Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Wijziging van de begroting van de uitgaven van Hoofdstuk XI (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) voor het jaar 1987 (slotwet; derde wijziging) MEMORIE VAN TOELICHTING Algemeen In aansluiting op het tweede wijzigingsvoorstel 1987 (Kamerstukken II, , , nrs. 1 tot en met 4) wordt door middel van het onderhavige wetsvoorstel voorgesteld hoofdstuk XI van de begroting van de uitgaven voor het jaar 1987 met rond f 5,8 miljoen te verlagen. De mutaties die tot deze verlaging leiden zijn deels aangekondigd in de Voorlopige Rekening 1987 (Kamerstukken II, , , nr. 1). Daarnaast zijn in het wetsvoorstel nog wijziging opgenomen die na de voorlopige Rekening 1987 zijn opgetreden. Samenvattend ontstaat het volgende beeld: 1. Miljoenennota Voorjaarsnota ,6 3. Vermoedelijke Uitkomsten , ,2 4. Aangekondigd in de Voorlopige Rekening ,6 5 Vastgestelde begroting ,7-1 e wijzigingsvoorstel 196,7-2e wijzigingsvoorstel 85, ,6 6 Nog niet verwerkte nadere aanpassingen uit Voorlopige Rekening -2, ,5 7. Nadere aanpassingen opgetreden na de Voorlopige Rekening ,9 8. Aan te brengen wijzigingen in derde wijzigingsvoorstel 5,8 Door middel van het tweede wijzigingsvoortsel 1987 (Kamerstukken II, , ) zijn de voornaamste budgettaire wijzigingen aan de Staten-Generaal voorgelegd. Dientengevolge resteren er in onderhavig wetsvoorstel alleen boekhoudkundige of uitvoeringstechnische mutaties dan wel mutaties als gevolg van uitgevoerde accountantscontroles. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 1

2 Een en ander heeft voor de artikelsgewijze toelichting tot gevolg dat slechts bij 9 uitgavenartikelen een toelichting op de voorgestelde wijzigingen gegeven wordt. Tot slot merk ik nog op dat, in de bij deze slotwet/rekening 1987 gevoegde rekening over 1987, één wijziging is aangebracht ten opzichte van de versie zoals deze door de Algemene Rekenkamer is onderzocht. De wijziging betreft het invoegen van een nieuw artikel 40B «Bijdrage aan de gemeente Rotterdam in verband met gemaakte excessieve verwervingskosten van de bouwlokatie Prinsenland». Een nadere toelichting op deze wijziging wordt gegeven in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 40B. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING Wetsartikel 1 AFDELING I. MINISTERIE Artikel 7. Voorlichting De overschrijding van dit artikel met f 1,51 miljoen is onder meer een gevolg van een onverwacht extra vraag op het gebied van huurvoorlichting door huurdersorganisaties. Voorts bleek er een grotere vraag naar voorlichtingsmateriaal op het gebied van het handhavingsbeleid met betrekking tot milieu. Ook enkele massamediale campagnes alsmede een relatief sterke stijging van het aantal abonnementen op tijdschriften hebben tot een overschrijding van daartoe geraamde budgetten geleid. Artikel 18. Leerling bouwplaatsen Als gevolg van een geringer beroep op de regeling dan voorzien en een beperkte vertraging in de uitvoering van goedgekeurde aanvragen is dit artikel met circa f 0,8 miljoen onderschreden. AFDELING II. DIRECTORAAT-GENERAAL VOOR DE VOLKS HUISVESTING experimenten en kennisover- Artikel 26. Volkshuisvestingsinstellingen, dracht De verwachting die er per ultimo november 1987 met betrekking tot dit artikel bestond, resulteerde in het tweede wijzigingsvoorstel in een voorgestelde verhoging van dit artikel met f 5 miljoen. Inmiddels is bekend dat deze verwachting niet geheel is uitgekomen. In samenhang hiermee kan dit artikel met f 1,58 miljoen worden verlaagd. Artikel 40A. Perspectievennota Zuid-Limburg Uit accountantscontrole is gebleken dat de in het kader van de Perspectievennota Zuid-Limburg verstrekte lening is omgezet en ten onrechte op artikel 40 «Infrastructuur en lokatiesubsidie» is verantwoord. Bij onderhavig voorstel van wet wordt dan ook voorgesteld om een nieuw artikel 40A «Perspectievennota Zuid-Limburg» in te voegen. Artikel 40B. Bijdrage aan de gemeente Rotterdam in verband met gemaakte excessieve verwervingskosten van de bouwlokatie Prinsenland In 1987 is een bedrag van f 41,803 miljoen aan de gemeente Rotterdam betaald in verband met excessieve verwervingskosten van de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 2

