de minister voor Jeugd en Gezin, Voorstel tot wijziging van de Wet op de jeugdzorg met betrekking tot de verwijsindex risicojongeren

Transcriptie

1 POSTADRES Postbus 93374, 2509 AJ Den Haag BEZOEKADRES Juliana van Stolberglaan 4-10 TEL FAX INTERNET AAN de minister voor Jeugd en Gezin, DATUM 9 juni 2008 CONTACTPERSOON UW BRIEF VAN 18 april 2008 UW KENMERK DJenG/SenS ONDERWERP Voorstel tot wijziging van de Wet op de jeugdzorg met betrekking tot de verwijsindex risicojongeren Bij brief van 18 april 2008 heeft u het College bescherming persoonsgegevens (CBP) verzocht om ingevolge artikel 51 tweede lid Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) te adviseren over het voorstel inzake wijziging van de Wet op de jeugdzorg met betrekking tot de verwijsindex risicojongeren (hierna het wetsvoorstel). Het wetsvoorstel ziet op de ingebruikneming van een landelijke elektronische verwijsindex van in Nederland verblijvende personen tot 23 jaar waarmee de samenwerking tussen de beroepsmatig bij deze personen betrokkenen kan worden verbeterd, met als doel de hulp, zorg of bijsturing die zij aan de personen verlenen op elkaar af te stemmen. Het CBP erkent dat het maatschappelijk wenselijk kan zijn om via een hit/no hit systeem er voor te zorgen dat hulpverleners in een samenwerkingsverband van elkaar te weten kunnen komen wie er nog meer bij dezelfde persoon is betrokken opdat zij, indien nodig, bij die andere hulpverlener te rade kunnen gaan en bij hem of haar verdere informatie kunnen inwinnen. De doelstelling van dit soort samenwerkingsverbanden dient echter wel gerechtvaardigd, voldoende transparant en eenduidig te zijn en er zal dus onder andere op toegezien moeten worden dat verschillende doelstellingen (zoals hulpverlening en bestrijding openbare orde-problematiek) niet door elkaar lopen. Het CBP maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel in het navolgende een aantal opmerkingen over de doelomschrijving van de verwijsindex en daarmee samenhangende opmerkingen over het meldingskader, de meldingsbevoegden en de grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens in de verwijsindex. Reeds in verband met deze opmerkingen kan het CBP over het wetsvoorstel in deze vorm niet positief adviseren. Voorts plaatst het CBP nog een aantal opmerkingen ten aanzien van de bewaartermijn en de rechten van betrokkene. Het navolgende advies is derhalve beperkt tot de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. BIJLAGEN BLAD 1

2 1. Doelomschrijving Ingevolge artikel 7 Wbp worden persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doelen verzameld. In de Memorie van Toelichting op de Wbp is dit aldus verwoord. Welbepaald houdt in dat deze doelomschrijving duidelijk moet zijn, niet zo vaag of ruim bijvoorbeeld dat zij tijdens het verzamelproces geen kader kan bieden waaraan getoetst kan worden of de gegevens wel nodig zijn voor dat doel (TK , , nr 3, blz 79). In het onderhavige wetsvoorstel is de doelomschrijving vervat in artikel 2f lid 1 welke luidt: Er is een verwijsindex van jeugdigen, zijnde een elektronisch systeem, waarin meldingsbevoegden een jeugdige kunnen melden en dat hen bij een melding over dezelfde jeugdige door middel van een signaal met elkaar in contact brengt, met als doel de hulp, zorg of bijsturing die zij de jeugdige verlenen op elkaar af te stemmen. Noch in de Memorie van Toelichting, noch in het concept wetsvoorstel wordt nader afgebakend voor welke specifieke problemen de hulp of zorg aan de jongere wordt verleend. Daarnaast wordt het begrip bijsturing (zijnde geen zorg- of hulpverlening) geïntroduceerd, zonder dat duidelijk is aangegeven wat onder bijsturing moet worden verstaan. Uit de genoemde voorbeelden bij het meldingskader en de domeinen waaruit de mogelijke meldingsbevoegden afkomstig kunnen zijn, volgt dat het om problemen in de ruimste zin van het woord gaat. De in de onderhavige wet gehanteerde doelomschrijving is derhalve zodanig ruim dat het een hulpverlener, zorgverlener cq een persoon die bijstuurt geen kader geeft waaraan hij kan toetsen of het noodzakelijk en dus gerechtvaardigd is de gegevens van een jeugdige te verstrekken aan de verwijsindex. 