Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Wijziging van de begroting van de uitgaven van hoofdstuk XV (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) voor het jaar 1987 (slotwet: derde wijziging) MEMORIE VAN TOELICHTING Algemeen Uitgaven Op de begroting van uitgaven van hoofdstuk XV voor het jaar 1987 is ten opzichte van de zgn. «Najaarsnota» een onderuitputting van f 805,1 min. gerealiseerd. De mutaties die tot deze verlaging leiden zijn aangekondigd in de Voorlopige Rekening 1987 (gedrukte stukken 1987/1988, , nr. 1). Een gedeelte ten bedrage van f 228,8 min. was reeds verwerkt in het 2e wijzigingsvoorstel/najaarsnota (gedrukte stukken 1987/ , nrs. 1-2). Daarnaast is in dit voorstel van wet rekening gehouden met nadere wijzigingen die na de Voorlopige Rekening noodzakelijk zijn gebleken. Samenvattend ontstaat het volgende beeld (bedragen x f 1 min.): 1. Aangekondigd in de Voorlopige Rekening 1987 (inclusief f 5,8 min. O.S.) 2. Reeds verwerkt in het 2e wijzigingsvoorstel -/-f 1 039,0 min. -/-f 228,8 min. Nadere wijzigingen: - Automatisering - Arbvo-projecten - Centrale materiële voorzieningen - Diversen + f3,7 min. + f 2,7 min. -/- f 1,1 min. -/- f 0,2 min. -/-f 810,2 min. + f 5,1 min. Voorgestelde verlaging -/-f 805,1 min. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 1

2 Wetsartikel 1 Artikelen U001, U002, U008, U012, U014, U021, U023, U025, U031, U033, U055, U057, U072, U075, U077, U084, U087 en U089. Per saldo is op de totale personeelsbegroting een overschot gerealiseerd van ca. f 2,4 min. Dit overschot is opgebouwd uit enerzijds ca. f 36 min. lagere uitgaven als gevolg van een vacaturebestand van gemiddeld ± 600 plaatsen op jaarbasis. Hier staan uitgaven (f 33,6 min.) tegenover voor zgn. «tijdelijk personeel» waaronder uitzendkrachten, tewerkgestelde erkende gewetensbezwaarden militaire dienst, WSW-krachten en specialisten op contractbasis. Artikelen U003, U004, U006, U010, U013, U015, U022, U024, U026, U027, U032, U034, U035, U056, U058, U060, U073, U076, U078, U085, U088 en U 090. Het totaalresultaat op de zgn. «materiële artikelen» geeft een meevallende ontwikkeling te zien van ca. f 4,4 min. De oorzaak is voornamelijk gelegen in het niet volledig benutten van de voor «decentralisatie-processen» en «verbetering comptabel bestel» gereserveerde middelen. De in 1987 onbesteed gebleven middelen voor «verbetering comptabel bestel» blijven voor dit project gereserveerd en zullen indien noodzakelijk aan de begroting 1988 en meerjarenraming worden toegevoegd. Artikelen U005 en U059. De bij deze artikelen gerealiseerde onderuitputting ad resp. ca. f 21,7 min. en ca. f 0,7 min. hebben hoofdzakelijk betrekking op vertragingen in de invoering - en de daarmede samenhangende opleidingen - van het PGI-project bij het Directoraat-Generaal voor de Arbeidsvoorziening. De in 1987 niet gerealiseerde uitgaven zullen naar verwachting in 1988 en 1989 plaatsvinden. Artikel U007. Het overschot van ca. f 2,1 min. wordt voornamelijk veroorzaakt door lagere uitgaven, ten behoeve van externe ondersteuning in het kader van de decentralisatie-processen dan was voorzien in de raming. Hiernaast is in 1987 nauwelijks aanspraak gemaakt op de beschikbaar gestelde gelden voor «centraal flankerend beleid». Dit hield verband met het feit dat in 1987 de reductie voornamelijk via vacatures is gerealiseerd. Ook hiervan zullen de onbesteed gebleven middelen aan de begroting 1988 worden toegevoegd. Artikel UOII. Op de in 1987 voor onvoorziene uitgaven gereserveerde middelen zijn geen aanspraken gemaakt, zodat het beschikbaar begrotingsbedrag kan worden ingeleverd. Artikel UOI6. Als gevolg van vertragingen in de installatie van de Commissie Gelijke Behandeling zijn de uitgaven beperkt gebleven. De gerealiseerde onderuitputting ad ca. f 0,3 min. is het gevolg hiervan. Artikel UOI8. Als gevolg van de afschaffing van artikel 12 van de Comptabiliteitswet waardoor toevoeging van in 1986 onbesteed gebleven middelen (ca. f 3,4 min.) achterwege is gebleven - is op dit artikel een tekort ontstaan van ca. f 2,4 min. Artikel U019. De experimenten «Betaald Educatief Verlof» zijn in 1987 nog niet op gang gekomen. De in 1987 hiervoor beschikbaar gestelde middelen zijn ten dele aangewend voor voorbereidingskosten. Het gerealiseerde overschot ad ca. f 1,1 min. is aan bovenstaande ontwikkeling toe te schrijven. Artikel U020. Hoewel nog geen kwantitatieve gegevens beschikbaar zijn, wordt aangenomen dat de gerealiseerde onderuitputting ad Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 2

3 ± f 4,9 min. is veroorzaakt door zowel een lager aantal gepremieerden als een lagere gemiddelde premie dan waarmee rekening was gehouden in de oorspronkelijke begroting. Artikelen U028, U029 en U030. De bij deze artikelen gerealiseerde overschrijdingen van resp. f 0,2 min., f 2,1 min. en f 2,6 min. zijn het gevolg van de afschaffing van artikel 12 van de Comptabiliteitswet 1976, waardoor toevoeging van in 1986 onbesteed gebleven middelen aan de begroting 1987 achterwege is gebleven. De onbesteed gebleven middelen 1986 bedragen resp. f 0,8 min., f 3,5 min. en f 3,4 min. Het gerealiseerde totaal «aan te gane verplichtingen ex art. 16 CW 1976» bij artikel U029 is achtergebleven bij het in de raming opgenomen maximum. De oorzaak is gelegen in de lange «procesgang» bij het toezeggen van subsidies in het kader van nieuwe APV-regelingen. Artikel U036. De op dit artikel voor experimenten ter ondersteuning van de beleidsvorming gericht op behoud, herstel en bevordering van de arbeidsgeschiktheid gereserveerde middelen zijn slechts ten dele aangesproken. De gerealiseerde onderuitputting ad ca. f 0,7 min. is hoofdzakelijk aan bovenstaande ontwikkeling toe te schrijven. Artikel U037. Het gerealiseerde gemiddelde volume 1987 (1682) is iets achtergebleven bij het in de raming opgenomen aantal (1715). Het bij deze regeling opgetreden overschot ad ca. f 1,9 min. is het gevolg van deze iets achterblijvende volumeontwikkeling. Artikelen U038 en U039. Nabetalingen - voor zowel premie- als rijksbijdragen - op afrekeningen over voorgaande jaren zijn lager dan de in de begroting hiervoor gereserveerde bedragen, waardoor overschotten van resp. f 0,5 min. en f 0,2 min. zijn opgetreden. Artikel U041. De kasrealisatie 1987 van de «Toeslagenwet» beloopt ca. f 460 min. en vertoont dientengevolge een onderuitputting van ca. 300 min. Deze meevallende kasontwikkeling is zeer waarschijnlijk toe te schrijven aan overgangsproblemen, waardoor vertragingen zijn opgetreden in het declaratiepatroon van de bedrijfsverenigingen naar het Toeslagenfonds. Artikel U043. De gerealiseerde onderuitputting ad ca. f 128 min. is in belangrijke mate (± f 73 min.) toe te schrijven aan positieve effecten in de exploitatiesfeer, waardoor minder c.q. lagere aanvullende vergoedingen zijn verstrekt. Het restant (± f 55 min.) van de meevallende uitgavenontwikkeling is het gevolg van lagere personeelsuitgoven die samenhangen met een lager dan toegestaan volumeniveau in de sociale werkvoorziening. Artikel U044. De financiële afwikkeling van de zg. «oude BKRregeling» heeft in 1987 tot ca. f 6,7 min. hogere uitgaven geleid dan de hiervoor in de begroting gereserveerde middelen. Artikel U045. De bij dit artikel tegenvallende uitgaven zijn in z'n geheel toe te schrijven aan de gehanteerde bevoorschottingssystematiek, waardoor de financiële weerslag van de in het 2e wetsvoorstel gemelde volumemeevaller van ca personen gedeeltelijk in 1988 tot uitdrukking zal komen. Artikel U046. Als gevolg van vertragingen in de installaties van diverse commissies is in 1987 van het beschikbaar begrotingsbedrag ad f 7,0 min. ca. de helft aan kasuitgaven gerealiseerd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 3

