTERN OPTREDEN. GREFFE Secretariaat Corporate board EDEO

Transcriptie

1 PROC HR(2011) 018 EUROPESE DIENST VOOR EXTERN OPTREDEN GREFFE Secretariaat Corporate board EDEO Verslag van de hoge vertegenwoordiger aan het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 22 december 2011 PROC HR(2011) 018 1

2 Europese Dienst voor extern optreden Verslag van de hoge vertegenwoordiger aan het Europees Parlement, de Raad en de Commissie Inleiding 1. Met de inwerkingtreding in juli 2010 van het Besluit van de Raad tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese dienst voor extern optreden 1 begon een nieuwe en uitdagende fase in de opbouw van de rol van de EU in het buitenlands beleid en de externe betrekkingen. De oprichting van de nieuwe dienst onder het gezag van de hoge vertegenwoordiger was een belangrijke doelstelling van het Verdrag van Lissabon. Deze oprichting was een feit op 1 januari 2011 en vormde een belangrijke mijlpaal voor de versterking van de institutionele capaciteit van de EU om de problemen aan te pakken. Het succes van de dienst staat of valt met de duurzame politieke steun en het collectieve engagement van de lidstaten en de EU-instellingen. Deze boodschap blijkt duidelijk uit het meest recente non-paper van 12 ministers van buitenlandse zaken en uit het werk van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. 2. Dit verslag, dat wordt ingediend in het kader van artikel 13, lid 2, van het EDEO-besluit, heeft betrekking op de werking van de dienst in het eerste werkingsjaar en op de verwachtingen voor de toekomst. In dit artikel wordt gevraagd dat in het verslag bijzondere aandacht wordt besteed aan de afspraken over de instructies die de EU-delegaties krijgen van de EDEO en de Commissie (artikel 5, lid 3), aan de rol van de delegaties om de lidstaten te ondersteunen in hun diplomatieke betrekkingen en in hun taak burgers van de Unie consulaire bescherming te bieden (artikel 5, lid 10) en aan de afspraken voor het beheer van de externe samenwerkingsprogramma's en programmering (artikel 9). Politieke context 3. De EDEO werd opgericht in een moeilijke politieke en economische context. De internationale agenda werd beheerst door de algemene economische crisis, de spanningen in de eurozone en de Arabische lente. Tegelijk staan overheidsdiensten in heel Europa onder acute begrotingsdruk, wat ook gevolgen heeft voor de diplomatieke diensten van de lidstaten. Dat zijn geen ideale omstandigheden voor de lancering van een nieuwe dienst voor externe betrekkingen van de Unie. 4. Door de omvang van de problemen moet de EU echter wel krachtdadig en samenhangend reageren en moet de EDEO de rol die hij met het Verdrag van Lissabon heeft gekregen, ten volle spelen. Dat houdt in dat alle aspecten van het buitenlands beleid aan bod moeten komen en dat alle beschikbare beleidstroeven en -middelen moeten worden ingezet. De resolutie van de Algemene Vergadering van de VN van mei over de status van de EU benadrukt dat de EU internationale steun krijgt om haar rol volledig te spelen. Dat is vooral erg belangrijk in de 140 delegaties die 1 Besluit 2010/427/EU van de Raad van 26 juli

3 over de hele wereld zijn verspreid. De EDEO richt zijn aandacht steeds meer op de delegaties, niet alleen omdat zij almaar meer bijdragen aan het politieke, diplomatieke en beleidsmatige werk, maar ook omdat zij de lidstaten ondersteunen via onder meer gezamenlijke verslaggeving en omdat wordt gestreefd naar de gezamenlijke programmering van ontwikkelingshulp. Terwijl nationale diplomatieke diensten hun middelen voornamelijk gebruiken voor nationale prioriteiten, bieden de delegaties een meerwaarde als vertegenwoordigingen van de EU in de wereld. Het is dus niet de bedoeling de nationale diplomatieke diensten te vervangen, maar wel de beschikbare middelen op de meest efficiënte wijze te gebruiken. 5. De EDEO biedt een historische kans om het debat over de ratificering van het Verdrag van Lissabon te overstijgen en het externe optreden van de EU een nieuw elan te geven. Ondanks een paar overgangsproblemen bij het opstarten van deze nieuwe dienst is er op verschillende gebieden al heel wat werk verricht: De Arabische lente vormt een uitdaging en een buitengewone kans voor het buitenlands beleid. De EU-instellingen hebben hun verschillende instrumenten kunnen samenbrengen, en precies daarom zijn de functie van hoge vertegenwoordiger en de EDEO gecreëerd. Om in crisissituaties meteen te kunnen handelen zijn de EDEO en de Commissie samengebracht in gezamenlijke crisisplatformen om de onmiddellijke reactie op de crisis in Libië en Tunesië te kunnen coördineren. De EDEO werkte nauw samen met de Commissie aan een EU-strategie voor de Arabische lente. De mededeling uit maart "Een partnerschap voor democratie en gedeelde welvaart met het zuidelijke Middellandse Zeegebied" werd in mei aangevuld met een herziene nabuurschapsstrategie op basis van een "meer voor meer"-benadering. Als reactie op de Arabische lente hield de EU haar prioriteiten tegen het licht en besliste zij om de nadruk te leggen op goed bestuur, werkgelegenheid en jongeren. De EU zal 1 miljard euro extra toekennen (voor de periode ). De landen ten zuiden van de Middellandse Zee hebben al 3,5 miljard euro gekregen. De EDEO en de hoge vertegenwoordiger hebben zich samen met de VN, de Arabische Liga en andere belangrijke actoren zoals Turkije, proactief opgesteld bij de inspanningen voor internationale coördinatie. Tijdens de crisis in Libië verenigde de hoge vertegenwoordiger de VN en de regionale organisaties (EU, Arabische Liga, Afrikaanse Unie, en de OIC) in de Cairogroep en nam zij actief deel aan de contactgroep voor Libië. Mede dankzij deze inspanningen kwam de internationale gemeenschap tot een gezamenlijke visie op de reactie op de Libische crisis. De hoge vertegenwoordiger is meerdere keren naar Libië gereisd en in Tripoli werd een EU-delegatie geopend. Er is een internationale task force opgericht om te zorgen voor meer coherente internationale steun aan landen in transitie in het zuidelijke Middellandse Zeegebied, waarbij de EU, derde landen en internationale financiële instellingen betrokken zijn. Deze task force kwam in september in Tunis bijeen, werd voorgezeten door de Tunesische ministerpresident en de hoge vertegenwoordiger en resulteerde in financiële steun aan Tunesië voor een totaalbedrag van ongeveer vier miljard euro voor de periode Coördinatie, zowel binnen de EU als met internationale partners, is een essentieel onderdeel van het mandaat van de nieuwe speciale 3