2. Meldingskader De onbepaaldheid van de doelomschrijving is tevens terug te vinden in het criterium waaraan een hulpverlener moet toetsen of hij gerechtigd is een jeugdige te melden. Het zogeheten meldingskader is opgenomen in artikel 2m en 2n van het concept-wetsvoorstel. Artikel 2m geeft een aantal voorbeelden op grond waarvan zou kunnen worden gemeld. Artikel 2n geeft het algemene kader voor een melding. Artikel 2n lid 1 luidt als volgt: Een meldingsbevoegde kan zonder toestemming van de jeugdige of zijn wettelijk vertegenwoordiger en zo nodig met doorbreking van de op grond van zijn ambt of beroep geldende plicht tot geheimhouding, een jeudigde voorts melden aan de verwijsindex indien hij een redelijk vermoeden heeft dat die jeugdige door andere dan de in artikel 2m genoemde oorzaken het risico loopt in zijn ontwikkeling naar volwassenheid te worden belemmerd. De overige leden van voornoemd artikel bepalen wat in ieder geval onder bepaalde begrippen uit het eerste lid wordt verstaan. De toevoeging van de zinssnede in ieder geval geeft aan dat met deze verduidelijking geen afbakening van de begrippen wordt beoogd. Indien een meldingsbevoegde op redelijke gronden vermoedt dat er een (mogelijke) belemmering in de ontwikkeling naar volwassenheid is of kan ontstaan, mag deze op basis van artikel 2n lid 1 de jeugdige melden aan de verwijsindex. Het is dus niet noodzakelijk dat het risico zich heeft verwezenlijkt of zich dreigt te verwezenlijken. Voorts is niet nader aangeduid wanneer er sprake BLAD 2

3 is van een belemmering in de ontwikkeling naar volwassenheid. Strikt genomen kan op basis van dit criterium ook een stotterend kind worden gemeld in de verwijsindex. Hieruit volgt dat het wetsvoorstel geen transparant en eenduidig meldingskader biedt. Dit bergt het risico in zich dat het verstrekken van de gegevens van een jeugdige op willekeurige gronden gebeurt. Dit wordt ook geïllustreerd aan de hand van de voorbeelden in de Memorie van Toelichting. Zo wordt op bladzijde 23 beschreven dat een kind wordt gemeld omdat het niet de eerste keer is dat hij in aanraking komt met de politie. Betekent dit nu dat alleen bij een tweede keer gemeld mag worden door de politie of dat er bijvoorbeeld alleen gemeld mag worden bij twee keer vandalisme maar meteen bij een mishandeling? Daarnaast wordt op bladzijde 42 opgemerkt dat niet iedere jeugdige die jeugdzorg ontvangt gemeld moet worden bij de verwijsindex. Dit terwijl jeugdzorg in artikel 1 van de Wet op de Jeugdzorg is gedefinieerd als ondersteuning aan jeugdigen bij opgroei- of opvoedingsproblemen of dreigende zodanige problemen. Het blijft onduidelijk wanneer een hulpverlener werkzaam in de jeugdzorg dient over te gaan tot het melden van een cliënt. Voor de beantwoording van de vraag wanneer mag worden gemeld zal soms zelfs een beoordeling door een terzake deskundige nodig zijn. Zo kan een persoon worden gemeld indien de hij meer of andere dan bij zijn leeftijd normaliter behorende psychische problemen heeft. Van bijvoorbeeld een medewerker van een school of een medewerker van de CWI mag niet zonder meer worden verwacht dat deze in staat is een gefundeerd oordeel te geven over de vraag of de persoon met meer dan bij zijn leeftijd normaliter voorkomende psychische problemen kampt. Dit terwijl deze medewerker ingevolge artikel 2m wel gerechtigd is de persoon te melden. De afweging inzake het melden dient blijkens de Memorie van Toelichting nader vorm te krijgen in professionele richtlijnen van de verschillende beroepsgroepen (zie bladzijde 28). Deze richtlijnen zijn evenwel op dit moment nog niet voorhanden. Bestaande beroeps- en gedragscodes zullen niet zonder meer voor melding aan de verwijsindex kunnen worden gehanteerd omdat deze codes veelal voorzien in een melding aan een specifieke organisatie, bijvoorbeeld het melden van vermoedens van kindermishandeling aan het AMK. 3. Meldingsbevoegden De doelstelling van de verwijsindex is niet alleen te ruim (zoals onder