4 Artikelen U047 en U047A. De ten opzichte van de beschikbare middelen meevallende uitgaven 1987 van resp. ca. f 97,6 min. en f4,0 min. zijn toe te schrijven aan zowel lagere volumes als lagere gemiddelde uitkeringen dan waarmee rekening was gehouden. Artikel U048. De gerealiseerde onderuitputting van ca. f 205,6 min. bij de ABW wordt voornamelijk veroorzaakt door een meevallende volumeontwikkeling van ± uitkeringen. Deels is dit toe te schrijven aan een naijling van de wijziging in de Rww per 1 maart 1985 inzake het opnemen van part-time werkzoekenden. Hierdoor heeft een overheveling plaatsgevonden van de «Bijstand aan thuiswonenden» naar de Rww. Voorts is ook de kentering in het aantal echtscheidingen sinds 1985 van invloed op de realisatie. Hiertegenover staat een iets hogere gemiddelde uitkering dan oorspronkelijk geraamd. Artikelen U049, U050, U052 en U053. De bij deze artikelen gerealiseerde - relatief kleine - overschotten en tekorten zijn toe te schrijven aan te verwaarlozen volume danwei nominale-ontwikkelingen. Artikel U050A. Van de 600 sociale rechercheurs waarmee rekening was gehouden in het beschikbaar begrotingsbedrag, bedroeg het gerealiseerd aantal in 1987 ± 300. De gerealiseerde onderuitputting ad ca. f 22,5 min. is hieraan toe te schrijven. Artikel U051. De ontvangsten (aflossingen en rente) in het kader van de leenbijstand zijn hoger uitgevallen dan oorspronkelijk geraamd. Bovendien is er minder leenbijstand ter voorziening in bedrijfskapitaal verstrekt. De meevallende uitgaven 1987 van ca. f 16,7 min. zijn hier het gevolg van. Artikel U054. De financiële afwikkeling in 1987 van de regeling «Uitkeringen aan echte minima 1986» is ± f 10,6 min. lager dan het in de begroting geraamde bedrag. Een iets te hoog geraamd volume is oorzaak van de onderuitputting. Artikel U063. De uitgaven ten behoeve van de CVV's en CBB's zijn iets hoger dan de hiervoor op artikel 63 gereserveerde middelen. Voor 1987 heeft dit geresulteerd tot ca. f 1,1 min. hogere uitgaven. Bovendien moet een bedrag van f 0,7 min. worden overgeboekt naar de Rijksgebouwendienst i.v.m. bouwkundige voorzieningen t.b.v. enkele CVV's. Het resulterende totaaltekort wordt gecompenseerd op artikel U067 «Centrale projecten». Artikel U064. De meevallende uitgavenontwikkeling 1987 bij het «Leerlingwezen» wordt veroorzaakt door een lagere instroom van cursisten alsmede van vertragingen in de kassfeer. Het gerealiseerde overschot (ca. f 24,8 min.) wordt als volgt aangewend: - Compensatie ten behoeve van het zgn. «1000-banenplan» f 14,0 min. - Vrijvallende middelen f 10,8 min. Totaal f 24,8 min. Een bijkomend gevolg van de vertragingen in de kasafwikkeling van verplichtingen, is dat meer verplichtingen na 1987 betaald gaan worden, dan waarmee rekening was gehouden in het «maximum aan te gane verplichtingen ex art. 16 CW 1976». De gerealiseerde overschrijding van f 39,2 min. bij de verplichtingen is hiervan het gevolg. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 4

5 Artikel U065. De afwikkeling van de zgn. «oude BKE-projecten» en de zgn. «Proefprojecten Praktijkleerplaatsen» hebben tot ca. f 0,6 min. hogere uitgaven geleid dan de hiervoor in de begroting geraamde middelen. Artikel U066. De toename van de «scholingscomponent» in het Taakstellend beleid heeft ertoe geleid dat het historisch vastgestelde kaspatroon is gewijzigd. Rekening houdend met een aantal correcties t.w.: - overheveling uit art. 67 f 10,2 min. - overheveling van PNL-gelden (Biza) f 0,5 min. - heraanwending ESF f 3,2 min. f 13,9 min. zijn de kasuitgaven 1987 ca. f 22,5 min. hoger dan het gecorrigeerd begrotingstotaal. De begroting 1988 en de meerjarenraming vanaf 1989 zullen voor bovenstaande ontwikkeling gecorrigeerd moeten worden. Artikel U067. T.o.v. het beschikbaar begrotingsbedrag dienen correcties te worden verwerkt voor de overheveling van het zgn. «1000-banenplan» ad f 18,6 min. Hierna ontstaat een onderuitputting van ca f 16,6 min. wat gedeeltelijk dient ter compensatie van de mutaties genoemd bij de artikelen U063 en U066. Het restant aan lagere kasuitgaven valt vrij. Het maximum «aan te gane verplichtingen» is met ca f 15,8 min. overschreden. Dit is veroorzaakt doordat extra ontvangsten van het ESF opnieuw aangewend mogen worden. In het verplichtingenmaximum was hiermee geen rekening gehouden. Artikel U068. De bij dit artikel opgetreden onderuitputting van ca. f 9,8 min. kan worden toegeschreven aan het trager tot betaling komen van verplichtingen, die in het kader van de «Maatregelen ten behoeve van langdurig werklozen» en het «JOB-plan» zijn aangegaan. Te zamen met de in het 2e wijzigingsvoorstel gemelde verlaging van f 33 min. is een totale onderuitputting van ca. 42,8 min. gerealiseerd. De meerjarenraming dient als gevolg van het bovenstaande met ca. f 30 min. te worden opgehoogd. Artikel U069. Als gevolg van vertragingen in de invoeringsdatum alsmede de tijd die verstrijkt tussen toezegging en daadwerkelijke plaatsing zijn de uitgaven 1987 in het kader van de GWJ/JWG ca. f 21,2 min. lager dan het gecorrigeerd beschikbaar begrotingsbedrag. Artikel U070. De uitgaven in het kader van de afwikkeling van de Terugploegprogramma's zijn ca. f 1,5 min. lager dan de hiervoor gereserveerde middelen, aangezien een aantal projecten niet worden uitgevoerd. Artikel U071. Het bij dit artikel gerealiseerde overschot bevat twee overboekingen naar het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer ten behoeve van bouwkundige voorzieningen ANS en CVV's (totaal ca. f 13,0 min.) en een overboeking van ca. f 1,442 min. naar het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen in verband met afwikkeling van PBVE-projecten. Zoals reeds gemeld in het 2e wijzigingsvoorstel blijft de financiële afwikkeling van verplichtingen van de zgn. «oude aanvullend beleidprogramma's» achter bij de in de raming gereserveerde middelen. Van de totale onderuitputting ad ± f 90 min. (f 20 min. in dit wetsvoorstel en f 70 min. in het 2e wijzigingsvoorstel) zal ca. f 60 min. in latere jaren tot betaling komen. De meerjarencijfers zullen aan deze ontwikkeling aangepast moeten worden. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 b