4 vertegenwoordiger van de Europese Unie (SVEU) voor het zuidelijke Middellandse Zeegebied. De oprichting van task forces met andere landen wordt voorbereid. Door de Arabische lente is het vredesproces in het Midden-Oosten urgenter geworden. De stem van de EU in het vredesproces klonk luider, zeker doordat het kwartet een meer actieve rol kreeg: er werden in 2011 drie ministeriële vergaderingen gehouden (München, Washington, New York), een twaalftal vergaderingen met gezanten, waaronder vier met de partijen apart. De verklaring van het kwartet van 23 september (New York) bood vooruitzichten en een duidelijke planning om tot eind 2012 de onderhandelingen voort te zetten. Vervolgens hadden gezanten twee ontmoetingen met de partijen om intensieve besprekingen te voeren (op 14 december staat een derde ontmoeting gepland). De hoge vertegenwoordiger blijft internationale inspanningen leiden om een diplomatieke oplossing te bereiken voor de Iraanse nucleaire kwestie, niet alleen namens de EU-27, maar ook namens de VS, Rusland en China, in het kader van haar mandaat van de VN-Veiligheidsraad. Het was de bedoeling Iran ervan te overtuigen zich bereid te tonen alle bezorgdheid over het nucleaire programma weg te nemen. De bevindingen van de IAEA over Iraanse activiteiten voor de ontwikkeling van militaire nucleaire technologie hebben ertoe geleid dat de Raad van Beheer van de IAEA een resolutie heeft goedgekeurd waarin een ernstige en toenemende bezorgdheid wordt geuit. Overeenkomstig de tweeledige aanpak heeft de EU de bestaande sancties voortdurend aangescherpt en bereidt zij extra maatregelen voor, ook in de sectoren financiën, vervoer en energie, die de Raad begin 2012 kan goedkeuren. De EU maakt zich ook ernstige zorgen over de mensenrechten in het land. In de Hoorn van Afrika heeft de EDEO GVDB-operaties geleid en hulp gecoördineerd. De EU bestrijdt de piraterij met EUNAVFOR Atalanta en helpt Somalië bij de opleiding van eigen veiligheidstroepen, via de opleidingsmissie (EU Training Mission) in Oeganda, waarmee zij bijdraagt aan de opleiding van ongeveer 1800 Somalische soldaten die deelnemen aan Amisom, de vredesmacht van de Afrikaanse Unie in Somalië, die grotendeels door de EU wordt gefinancierd. Daarnaast is de EU de grootste donor van humanitaire steun in de Hoorn van Afrika, met meer dan 700 miljoen euro hulp sinds begin dit jaar. De hoge vertegenwoordiger stelde voor een speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie aan te stellen om alle aspecten van deze complexe materie aan te pakken. Op vraag van de Europese Raad en in nauwe samenwerking met de Commissie en de Raad is de EDEO begonnen met het uitwerken van een efficiënter EUbeleid ten overstaan van onze strategische partners. Dat heeft al geleid tot doelgerichtere bijeenkomsten en andere ontmoetingen op hoog niveau met deze landen, en tot meer actieve samenwerking op andere gebieden van gemeenschappelijk belang. De EU behoudt haar doorslaggevende betrokkenheid bij de complexe politieke spanningen in de Westelijke Balkan, in het bijzonder door de dialoog tussen 4