punt 1. uiteen is gezet), maar bergt in zich enkele geheel verschillende doelstellingen (bijvoorbeeld hulpverlening enerzijds en bestrijding openbare orde-problematiek anderzijds). Een en ander leidt er tevens toe dat het aantal organisaties dat gebruik kan gaan maken van de verwijsindex, de zogeheten meldingsbevoegden, zeer omvangrijk is. Ingevolge artikel 2d lid 1 en 2 van het wetsvoorstel is een functionaris meldingsbevoegd indien hij (zelfstandig of voor een instelling) werkzaam is in een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van instellingen of functionarissen in de domeinen jeugdzorg, jeugdgezondheidszorg, gezondheidszorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen, politie en justitie. Uit de Memorie van Toelichting blijkt dat thans wordt gedacht aan tweeëntwintig categorieën van instellingen (zie bladzijde 43 en 44). In de bijlage bij paragraaf van de Memorie van Toelichting worden vijfentwintig instanties (waaronder de gemeentelijke kredietbank) genoemd. Daarnaast wordt het in artikel 2d lid 4 mogelijk gemaakt om andere dan de reeds genoemde domeinen toe te voegen zodat de groep van meldingsbevoegden nog verder kan worden uitgebreid. BLAD 3

4 Bij een melding aan de verwijsindex gaat het derhalve om een op voorhand ongerichte verstrekking van persoonsgegevens aan een potentieel groot aantal organisaties afkomstig uit verscheidene domeinen. Dit betekent dat een zorgvuldige afweging over het al dan niet verstrekken van de persoonsgegevens van de jeugdige niet mogelijk is. Immers, een zorgvuldige afweging houdt in dat beoordeeld wordt of verstrekking van gegevens aan een andere organisatie noodzakelijk is gelet op de taken en bevoegdheden van de andere organisatie. In dit kader wijst het CBP er tevens op dat voor de zogeheten geheimhouders in het onderhavige wetsvoorstel weliswaar wordt voorzien in een meldrecht, maar dat de geheimhouders uit het medische domein louter van dit recht gebruik zullen mogen maken indien zij in een zogeheten conflict van plichten geraken (ervan uitgaande dat geen toestemming van betrokkene is verkregen). Bij de vraag of er sprake is van een conflict van plichten speelt mede een rol de vraag of met de gegevensverstrekking schade aan het kind kan worden voorkomen. Aangezien op het moment van verstrekken aan de verwijsindex niet duidelijk is aan wie de gegevens verder zullen worden verstrekt en of de ander bij het voorkomen van schade een rol kan spelen, zal deze afweging niet kunnen worden gemaakt. Het is dan ook zeer de vraag of een verstrekking aan een dergelijk breed opgezette en breed opengestelde verwijsindex kan worden gebaseerd op een conflict van plichten, zie de op bladzijde 16 van de Memorie van Toelichting beschreven voorbeeldcasus van een match tussen de huisarts en de school waarbij de huisarts reeds zijn beroepsgeheim heeft doorbroken zonder dat (zo blijkt uit de casus) zijns inziens sprake is van een conflict van plichten. Dit geldt temeer nu de huisarts over een alternatief beschikt, te weten de melding van het vermoeden van kindermishandeling bij het AMK waarbij het AMK tot taak heeft vermoedens van kindermishandeling te onderzoeken en stappen kan zetten om maatregelen in gang kan zetten om de kindermishandeling te doen eind igen. 4. Grondslag voor de verwerking Het CBP gaat ervan uit dat zowel voor het verstrekken van persoonsgegevens aan, als het na een match ontvangen van persoonsgegevens uit de verwijsindex de grondslag gelegen kan zijn in artikel 8 onder e Wbp (de gegevensverwerking is noodzakelijk voor de uitvoering van een publiekrechtelijke taak) 1. De publiekrechtelijke taak in casu is de taak van de minister om ingevolge artikel 2g van het wetsvoorstel zorg te dragen voor de inrichting en het beheer van de verwijsindex. Het CBP is van oordeel dat ook voor de minister uitgegaan zou moeten worden van artikel 8 onder e Wbp als grondslag voor de gegevensverwerking. De verwerking van persoonsgegevens in de verwijsindex risicojongeren door de minister vormt een inmenging van het openbaar gezag op het recht op eerbiediging van het privé, familie- of gezinsleven. Ingevolge artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens (EVRM) is een dergelijke inmenging slechts toegestaan als kan worden aangetoond dat de gegevensverwerking noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de 1 Het wetsvoorstel bevat geen bepalingen ten aanzien van de gegevensuitwisselingen die na een match tot stand komen. In de Memorie van Toelichting wordt evenwel ten onrechte gesuggereerd dat deze gebaseerd zouden kunnen worden op artikel 51 of 53 Wet op de jeugdzorg danwel artikel 7:457 lid 3 van het Burgerlijk Wetboek. BLAD 4