6 Artikelen U080, U081 en U082. De gerealiseerde onderuitputtingen op deze artikelen zijn voornamelijk het gevolg van een lagere remigratie naar Suriname dan waarmee rekening was gehouden in de begrotingsbedragen. In het totaaloverschot ad ca. f 10 min. zit begrepen een overboeking naar het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen ten behoeve van zgn. «Cumi-faciliteiten». Artikel U086. In het beschikbaar begrotingsbedrag was rekening gehouden met de invoering van de zakgeldverhoging per 1 januari De verhoging is echter pas per 1 juli 1987 geëffectueerd. Het gerealiseerde overschot ad ca. f 1,7 min. is hieraan toe te schrijven. Artikel U09I. De lagere uitgaven bij Subsidies DCE ad ca. f 1,9 min. zijn het gevolg van vertragingen bij de implementatie van onderdelen van enkele projecten met name op het gebied van «Vrouwen en Minderheden» en «Landelijke Ondersteuning». Hierdoor is ook het maximum «aan te gane verplichtingen» voor latere dienstjaren achtergebleven bij de raming. Ontvangsten Algemeen Ten opzichte van de oorspronkelijke ontvangstenraming is in z'n totaliteit een bedrag van f 266,9 min. aan hogere ontvangsten gerealiseerd. Hiervan was reeds een bedrag van f 145,1 min. gemeld in de Voorjaarsnota (gedrukte stukken 1987/1988, , nr. 1). Daarnaast is in dit wetsvoorstel rekening gehouden met f 137,7 min. mutaties uit de Voorlopige Rekening 1987, alsmede met nadere wijzigingen die na de Voorlopige Rekening zijn opgetreden. Samenvattend ontstaat het volgende beeld: 1. Voorjaarsnota 2. Voorlopige Rekening Nadere wijzigingen: - Ontvangsten ESF - Diverse ontvangsten Arbvo - Diversen I- f 18,4 min. + f 3,0 min. -/- f 0,5 min. + + f 145,1 min. 137,7 min. Voorgestelde verhoging -/- f 15,9 min ,9 min. Artikel MOOI. In de raming is voor terugontvangsten AAW-premie een «pm-post» opgenomen. De boven de raming uitgaande ontvangsten zijn voor het merendeel hieraan toe te schrijven. Artikel M002. In de raming is rekening gehouden met een verrekening met het Bezitsvormingsfonds van f 4,0 min. ter compensatie voor uitgaven in het kader van de Jeugdspaarwet. Aangezien de uitgaven van de Jeugdspaarwet aanzienlijk minder zijn geweest dan daarvoor was geraamd, kon de verrekening achterwege blijven. De lagere ontvangsten zijn hier het gevolg van. Artikel M003. Een correctieboeking uit 1986 van ca. f 0,7 min. is er de oorzaak van dat het in de raming opgenomen totaalbedrag niet geheel is gerealiseerd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 6

7 Artikel M004. Van de totaalontvangsten ad ca. f 229,6 min. was reeds een bedrag van f 176 min. in de Voorjaarsnota (gedrukte stukken nr. 5) gemeld. De ontvangsten hebben voornamelijk betrekking op restituties van in het verleden te hoog bevoorschotte bedragen, die vanwege het onvoorspelbare karakter in de oorspronkelijke begroting als «pmpost» zijn opgenomen. Artikel M005. De oorspronkelijke raming van dit artikel ad f 808,1 min. is reeds bij Voorjaarsnota gecorrigeerd met -/- f 32,1 min. Ten opzichte van deze gecorrigeerde raming (f 776 min.) is een bedrag van ca. f 25 min. meer ontvangen. De hogere ontvangsten zijn het gevolg van onvoorziene hogere ontvangsten van AAF/AOF in verband met verrekeningen over voorgaande kwartalen. Artikel M006. De bijdragen 1987 uit de ESF ten behoeve van WSWprojecten belopen ca. f 3 min. In de raming was een «pm-post» opgenomen. Artikelen M007, M008, M011 en M013. De ontvangsten hebben betrekking op restituties van in het verleden te hoog bevoorschotte bedragen. Vanwege het onvoorspelbare karakter van de posten zijn in de begroting «pm-posten» opgenomen. Artikel M009. De boven de raming uitgaande ontvangsten zijn toe te schrijven aan restituties van achteraf gebleken te hoge bevoorschottingen. Artikel M010. Voor bijdragen uit het ESF ten behoeve van werkgelegenheidsprojecten is een bedrag geraamd van f 33 min. Boven deze taakstelling uitgaande ontvangsten mogen in de uitgavensfeer weer worden aangewend. De uitgavenraming 1988 e.v.j. zal hiervoor worden gecorrigeerd. Artikel MO12. Hogere vergoedingen voor Tewerkgestelde erkende gewetensbezwaarden hebben geleid tot meer ontvangsten van ca. f 1,6 min. dan geraamd in de begroting. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. de Koning Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 7

8 BIJLAGE 1 Rapport bij de rekening 1987 Hoofdstuk XV, Sociale Zaken en Werkgelegenheid september 1988 Algemene Rekenkamer 1. INLEIDING De Algemene Rekenkamer heeft haar onderzoek naar de rekening 1987 van begrotingshoofdstuk XV afgesloten. Ingevolge artikel 86 van de Comptabiliteitswet 1976, zoals dat bij de wet van 23 december 1987, Stb. 606 is gewijzigd - de zogenaamde derde wijziging - legt zij de resultaten van dit onderzoek neer in een rapport. Het onderzoek naar de rekening is erop gericht dat de Rekenkamer redelijke zekerheid verkrijgt, dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig zijn en dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. Dit wordt het rechtmatigheidsonderzoek genoemd. De reikwijdte beperkt zich tot de rekening zelf en behelst derhalve geen rechtmatigheidsonderzoek door de Rekenkamer naar de aanwending van gelden door derden. In het verslag 1987 (deel 1, punt 3.3) heeft de Rekenkamer medegedeeld dat zij het rechtmatigheidsonderzoek - te beginnen met de rekening op een andere wijze heeft ingericht en het heeft aangeduid met rechtmatigheidsonderzoek nieuwe stijl (RONS) Rechtmatigheidsonderzoek nieuwe stijl Het RONS is ingegeven door twee belangrijke ontwikkelingen. Enerzijds schrijft de derde wijziging van de Comptabiliteitswet 1976 met ingang van 1987 een versnelling van de verantwoordingsprocedure voor. Anderzijds is er de laatste jaren een verandering in de controlemethodieken. Er is sprake van een ontwikkeling van gegevensgerichte naar systeemgerichte controle. Deze laatste veronderstelt een goede administratieve organisatie en een samenhangend geheel van maatregelen dat de goede werking van de administratie dient te garanderen. Aan het RONS ligt de overtuiging ten grondslag dat de Rekenkamer niet alles kan en wil controleren. Zij gaat dus selectief te werk. Daarom maakt zij allereerst zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van door anderen verrichte controles, met name die van de departementale accountantsdiensten; een bevoegdheid, neergelegd in artikel 67 van de Comptabiliteitswet Voor de Rekenkamer is het dan ook essentieel inzicht te hebben in de controlesituatie op het departement en de wijze waarop de accountantsdienst van het departement (AD) functioneert. Een belangrijk onderdeel van het RONS is er op gericht dit inzicht op te leveren. Randvoorwaarden voor een goede accountantscontrole zijn een goede administratieve organisatie, een goede interne controle en een adequate geautomatiseerde financiële administratie. Daarnaast zijn van belang de organisatie en personeelsbezetting van de AD, het controlebeleid en de uitvoering ervan. In het RONS wordt aan al deze punten aandacht besteed. Een bijzondere plaats wordt ingenomen door het zogenaamde roulerend onderzoek, waarin elk jaar een of meer gedeelten van de accountantscontrole grondig worden doorgelicht. Naast de onderdelen van het RONS gericht op het verwerven van inzicht in de controlesituatie verricht de Rekenkamer ook - waar zij dat gewenst en mogelijk acht - onderzoek naar bepaalde (categorieën van) uitgaven en ontvangsten, het zogenaamd «aanvullend onderzoek». Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 8