5 Servië en Kosovo en de stabiliteit in Bosnië en Herzegovina te stimuleren. Meer in het algemeen werkt de EDEO nauw samen met de Commissie tijdens het pretoetredingsproces van landen die uitzicht hebben op lidmaatschap van de EU. Ten slotte is het reactievermogen van de EDEO in crisissituaties aanzienlijk toegenomen, onder meer dankzij de oprichting van een bureau voor crisisbeheersing dat, onder het voorzitterschap van de hoge vertegenwoordiger of de uitvoerende secretaris-generaal, maatregelen coördineert inzake crisispreventie, paraatheid en reactievermogen in uiteenlopende crisissituaties. Bij specifieke crisissituaties richt het crisisbeheersingsbureau waar nodig crisisplatforms op om alle relevante diensten van de EDEO samen te brengen met de diensten van de Commissie en het secretariaat-generaal van de Raad. De EDEO heeft ook een nieuw situatiecentrum ingericht dat 24 uur per dag, 7 dagen per week, ter beschikking staat om de diensten in Brussel, de EUdelegaties en andere interne en externe belanghebbenden te ondersteunen met informatie. De uitvoerende directeur voor crisisrespons coördineert deze taken, waarvan de meerwaarde al is gebleken bij de reactie van de EU op gebeurtenissen in Ivoorkust, Libië en Jemen. De EDEO werkt aan een sterkere positie van de EU in andere crisisgebieden, onder meer door het hoofd te bieden aan de veranderende problemen in Afghanistan en Syrië. 6. Deze voorbeelden illustreren de thematische en geografische spreiding van de activiteiten van de EDEO. Het blijven natuurlijk slechts aspecten van een groter geheel, namelijk dat de EU steeds nadrukkelijker aanwezig en actief is op alle grote gebieden van het buitenlands beleid. Heel wat van deze gebieden reiken veel verder dan de traditionele diplomatie, met meer beleid dat op EU-niveau wordt bepaald of dat een sterke EU-dimensie heeft, zoals de wereldwijde financiële regelgeving, klimaatverandering en energiezekerheid, migratie en armoedebestrijding, nonproliferatie en ontwapening, terrorismebestrijding en het ondersteunen van mensenrechten en democratie. Op al die gebieden kan de EDEO duidelijk maken dat de EU een meerwaarde kan bieden door coherent gebruik van alle nationale en EUbeleidsinstrumenten, in nauwe samenwerking met de lidstaten en de diensten van de Commissie. 7. Bij de ontwikkeling van deze nieuwe beleidsgebieden baseert de EDEO zich op de verklaring van de hoge vertegenwoordiger over politieke verantwoordelijkheid die bij het EDEO-besluit is gevoegd, en op artikel 36 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. De hoge vertegenwoordiger en hogere EDEO-ambtenaren hebben het werk van het Europees Parlement erg actief ondersteund door op gezette tijden deel te nemen aan plenaire debatten en vergaderingen van commissies en delegaties voor betrekkingen met derde landen. Er werden nieuwe regelingen getroffen zodat de commissie buitenlandse zaken inzichten kan uitwisselen met pas benoemde delegatiehoofden en speciale vertegenwoordigers van de EU. 8. De hoge vertegenwoordiger werkt intensiever samen met het Europees Parlement om na te gaan welke verkiezingswaarnemingsmissies nodig zijn en om deze missies te plannen, onder meer door hoofdwaarnemers te kiezen via de coördinatiegroep verkiezingen. De EDEO heeft het Europees Parlement actuele en complete informatie bezorgd over de voortgang van de onderhandelingen over internationale 5

6 overeenkomsten als bepaald in artikel 218 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, en heeft actief regelingen uitgewerkt om gevoelige informatie met het Parlement te delen via een bijzondere commissie met parlementsleden die een veiligheidsonderzoek hebben ondergaan. Er kwamen meer gezamenlijke informatiebijeenkomsten over de GBVB-begroting en de EDEO deelde nieuwe ideeën mee over toekomstige instrumenten en prioriteiten voor externe steun binnen het volgende meerjarig financieel kader. Ten slotte hebben de EU-delegaties het Europees Parlement geholpen bij zijn contacten met derde landen en internationale instellingen, in het bijzonder met betrekking tot officiële bezoeken van vertegenwoordigers van het Parlement. De EDEO kan ook meer samenwerken met de nationale parlementen van de lidstaten. Taken uit het Verdrag van Lissabon 9. De belangrijkste vernieuwingen van het Verdrag van Lissabon waren dat de verantwoordelijkheden van het roulerende voorzitterschap op het vlak van buitenlands beleid werden overgedragen aan de hoge vertegenwoordiger, die werd ondersteund door de EDEO, dat de hoge vertegenwoordiger, ook als vicevoorzitter van de Commissie, de taak kreeg om te zorgen voor samenhangend in het externe optreden van de EU bij de coördinatie van het beleid inzake externe betrekkingen binnen de Commissie, en dat de EU-delegaties als deel van de EDEO onder het gezag van de hoge vertegenwoordiger kwamen. Op al deze vlakken is aanzienlijke vooruitgang geboekt. Verantwoordelijkheden van het voorzitterschap 10. De hoge vertegenwoordiger is voorzitter van de raad voor buitenlandse zaken, van de raad van ministers van defensie en van de vergaderingen van de ministers van ontwikkeling. Bovendien is zij ook verantwoordelijk voor de institutionele en representatieverplichtingen die voordien werden vervuld door de secretarisgeneraal/hoge vertegenwoordiger, de commissaris voor externe betrekkingen en de minister van buitenlandse zaken van het roulerend voorzitterschap. 11. Overeenkomstig artikel 4, lid 4, van het EDEO-besluit heeft de hoge vertegenwoordiger voorzitters benoemd voor het Politiek en Veiligheidscomité van de Raad en zestien voorzitters van geografische en thematische werkgroepen van de Raad op het vlak van het GBVB en externe betrekkingen. De hoge vertegenwoordiger zorgt, daarbij ondersteund door de EDEO, voor de verklaringen van de hoge vertegenwoordiger namens de EU, die in de plaats zijn gekomen van de vroegere verklaringen van het voorzitterschap namens de EU, en voor de verklaringen van de hoge vertegenwoordiger, ter vervanging van de vroegere verklaringen van het voorzitterschap (en de verklaringen die vroeger werden afgelegd door de secretarisgeneraal/hoge vertegenwoordiger en de commissaris voor buitenlandse betrekkingen) en zorgt voor de coördinatie van de initiatieven inzake het GBVB. Tussen 1 januari en 9 november 2011 werden 504 verklaringen opgesteld, waaronder 78 verklaringen van de hoge vertegenwoordiger namens de Europese Unie, 279 verklaringen van de hoge vertegenwoordiger, 102 verklaringen van de woordvoerder van de hoge vertegenwoordiger en 45 plaatselijke verklaringen van de EU. De hoge vertegenwoordiger en de EDEO leiden en organiseren ook de politieke dialoog die voordien werd geleid door het roulerende voorzitterschap, op het niveau van de hoge 6

