1 Ontwikkeling van het Statuut

Transcriptie

1 1 Ontwikkeling van het Statuut 1.1 Voorgeschiedenis De totstandkoming van het Statuut voor het Koninkrijk in 1954 markeerde het einde van een lange periode waarin Suriname en de zes eilanden die thans de Nederlandse Antillen en Aruba vormen, Nederlandse koloniën waren. Aan de staatkundige ontwikkelingen in die periode, die begon met de verovering van Curaçao op de Spanjaarden in 1634, kan hier grotendeels worden voorbij gegaan. Volstaan wordt met het noemen van enkele hoofdmomenten. Daarbij staan, aangezien Suriname geen deel meer uitmaakt van het Koninkrijk der Nederlanden, de Nederlandse Antillen en Aruba verder centraal. Tot 1792 werden de eilanden bestuurd door de West-Indische Compagnie op basis van een octrooi van de Staten-Generaal van de Republiek der zeven Verenigde Nederlanden. Na de vorming van de Nederlandse staat in 1813 is het bestuur van de koloniën een onderdeel van het Nederlandse staatsbestuur. Tot 1848 bepaalt de Grondwet dat de Koning bij uitsluiting het opperbestuur heeft over de volkplantingen en bezittingen van het Rijk in andere werelddeelen. De bestuursinrichting wordt geregeld in bij koninklijk besluit vastgestelde regeringsreglementen. Bij de grondwetsherziening van 1848 wordt het exclusieve karakter aan de koninklijke bestuursbevoegdheid ontnomen. Weliswaar behoudt de Koning het opperbestuur der koloniën en bezittingen van het Rijk in andere werelddeelen, zoals de omschrijving dan komt te luiden, maar de Grondwet verplicht de Koning om jaarlijks aan de Staten-Generaal een omstandig verslag te geven van het beheer der koloniën en van de staat waarin zij zich bevinden. De regeringsreglementen worden voortaan bij wet vastgesteld. Er is dus een zekere bemoeienis van het Nederlandse parlement met het bestuur van de koloniën. Van medezeggenschap van de inwoners van de West-Indische gebieden in bestuurszaken is echter vooralsnog geen sprake. Het enige wat daaraan doet denken is de instelling van een Koloniale Raad die een medewetgevende taak heeft ten aanzien van door de Gouverneur vast te stellen verordeningen. De leden van de Raad worden door de Koning benoemd. 1

2 Het duurt vervolgens tot de grondwetsherziening van 1922 dat belangrijke staatsrechtelijke vernieuwingen van het koloniale bestuur tot stand komen. Voor het eerst geeft de Grondwet met name aan om welke gebieden het gaat. De zes eilanden die thans onder het Statuut vallen, worden gezamenlijk aangeduid als: Curaçao. De omschrijving koloniën en bezittingen wordt niet meer gebruikt. Belangrijker is dat voor het eerst een zeker recht op zelfbestuur van de koloniën grondwettelijk wordt vastgelegd. De Koning is nog steeds bekleed met het opperbestuur. De regeling van de staatsinrichting van de koloniale gebieden blijft voorbehouden aan de Nederlandse wetgever. Nieuw is echter dat over wetgeving betreffende het bestuur van die gebieden het vertegenwoordigend lichaam van het betrokken gebied wordt gehoord. Weliswaar met de clausulering behoudens bij de wet te bepalen uitzonderingen en op de wijze bij de wet te regelen. Bovendien wordt in de Grondwet vastgelegd dat de regeling van de inwendige aangelegenheden van de gebieden wordt overgelaten aan aldaar gevestigde organen, op de wijze bij de wet vast te stellen, tenzij bij de wet de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen of voor bepaalde gevallen aan den Koning is voorbehouden. Traditiegetrouw bestond er ook bij de uitvoering van deze nieuwe grondwetsbepalingen in Nederland meer belangstelling voor de Oost-Indische koloniën dan voor de West-Indische. Het duurde dan ook tot 1936 alvorens ter implementatie van die bepalingen de Curaçaosche Staatsregeling tot stand kwam. De voornaamste vernieuwingen die de Staatsregeling bracht, zijn de volgende: Er wordt een vertegenwoordigend orgaan gevormd, Staten geheten. Van de vijftien leden worden er vijf benoemd door de Gouverneur en tien gekozen door de bevolking. Voor het kiesrecht gelden eisen van welstand en verstandelijke ontwikkeling. Dit resulteert in een electoraat van nog geen 3000 personen op een totale bevolking van de eilanden van ruim De Staten worden gehoord over ontwerpen voor wetten of algemene maatregelen van bestuur die uitsluitend of in belangrijke mate de kolonie betreffen. Landsverordeningen over inwendige aangelegenheden worden vastgesteld door de Gouverneur na goedkeuring door de Staten. Is er geen overeenstemming tussen Gouverneur en Staten over door de Gouverneur vast te stellen wetgeving, dan kan de regeling getroffen worden bij algemene maatregel van bestuur. Ten dienste van de Gouverneur fungeert er een Raad van Bestuur met adviserende bevoegdheden. De leden worden door de Koning benoemd. De Gouverneur blijft de centrale en sterke figuur in het bestuur van de kolonie. Hij is alleen verantwoording verschuldigd aan de Nederlandse regering. Van een verantwoordingsplicht jegens de Staten is geen sprake. De belangrijkste 2