9 In 1988 zullen naast de uitgaven en ontvangsten ook de verplichtingen in het RONS betrokken worden. Uiterlijk op 1 juni volgend op het dienstjaar waarop de controle betrekking heeft, ontvangt de Rekenkamer de accountantsrapporten. Het RONS voorziet erin dat de resultaten van de accountantscontrole worden beoordeeld en verwerkt. Daarbij wordt rekening gehouden met de uitkomsten van het RONS naar de controlesituatie. Centrale vraag voor de Rekenkamer bij de beoordeling en de verwerking van de accountantsrapporten is of redelijke zekerheid is verkregen dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig en dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. Het RONS mondt uit in rapporten bij de rekening. In de hierin als slothoofdstuk opgenomen conclusies doet de Rekenkamer een uitspraak over de rechtmatigheid van de in de rekening opgenomen uitgaven en de volledigheid van de in de rekening opgenomen ontvangsten. In deze conclusies geeft de Rekenkamer aan of zij op grond van haar onderzoek naar de controlesituatie, de resultaten van de accountantscontrole en - indien uitgevoerd - de bevindingen uit haar aanvullend onderzoek, die redelijke zekerheid heeft. Indien zij die redelijke zekerheid niet heeft, geeft zij de oorzaken daarvan, zowel bij de uitgaven als bij de ontvangsten, aan. De conclusies omtrent de rechtmatigheid van de in de rekening 1987 opgenomen uitgaven vormen een aflopende reeks: - redelijke zekerheid; - voor het grootste deel van de uitgaven redelijke zekerheid; - voor een gering deel van de uitgaven redelijke zekerheid; - geen zekerheid. Ten aanzien van de volledigheid van de in de rekening 1987 opgenomen ontvangsten kunnen slechts twee typen conclusies getrokken worden: - redelijke zekerheid; - geen zekerheid. De conclusies vormen de basis voor de oordeelsvorming van de Rekenkamer over de rijksrekening die door de minister van Financiën ingevolge artikel 86 A, tweede lid, Comptabiliteitswet 1976 ter goedkeuring aan de Rekenkamer zal worden toegezonden. De Rekenkamer wijst erop dat haar onderzoek betrekking had op de rekening zoals die ingevolge artikel 86, tweede lid, Comptabiliteitswet 1976 aan de Rekenkamer is toegezonden. De bedragen worden pas definitief met het aannemen van de slotwet(voorstellen) Opbouw van het rapport In hoofdstuk 2 worden de bevindingen van het onderzoek naar de controlesituatie weergegeven. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: - de randvoorwaarden voor accountantscontrole; - de controle van de AD; - de resultaten van het roulerend onderzoek. In hoofdstuk 3 zijn door de Rekenkamer van belang geachte controlebevindingen opgenomen die direct op de uitgaven en ontvangsten betrekking hebben. Deze bevindingen zijn het resultaat van de departementale accountantscontrole en van het aanvullend onderzoek van de Rekenkamer. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 9

10 In het kader van de totstandkoming van het rapport bij de rekening is met de minister over de bevindingen gecorrespondeerd. In april en juni 1988 heeft de Rekenkamer haar bevindingen om commentaar voorgelegd. De minister reageerde in juni en juli De reactie van de minister is in het rapport verwerkt. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies van de Rekenkamer. 2. CONTROLESITUATIE 2.1. Financiële omvang Overzicht van de uitgaven en ontvangsten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (bedragen x f 1 miljoen). sectoren 1987 uitgaven: Ministerie 133 Algemene beleidsaangelegenheden 94 Arbeid 117 Sociale zekerheid Arbeidsvoorziening Internationale zaken 2 Emigratie 30 Tewerkstelling erkende gewetensbezwaarden militaire dienst 51 Emancipatiebeleid 27 totaal ontvangsten: Samenloop van arbeidsongeschiktheidsuitkeringen met Wet sociale werkvoorzieningloon 802 Restituties, renten en aflossingen 230 Europees Sociaal Fonds 60 Overigen 88 totaal Randvoorwaarden Administratieve organisatie en interne controle Op het terrein van het financieel beheer zijn binnen het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid veel ontwikkelingen gaande. In april 1987 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn «Totaalaanpak comptabel bestel» aan de minister van Financiën gepresenteerd. De problematiek kent bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een extra dimensie door de gelijktijdige implementatie van de managementfilosofie inzake decentralisatie en integratie van beleid en beheer in de decentrale sectoren. Met betrekking tot de financiële functie heeft het ministerie een eindsituatie voor ogen waarbij de verschillende sectoren van het departement een eigen verantwoordelijkheid dragen voor het financieel beheer, inclusief de basisregistratie, de interne controle, de kredietbewaking en de rapportering over de begrotingsuitvoering aan de centrale directie Financieel-Economische Zaken (CDFEZ). Deze directie kan zich dan meer richten op haar coördinerende, adviserende en toezichthoudende functie. Zij blijft verantwoordelijk voor de centraal gevoerde administratie. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 10

11 In september 1987 is de stuurgroep Verbetering Financieel Beheer (VFB) door de minister ingesteld. De stuurgroep heeft tot taak voor 1990 het financieel beheer op het vereiste niveau te brengen. Onder deze stuurgroep ressorteren projectteams en werkgroepen die aan de hand van taakopdrachten en planning de beoogde verbetering trachten te realiseren. Een van de teams is belast met de implementatie van aanbevelingen ter zake van de verbetering van de administratieve organisatie. De departementale accountantsdienst (AD) heeft in de periode april 1986 tot oktober 1987 met medewerking van een openbaar accountantskantoor een onderzoek ingesteld naar de opzet van de administratieve organisatie bij het departement. De werking van de geautomatiseerde systemen is niet in dit onderzoek betrokken. Tijdens het onderzoek zijn per organisatorische eenheid in afzonderlijke deelrapporten beschrijvingen vervaardigd van de administratieve organisatie waarin ook bevindingen en aanbevelingen zijn opgenomen. De onderzoeken hadden ten doel een basis te leggen voor het opstellen van een controleprogramma door de AD om deze in staat te stellen een volkomen controle uit te voeren die dient uit te monden in een verklaring bij de financiële verantwoording van het departement. De beschrijvingen van de bestaande administratieve organisatie zijn niet in eerste instantie opgesteld ten behoeve van de beleidsdirectie(s). In het eindrapport van dit onderzoek zijn per directoraat-generaal de tekortkomingen in de administratieve organisatie en de interne controle samengevat. Tijdens het onderzoek is getoetst aan te stellen minimumeisen waaraan de administratieve organisatie en de interne controle moeten voldoen om een betrouwbare financiële verantwoording mogelijk te maken. Deze minimumeisen hadden onder meer betrekking op organisatiebeschrijving, vastlegging van taken en bevoegdheden, voorschriften, interne controlemaatregelen, de mate van vastlegging en de controleerbaarheid van processen. Uit het onderzoek kwam naar voren dat vrijwel overal belangrijke tekortkomingen ten opzichte van de te stellen minimumeisen werden geconstateerd. Aanbevelingen worden gedaan om binnen het gehele departement aan deze eisen te kunnen voldoen. De voornaamste conclusies van het onderzoek zijn: - in een groot aantal gevallen is niet duidelijk hoe verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden zijn geregeld. Daarnaast ontbreken veelal werkinstructies en richtlijnen ten aanzien van de taakuitoefening; - diverse budgethouders voelden zich niet verantwoordelijk voor de aan hen toegewezen begroting. Dit werd veroorzaakt door het feit dat zij onvoldoende informatie krijgen om de begrotingsuitputting te kunnen bewaken en/of door het feit dat ten laste van de hen toegewezen budgetten uitgaven worden gebracht welke niet door de budgethouder beheerst kunnen worden; - in een aantal gevallen is sprake van ongewenste vermenging van functies, waardoor onduidelijkheden inzake voortgangscontroles en financiële verwerking ontstaan; - er dient binnen het ministerie meer aandacht besteed te worden aan de juistheid van de betaalde personeelskosten (salarissen, vaste vergoedingen en dergelijke); - er is onvoldoende aandacht voor de juistheid, volledigheid en tijdigheid van de verwerking van gegevens in geautomatiseerde systemen. De Rekenkamer stelde vast dat aan de aanbevelingen uit de verschillende onderzoeksrapporten tot op heden onvoldoende aandacht is besteed, waardoor het praktisch nut van de beschrijvingen van de administratieve organisatie voor de sectoren van het departement Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 11