7 vertegenwoordiger, de politieke directeur en hogere ambtenaren. De ministers van buitenlandse zaken van de lidstaten en de commissarissen moeten de hoge vertegenwoordiger bijstaan als zij deze taken niet kan vervullen. De EU heeft jaarlijks meer dan 80 verplichtingen inzake politieke dialoog op ministerniveau met derde landen of organisaties. 12. Deze nieuwe regelingen worden ondersteund door een sterke afdeling voor de coördinatie van het beleid bij de EDEO, die rechtstreeks onder de Corporate Board staat. Zij hebben er in het algemeen toe bijgedragen dat de EDEO erin geslaagd is het werk van de Raad op het vlak van het GBVB over te nemen en daarbij meer nadruk te leggen op langetermijnplanning en de bepaling van de agenda. Er zijn geregeld contacten op verschillende niveaus met de lidstaten die het roulerende voorzitterschap waarnemen en met andere lidstaten die de EU lokaal vertegenwoordigen. Samenhang in de externe betrekkingen van de EU 13. De hoge vertegenwoordiger combineert haar taken als voorzitter en coördinator van het werk van de Raad met haar rol als vicevoorzitter van de Commissie. Haar dubbele functie draagt bij aan de samenhang van het externe optreden van de EU, zeker ook omdat er een akkoord bestaat om de geografische directies binnen de EDEO te behouden als belangrijkste bron voor advies en inlichtingen over het desbetreffende land en voor de voorzitter van de Europese Raad, de voorzitter van de Commissie en de leden van de Commissie. Tussen 1 januari en 30 september behandelde de EDEO op 937 verzoeken om inlichtingen: 243 van de hoge vertegenwoordiger, 67 van president Van Rompuy, 125 van voorzitter Barroso en 235 van commissaris Füle. Dat deze coördinatie een succes is, blijkt het duidelijkst bij de voorbereiding van de toppen en andere vergaderingen op hoog niveau waarbij de EDEO een belangrijke rol speelt. Binnen de Commissie maakt de EDEO volwaardig deel uit van het overlegmechanisme tussen de diensten en kan hij dus ook deelnemen aan besprekingen over beleid dat te maken heeft met externe betrekkingen. Sinds de oprichting van de EDEO hebben de Commissie, en in nog veel grotere mate het secretariaat-generaal van de Raad, hun centrale diensten die verantwoordelijk zijn voor de coördinatie van externe betrekkingen, versterkt. 14. Artikel 13, lid 2, van het EDEO-besluit vraagt de hoge vertegenwoordiger verslag uit te brengen over de uitvoering van de regelingen voor samenwerking tussen de EDEO en de diensten van de Commissie bij het beheer van de externe financieringsinstrumenten, met name inzake de programmering van steun. In deze fase van de programmeringscyclus is het nog te vroeg om te oordelen over de rol van de EDEO en van de diensten van de Commissie bij de voorbereiding van de besluiten van de Commissie betreffende de toewijzing van financiële middelen, landenstrategiedocumenten en nationale indicatieve programma's in het kader van de externe financieringsinstrumenten (het instrument voor ontwikkelingssamenwerking, het Europees Ontwikkelingsfonds, het Europees instrument voor democratie en mensenrechten, het Europees nabuurschaps- en partnerschapsinstrumenten het instrument voor samenwerking met geïndustrialiseerde landen). Toen de EDEO werd opgericht, waren de teksten voor het huidige meerjarig financieel kader en het tiende EOF immers al grotendeels klaar. De EDEO en de Commissie werken wel nauw samen bij de voorbereiding van het volgende meerjarig financieel kader, bij het opstellen van zowel de voorstellen voor nieuwe financiële instrumenten als andere 7

8 beleidsdocumenten, zoals de recente mededeling van de Commissie over de toekomst van het ontwikkelingsbeleid van de EU. 15. Binnen de Commissie werd een nieuwe dienst Instrumenten voor het buitenlands beleid opgericht, onder de rechtstreekse verantwoordelijkheid van de hoge vertegenwoordiger als vicevoorzitter, die zorgt voor de uitwerking van de GBVBbegroting en kortetermijnmaatregelen in het kader van het stabiliteitsinstrument. Ondanks de beperkingen verloopt de samenwerking tussen deze dienst en de bevoegde EDEO-departementen behoorlijk. Er moet wel nog worden gewerkt aan meer flexibiliteit en reactievermogen bij de uitvoering van dringende maatregelen in crisissituaties, binnen de beperkingen van het financieel reglement. Bij de verhuizing naar het nieuwe hoofdkantoor zal deze dienst worden gehuisvest bij de EDEO. EU-delegaties 16. Toen het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 in werking trad, werd het bestaande netwerk van 140 Commissiedelegaties omgevormd tot EU-delegaties. Sindsdien hebben zij de taken van het roulerende voorzitterschap overgenomen wat betreft de coördinatie van EU-standpunten en de lokale vertegenwoordiging van EUverklaringen en -acties. In sommige delegaties hebben de politieke diensten hiervoor extra personeel gekregen maar heel wat delegaties hebben die overgang gemaakt zonder extra middelen (in meer dan 20 delegaties is er geen politieke afdeling en is het delegatiehoofd de enige AD-ambtenaar van de EDEO). Ondanks deze beperkingen is de overdracht van de verantwoordelijkheden van het voorzitterschap naar de bilaterale delegaties erg vlot verlopen en goed onthaald in derde landen. Dat was zeker te danken aan het pragmatisme en de flexibiliteit van het personeel in de delegaties en van de diplomaten van de lidstaten. De goedkeuring van richtsnoeren voor het omgaan met verklaringen en acties, voor samenwerking met landen waar de EU geen vertegenwoordiging heeft en voor politieke rapportage, moet goede werkafspraken mogelijk maken tussen de delegaties, de nationale ambassades van de lidstaten en de centrale diensten van de EDEO. 17. De algemene toestand is moeilijker in multilaterale delegaties (New York, Genève, Wenen, Parijs, Rome, Straatsburg) omdat de zaken ingewikkelder liggen op het vlak van wettelijkheid en bevoegdheden. De resolutie betreffende de deelname van de EU aan de werkzaamheden van de VN die de Algemene Vergadering van de VN in mei 2011 goedkeurde, biedt een goede basis voor de EU om aanwezig te zijn en haar stem te laten horen. De recente bekrachtiging van de Raad van de algemene afspraken over verklaringen in multilaterale fora moet duidelijkheid brengen over de rol die de EDEO, het roulerende voorzitterschap en de lidstaten spelen. De recente blokkering van verklaringen leidde tot een tijdelijke vermindering van het aantal EU-verklaringen in met name de VN en de OVSE. Hopelijk leiden de recente verduidelijkingen op dit vlak tot een meer zichtbare en actieve aanwezigheid van de EU. 18. Dit verslag toont aan dat de delegaties moeten kunnen omgaan met het feit dat zij instructies krijgen van zowel de hoge vertegenwoordiger en de EDEO als rechtstreeks van de Commissie op die vlakken waarvoor de Commissie bevoegd is (artikel 5, lid 3, van het EDEO-besluit). Daarbij is van belang dat alle personeelsleden in de delegaties onder het gezag van het delegatiehoofd staan, die indien nodig bepaalde zaken ter bespreking kan terugsturen naar de centrale diensten (bijvoorbeeld als de instructies 8