3 bouwlokatie Prinsenland. Omdat de gehanteerde subsidie systematiek niet was gebaseerd op de in 1987 bestaande regelingen is in overleg met de Algemene Rekenkamer besloten voor deze kosten een nieuw artikel, ten laste van artikel 40 «Infrastructuur en lokatiesubsidies», toe te voegen. Voor wat betreft de vragen ten aanzien van Prinsenland bij de behandeling van het Tweede Wijzigingsvoorstel 1987 (Kamerstukken II, , nrs. 1 tot en met 13) op 8 september jl., verwijs ik naar de brief die U ongeveer tegelijkertijd met het onderhavige wijzigingsvoorstel zal bereiken en die afzonderlijk ingaat op de gestelde vragen. Artikel 41A. Afwikkeling vervallen stadsvernieuwingsregelingen De onderuitputting van dit artikel met f 1,5 miljoen is voornamelijk het gevolg van vertragingen bij de beoordeling van de ingediende declaraties. AFDELING IV. DIRECTORAAT-GENERAAL VOOR DE MILIEUHY- GIËNE Artikel 55. Deelname in Covra N. V. Zoals bekend is de staat i.c. het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aandeelhouder van de Covra N.V. In verband hiermede diende in 1987 een bedrag van f 0,235 miljoen te worden betaald als aandeel in het maatschappelijk kapitaal. De resterende stortingsplicht van de Staat der Nederlanden bedraagt thans f 0,525 miljoen. In de algemene ledenvergadering van de Covra N.V. wordt bepaald wanneer er weer een beroep op deze latente stortingsplicht zal worden gedaan. AFDELING VI. DIENST VAN HET KADASTER EN OPENBARE REGISTERS Artikel 86. Materieel Artikel 87. Automatisering boekhouding van de kadastrale en hypothecaire In het kader van werkachterstanden diende extra capaciteit te worden ingehuurd. Te zamen met onder meer gevolgen van de invoering van de nieuwe verrekenregeling met ingang van 1 april 1987, welke niet of nauwelijks waren te bepalen, heeft dit tot een overschrijding van de beschikbare bedragen geleid. Omdat zich een beperkte vertraging heeft voorgedaan op de activiteiten met betrekking tot de automatisering van de kadastrale en hypothecaire boekhouding, is de onderschrijding, welke hier het gevolg van is, aangewend voor eerder vermelde overschrijding. De Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, E. H. T. M. Nijpels Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 3

4 BIJLAGE I Rapport bij de rekening 1987 Hoofdstuk XI, VROM september 1988 Algemene Rekenkamer 1. INLEIDING De Algemene Rekenkamer heeft haar onderzoek naar de rekening 1987 van begrotingshoofdstuk XI afgesloten. Ingevolge artikel 86 van de Comptabiliteitswet 1976, zoals dat bij de wet van 23 december 1987, Stb. 606 is gewijzigd - de zogenaamde derde wijziging - legt zij de resultaten van dit onderzoek neer in een rapport. Het onderzoek naar de rekening is erop gericht dat de Rekenkamer redelijke zekerheid verkrijgt, dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig zijn en dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. Dit wordt het rechtmatigheidsonderzoek genoemd. De reikwijdte beperkt zich tot de rekening zelf en behelst derhalve geen rechtmatigheidsonderzoek door de Rekenkamer naar de aanwending van gelden door derden. In het verslag 1987 (deel 1, punt 3.3) heeft de Rekenkamer medegedeeld dat zij het rechtmatigheidsonderzoek - te beginnen met de rekening op een andere wijze heeft ingericht en het aangeduid met rechtmatigheidsonderzoek nieuwe stijl (RONS) Rechtmatigheidsonderzoek nieuwe stijl Het RONS is ingegeven door twee belangrijke ontwikkelingen. Enerzijds schrijft de derde wijziging van de Comptabiliteitswet 1976 met ingang van 1987 een versnelling van de verantwoordingsprocedure voor. Anderzijds is er de laatste jaren een verandering in de controlemethodieken. Er is sprake van een ontwikkeling van gegevensgerichte naar systeemgerichte controle. Deze laatste veronderstelt een goede administratieve organisatie en een samenhangend geheel van maatregelen dat de goede werking van de administratie dient te garanderen. Aan het RONS ligt de overtuiging ten grondslag dat de Rekenkamer niet alles kan en wil controleren. Zij gaat dus selectief te werk. Daarom maakt zij allereerst zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van door anderen verrichte controles, met name die van de departementale accountantsdiensten; een bevoegdheid, neergelegd in artikel 67 van de Comptabiliteitswet Voor de Rekenkamer is het dan ook essentieel inzicht te hebben in de controlesituatie op het departement en de wijze waarop de accountantsdienst van het departement (AD) functioneert. Een belangrijk onderdeel van het RONS is er op gericht dit inzicht op te leveren. Randvoorwaarden voor een goede accountantscontrole zijn een goede administratieve organisatie, een goede interne controle en een adequate geautomatiseerde financiële administratie. Daarnaast zijn van belang de organisatie en personeelsbezetting van de AD, het controlebeleid en de uitvoering ervan. In het RONS wordt aan al deze punten aandacht besteed. Een bijzondere plaats wordt ingenomen door het zogenaamde roulerend onderzoek, waarin elk jaar een of meer gedeelten van de accountantscontrole grondig worden doorgelicht. Naast de onderdelen van het RONS gericht op het verwerven van inzicht in de controlesituatie verricht de Rekenkamer ook - waar zij dat gewenst en mogelijk acht - onderzoek naar bepaalde (categorieën van) uitgaven en ontvangsten, het zogenaamd «aanvullend onderzoek». Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 4