5 goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen en bij wet in de inmenging is voorzien. Bij wet voorzien houdt onder meer in dat the law must indicate the scope of any such discretion conferred on the competent authorities and the manner of its exercise with sufficient clarity, having regard to the legitimate aim of the measure in question, to give the individual adequate protection against arbitrary interference 2. Voor een zorgvuldige beoordeling van het wetsvoorstel is het derhalve onontbeerlijk dat de hiervoor geconstateerde tekortkomingen ten aanzien van de doelomschrijving en de criteria voor opname worden weggenomen. Het CBP acht het opmerkelijk dat in de Memorie van Toelichting geen aandacht wordt besteed aan de ervaringen die zijn verkregen met het werken met een landelijke verwijsindex tijdens de thans lopende tijdelijke pilot, ook wel proeftuin genoemd, terwijl juist met de resultaten van de pilot de noodzaak van het invoeren van het thans voorgestelde structurele systeem onderbouwd zou moeten worden. Bij de beoordeling van de vraag of de inmenging van het openbaar gezag noodzakelijk is zal ook de leeftijd van de betrokkene een rol spelen. Kinderen zijn (of worden geacht) niet in staat te zijn om voor hun eigen rechten op te komen en verdienen derhalve bescherming en bijstand, in de eerste plaats van hun ouders, en indien deze niet in staat of nalatig zijn deze bescherming en bijstand te bieden, van de overheid. Een gegevensverwerking die het verlenen van zorg of hulp aan jonge kinderen of minderjarigen tot doel heeft zal derhalve eerder de toets op noodzakelijkheid doorstaan dan een gegevensverwerking die mede ziet op bijsturen en op meerderjarigen. In het wetsvoorstel wordt echter geen aandacht besteed aan dit leeftijdsonderscheid, terwijl in artikel 2m wel voorbeelden zijn opgenomen die met name zien op meerderjarigen (bijvoorbeeld artikel 2m onder f: de jeugdige is niet gemotiveerd om op legale wijze in zijn levensonderhoud te voorzien ). 5. Bewaartermijn Ingevolge artikel 10 Wbp mogen persoonsgegevens niet langer worden bewaard dan noodzakelijk is voor de verwerkelijking van de doeleinden waarvoor ze worden verzameld of vervolgens worden verwerkt. In het wetsvoorstel is de bewaartermijn op twee jaar gesteld. Gelet op de passage in de Memorie van Toelichting bij artikel 2r wordt met deze bewaartermijn van twee jaar bereikt dat er voldoende mogelijkheden zijn voor het ontstaan van relevante matches en daarmee zinvolle contacten tussen meldingsbevoegden die met een bepaalde jeugdige bezig zijn (zie bladzijde 55). Tegelijkertijd wordt echter aangegeven dat het belangrijk kan zijn voor een hulpverlener om te weten dat er kort (cursivering CBP) voor het doen van zijn melding in het systeem andere meldingen uit het systeem zijn verwijderd (zie bladzijde 23). Om die reden is gekozen voor het aanleggen van een historisch archief waarin de gegevens na het verstrijken van de twee jaar gedurende vijf jaar (cursivering CBP) zullen worden bewaard. Hierdoor komt de bewaartermijn de facto neer op 7 jaar terwijl naar eigen zeggen de noodzaak voor het bewaren van de gegevens reeds na twee jaar is komen te vervallen. Het is inherent aan het hanteren van een bewaartermijn 2 EHRM 2 augustus 1984, NJ 1988, 534 (Malone) BLAD 5