9 van de EDEO en de Commissie elkaar tegenspreken). Het is evenzeer van belang dat van instructies van de diensten van de Commissie een afschrift wordt gezonden aan de bevoegde geografische directie binnen de EDEO, die een overzicht moet hebben van de betrekkingen met het betreffende land. Deze regeling heeft nog niet tot problemen geleid, zelfs niet in het vrij bijzondere geval van de delegatie in Genève bij de WTO, waar de bevoegde EDEO-diensten van nabij de besprekingen tussen Rusland en Georgië over de Russische toetreding hebben kunnen volgen. De EDEO en de Commissie bespreken momenteel (zoals bepaald in overweging 13 van het EDEObesluit) een tekst die meer gedetailleerde richtsnoeren bevat voor de instructies aan delegaties. 19. De hoge vertegenwoordiger wordt ook verzocht verslag uit te brengen over de tenuitvoerlegging van artikel 5, lid 10, van het EDEO-besluit, waarin wordt bepaald dat de delegaties van de Unie de lidstaten op hun verzoek ondersteunen in hun diplomatieke betrekkingen en in hun taak burgers van de Unie in derde landen consulaire bescherming te bieden. Deze aspecten stonden centraal tijdens de besprekingen met de lidstaten die de EDEO heeft gehouden met de secretarissengeneraal van de ministeries van Buitenlandse Zaken en hun persoonlijke vertegenwoordigers. De EDEO wil graag de algemene diplomatieke betrekkingen ondersteunen, met inbegrip van het delen van politieke verslaglegging, meer actieve en inhoudelijke vergaderingen met de missiehoofden en regelingen voor thematische coördinatie. Samen met de lidstaten wordt een proefproject voor de plaatselijke uitwisseling van geheime informatie uitgewerkt. De EDEO hoopt dat de nodige veiligheidsgoedkeuringen op nationaal niveau snel in orde zullen zijn, zodat het systeem in werking kan treden. 20. Een aantal lidstaten wil graag dat de EU-delegaties meer capaciteit krijgen om consulaire bijstand te bieden aan EU-burgers die in derde landen in de problemen komen. Andere lidstaten kanten zich dan weer fel tegen een grotere rol voor de EU op dit vlak, omdat zij dit als een nationale bevoegdheid beschouwen. De kern van het probleem is dat het niet duidelijk is hoe deze doelstelling budgetneutraal kan worden gerealiseerd, zoals is bepaald in het EDEO-besluit. Het zou absoluut onverantwoord zijn om bij de burgers verkeerde verwachtingen te scheppen over de dienstverlening van de EU-delegaties, als die delegaties niet het vermogen hebben om daaraan te voldoen. De ervaring ter zake binnen de EDEO is uiterst beperkt. Het afgelopen jaar is echter wel gebleken dat de EU-delegaties een belangrijke rol kunnen spelen bij de coördinatie van evacuaties van burgers en dat pragmatische oplossingen op het terrein voorhanden zijn. Organisatorische kwesties Structuur 21. Een nieuwe organisatie met de omvang van de EDEO oprichten is duidelijk een langetermijnproject waarvan het welslagen over een periode van meerdere jaren moet worden beoordeeld. Bij aanvang, op 1 januari 2011, had de EDEO 2805 personeelsleden die waren overgekomen van de Commissie (1084 lokale medewerkers) en 675 van het secretariaat-generaal van de Raad (posten van de lijst van het aantal ambten: 1114 van de Commissie en 411 van het secretariaat-generaal 9