5 In 1988 zullen naast de uitgaven en ontvangsten ook de verplichtingen in het RONS betrokken worden. Uiterlijk op 1 juni volgend op het dienstjaar waarop de controle betrekking heeft, ontvangt de Rekenkamer de accountantsrapporten. Het RONS voorziet erin dat de resultaten van de accountantscontrole worden beoordeeld en verwerkt. Daarbij wordt rekening gehouden met de uitkomsten van het RONS naar de controlesituatie. Centrale vraag voor de Rekenkamer bij de beoordeling en de verwerking van de accountantsrapporten is of redelijke zekerheid is verkregen dat de in de rekening opgenomen uitgaven rechtmatig en dat de in de rekening opgenomen ontvangsten volledig zijn. Het RONS mondt uit in rapporten bij de rekening. In de hierin als slothoofdstuk opgenomen conclusies doet de Rekenkamer een uitspraak over de rechtmatigheid van de in de rekening opgenomen uitgaven en de volledigheid van de in de rekening opgenomen ontvangsten. In deze conclusies geeft de Rekenkamer aan of zij op grond van haar onderzoek naar de controlesituatie, de resultaten van de accountantscontrole en - indien uitgevoerd - de bevindingen uit haar aanvullend onderzoek, die redelijke zekerheid heeft. Indien zij die redelijke zekerheid niet heeft, geeft zij de oorzaken daarvan, zowel bij de uitgaven als bij de ontvangsten, aan. De conclusies omtrent de rechtmatigheid van de in de rekening 1987 opgenomen uitgaven vormen een aflopende reeks: - redelijke zekerheid; - voor het grootste deel van de uitgaven redelijke zekerheid; - voor een gering deel van de uitgaven redelijke zekerheid; - geen zekerheid. Ten aanzien van de volledigheid van de in de rekening 1987 opgenomen ontvangsten kunnen slechts twee typen conclusies getrokken worden: - redelijke zekerheid; - geen zekerheid. De conclusies vormen de basis voor de oordeelsvorming van de Rekenkamer over de rijksrekening die door de minister van Financiën ingevolge artikel 86 A, tweede lid, Comptabiliteitswet 1976 ter goedkeuring aan de Rekenkamer zal worden toegezonden. De Rekenkamer wijst erop dat haar onderzoek betrekking had op de rekening zoals die ingevolge artikel 86, tweede lid, Comptabiliteitswet 1976 aan de Rekenkamer is toegezonden, gewijzigd op grond van ondershands ontvangen wijzigingsbladen. De bedragen worden pas definitief met het aannemen van de slotwet(voorstellen) Opbouw van het rapport In hoofdstuk 2 worden de bevindingen van het onderzoek naar de controlesituatie weergegeven. Achtereenvolgens wordt ingegaan op: - de randvoorwaarden voor accountantscontrole; - de controle van de AD; - de resultaten van het roulerend onderzoek. In hoofdstuk 3 zijn door de Rekenkamer van belang geachte controlebevindingen opgenomen die direct op de uitgaven en ontvangsten betrekking hebben. Deze bevindingen zijn het resultaat van de departementale accountantscontrole en van het - indien uitgevoerd - aanvullend onderzoek van de Rekenkamer. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 5