3 functionarissen die met de Gouverneur de kolonie besturen, zijn door de Kroon benoemde uit Nederland afkomstige ambtenaren. Ook na 1936 is het algemene gevoelen in de gebieden overzee dat men vanuit Nederland wordt bestuurd. Zo is de situatie als de Tweede Wereldoorlog uitbreekt. Literatuur: H.B. van Aller, Van kolonie tot koninkrijksdeel, 1994; A.C.T. Kasteel, De staatkundige ontwikkeling der Nederlandse Antillen, Aanloop naar het Statuut De totstandkoming van het Statuut is een proces van verscheidene jaren geweest. Als beginpunt voor de beschrijving van dat proces wordt hier gekozen de radiorede van Koningin Wilhelmina op 7 december Nadat de Nederlandse regering in Londen in de eerste jaren van de oorlog al enkele malen blijk had gegeven van het voornemen om na de oorlog te komen tot overleg over de positie van de overzeese gebiedsdelen binnen het Koninkrijk, stelde Koningin Wilhelmina in die rede een na de bevrijding te houden rijksconferentie in het vooruitzicht om gezamenlijk te overleggen over een voor de veranderde omstandigheden passende bouw van het Koninkrijk en zijn delen. De nieuwe structuur werd op de volgende wijze aangeduid: een Rijksverband, waarin Nederland, Indonesië, Suriname en Curaçao tezamen deel zullen hebben, terwijl zij ieder op zichzelf de eigen, inwendige aangelegenheden in zelfstandigheid en steunend op eigen kracht, doch met den wil elkander bij te staan, zullen behartigen. De naoorlogse ontwikkelingen in Indonesië doorkruisten het plan om op korte termijn de beoogde rijksconferentie te houden. Die ontwikkelingen leidden in 1947 tot het accoord van Linggadjati, inhoudend dat de soevereiniteit over Nederlands-Indië door Nederland zou worden overgedragen aan de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië, waarna beide landen samen de Nederlands-Indonesische Unie zouden vormen. In 1948 kwam een wijziging van de Grondwet tot stand. In een toegevoegd afzonderlijk hoofdstuk werd de mogelijkheid geopend om, zo nodig met afwijking van voorafgaande hoofdstukken van de Grondwet en dus met name van de koloniale artikelen, bij een met gekwalificeerde meerderheid aan te nemen wet een nieuwe rechtsorde tot stand te brengen. Hoewel de politieke aandacht in hoofdzaak uitging naar de Indonesische kwestie, voltrokken zich intussen toch ook ten aanzien van West-Indië veranderingen. 3

4 In de eerste plaats werd om binnen het raam van de geldende grondwetsbepalingen al zoveel mogelijk aan vanuit Suriname en de Nederlandse Antillen geuite wensen tegemoet te komen een wijziging van de Staatsregelingen voor die gebieden ter hand genomen. Dit leidde tot de wijziging van de Curaçaosche Staatsregeling van 21 mei 1948, Stb. I 195. De belangrijkste vernieuwingen waren de invoering van algemeen kiesrecht voor mannen en vrouwen en de instelling van een College van Algemeen Bestuur. Dit college was te beschouwen als een soort ministerraad die samen met de Gouverneur het algemeen bestuur over het gebiedsdeel uitoefende. De leden waren politiek verantwoordelijk aan de Staten. De Gouverneur bleef verantwoordelijk aan de Nederlandse regering. In de tweede plaats werd in 1948 een conferentie gehouden van Nederland, Suriname en zoals de zes Caraïbische eilanden sinds de grondwetswijziging van 1948 werden aangeduid de Nederlandse Antillen. Op deze conferentie werd in een reeks van resoluties aangegeven hoe de nieuwe rechtsorde ingevuld zou moeten worden. In grote trekken zag de staatkundige constructie die de conferentie voor ogen stond, er als volgt uit: Het Koninkrijk der Nederlanden vormt een Unie met de Verenigde Staten van Indonesië, met aan het hoofd Koningin Juliana en bij opvolging haar wettige opvolgers. Het Koninkrijk der Nederlanden wordt omgevormd tot een Koninkrijk nieuwe stijl, genaamd: het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden. Het bestaat op basis van vrijheid, gelijkwaardigheid en verbondenheid uit Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen. Voor dit Verenigd Koninkrijk der Nederlanden is er een rijksgrondwet. Binnen het raam daarvan stelt elk der landen een eigen grondwet vast. De rijksgrondwet voorziet in een structuur op rijksniveau met aparte organen: een rijksregering, een rijkskabinet, een rijksraad als adviescollege, een rijksparlement en een rijkshof. Op landsniveau heeft elk land zijn eigen organen. Een redactiecommissie zou deze imposante structuur voor het Koninkrijk nieuwe stijl op korte termijn in een ontwerp voor een rijksgrondwet uitwerken. Aldus geschiedde en eind 1948 produceerde de commissie een omvangrijk document, bestaande uit 207 artikelen. Deze voortvarende aanpak kreeg echter niet direct een voortvarend vervolg. Bij het na de Tweede-Kamerverkiezing van 1948 optredende kabinet rees de vraag of men met het uitvoering geven aan de resoluties van de rijksconferentie wel op de goede weg was. Was de beoogde Koninkrijksstructuur niet te zwaar voor een Koninkrijk dat behalve uit Nederland slechts zou bestaan uit Suriname met (toen) ongeveer inwoners en de zes Antilliaanse eilan- 4