10 van de Raad zonder nieuwe posten). Tussen de begrotingen van 2010 en 2011 kreeg de dienst ook 118 extra statutaire posten om de beheersstructuren in Brussel op te zetten en personeel toe te voegen aan de EU-delegaties, zodat de nieuwe taken die het Verdrag van Lissabon oplegde, konden worden uitgevoerd (sommige delegaties hebben slechts één EDEO-personeelslid in een AD-rang). Op dit moment heeft de EDEO 3611 personeelsleden, van wie er 1551 in Brussel werken en 2060 in de delegaties. 22. Begin 2011 keurde de hoge vertegenwoordiger een voorlopige structuur goed voor de nieuwe dienst, die voldeed aan de vereisten van artikel 4 van het EDEO-besluit en aan de verklaringen over centraal beheer en GVDB-structuren. De samenwerking tussen de diensten van de Commissie en de Raad is kostenbesparend en biedt dus niet alleen mogelijkheden om de Raad en de voorzitters van de werkgroep van dienst te zijn, maar ook nieuwe middelen om te antwoorden op crisissituaties en een aantal extra diensten die nodig zijn om de EDEO als een autonoom orgaan te laten werken (juridische dienst, betrekkingen met het Europees Parlement, veiligheid en andere gebieden waar de Commissie en de Raad niet het nodige kunnen doen). Uit de recente en uitvoerige doorlichting van de middelen van de centrale diensten blijkt dat echte voortgang is geboekt, maar dat de culturen en werkmethodes van de verschillende onderdelen van de dienst nog beter op elkaar kunnen worden afgestemd. Als de dienst naar het nieuwe gebouw verhuist (voorjaar 2012), zullen ook andere wijzigingen die uit de doorlichting voortvloeien, worden doorgevoerd. Personeel/aanwerving 23. De samenstelling van het personeel van de EDEO is uniek, met vaste ambtenaren van de Commissie en het secretariaat-generaal van de Raad en met diplomaten die door de ministeries van Buitenlandse Zaken van de lidstaten gedetacheerd zijn. De mate waarin het talent en de ervaring van deze drie groepen worden benut, bepaald voor een groot deel het succes van deze dienst. In de eerste maanden van het bestaan van de dienst werd dus voornamelijk gezocht naar personeel voor belangrijke posten in de centrale diensten en de delegaties. Op het moment van de overheveling waren nagenoeg alle posten ingevuld, maar de EDEO heeft daarna zelf nog 181 selectieprocedures met 8800 kandidaten en 1300 sollicitatiegesprekken afgerond. 24. De benoemingen zijn een grote stap in de richting van de doelstelling dat midden 2013 een derde van de AD-personeelsleden uit de nationale diplomatieke diensten moet komen. De dienst heeft de doelstellingen voor de aanwerving van nationale diplomaten in 2011 al ruim gehaald, met een totaal van 19% AD-posten. In de meeste delegaties wordt de doelstelling van een derde gehaald, met nationale diplomaten op 29% van alle AD-posten en 31% van de managementposten. In de centrale diensten is het aandeel lager (13% in totaal), voornamelijk omdat er minder vacante posten konden worden gepubliceerd. Nationale diplomaten zijn wel goed vertegenwoordigd in de hogere managementposities. 25. Naar aanleiding van de posten die worden gepubliceerd in het kader van de rotatie 2012 en andere vacatures bij de centrale diensten zullen wellicht nog meer nationale diplomaten worden aangeworven. De beperkingen in de personeelsformatie en het beschikbare budget zullen meer en meer leiden tot een klein aantal posten waarop kandidaten van buiten de EDEO kunnen solliciteren. Tegelijk moet de EDEO een 10

11 aantrekkelijke en motiverende werkgever blijven voor vaste EU-ambtenaren en moet de dienst interessante uitdagingen en redelijke carrièremogelijkheden bieden. Door de budgettaire beperkingen is het ook onmogelijk gebleken de posten van gedetacheerde nationale deskundigen 2 om te vormen tot AD-posten (overweging 12 van het EDEObesluit). 26. Benoemingen bij de EDEO stoelen in de eerste plaats op verdienste. De hoge vertegenwoordiger voert sollicitatiegesprekken met alle hogere kaderleden en delegatiehoofden, en benoemt deze. Hoewel sommige nationaliteiten erg ondervertegenwoordigd waren in de oorspronkelijke groep personeelsleden die van de Commissie en de Raad is overgekomen, is inmiddels sprake van redelijke vertegenwoordiging van alle lidstaten. Als rekening wordt gehouden met de lopende aanwervingsprocedures, heeft de EDEO 44 tijdelijke ambtenaren uit de twaalf nieuwe lidstaten benoemd en zijn bij de delegatiehoofden en adjunct-delegatiehoofden de nationaliteiten van de 25 lidstaten vertegenwoordigd. Er zijn ook veel meer vrouwen in dienst, ook in managementfuncties en als delegatiehoofd. In 2009 stonden elf vrouwen aan het hoofd van een delegatie, terwijl nu meer dan 30 vrouwen een hogere functie bekleden in de delegaties. 27. In maart 2011 heeft de EDEO een Raadgevend comité benoemingen opgericht waarin de lidstaten, de Commissie en het secretariaat-generaal van de Raad vertegenwoordigd zijn. Dit comité werkt mee aan sollicitatiegesprekken voor hogere kaderleden en voor delegatiehoofden. Onlangs heeft de EDEO het comité uitgenodigd deel te nemen aan overleg over welke lessen uit de aanwervingsprocedures kunnen worden getrokken, om op basis daarvan voor de EDEO specifieke en nieuwe regels op dat vlak te kunnen opstellen. De EDEO werkt ook andere aspecten van personeelsbeleid uit, zoals voorschriften over beoordeling en bevordering van personeel op grond van het beginsel van gelijke behandeling van vaste ambtenaren en personeelsleden die uit de nationale diplomatieke diensten zijn gedetacheerd. Een specifieke tekst over de procedures voor gedetacheerde nationale deskundigen bij de EDEO werd in maart 2011 goedgekeurd. Financieel en begrotingsbeheer 28. In 2011 bedroeg het budget van de EDEO 464 miljoen euro, waarvan 184 miljoen voor de centrale diensten en 280 miljoen voor de delegaties. De EDEO beheert ook 253 miljoen euro namens de Commissie, voor alle administratieve uitgaven in verband met personeel van de Commissie in de delegaties. De EDEO verwacht dat het uitvoeringspercentage nagenoeg 100% zal zijn, hoewel alleen binnen de beschikbare begrotingsmiddelen kon worden gebleven door het grote aantal vacatures dat in het eerste deel van het jaar niet was ingevuld. Dankzij de recente goedkeuring van de gewijzigde begroting om de personeelsformatie van de dienst te kunnen wijzigen, kon de EDEO zijn statutaire verplichtingen inzake bevorderingen nakomen. 29. Voor 2012 moest de EDEO vragen zijn middelen te verhogen met 26,9 miljoen euro. Daarvan is 17 miljoen euro nodig om de continuïteit van de activiteiten te waarborgen, 2 GND's tellen niet mee voor de berekening van de doelstelling dat een derde van de personeelsleden nationale diplomaten moeten zijn. 11