6 dat gegevens worden verwijderd en derhalve niet meer beschikbaar zijn voor gebruik in de toekomst. Een verwijsindex ziet op het mogelijk maken van samenwerking in het heden. Het geven van een overzicht van meldingen en matches in het verleden past niet binnen de doelstelling van een verwijsindex. Immers, hiermee zou de verwijsindex meer dan zuivere verwijs-gegevens gaan bevatten en een beeld geven van een jeugdige aan de hand van hoeveelheid en frequentie van historische meldingen en matches. 6. Informatieverstrekking aan en rechten van de betrokkene Na invoering van het wetsvoorstel komt er een complex stelsel van samenwerkende verantwoordelijken op landelijk niveau (de minister) en lokaal niveau (burgemeester en wethouders, meldingsbevoegden en gemeentelijke regievoerders) tot stand. Het is voor een betrokkene van groot belang te weten wie de verantwoordelijke is voor de gegevensverwerking. Ingevolge artikel 33 en 34 Wbp dient een verantwoordelijke de betrokkene te informeren over zijn identiteit en de doeleinden van de gegevensverwerking. Voorts heeft een betrokkene jegens de verantwoordelijke ingevolge artikel 35 Wbp recht op inzage, ingevolge artikel 36 Wbp (onder omstandigheden) het recht op correctie en kan hij ingevolge artikel 40 Wbp bij de verantwoordelijke verzet aantekenen tegen de gegevensverwerking. Op de minister rust de plicht om ervoor te zorgen dat de gegevensverwerkingen in het systeem transparant en controleerbaar zijn voor de betrokkenen. In het wetsvoorstel worden echter, in plaats van de minister, burgemeester en wethouders aangewezen als verantwoordelijke voor de toepassing van de artikelen 34 tot en met 40 en 43 Wbp (artikel 2g tweede lid). Het is de vraag of het mogelijk is om de verantwoordelijkheid ten aanzien van een deel van de Wbp-verplichtingen bij wet aan een andere instantie op te dragen dan de (werkelijke) verantwoordelijke in de zin van art. 1 sub d Wbp. Los hiervan maakt een dergelijke attributie het systeem nog complexer: burgemeester en wethouders zullen, bijvoorbeeld om te kunnen beslissen op een verzoek om correctie, naast de gegevens uit de verwijsindex tevens moeten worden geïnformeerd over de situatie welke voor de meldingsbevoegde aanleiding heeft gegeven tot de melding. In het wetsvoorstel ontbreekt een centraal punt - desgewenst te benaderen via de gemeenten waar een betrokkene eenvoudig na kan gaan of en door wie hij gemeld is in de verwijsindex. Voor het uitoefenen van het recht op correctie en verzet zou de betrokkene zich dan rechtstreeks kunnen vervoegen bij de meldingsbevoegde door wie hij is aangemeld. Tevens ontbreekt een laagdrempelig centraal loket waar de betrokkene terecht kan met vragen en klachten over de verwerking van zijn persoonsgegevens als gevolg van het wetsvoorstel. 7. Overig Een punt van zorg is het feit dat het wetsvoorstel veel delegatiebepalingen kent. In de verwijsindex risicojongeren kunnen bijzondere persoonsgegevens zijn opgenomen. Als ontheffingsgrondslag voor het algemene verbod op het verwerken van bijzondere persoonsgegevens van artikel 16 Wbp is in het wetsvoorstel artikel 2o opgenomen. Dit betreft derhalve een wettelijke ontheffing in de zin van artikel 23 lid lid 1 sub e Wbp. Het CBP wijst erop dat bij wet bepaald in voormeld artikel inhoudt dat regeling bij wet in formele zin is vereist. BLAD 6

7 Een wettelijke bepaling op grond van artikel 23 Wbp dient mede gelet op artikel 8 EVRM en artikel 10 Grondwet voldoende specifiek te zijn. Bij besluit of ministeriële regeling mag slechts de uitvoering van de bepaling nader worden geregeld. Het CBP adviseert om expliciet na te gaan of de in het wetsvoorstel opgenomen delegatiebepalingen voldoen aan deze uitgangspunten. Tot besluit wijst het CBP u op het HEC rapport Inventarisatie Privacytraject Verwijsindex Risicojongeren dat in 2006 in opdracht van het ministerie van VWS is opgesteld. Veel van de in dit advies gemaakte opmerkingen sluiten aan op de analyse die in voornoemd rapport is gemaakt. Conclusie Gezien de bezwaren van het CBP tegen de inhoud van dit wetsvoorstel adviseert het CBP u dit wetsvoorstel niet, althans niet in deze vorm, in te dienen. Hoogachtend, Het College bescherming persoonsgegevens, Voor het College, mw. mr. dr. J. Beuving collegelid BLAD 7