5 den met in totaal een nog geringere bevolking? Legde die structuur niet te veel beslag op de beperkte personele capaciteiten van de landen overzee? Werd dit wel een levensvatbaar systeem? Werd het niet te duur? Kortom: kon het niet wat simpeler? Anderzijds wilde de regering ook niet door openlijk afstand te nemen van de ontwerp-rijksgrondwet de indruk wekken dat men de beoogde vernieuwingen op de lange baan wilde schuiven. Om tot een heroverweging van de resoluties van 1948 te komen zou echter een nieuwe conferentie nodig zijn. Besloten werd de volgende lijn te volgen. De ontwerp-rijksgrondwet werd niet gepubliceerd om daarover zo min mogelijk publieke discussie te krijgen. Tegelijk werd besloten om op basis van het nieuw toegevoegde grondwetshoofdstuk in de vorm van een interimregeling de relatie tussen Nederland en de West-Indische gebieden in de geest van de aangenomen resoluties te herzien, zonder daarbij de in die resoluties aanbevolen Koninkrijksstructuur over te nemen. Bij het inslaan van deze koers speelde eveneens mee dat de verwezenlijking van een definitieve Koninkrijksstructuur samenhing met de afwikkeling van de Indonesische problemen waarvan de uitkomst nog niet vaststond. Hoewel men in de Nederlandse Antillen weinig behoefte had aan opnieuw een overgangsregeling, kwam deze in 1950 tot stand. De Interimregeling voor de Nederlandse Antillen (wet van 28 september 1950, Stb. K 419, PB 109) bracht in hoofdzaak de volgende belangrijke vernieuwingen: De Gouverneur wordt van een groot deel van zijn macht ontdaan. Op het terrein van de inwendige aangelegenheden komt de bestuursbevoegdheid te berusten bij de Gouverneur samen met de uit landsministers bestaande Regeringsraad, waarbij de landsministers verantwoordelijk zijn tegenover de Staten en de Gouverneur in landszaken een positie heeft als die van de Koning in Nederland. Ook de wetgevingsbevoegdheid gaat over naar de landsorganen. De Gouverneur behoudt wel enkele eigen bevoegdheden als vertegenwoordiger van de regering van het Koninkrijk. Binnen de Antillen wordt een grote mate van zelfstandigheid verleend aan de afzonderlijke eilanden, nader te regelen bij algemene maatregel van bestuur. Dat werd de als landsverordening thans nog steeds van kracht zijnde Eilandenregeling Nederlandse Antillen (ERNA, Stb. 1951, 64, PB 1951, 39). De onderwerpen die nog vanwege het Koninkrijk bij wet of algemene maatregel van bestuur geregeld blijven, worden limitatief opgesomd. Een door de landsregering te benoemen Algemene Vertegenwoordiger neemt met raadgevende stem deel aan het overleg in de Nederlandse ministerraad over aangelegenheden waarbij de Nederlandse Antillen betrokken zijn. 5

6 In feite kwam bij deze wet al in hoofdzaak zowel het Antilliaanse staatsbestel als de relatie Nederland-Nederlandse Antillen tot stand, zoals deze enkele jaren later in de Staatsregeling en het Statuut werden neergelegd. Alleen was die totstandkoming nu nog een besluit van de Nederlandse wetgever en niet het resultaat van gezamenlijke besluitvorming. De Interimregeling kan dan ook worden beschouwd als de eerste basisregeling van de postkoloniale structuur. Literatuur: Zie voor een uitvoerige weergave van de ontstaansgeschiedenis van het Statuut en de ontwikkeling van de Koninkrijksverhoudingen in de periode daarna: G. Oostindie en I. Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden, Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben, , 3 delen, Totstandkoming van het Statuut Na de totstandkoming van de Interimregelingen voor Suriname en voor de Nederlandse Antillen diende de rechtsorde voor het Koninkrijk nog definitief te worden geregeld. Met name de participatie van Suriname en de Nederlandse Antillen in de behartiging van de gemeenschappelijke aangelegenheden moest nog nader worden uitgewerkt. Door de loop der dingen in Indonesië was aan één element van de destijds voor ogen staande constructie de basis al komen te ontvallen. Eind 1949 werd de soevereiniteit over Nederlands-Indië overgedragen aan de Republiek der Verenigde Staten van Indonesië en werd een ontwerp-statuut ondertekend voor de vorming van de Nederlands-Indonesische Unie. Al zeer snel echter werd de staatsvorm in Indonesië omgezet in de eenheidsstaat Republiek Indonesië, terwijl aan de vorming van de Unie geen medewerking meer werd verleend. Voor de verhouding tussen Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen lag daar nog steeds het ontwerp voor een rijksgrondwet. Van dat concept werd nu door de Nederlandse regering definitief afscheid genomen. De regering nam om de besprekingen weer op gang te brengen het initiatief tot de opstelling in 1950 van een Schets van een Statuut, regelende de status van Suriname en de Nederlandse Antillen in het Koninkrijk der Nederlanden. De nadruk werd daarbij gelegd op een zo eenvoudig mogelijke constructie waarbij zoveel mogelijk gebruik werd gemaakt van bestaande organen. Dit leidde tot een document van een totaal andere opzet dan de ontwerp-rijksgrondwet vertoonde. Geen 207 maar slechts 32 artikelen. Geen afzonderlijk, boven de landen geponeerd Koninkrijk met eigen organen, maar aanwijzing van een beperkt aantal aangelegenheden die voor het gehele Koninkrijk behartigd zouden worden door bestaande Nederlandse organen, waarbij voor die gelegenheid aangepaste procedures zouden worden gevolgd. Het Koninkrijk kreeg in deze 6