12 vooralsnog gering is gebleken. Wel zullen de beschrijvingen basismateriaal vormen voor het departement bij de verbetering van de administratieve organisatie. Oorzaken van deze onvoldoende aandacht zijn onder meer een gebrek aan deskundig personeel in de sectoren en de snelle veroudering van de beschrijvingen als gevolg van ingrijpende ontwikkelingen bij het ministerie, zoals de decentralisatie van belangrijke functies en het feit dat soms gedacht wordt dat de beschrijvingen alleen voor de AD zijn bestemd. De stuurgroep VFB heeft maatregelen voorgesteld ter verkrijging van meer financieel-administratief personeel dat onder begeleiding van externe deskundigen, de aanbevelingen bij de sectoren kan implementeren. Ter verbetering van de financieel-administratieve functie van de sectoren zal een formatie-uitbreiding van de diverse sectoren met in totaal 17 plaatsen gerealiseerd worden. De minister ging in zijn commentaar op de bevindingen van de Rekenkamer nader in op de in gang gezette ontwikkelingen en impulsen voor de verbetering van de administratieve organisaties en de interne controle op decentraal niveau. Hij benadrukte het belang van een integrale aanpak, waarbij de totale financiële bedrijfsvoering in het geding is; de exercitie dient niet beperkt te blijven tot uitsluitend versterking van de accountantscontrole. Hij merkte op dat de financiële administratie vooralsnog uit overwegingen van doelmatigheid, continuïteit, functiescheiding en in verband met formatieve randvoorwaarden, behoudens die van de rekenplichtige diensten, geconcentreerd blijft bij CDFEZ. Verbijzonderde interne controle-afdelingen De afdeling Interne Controle (IC) van de CDFEZ en de Rijksconsulentschappen zoals die in 1987 gegroepeerd waren in de Centrale Leiding Buitendienst (CLB) van het directoraat-generaal Sociale Zekerheid kunnen worden beschouwd als verbijzonderde IC-afdelingen. De afdeling IC is in 1987 belast geweest met controle-activiteiten in brede zin die betrekking hadden op de financiële verantwoording maar ook op de hieraan ten grondslag liggende maatregelen van administratieve organisatie en interne controle, met name die van CDFEZ zelf. De bescheiden omvang van de formatie van de afdeling (vier plaatsen) heeft veroorzaakt dat een groot deel van de tijd in 1987 besteed is aan het toetsen en begeleiden van de ontwikkeling van het nieuwe geautomatiseerde begrotingssysteem. Na de herstructurering van CDFEZ zal de afdeling IC geïntegreerd worden in een afdeling Administratieve Organisatie en Toezicht; deze afdeling zal toezicht houden op de gang van zaken bij CDFEZ en een coördinerende taak vervullen bij de interne controle-activiteiten binnen de sectoren van het departement. De rijksconsulenten verrichten onder meer controles in wetstechnische zin op de declaraties en kostenopgaven ingediend door de gemeenten met betrekking tot de uitvoering van de Algemene bijstandswet, de Wet sociale werkvoorziening en de Wet werkloosheidsvoorziening. De Rekenkamer merkte op dat onvoldoende overleg heeft plaatsgevonden tussen de AD en de betrokken beleidsdirectie over aard en omvang van de controle van de rijksconsulenten. Opgemerkt wordt dat de opzet van de rijksconsulentschappen met ingang van 1988 een aantal organisatorische veranderingen heeft ondergaan en dat er een nieuw programma van toezicht voor 1988 is opgesteld. Als gevolg van deze wijzigingen is de bestaande beschrijving van de administratieve organisatie niet meer actueel. Dit leidt tot vertraging in de voor deze sector op te stellen controleprogramma's van de AD, die afgestemd dienen te worden op de te wijzigen beschrijvingen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 12

13 Geautomatiseerde systemen De CDFEZ is verantwoordelijk voor de financiële verslaglegging van het departement; ten behoeve ven de begrotingsadministratie wordt gebruik gemaakt van het Overheids Departementale Begrotingsadministratiesysteem (ODB-systeem). Het ODB-systeem beantwoordt niet aan de eisen van een adequaat begrotingsbeheer en -uitvoering. Bij de sectoren van het departement zijn verschillende financiële en basisregistratiesystemen in gebruik. Overzicht geautomatiseerde systemen (x f 1 miljoen) systemen belangrijkste gebruiker(s) omvang van de registratie Crediteuren-, voorschotten- en verplichtingenadministratie (FAS/ODB) Jeugdspaarwet (JSW) Ambtenaren Premie Spaarregeling (APS) Personeelsinformatie, lonen en salarissen (IPA) Arbvo Maatregelen (AMS) Arbeidsplaatsverbetering (APV) Wet sociale werkvoorziening (WSW) Complementaire Sociale Voorzieningen (CSV) Bijstand declaraties en voorschotten (BDB) Echte minima Zakgeldadministratie Debiteuren-, crediteuren, verplichtingen-, voorschotten- en grootboekadministratie (FAS-SA) CDFEZ en directoraat-generaal Arbeidsvoorziening CDFEZ 55 CDFEZ 0,1 centrale directie Personeelsmanagement 500 directoraat-generaal Arbeidsvoorziening 500 directoraat-generaal van de Arbeid 11 directoraat-generaal Sociale Zekerheid directoraat-generaal Sociale Zekerheid directie Bijstandszaken directie Bijstandszaken 111 afdeling Tewerkstelling Erkende Gewetensbezwaarden 48 Dienst voor het Stoomwezen 2 Loontechnische Dienst 2 directie Emigratie 37 De gegevens uit de diverse systemen bij de sectoren worden al dan niet langs geautomatiseerde weg verwerkt in het ODB-systeem. De meeste systemen worden verwerkt bij het Rijks Computercentrum (RCC); de overige bij het computercentrum van het departement. Overheids Departementale Begrotingsadministratiesysteem De centrale accountantsdienst van het Ministerie van Financiën (CAD) heeft over 1987 een positieve mededeling (dd. 7 april 1988) verstrekt omtrent de betrouwbaarheid en continuïteit van de verwerkingsorganisatie van het RCC voor zover die betrekking heeft op het ODB-systeem. In deze mededeling oordeelde de CAD dat het stelsel van maatregelen en procedures gericht op de betrouwbaarheid en continuïteit van de gegevensverwerking heeft voldaan aan redelijkerwijs te stellen eisen. Over het jaar 1987 zijn geen systematische afwijkingen van betekenis gebleken ten opzichte van het beoordeelde stelsel van maatregelen en procedures. Wel zijn door de CAD enkele op de gebruikersorganisatie betrekking hebbende opmerkingen gemaakt, die van belang zijn voor het departement om een goede accountantscontrole te realiseren. Interdepartementale Personeelsinformatie Automatiseringssysteem De salarisadministratie van het departement wordt bij het RCC verzorgd met behulp van het Interdepartementale Personeelsinformatie Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 13