12 aangezien in 2011 aan de EDEO een beperkt bedrag werd toegekend en er in de loop van het jaar tekorten zijn vastgesteld die moeten worden aangevuld zodat de EDEO in 2012 zijn verplichtingen kan nakomen. Er zijn in het bijzonder tekorten gebleken op het vlak van de salarissen voor arbeidscontractanten en lokale medewerkers, en op het vlak van de posten voor de personeelsformatie die nodig zijn om te voldoen aan de statutaire bevorderingspercentages. De ontwerpbegroting bevat ook middelen voor 20 extra AD-posten in de delegaties, om te reageren op de behoeften die ontstaan door de crisissen in Noord-Afrika, de oprichting van nieuwe delegaties in Libië en Zuid- Soedan en de nieuwe activiteiten in het kader van het Verdrag van Lissabon. De begroting bevat ook de extra kosten voor de overheveling van 20 AD-posten van Brussel naar de delegaties, die overeenstemt met de nadruk op de delegaties als belangrijkste activiteitencentrum van de nieuwe dienst. De EDEO is blij dat de begrotingsautoriteit een begroting heeft goedgekeurd waarmee de dienst het hoofd bieden aan de problemen die hem in 2012 te wachten staan. De EDEO beschouwt deze beslissing van de begrotingsautoriteit als een belangrijke ondersteuning en aanmoediging bij de opbouw van de nieuwe externe dienst. 30. De EDEO werkt aan de verdere ontwikkeling van zijn beleid inzake het beheer van middelen, met een jaarlijks beheersplan en een jaarlijks activiteitenverslag, dat ook betrouwbaarheidsverklaringen bevat voor alle personeelsleden die financiële verantwoordelijkheid dragen. De basis daarvoor zijn interne controlenormen en een nieuw beleid voor risicobeheer. Voor de ontwikkeling van deze instrumenten werkt de EDEO nauw samen met deskundigen van de diensten van de Commissie, in het bijzonder DG Begroting en de dienst interne audit. De hoge vertegenwoordiger heeft het controlehandvest van de Commissie ondertekend en heeft besloten dat de dienst interne audit van de Commissie ook met de EDEO zal samenwerken. De EDEO zelf is al ver gevorderd met de voorbereiding van een memorandum van overeenstemming voor samenwerking met OLAF op het vlak van fraudebestrijding, en heeft goede relaties opgebouwd met de Rekenkamer. 31. Bij de oprichting van de EDEO is ervoor gekozen het beheer van de dienst zo licht mogelijk te houden en waar mogelijk gebruik te maken van de diensten van de Commissie en het secretariaat-generaal van de Raad, in het kader van overeenkomsten over het niveau van de dienstverlening. De EDEO blijft ervan overtuigd dat dit de juiste algemene aanpak is. De uitvoering van dergelijke overeenkomsten is echter niet altijd even eenvoudig. De dienst heeft bijvoorbeeld een beperkte autonomie voor het opstellen van specifiek personeelsbeleid dat afwijkt van de standaarddiensten die DG Personele middelen en veiligheid aanbiedt. De IT-systemen die in de Commissie worden gebruikt, beantwoorden niet aan de specifieke behoeften op het vlak van IT die het personeel in de delegaties heeft. De systemen zijn daar immers niet voor ontwikkeld en moeten dus worden aangepast. Ten slotte zijn bepaalde diensten van de andere instellingen degressief of beperkt in de tijd, zodat de EDEO die taken zelf moet overnemen en daar onvoldoende middelen voor heeft (dit probleem deed zich onder meer voor met de beveiliging van het gebouw waar de militaire staf en de departementen voor crisisbeheer zijn gehuisvest). 32. Meer algemeen lijkt het dus dat er te weinig middelen zijn vrijgemaakt om de financiële en bestuurlijke behoeften van de EDEO als zelfstandige instelling te dekken. De dienst heeft het dan ook moeilijk om zelfs maar te voldoen aan de minimumnormen voor activiteitsgestuurd management en financiële programmering, 12