7 opzet meer het karakter van een samenwerkingsstructuur en minder van een gelaagde structuur. Buiten het terrein van de limitatief aangewezen gemeenschappelijke aangelegenheden zouden de landen autonoom zijn. Hierover werd het in 1948 afgebroken overleg met Suriname en de Nederlandse Antillen voortgezet. Bilateraal overleg leidde tot een aangepast document dat aangeduid werd als het Werkstuk. Dit Werkstuk vormde het basisdocument voor een nieuwe conferentie van de drie landen in Van Antilliaanse zijde stond men in beginsel positief tegenover de gedachte om tot een soberder Koninkrijksstructuur te komen. De Surinaamse delegatie bleek echter nog grote problemen te hebben met sommige onderdelen van het in het Werkstuk neergelegde model en meer te willen vasthouden aan de resoluties van Dit leidde ertoe dat de conferentie niet tot besluitvorming kon komen en in afwachting van nader overleg werd opgeschort. Na tussentijds overleg in kleiner verband kon de conferentie in mei 1954 worden hervat. Op 3 juni 1954 stemden de drie delegaties in met de tekst van het ontwerp-statuut met toelichting. Daarna volgden de procedures die nodig waren voor aanvaarding en inwerkingtreding van het Statuut. De basis daarvoor lag in het in 1948 opgenomen in 1956 weer vervallen grondwetshoofdstuk Bijzondere bepalingen nopens de overgang naar een nieuwe rechtsorde voor de in artikel 1 genoemde grondgebieden. Art. 218 schreef voor dat de nieuwe rechtsorde tot stand kwam door vrijwillige aanvaarding langs democratische weg in elk van de in art. 1 genoemde grondgebieden. Tevens voorzag art. 218 in bevestiging door Koningin Wilhelmina of haar wettige opvolger en in plechtige afkondiging. Art. 217 van de Grondwet gaf de voor Nederland geldende procedure van aanvaarding aan: vaststelling bij een met ten minste twee derden van de uitgebrachte stemmen aangenomen wet. Dit werd de wet van 28 oktober 1954, Stb. 503 (Kamerstukken 3517). De wijze van aanvaarding en inwerkingtreding werd ook in art. 61 van het Statuut zelf vastgelegd. Voor Nederland voegde dit artikel materieel niets toe aan wat al in de Grondwet bepaald was. Het artikel gaf echter tevens aan hoe de aanvaarding voor Suriname en de Nederlandse Antillen tot stand diende te komen. Daarvoor werd vereist een besluit van het vertegenwoordigend lichaam, genomen met ten minste twee derden van de uitgebrachte stemmen. Bij het niet behalen van deze meerderheid zou ontbinding van de Staten plaatsvinden waarna de nieuwe Staten bij gewone meerderheid konden beslissen. Uit juridisch oogpunt enigszins merkwaardig was dat deze procedurele regeling deel uitmaakte van het Statuut en dus pas achteraf, na aanvaarding van het 7

8 Statuut, formeel gelding kon krijgen. Het Statuut werd overigens zowel in Suriname als in de Nederlandse Antillen met algemene stemmen aanvaard. Op 15 december 1954 vond in de Ridderzaal te Den Haag een bijeenkomst plaats ter bevestiging van de nieuwe rechtsorde. Op 29 december 1954 werd het Statuut plechtig afgekondigd door plaatsing van de in deze bijeenkomst getekende akte van bevestiging en de tekst van het Statuut in een om uur uitgegeven nummer van het Staatsblad (1954, 596) en in een buitengewoon nummer van de Nederlandse Staatscourant. In Suriname en de Nederlandse Antillen vonden tegelijkertijd buitengewone vergaderingen van de Staten plaats en werden de proclamatie en de tekst van het Statuut op overeenkomstige wijze gepubliceerd. Het tijdstip van de plechtige afkondiging was tevens het tijdstip van inwerkingtreding. Besloten werd voortaan 15 december als Koninkrijksdag te vieren. Literatuur: De wordingsgeschiedenis van het Statuut is uitvoerig gedocumenteerd in W.H. van Helsdingen, Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, Ontwikkelingen na Algemeen Het resultaat van de ontwikkelingen van het Statuut na 1954 kan kort worden samengevat: er zijn enkele wisselingen geweest in de samenstelling van het Koninkrijk, maar de in het Statuut neergelegde structuur van het Koninkrijk is ongewijzigd gebleven. Deze vaststelling zou de indruk kunnen wekken dat het Statuut sinds 1954 een rustig bezit is geweest dat niet ter discussie stond. Dat was echter niet het geval. Met name in de periode vanaf 1970 heeft de vraag of en hoe de relatie van Nederland met de Caraïbische delen van het Koninkrijk zou worden voortgezet, herhaaldelijk op de politieke agenda gestaan. Hoewel in dit boek de geldende tekst van het Statuut centraal staat, is het wel op zijn plaats om aan de tot dusver zonder gevolg gebleven activiteiten waarbij de mogelijkheid van wijziging of vervanging van het Statuut aan de orde was, in het kort aandacht te schenken. Literatuur: A. Reinders, Politieke geschiedenis van de Nederlandse Antillen en Aruba , 1993, geeft een gedetailleerde beschrijving van de vorming, werkzaamheden en andere lotgevallen van de achtereenvolgende kabinetten in de Nederlandse Antillen en Aruba, waarbij ook de ontwikkelingen in Koninkrijksverband de aandacht krijgen. 8