14 Automatiserings (IPA-)systeem (zie verslag 1987, punt 3.7.2). Het beheer over het systeem wordt gevoerd door het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Het onderzoek naar de opzet, de werking van, alsmede het beheer over het IPA-systeem is opgedragen aan de CAD. De controle van de CAD moet uitmonden in een mededeling die kan worden gebruikt door de AD's van de deelnemers aan het IPA-systeem bij hun oordeelsvorming over de verantwoorde personeelsuitgaven. De CAD is echter niet gekomen tot een afgerond oordeel over De AD van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft in verband met het ontbreken van een afgerond oordeel van de CAD, aanvullend eigen onderzoek uitgevoerd. Dit onderzoek gaf geen aanwijzingen dat er foutieve salarisbetalingen of berekeningen zijn verricht. Overige systemen De overige geautomatiseerde systemen zijn niet periodiek onderzocht op betrouwbaarheid; een aantal nog nooit. Met de systemen van het directoraat-generaal Sociale Zekerheid wordt een groot financieel belang geregistreerd (f 16 miljard). Opgemerkt wordt dat de systemen WSW, CSV en BDB zullen worden vervangen door een declaratiesysteem dat bij het computercentrum van het departement zal worden verwerkt. Bij de ontwikkeling daarvan is de AD betrokken. In 1986 is door een openbaar accountantskantoor in samenwerking met het EDP-auditbureau van de AD een onderzoek verricht bij het computercentrum van het departement; het rapport verscheen in maart De conclusies van dit onderzoek waren niet onverdeeld positief. Opgemerkt werd dat de opzet van de fysieke beveiligingsmaatregelen aan redelijk te stellen eisen voldoet, onder voorwaarde dat een calamiteitenplan en een reconstructieplan worden vervaardigd. Tevens werden aanbevelingen gedaan voor organisatorische beveiliging aan de gebruikerszijde, alsmede verbetering van een aantal procedures binnen het computercentrum. Het centrum wordt mogelijk verzelfstandigd. De directeur van de centrale directie Organisatie en Informatie erkende dat er nog tekortkomingen bestaan. Gelet op grote veranderingen ten aanzien van de automatisering (verzelfstandiging directoraat-generaal Arbeidsvoorziening, privatisering computercentrum en nieuwbouw ministerie), alsmede de beperkte huidige middelen zijn prioriteiten gesteld. Zo werd de voorkeur gegeven aan de realisatie van een noodstroomvoorziening. Er heeft nog geen systematische risico-analyse plaatsgevonden Verplichtingen-/kasadministratie Het ODB-systeem functioneert nagenoeg uitsluitend als verantwoordingsinstrument en niet als beheersinstrument. De kredietbewakingsmogelijkheden van dit systeem worden nauwelijks gebruikt. Uit de rapporten van de afdeling IC blijkt dat bij voortduring grote verschillen bestaan tussen de gegevens volgens de administraties van de budgethouders en die van het ODB-systeem. Deze verschillen moeten grotendeels worden toegeschreven aan afstemmingsproblemen tussen de onderscheiden administraties. In het ODB-systeem, worden niet alle aangegane verplichtingen geregistreerd. De verplichtingenadministratie bij CDFEZ en bij andere dienstonderdelen vertoont gebreken. Op centraal niveau (CDFEZ) kan de volledigheid van de lopende verplichtingen en de aangegane verplichtingen, die in latere jaren tot uitgaven zullen leiden niet worden vastgesteld. Bij diverse dienstonderdelen bestaan interpretatieverschillen ten aanzien van binnen- en buitenlijnse verplichtingen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 14

15 Bij de invoering van het ODB-systeem is door de betrokken ministers de Coördinatie Commissie Automatisering Financiële Administratie (CAFA) ingesteld. In 1984 besloten de in de CAFA verenigde departementen tot de bouw van een nieuw systeem ter vervanging van het verouderde ODB. In het plan van aanpak van juli 1987 (Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 14) vermeldde de minister van Financiën dat het nieuwe CAFA-systeem vanaf 1 januari 1988 bij zes ministeries in de praktijk zou worden beproefd. In november 1987 besloot de CAFA dat bij het gereedkomen van nieuwe versies van het gemeenschappelijk ontwerp van de hoofdadministratie, elk departement op eigen wijze richting zal geven aan de realisering van het eindprodukt. Door CDFEZ van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is in dit verband besloten in samenwerking met het Ministerie van Binnenlandse Zaken een integratie tot stand te brengen tussen het beschikbare functioneel ontwerp van het CAFA I-systeem en de ook bij deze departementen in gebruik zijnde FAS-systemen. Dit zogenaamde CAFAS-systeem zou het voordeel hebben dat de gebruikers reeds vertrouwd zijn met de FAS-systemen. Het CAFAS-systeem moet in februari 1989 operationeel zijn, maar voldoet dan nog niet geheel aan de in het plan van aanpak comptabel bestel (Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 14) gestelde eis van een geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie. In de loop van 1989 zal het CAFAS-systeem hiertoe verder worden ontwikkeld, inclusief de benodigde aanpassingen in de basisregistratiesystemen. Dan kan geheel voldaan worden aan de gestelde eisen. Per 1 januari 1990 zal dit systeem volgens planning in gebruik kunnen worden genomen. Gelet op de te verwachten concentratie van werkzaamheden in 1989, zoals het aanbrengen van wijzigingen in het functioneel ontwerp, programmering, testen, conversie en integrale invoering kan getwijfeld worden aan het realiteitsgehalte van de genoemde streefdatum. Bovendien kan de automatisering van de financiële gegevensverwerking niet los gezien worden van de noodzakelijke verbetering van de administratieve organisatie en interne controle welke samen moeten zorgen voor een verbeterd comptabel bestel in een gedecentraliseerde structuur. In zijn commentaar op de door de Rekenkamer uitgesproken twijfel aan de tijdige realisatie van het CAFAS-systeem benadrukte de minister dat dit systeem de integratie vormt van het CAFA-produkt, dat per medio 1988 wordt opgeleverd, en het FAS-systeem dat reeds jaren gehanteerd wordt. Dit geïntegreerde systeem dient vervolgens omgebouwd te worden tot een nieuw apparatuur-concept. De verwerking van het hoofdbestand blijft bij het RCC, dat thans ook het ODB-systeem exploiteert. Door deze benadering is volgens de minister het aantal risicofactoren zo beperkt mogelijk gehouden. Hij acht het van belang dat met harde streefdata wordt gewerkt ten einde de exercitie onder druk te houden. Bovendien merkte hij op dat de eisen die worden gesteld aan een integrale kas- en verplichtingenadministratie nog onvoldoende geformuleerd zijn. Er zal zijns inziens rekening moeten worden gehouden met de verschillen in de departementale werkterreinen, zoals investeringsdepartementen, subsidie- en bestuurlijke departementen, waarbij het gewicht van een verplichtingenadministratie aanzienlijk uiteen kan lopen. De haalbaarheid van de geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie hangt volgens hem niet alleen van het CAFAS-systeem af, maar ook van het realiteitsgehalte van de te stellen administratieve eisen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 15