13 personeelsbeleid, veiligheid en IT (in de Commissie zijn bijvoorbeeld 10% van de personeelsleden IT-ers, in de EDEO 1,4%). Hoewel sommige problemen slechts tijdelijk zijn, is er toch een structureel tekort dat op termijn moet worden opgelost. Beheer van middelen in de delegaties 33. Door de oprichting van de EDEO is het personeel in de delegaties nu verdeeld over de personeelsformaties van de EDEO en van de Commissie. Oorspronkelijk werd gedacht dat dit geen invloed zou hebben op de dagelijkse werkzaamheden van het personeel, aangezien artikel 5, lid 2, van het EDEO-besluit bepaalt dat alle personeelsleden, waar ze ook vandaan komen, onder het gezag van het delegatiehoofd staan. Er is echter gebleken dat, los van de bijzondere regelingen voor delegatiehoofden die in het financieel reglement zijn opgenomen, de personeelsleden van de Commissie verantwoordelijk blijven voor de operationele begroting. Dat betekent ook dat Commissiepersoneel in de delegaties onder de verantwoordelijkheid van de Commissie valt inzake bevorderingen en benoemingen. 34. De EDEO en de Commissie zijn het eens over hoe personeel in de delegaties dat uit verschillende begrotingen wordt betaald, wordt ingezet en hebben afgesproken toch flexibel te zijn (binnen bepaalde grenzen), zodat al het personeel kan samenwerken en de externe belangen van de EU kan ondersteunen. 35. Door de opdeling in de personeelsformatie ervaren de delegatiehoofden de administratieve routineklussen die van hen worden verwacht, als een te grote belasting. Commissiepersoneelsleden maken immers niet langer deel uit van de administratieve begrotingscyclus van de EDEO. Momenteel hebben de delegaties een beperkte personeelsformatie en hebben de delegatiehoofden dus weinig mogelijkheden om financiële verantwoordelijkheden te delegeren. In sommige gevallen wordt het hoofd zelfs niet vervangen als hij een dienstreis maakt of vakantie heeft, zodat hij de transacties op afstand moet beheren, wat uiteraard het risico inhoudt dat beslissingen op basis van onvolledige informatie worden genomen. Delegatiehoofden maken zich grote zorgen over deze situatie, waarvoor een oplossing nodig is. Veiligheid 36. Door het toegenomen politieke profiel van de EDEO en de grotere instabiliteit in heel wat delen van de wereld (Libië, Syrië, Ivoorkust, Jemen, Iran, Afghanistan, enz.) moet de dienst beschikken over een goed ontwikkelde veiligheidscultuur, zeker voor het personeel in de EU-delegaties. Met de goedkeuring op 15 juni 2011 van basisveiligheidsvoorschriften maakte de hoge vertegenwoordiger duidelijk dat de EDEO veiligheid hoog in het vaandel draagt en in het bijzonder zijn zorgplicht voor het personeel in acht neemt. Dat blijkt ook uit de oprichting van een specifiek directoraat Veiligheid, dat nauw samenwerkt met de bevoegde diensten van het secretariaat-generaal van de Raad en van de Commissie. Op 21 september hield de commissie veiligheid van de EDEO haar eerste vergadering en legde zij de lidstaten, de Commissie en het secretariaat-generaal van de Raad een aantal uitvoeringsbepalingen voor met betrekking tot veiligheidsregels en -procedures van de 13

14 EDEO. Op basis van opmerkingen over deze teksten wenst de dienst te komen tot de beste normen voor diplomatieke veiligheid, in het bijzonder in de delegaties in risicolanden, en tot werkbare procedures voor de behandeling van geheime informatie. De middelen zijn beperkt en dus is ondersteuning door de diensten van de lidstaten van groot belang. Begin 2012 moet het veiligheidskader opgesteld zijn. Opleiding 37. In artikel 6, lid 12, van het EDEO-besluit wordt de hoge vertegenwoordiger verzocht passende maatregelen vast te stellen om te zorgen voor een adequate gezamenlijke opleiding voor het EDEO-personeel, waarbij met name wordt uitgegaan van bestaande praktijken en structuren op nationaal en Unieniveau. De aanpak van de EDEO is tweeledig: een grote bedrijfscontuïteit met betrekking tot de bestaande opleidingsmogelijkheden waarover het personeel van de Commissie en de Raad op het vlak van externe betrekkingen beschikt. Daar komen ook nieuwe gebieden bij, met bijzondere aandacht voor de opleiding voor delegatiehoofden voordat zij een vaste aanstelling op een post krijgen en voor nieuwkomers in de dienst; verder overleg met lidstaten en opleidingsverstrekkers aan universiteiten en diplomatieke instellingen over mogelijkheden voor de toekomst, met toegenomen wederzijdse toegang tot opleidingen. Op korte termijn is de oprichting van een Europese Diplomatieke Academie wellicht niet haalbaar, zowel door de kans op overlapping als door budgettaire beperkingen. Toekomstige prioriteiten 38. Het zal nog enige tijd duren eer de EDEO volgroeid is. Dit verslag is bedoeld als een stand van zaken, hoewel het uiteraard nog te vroeg is om een definitief oordeel te vellen over de zich ontwikkelende contouren van de nieuwe dienst. De komende maanden zal de EDEO actief blijven op alle vlakken die in dit verslag aan bod zijn gekomen, daarbij rekening houdend met de recente suggesties van een aantal ministers van buitenlandse zaken en met de opmerkingen van het Europees Parlement, de Commissie en het secretariaat-generaal van de Raad. Prioritair zijn onder andere: het vermogen verbeteren om een inhoudelijk sterk beleid te voeren dat is toegespitst op die gebieden waar de hoge vertegenwoordiger prioriteit aan hecht. Er zijn aanhoudende inspanningen voor nodig om de lidstaten, het Europees Parlement, de Commissie en andere belanghebbenden het eens te laten worden over de externe agenda van de EU op grond van strategische beleidsnota's en andere voorstellen van de EDEO; meer nadruk leggen op het werk van de EU-delegaties als uithangbord van het externe optreden van de EU, ook door versterkte samenwerking met ambassades van de lidstaten. Dat moet gepaard gaan met de geleidelijke overheveling van middelen van de centrale diensten naar de 14

15 delegaties. Op dit ogenblik zijn er 20 delegaties die maar over één ADambtenaar van de EDEO beschikken; werk maken van een gedeelde organisatiecultuur voor de EDEO die gebaseerd is op de sterke punten van zijn onderdelen en het beste haalt uit de drie types personeelsleden (nationale diplomaten, vaste ambtenaren van de Commissie en van de Raad). De samenwerking binnen de verschillende diensten van de EDEO moet worden gestimuleerd, zodat de structuren voor crisisbeheer samenwerken met de geografische en thematische diensten; aandacht besteden aan het oplossen van bestaande problemen in de relatie met de Commissie, bijvoorbeeld op het vlak van de voorbereiding van beleid, personeelsbeheer in de delegaties, hiërarchische structuur en financiële verantwoordelijkheden. 15