9 Gedurende de eerste vijftien jaar van haar bestaan stond de in het Statuut neergelegde Koninkrijksconstructie niet of nauwelijks ter discussie. Er werd ervaring opgedaan met de nieuwe structuur; af en toe rezen er interpretatievragen. Met name met betrekking tot de grenzen van de autonomie en de nieuwe positie van de Gouverneur deden zich enkele kwesties voor die de aandacht trokken. De slechter wordende economische situatie in het bijzonder op Curaçao leidde in 1969 tot arbeidsconflicten die uitliepen op ongeregeldheden, plundering en brandstichting in Willemstad. Op verzoek van de Antilliaanse regering werden Nederlandse mariniers ingezet om de orde te herstellen. Deze gebeurtenissen leidden ertoe dat er in Nederland aandacht kwam voor de vraag of een relatie waaruit dit soort verantwoordelijkheden voortvloeide, niet op afzienbare tijd beëindigd moest worden. Werd het niet tijd de dekolonisatie definitief te voltooien door onafhankelijkheid van Suriname en de Nederlandse Antillen? In de Nederlandse Antillen kwam een commissie, ingesteld om de achtergronden en oorzaken van de onlusten in 1969 te onderzoeken (commissie- Römer), in haar rapport onder meer met een beschrijving van mogelijke alternatieven voor de bestaande Koninkrijksrelatie. Overleg tussen de Koninkrijkspartners leidde tot de conclusie dat toegewerkt moest worden naar zelfstandigheid van Suriname en de Nederlandse Antillen. Een in 1972 ingestelde Koninkrijkscommissie kreeg tot taak een keuze voor te bereiden uit realiseerbare alternatieven voor de bestaande rechtsorde van het Koninkrijk. Deze alternatieven zouden van staatsrechtelijke en van volkenrechtelijke aard kunnen zijn. Van Nederlandse zijde werd in de commissie een concept voor een licht Statuut ter tafel gebracht. In deze conceptie zou het aantal Koninkrijksaangelegenheden worden ingekrompen en zouden de bevoegdheden van de Koninkrijksregering tot ingrijpen in de aangelegenheden van de landen komen te vervallen. Een aantal gemeenschappelijke aangelegenheden zou door Nederlandse organen worden behartigd. Dit lichte Statuut werd gepresenteerd als overgangsfase naar onafhankelijkheid. Van Nederlands-Antilliaanse zijde werd dit model afgewezen, omdat men vreesde dat daarmee op termijn de onafhankelijkheid werd opgedrongen. Onafhankelijkheid werd door menigeen gezien als een status die in theorie wel nastrevenswaardig was, maar waarnaar men uit praktische overwegingen niet direct uitzag. Vandaar dat steeds de nadruk werd gelegd op een planmatige voorbereiding van de onafhankelijkheid in combinatie met een sterke passiviteit als het erom ging die voorbereiding concreet ter hand te nemen. 9

10 De werkzaamheden van de Koninkrijkscommissie werden doorkruist doordat de in 1974 optredende Surinaamse regering de politieke beslissing nam om op korte termijn tot onafhankelijkheid te komen. De activiteiten van de commissie beperkten zich verder tot onderwerpen die met de onafhankelijkwording van Suriname in november 1975 verband hielden In Aruba bestond al lang voor de totstandkoming van het Statuut een beweging om los te komen van het op Curaçao gevestigde centrale bestuur van de Nederlandse Antillen. Achtereenvolgende pogingen om aan Aruba binnen het verband van de Nederlandse Antillen een grotere mate van zelfstandigheid te geven leverden in Arubaanse ogen onvoldoende op. Door de ontwikkelingen na 1969, gericht op het onafhankelijk worden van de Nederlandse Antillen, kreeg het Arubaanse streven een nieuwe impuls. Gevreesd werd dat na onafhankelijkheid van de Antillen als geheel een afscheiding uit het Antilliaanse staatsverband nauwelijks nog kans zou maken. Van nu af aan stond in de Arubaanse politiek centraal het streven naar een status aparte binnen het Koninkrijk voor Aruba. Bij de politici van de andere eilanden ontmoette dit streven weinig begrip maar ook weinig verzet. In de Nederlandse politiek werd de wens van Aruba echter algemeen afgewezen, omdat men vreesde dat het toegeven daaraan zou leiden tot een desintegratie van de Nederlandse Antillen. In reactie hierop stelde de partij die op Aruba in de meerderheid was, zich op het standpunt dat dan maar geopteerd moest worden voor onafhankelijkheid. Toen in 1977 de politieke onrust op Aruba tot verstoringen van de openbare orde leidde, kwam er enige beweging in het tot dusver onwrikbare Nederlandse standpunt. In 1978 werd een Koninkrijkswerkgroep ingesteld. Deze kreeg tot taak mogelijke relaties te inventariseren en te onderzoeken tussen de eilanden van de Nederlandse Antillen onderling, tussen de eilanden en de Nederlandse Antillen, tussen de eilanden en Nederland, alsmede tussen de Nederlandse Antillen en Nederland. In het in 1980 verschenen rapport van de Koninkrijkswerkgroep werd een voorstel gedaan voor een na te streven eindsituatie na beëindiging van de bestaande rechtsorde van het Statuut. In die eindsituatie zouden de Nederlandse Antillen met Nederland op grond van een basisverdrag samen werken in een soort Gemenebestverhouding. Aan de eindsituatie zou een overgangsperiode moeten voorafgaan waarin een verdere decentralisatie van taken naar de eilanden zou worden bevorderd en een hecht en duurzaam, ook in de eindsituatie voort te zetten, samenwerkingsverband tussen de eilanden zou worden gevormd. Voor de nieuwe verhoudingen in de overgangsperiode zou geen Statuutswijziging nodig zijn. 10