16 Inderdaad laten de geformuleerde eisen naar de mening van de Rekenkamer nog zeker ruimte voor aanpassingen op detailpunten. Wil men echter een geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie realiseren binnen de vastgestelde termijn, dan lijkt een intensief overleg met de minister van Financiën over de aangesneden punten op korte termijn geboden Audit Committee Op 8 juli 1987 is de Commissie departementaal controlebeleid (CDCB) ingesteld. Deze commissie kan als Audit Committee worden beschouwd. Leden van de commissie zijn de plaatsvervangend secretaris-generaal, de directeuren-generaal, de directeur FEZ en de directeur AD. De secretaris-generaal is voorzitter. De commissie heeft tot taak de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te adviseren over het binnen het departement te voeren beleid op het gebied van de controle. In het kader van deze taak moet de commissie jaarlijks een plan opmaken voor de controles voor de komende vijf kalenderjaren, uit te voeren door de AD en de daarmee belaste inspectie- en controle-organen van de directoraten-generaal, directies en afdelingen van het ministerie. De commissie moet het controleplan ter vaststelling aan de minister voorleggen. De commissie is in 1987 voor het eerst bijeengekomen. Bij deze eerste vergadering heeft men zich beraden over de stand van zaken met betrekking tot de administratieve organisatie, de interne controle van het departement en over de verbetering van het financieel beheer. Voor 1988 is nog geen departementaal controleplan opgesteld. De Rekenkamer merkte op dat met name ten aanzien van de verbijzonderde controle-organen afstemmingsproblemen in de controle-activiteiten behandeld zouden kunnen worden in de CDCB. Zij had de indruk gekregen dat de controle-activiteiten onvoldoende op elkaar werden afgestemd Controle door de accountantsdienst Algemene informatie De AD is ingesteld in Daarvoor was een afdeling van de CDFEZ belast met de financiële controle. In de eerste jaren van zijn bestaan is de AD in belangrijke mate bezig geweest met ondersteunende werkzaamheden zoals het verstrekken van subsidie-adviezen. Daarnaast heeft de AD sinds zijn instelling stappen gezet om zich te ontwikkelen tot een dienst die in staat is een verklaring af te geven bij de rekening. Taakomschrijving Volgens het controleplan Accountantsdienst 1987 e.v. zoals verstrekt aan de minister van Financiën in december 1986 rekent de AD tot haar hoofdtaken: - de controletaken zoals vastgelegd in artikel 3, eerste lid van het Besluit taak departementale accountantsdienst; - de advisering bij de bouw van (financiële) informatiesystemen en de reorganisatie van de administratieve organisatie, ter zake van betrouwbaarheid en controleerbaarheid; - de advisering bij het tot stand komen van nieuwe subsidieregelingen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 16

17 In deze taken zijn mede begrepen de controle op de doelmatigheid van het gevoerde beheer, van de administraties en het stelsel van interne controlemaatregelen. Organisatie De AD is rechtstreeks onder de secretaris-generaal geplaatst. Gedurende het dienstjaar 1987 was de dienst georganiseerd in vijf groepen waarbij aan elke groep de controle van een of meer sectoren van het departement was opgedragen. Daarnaast is er een algemeen secretariaat, een stafbureau en een EDP-auditbureau. Begin 1988 waren er naar de mening van de Rekenkamer nog enige organisatorische tekortkomingen bij de AD die een goede beheersing van de kwaliteit van de controle in de weg staan: - er is geen handboek bevattende instructies, handleidingen, vragenlijsten enz.; - hoewel beoogd wordt de richtlijn van het Nederlands Instituut van Registeraccountants met betrekking tot de vastlegging van verrichte accountantswerkzaamheden te hanteren, vertoont de dossierinrichting tekortkomingen; - er is geen uniforme tijdverantwoording. De wijze waarop de aan de controles bestede tijd wordt geregistreerd en verantwoord, wordt aan de groepen overgelaten; - er is geen documentatie-afdeling. Voor de uitvoering van rechtmatigheidscontroles is het toetsen aan bestaande en actueel zijnde wet- en regelgeving een vereiste. In de huidige situatie wordt door de verschillende controlefunctionarissen naar eigen inzicht wet- en regelgeving verzameld. Vanuit de leiding wordt via stafstukken wel zorg gedragen voor meer specifieke informatie. Blijkens mededeling van de AD wordt eraan gewerkt deze tekortkomingen op te heffen: - in de eerste helft van 1988 zal een concept voor een Handboek AD gereedkomen waarin instructies zullen zijn opgenomen voor de aanpak van de controle, de rapportering, de secretariaatsfunctie enz.; - er wordt gewerkt aan een uniform systeem van planning- en tijdverantwoording dat in 1988 zal worden ingevoerd; - er zal een adequate documentatiefunctie bij het secretariaat worden ingericht. Formatie en bezetting Uit het jaarrapport over 1987 van de AD blijkt dat de door de AD gewenste formatie 71 medewerkers is; de werkelijke formatie en bezetting is januari januari 1988 formatie bezetting formatie bezetting Registeraccountants overig In verband met de voorgenomen verzelfstandiging van het directoraatgeneraal Arbeidsvoorziening zullen in de loop van van de 37 formatieplaatsen worden overgeheveld naar dit directoraat-generaal; verder zullen in het kader van de «afslankingsoperatie» 4 formatieplaatsen verdwijnen. Per saldo resteren 25 formatieplaatsen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 17

18 In het kader van de versterking van de accountantscontrole en de verbetering van het comptabel bestel is aan het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor de periode 1987 tot en met 1990 een extra bedrag van f 25,7 miljoen toebedeeld. Hiervan is een deel bestemd voor de financiering van extra formatieplaatsen bij de AD. Het andere deel is bestemd voor de verbetering van de administratieve organisatie, inclusief de verplichtingen-/kasadministratie. Op advies van het Audit Committee is besloten de uitbreiding van de AD voorlopig vast te stellen op ten minste 15 plaatsen, zodat een formatie van 40 ontstaat. De definitieve beslissing zal worden genomen, zodra het concept controleplan is besproken met de leiding van de directoraten-generaal. Een optimale vervulling van de taken vergt volgens een berekening van de AD na de verzelfstandiging van het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening een formatie van 50 personen. Volgens de AD kan bij een bezetting van 44 medewerkers een zodanige controle worden uitgevoerd dat de AD tot een accountantsverklaring bij de departementale financiële verantwoording kan komen. Hierbij wordt ervan uitgegaan dat gesteund kan worden op de werkzaamheden van interne controlemedewerkers en een verbeterde administratieve organisatie bij de sectoren. Een beperking tot 44 brengt met zich mee dat bij een volledige vervulling van de controletaak de adviserende taak niet volledig kan worden uitgevoerd. Ook bijzondere opdrachten zouden in dat geval niet de gewenste aandacht kunnen krijgen. In dit verband is verder van belang dat door de departementsleiding nog niet is besloten gelden ter beschikking te stellen om uitbesteding te financieren ten einde in de bestaande capaciteitstekorten (gedeeltelijk) te voorzien. De geschetste ontwikkelingen op het gebied van de formatie en bezetting baren de Rekenkamer zorg. Uitbesteding^ Het niveau van uitbesteding van accountantscontrole werd door de AD over 1987 als volgt berekend: indirecte uitbesteding (accountantscontrole op subsidies en overdrachtsuitgaven) 70 mensjaren directe uitbesteding 1 mensjaar totaal 71 mensjaren In de CDCB is inmiddels afgesproken, dat met ingang van het dienstjaar 1988 de accountantscontrole bij het directoraat-generaal Arbeidsvoorziening uitbesteed zal gaan worden. Dit geschiedt vooruitlopende op de voorgenomen verzelfstandiging van dit directoraat-generaal. De omvang van deze uitbesteding wordt door de AD voorlopig getaxeerd op 15 mensjaren. Rapportering ' De Rekenkamer wijst erop dat over 1987 nog geen uniforme criteria beschikbaar waren voor de berekening van de mate van uitbesteding Vooralsnog zijn de uitbestedingsgegevens van de diverse ministeries niet onderling vergelijkbaar. Het hoofd van de AD draagt zorg voor doelmatige en tijdige rapportering van de uitkomsten van de werkzaamheden van zijn dienst aan zijn minister. Over het dienstjaar 1987 heeft de AD een jaarrapport opgesteld dat bij brief van 3 mei 1988 aan de Rekenkamer is aangeboden. Het grootste gedeelte van de controleresultaten is nader gedetailleerd in afzonderlijke reeds uitgebrachte en nog uit te brengen rapporten. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 18