11 De politieke besluitvorming naar aanleiding van het rapport van de Koninkrijkswerkgroep verliep slecht. Tijdens een eerste Ronde Tafel Conferentie in 1981 kon men niet tot definitieve besluiten komen en een vervolgconferentie ging door politieke verwikkelingen binnen de Nederlandse Antillen niet door. Uiteindelijk werd een Gemengde commissie toekomst Antillen gevormd die tot taak kreeg de overgang van Aruba naar onafhankelijkheid in beeld te brengen. Deze commissie maakte de geesten rijp voor een oplossing waarbij Aruba voor een overgangsperiode van tien jaar de begeerde status aparte binnen het Koninkrijk zou krijgen, gevolgd door volledige onafhankelijkheid. Voor de overgangsperiode zou een hecht en duurzaam samenwerkingsverband met de Nederlandse Antillen tot stand worden gebracht in de vorm van een Unie. Bij de Ronde Tafel Conferentie van 1983 werd deze oplossing in de vorm van een uitgebreide reeks consensuspunten overgenomen, waarbij het begrip consensus overigens wel wat ruim dient te worden opgevat. Het belangrijkste punt was dat Aruba met ingang van 1986 de status van land in het Koninkrijk zou verwerven. Van Nederlandse zijde werd daarbij benadrukt dat niet alleen voor Aruba maar ook voor de Nederlandse Antillen onafhankelijkheid het einddoel moest zijn. Ter uitvoering van de genomen beslissingen werd in het Statuut enerzijds aan Aruba de status aparte verleend, en anderzijds in art. 62 vastgelegd dat de rechtsorde van het Statuut voor Aruba met ingang van 1 januari 1996 een einde zou nemen. De implementatie van de consensuspunten verliep overigens niet rimpelloos. De Nederlandse Antillen kwamen terug op hun bereidheid om met Aruba een Unie aan te gaan. In plaats daarvan kwam de in vergelijking met het beoogde Unie-verdrag danig afgeslankte en thans nog geldende Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba tot stand. De overgebleven vijf eilanden van de Nederlandse Antillen besloten hun staatkundige eenheid te bewaren, maar wel een herstructurering van het staatsverband tot stand te brengen heden De eerste jaren van deze periode was er weinig activiteit op het terrein van de staatkundige ontwikkelingen. In de Nederlandse Antillen werd geen voortgang gemaakt met de beoogde staatkundige herstructurering. Wel gingen geleidelijk aan in Curaçao stemmen op om ook voor dat eiland een status aparte te claimen, terwijl op Sint Maarten zelfs de roep om onafhankelijkheid voor dat eiland werd vernomen. Aruba had voorlopig de handen vol aan het consolideren van zijn positie als land in het Koninkrijk en aan de door 11

12 sluiting van de Lago-raffinaderij penibele economische situatie, en vertoonde weinig animo om de komende onafhankelijkheid ter hand te nemen. In de Nederlandse politiek werd vooralsnog een afwachtende houding aangenomen. Van de Samenwerkingsregeling Nederlandse Antillen en Aruba kwam alleen het gedeelte dat op de gezamenlijke rechtspraak betrekking had, tot leven. Eind 1989 na het aantreden in Nederland van het kabinet-lubbers-iii ontstond er weer beweging in de Nederlandse opstelling. Om de discussie over de herstructurering van de Nederlandse Antillen een nieuwe impuls te geven produceerde de Nederlandse regering een Schets van een Gemenebestconstitutie voor het Koninkrijk der Nederlanden. Hoofdelementen van deze Schets waren: De landen van het Koninkrijk blijven in een staatsrechtelijk verband met elkaar verbonden. De Nederlandse Antillen worden opgesplitst in twee afzonderlijke landen, respectievelijk gevormd door Curaçao en Bonaire en door Sint Maarten, Saba en Sint Eustatius, met vermijding van een dubbele bestuurslaag op Curaçao en Sint Maarten. Aruba blijft ook deel van het Koninkrijk. De bestaande rechtsorde van het Koninkrijk blijft in hoofdzaak ongewijzigd. In deze rechtsorde wordt een sterker accent gelegd op waarborgen voor het handhaven van de democratische rechtsstaat, de bescherming van fundamentele rechten en vrijheden en de rechtszekerheid in de afzonderlijke landen. Het Statuut wordt gemoderniseerd. De Schets werd in de Nederlandse Antillen tamelijk negatief ontvangen. Een belangrijke reden daarvan lijkt te zijn dat het stuk een in Nederland geconcipieerd document was en niet het resultaat van gezamenlijk beraad. Dat Nederland in het stuk afstand nam van het eindperspectief van volledige onafhankelijkheid werd overigens stilzwijgend geïncasseerd. Hiermee bereikten de Nederlandse Antillen en Aruba immers wat zij in feite al steeds wilden: alleen onafhankelijkheid indien en zodra zij zelf zouden aangeven daarop prijs te stellen. Voor een opdeling van de Nederlandse Antillen in twee landen bestond geen belangstelling. Curaçao en Sint Maarten zagen voor zichzelf eerder een positie als die van Aruba weggelegd. Hoewel de Schets als zodanig verder geen belangrijke rol meer heeft gespeeld, was vanaf de publicatie wel duidelijk de toon gezet voor een nieuwe benadering van Nederlandse kant: de Koninkrijksrelatie kon voor onbepaalde tijd worden voortgezet, maar er zouden meer waarborgen moeten komen voor de verzekering van een deugdelijk bestuur in de landen. 12