19 Controlebeleid Blijkens het door de AD in 1984 opgestelde beleidsplan is met het oog op een meer doelmatige controle-aanpak in principe gekozen voor de systeemgerichte controle-aanpak. Essentieel hierbij is een passende en goed beschreven administratieve organisatie van de departementsonderdelen. Deze zijn hiervoor verantwoordelijk. In 1985 is een aanvang gemaakt met de voorbereiding van een dergelijke controle-aanpak die moet leiden tot een verklaring bij de departementale jaarrekening. Deze aanvang betrof vooral het beschrijven van de administratieve organisatie als basis voor de te ontwikkelen controleprogramma's. In 1988 zullen de controlegroepen de in samenwerking met een extern accountantskantoor ontwikkelde controleprogramma's gaan gebruiken welke thans in een toetsingsfase verkeren. De AD is nog niet toe aan een volkomen controle gericht op de departementale verantwoording als geheel. In 1987 kende de controle «witte vlekken», dat wil zeggen uitgaven die niet in de controle worden betrokken. Dit betreft met name een deel van de uitgaven in de sfeer van de Sociale Zekerheid (circa f 16 miljard). In januari 1988 is begonnen met het vervaardigen van instructies om alsnog een deel van de uitgaven van de Sociale Zekerheid over 1987 te kunnen controleren. Er zijn onderzoeken, geen volkomen controles, ingesteld naar de uitgaven die zijn verwerkt via het geautomatiseerde bijstandsdeclaratieen voorschottensysteem (financieel belang f 10 miljard). Ook werden binnen het systeem gegenereerde voorschotten in dit onderzoek betrokken. Verder is onderzoek ingesteld naar de uitgaven in verband met de vervroegde uitbestedingsregeling ex-mijnwerkers (f 84 miljoen) en de Toeslagenwet (f 460 miljoen). De overige f 5 miljard is niet in de controle betrokken. Ook de andere sectoren van de begroting met een financieel belang van totaal (uitgaven en ontvangsten) circa f 2 miljard zijn niet op volkomen wijze gecontroleerd. De controlegroepen hebben in 1987 voor een belangrijk deel nog een gegevensgerichte controle-aanpak gevolgd. Hierbij werd grotendeels met de oude, summiere controleprogramma's gewerkt waarbij de begrotingsartikelen globaal zijn gecontroleerd voor zover tijd en menskracht beschikbaar waren. Een uitgebreid controleprogramma welke een uiteenzetting behoort te geven van de invalshoeken van waaruit de controle wordt benaderd, zoals de kwaliteit van de administratieve organisatie en interne controle enz., ontbreekt nog. Bij de controle van de uitgaven op het gebied van de sociale zekerheid kan de AD gebruik maken van door andere instanties en organen uitgeoefende controles zoals van de accountants die verklaringen afgeven ex artikel 265bis van de Gemeentewet en van de rijksconsulenten. In september 1987 is overeenstemming bereikt over de reikwijdte van de verklaring van de bij de gemeenten fungerende accountants inzake de jaaropgave van de uitkeringskosten ingevolge de Algemene bijstandswet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (I0AZ). Vanaf het dienstjaar 1988 gaat de nieuwe verklaring gelden. De AD zal de verklaringen in haar controle betrekken. De AD is werkzaam met het wegnemen van de kwantitatieve en kwalitatieve gebreken in zijn functioneren. Daarvan getuigen onder meer: - het aantrekken van meer personeel in 1988; Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 19

20 - voor de controle over het dienstjaar 1988 zal gebruik worden gemaakt van controleprogramma's, gebaseerd op de vervaardigde beschrijvingen van de administratieve organisatie; - er wordt naar gestreefd de beschrijvingen van de administratieve organisatie steeds up-to-date te houden; - in het kader van het project VFB zijn in 1987 belangrijke stappen gezet om te komen tot verbetering van de administratieve organisatie en versterking van de accountantscontrole. Met betrekking tot het functioneren van de AD merkte de minister op naar aanleiding van de door de Rekenkamer geconstateerde tekortkomingen dat de in april 1987 gestarte reorganisatie van de AD inmiddels tot een aantal verbeteringen heeft geleid. Aangezien de AD terecht een integrale aanpak nastreeft, betekent een en ander een min of meer gelijktijdig oplossen in 1988 van de door de Rekenkamer gesignaleerde gebreken, hetgeen mede afhankelijk zal zijn van de wervingsresultaten. Immers, aldus de minister, juist het gebrek aan menskracht heeft in het verleden de kwaliteitsbeheersing beïnvloed EDP-audit Het EDP-auditbureau bestaat thans uit twee personen maar zal na een voorgenomen reorganisatie bestaan uit een formatie van vier plaatsen. Gebrek aan menskracht is de reden waarom er voor is gekozen de activiteiten van het EDP-auditbureau te beperken tot de betrokkenheid bij ontwerp en implementatie van nieuwe systemen zoals het CAFA I-systeem (CDFEZ), het declaratiesysteem directoraat-generaal Sociale Zekerheid en het AMS-systeem (directoraat-generaal Arbeidsvoorziening). Doelstelling van deze activiteiten is toetsing van de ontwerpen van deze systemen op controle- en beveiligingsaspecten. Het EDP-auditbureau besteedt een deel van de beschikbare tijd aan het vergroten van de automatiserings- en controlekennis van de medewerkers van de AD Roulerend onderzoek Als object voor het roulerend onderzoek is gekozen voor het directoraat-generaal van de Arbeid waarbij met name aandacht is besteed aan de accountantscontrole op de uitgaven ten behoeve van de Arbeidsinspectie (Al). Bij het onderzoek is met name aandacht besteed aan de gehanteerde controle-aanpak en de uitvoering ervan. De uitgaven van het directoraat-generaal waren in 1987 circa f117 miljoen. De ontvangsten bedroegen circa f22 miljoen waarvan ruim f 19 miljoen vergoedingen voor ten behoeve van derden door het Stoomwezen verrichte werkzaamheden. De begroting gaf weinig inzicht in de besteding van de middelen. Een prestatiebegroting is nog niet voorhanden. Volgens het beleidsplan van het directoraat-generaal wordt hiernaar gestreefd. Het roulerend onderzoek spitste zich toe op de controle van de AD gericht op de ruim f 5 miljoen materiële uitgaven voor de Al en f 29 miljoen overige beleidsuitgaven. Als richtlijn voor de controle van het dienstjaar 1987 is gehanteerd het op onderdelen nader uitgewerkte controleprogramma «Aanvaardbaar globalere controle-aanpak op korte termijn». Deze richtlijn was opgesteld ten behoeve van de zogenaamde «inhaalactie» waarbij in verband met de gewenste versnelling van de rapportering over de controle van de dienstjaren tot en met 1986 met een globale oordeelsvorming genoegen werd genomen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 20