13 Een wetsvoorstel werd ingediend tot schrapping van de Statuutsbepaling waarin was vastgelegd dat Aruba per 1 januari 1996 het Koninkrijk zou verlaten. Dit wetsvoorstel riep bij de Tweede Kamer wel enige vragen op. Aan Aruba zouden zekere voorwaarden dienen te worden gesteld, o.a. op het punt van de kwaliteit van het bestuur en de samenwerking met de Nederlandse Antillen. Ook rees de vraag of Curaçao geweigerd zou kunnen worden wat Aruba nu in de schoot geworpen kreeg. Gevraagd werd om een nieuwe conferentie waarin afspraken zouden kunnen worden gemaakt over het verdere samengaan van de drie landen in het Koninkrijk. De regering ging op dit verzoek in en kondigde een Toekomstconferentie aan. Een ambtelijke werkgroep van de drie landen produceerde intussen een Proeve van een vereenvoudigd en gemoderniseerd Statuut. In dit werkstuk werd uitgegaan van de handhaving van de fundamentele kenmerken van de bestaande rechtsorde. Door het verloop van de Toekomstconferentie en de nasleep daarvan heeft deze Proeve echter in de discussies geen rol meer gespeeld. Ze is ook nooit officieel gepubliceerd. De in maart 1993 geopende Toekomstconferentie begon met een verrassende voorzet van minister-president Lubbers als voorzitter van de conferentie. Aan de wens van Curaçao om ook een status aparte te krijgen kon wat Nederland betreft worden tegemoetgekomen. Nog sterker: elk eiland zou desgewenst een zelfstandige positie in het Koninkrijk kunnen krijgen. Opheffing van het staatsverband van de Nederlandse Antillen was dus bespreekbaar. Wel zou echter in een herzien Statuut het nodige opgenomen moeten worden ter betere waarborging van de beginselen van democratie en rechtsstaat in de landen. Van Nederlandse zijde werd daartoe een reeks concrete suggesties op tafel gelegd. Op de Nederlandse tegemoetkomendheid wat betreft de positie van de afzonderlijke eilanden werd verbaasd en vervolgens instemmend gereageerd. Voor de door Nederland gevraagde in het Statuut op te nemen waarborgen voelde men daarentegen weinig. Als gevolg hiervan leidde de conferentie niet tot resultaten. Alleen met Aruba dat belang had bij een spoedige totstandkoming van de nog in behandeling zijnde Statuutswijziging konden afspraken worden gemaakt over een aantal punten inzake wijziging van het Statuut en in Aruba tot stand te brengen wettelijke regelingen. In Curaçao wilde men eerst een referendum houden waarbij de bevolking zou moeten kiezen tussen a. voortzetting van de Nederlandse Antillen in de bestaande vorm, b. Curaçao als afzonderlijk land in het Koninkrijk, c. Curaçao als deel van Nederland en d. onafhankelijkheid. In politieke kringen werd in het algemeen optie b voorgestaan. De uitslag van het in november 13

14 1993 gehouden referendum vertoonde echter een duidelijke meerderheid voor optie a. Deze uitslag leidde tot nieuwe verkiezingen op landsniveau en het optreden van een kabinet dat handhaving en herstructurering van het Antilliaanse staatsverband op het programma had. In 1994 vonden vervolgens op de andere eilanden van de Nederlandse Antillen ook referenda plaats. Optie a voortzetting van het bestaande staatsverband kreeg overal een meerderheid. De beoogde staatkundige herstructurering verliep echter niet voorspoedig. Nadat de ingestelde Landelijke Commissie Herstructurering in 1995 haar rapport had uitgebracht, waarin een reeks van voorstellen werd gedaan, leverde het overleg over die voorstellen tussen de regering, de Staten en de eilandgebieden geen concrete resultaten op. Aan gedachtenvorming over wijziging van het Statuut kwam men al helemaal niet toe. Intussen werd op grond van de met Aruba gemaakte afspraken de behandeling van de Statuutswijziging voortgezet, waarna deze eind 1994 tot stand kon komen. De onafhankelijkheid van Aruba was daarmee van de baan. Voor verdere Statuutswijzigingen bestond in Aruba weinig interesse. In de Nederlandse politiek werd in de jaren daarna een afwachtende houding aangenomen. Enerzijds werd een inhoudelijke aanpassing van het Statuut aan de tegenwoordige omstandigheden wenselijk geoordeeld. Anderzijds werd ingezien dat initiatieven om daartoe te komen zonder de actieve medewerking van de beide andere landen gedoemd waren te mislukken. In de Koninkrijkscontacten was in die periode de aandacht vooral gericht op pogingen om te komen tot verbeteringen op het terrein van de rechtshandhaving, de deugdelijkheid van bestuur en de sanering van de overheidsfinanciën. Vooral op Sint Maarten bleef echter ondanks de referendumuitslag van 1993 de wens om uit het staatsverband van de Nederlandse Antillen te treden hoog op de politieke agenda staan. Aanvankelijk werd van Nederlandse zijde het standpunt ingenomen dat men aan een status aparte voor Sint Maarten geen medewerking wenste te verlenen. In 2000 organiseerde Sint Maarten opnieuw een referendum. Ditmaal sprak een ruime meerderheid zich uit voor de status van land binnen het Koninkrijk. Bij het aantreden van het eerste kabinet-ys in 2002 nam de regering van de Nederlandse Antillen het standpunt in dat aan de wens van Sint Maarten gevolg diende te worden gegeven. In 2003 werd door de regeringen van de Nederlandse Antillen en Nederland een gezamenlijke werkgroep Bestuurlijke en Financiële Verhoudingen Nederlandse Antillen ingesteld (werkgroep-jesurun). De werkgroep had tot taak om door de eilanden en het land gewenste veranderingen in de bestuurlijke en financiële verhoudingen binnen de Nederlandse Antillen in kaart te brengen en aanbevelingen voor verbeteringen te doen. De werkgroep vatte haar taak 14

15 ruim op en bepleitte in haar in 2004 verschenen rapport Nu kan het... nu moet het! een nieuwe staatkundige structuur, waarbij het land Nederlandse Antillen wordt afgeschaft, Curaçao en Sint Maarten de status van land binnen het Koninkrijk krijgen en de andere eilanden als Koninkrijkseiland een rechtstreekse band met Nederland hebben. In de nieuwe Koninkrijksstructuur zouden aan het Koninkrijk zwaardere verantwoordelijkheden op het terrein van de rechtshandhaving en de overheidsfinanciën moeten worden toevertrouwd. Met dit rapport kwam er omstreeks de vijftigste verjaardag van het Statuut weer beweging in de slepende discussies over de herstructurering van de Nederlandse Antillen en de herziening van het Statuut. Het Nederlandse kabinet gaf eind 2004 een voorlopige reactie op het rapport (Kamerstukken II 2004/ IV, nr. 18). Het streven van het kabinet werd aangeduid als: maximale bevoegdheden voor de eilandgebieden, minimale bevoegdheden voor het boveneilandelijke niveau en cruciale bevoegdheden voor het Koninkrijk. Afschaffing van het bestaande landsniveau was niettemin voor het Nederlandse kabinet bespreekbaar, indien het Land en de eilandsbesturen dat onderschreven en de eveneens door de werkgroep-jesurun voorgestelde verplichte intereilandelijke samenwerking voldoende verankerd zou zijn in de verhoudingen tussen de eilanden in een krachtiger Koninkrijk. Er werd een serie randvoorwaarden geformuleerd waaraan de nieuwe constellatie zou moeten voldoen. Inmiddels werden ook op de andere eilanden opnieuw referenda uitgeschreven over de gewenste staatkundige structuur. Op Bonaire en Saba sprak zich in 2004 een meerderheid uit voor een directe band met Nederland. In april 2005 volgden referenda in Curaçao en Sint Eustatius. Op Curaçao kreeg de optie van zelfstandig land in het Koninkrijk verreweg de meeste stemmen. Sint Eustatius koos als enige eiland voor voortzetting van het staatsverband van de Nederlandse Antillen. Aruba had met deze ontwikkelingen geen bemoeienis en was ook niet in de werkgroep- Jesurun vertegenwoordigd. Het standpunt van Aruba bleef onveranderd dat men aan enige wijziging van de bestaande Koninkrijksstructuur geen behoefte had. Aruba stelde zich op het standpunt dat de door de Antillen gedane keuzes werden gerespecteerd, mits de wijzigingen die men zou willen, Aruba niet zouden benadelen. Los van deze herstructureringsproblematiek ontwikkelde zich in de drie landen een discussie over de vraag hoe in de toekomst de verhouding van de Caraïbische delen van het Koninkrijk tot de Europese Unie zou zijn. Daarbij zouden de landen een keuze moeten doen tussen handhaving van de bestaande status van met de Europese Unie geassocieerd land of overgang naar de status van ultraperifeer gebied, wat in feite neerkomt op integratie in de Europese Unie. 15

16 Van beide discussies, zowel over de voorstellen van de werkgroep-jesurun als over de Europese Unie, waren begin 2005 de uitkomsten nog niet te voorzien. Literatuur: E.M.H. Hirsch Ballin, De Koninkrijksgemeenschap, TAR-Justicia 2003, p. 87 e.v.; G.J. Oostindie, Het Statuut van het Koninkrijk is geen eeuwig edict, Openbaar Bestuur jan. 2004, p. 8 e.v.; A.B. van Rijn, Vijftig jaar Statuut: hoe verder? NJB 2004, p e.v. H.G. Hoogers, Nu kan het... nu moet het, maar dan liever niet zo, NJB 2004, p e.v.; H. Fernandes Mendes, Naderend einde dekolonisatie Antillen en Aruba, NJB 2004, p e.v. Zie over de perspectieven van een herziening van het Statuut: P.H.J. Smeets, Toe, schrijf eens n nieuw Statuut voor mij, in: Wetten, woorden, wensen, Opstellen over constitutie, wetgeving en beleid,