6 In het kader van de totstandkoming van het rapport bij de rekening is met de minister over de bevindingen gecorrespondeerd. In april 1988 heeft de Rekenkamer haar bevindingen om commentaar voorgelegd. De minister reageerde in juni De reactie van de minister is in het rapport verwerkt. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies van de Rekenkamer. 2. CONTROLESITUATIE 2.1. Financiële omvang Overzicht van de uitgaven en ontvangsten over 1987 (x f 1 000). omschrijving personele uitgaven materiële uitgaven bedrag uitgaven eigen apparaat totaal beleidsuitgaven: Algemene leiding en Centrale diensten van algemene aard Directoraat-generaal van de Volkshuisvesting Rijksplanologische dienst Directoraat-generaal voor de Milieuhygiëne Rijksgebouwendienst Dienst van het Kadaster en de Openbare Registers beleidsuitgaven totaal uitgaven totaal generaal ontvangsten: Ministerie algemeen en centrale diensten Volkshuisvesting Rijksplanologische dienst Directoraat-generaal voor de Milieuhygiëne Rijksgebouwendienst Dienst van het Kadaster en de Openbare Registers totaal ontvangsten generaal Randvoorwaarden Administratieve organisatie en interne controle Algemeen Het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is onder te verdelen in de volgende beleidsterreinen: - ministerie algemeen; - directoraat-generaal van de Volkshuisvesting (DGVH); - Rijksplanologische Dienst (RPD); - directoraat-generaal Milieubeheer (DGM); - Rijksgebouwendienst (RGD); - dienst van het Kadaster en de Openbare Registers (Kador). Er is een centrale directie Financieel-Economische Zaken (CDFEZ) die ingevolge artikel 12 van het Besluit Taak CAFEZ van 12 juli 1977, Stb. 426, belast is met het uitgeven van nadere voorschriften voor het inrichten en bijhouden van de administratie van het ministerie. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 6

7 Hoofdtaak wordt gevormd door een financieel-economische beleidstoetsing en de zorg voor een goed begrotingsbeheer in het algemeen, onder meer door het ontwikkelen van management-informatiesystemen. De zelfstandig opererende diensten DGVH, DGM, Kador en RGD beschikken over eigen financieel-economische afdelingen die verantwoordelijk zijn voor de toetsing van de werking van hun administratieve organisatie. Met uitzondering van het DGVH wordt door de diensten zelf de financiële begrotingsadministratie gevoerd. De financiële begrotingsadministratie van het DGVH wordt op centraal niveau door de CDFEZ gevoerd. De taken en functies van deze afdelingen zijn beschreven in het Besluit Taak CAFEZ. Naast een beleidsondersteunende en een beheersfunctie, hebben deze afdelingen een registrerende en een controlerende functie. De taak van de CDFEZ is het zorgdragen voor een goede afstemming en coördinatie, bij de financieel-economische afdelingen van de diensten ligt de primaire (interne) controletaak. In 1987 is bij de CDFEZ een reorganisatie doorgevoerd. In de nieuwe organisatiestructuur is sprake van een functionele delegatie van taken aan de diensten. Ten behoeve van de interne controletaak werd voor de stafafdeling Controle en Bijzondere Opdrachten een formatie vastgesteld van drieëneenhalf. Er werden tot nu toe enige ad hoe-onderzoeken uitgevoerd. Aan de interne controlefunctie wordt slechts summier inhoud gegeven. In 1987 is een controleplan ontwikkeld. Dit plan zal moeten worden aangepast aan de nieuwe situatie die vanaf 1 januari 1988 is ontstaan na de overdracht van de betaalfunctie aan het DGVH. Directoraat-generaal voor de Volkshuisvesting Bij het DGVH werd vastgesteld dat door een weinig uniforme uitvoering van de regelingen de (interne) controle vaak werd bemoeilijkt of zelfs geheel achterwege bleef. Oorzaken hiervan waren ingewikkelde regelgeving en voortdurende wijziging van regelingen, bijvoorbeeld vanwege decentralisatie of reorganisatie. Er is onder meer sprake van de volgende knelpunten: - koppeling tussen verplichtingen en betalingen ontbreekt; - meerjarige kaseffecten van openstaande kasverplichtingen kunnen van te voren niet nauwkeurig worden bepaald; - de vastlegging en rapportage van de behandeling van een subsidieaanvraag is vaak onvolledig en ongestructureerd. Administratieve systemen van de afdelingen die zich met de uitvoering van de regelingen bezighouden zijn niet op elkaar afgestemd. Momenteel wordt bij het DGVH het beheer van het financieel proces intern herzien. Zowel voor de beheersing van de kasbegroting (betalingen) als de beheersing van de programmabegroting (de verplichtingen) worden nieuwe systemen geïmplementeerd. Vanaf 1985/1986 wordt in drie projecten getracht de volgende verbeteringen tot stand te brengen: - een optimaal toezicht en een optimale controle; het project Financieel Beheer moet een controleerbare administratie tot stand brengen waarin de juistheid en de rechtmatigheid van de aangegane verplichtingen gewaarborgd is; - een juist en volledig inzicht in de stand van de verplichtingen en betalingen; in het project Verbetering Begrotingsbeheer wordt een registratiesysteem ontwikkeld waarin per regeling alle relevante registratiemo- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 7

8 menten zijn vastgelegd. Per 1 januari 1988 is formeel een aanpassing in de organisatie doorgevoerd om de integratie van de verplichtingen-/ kasadministratie te bewerkstelligen. - integratie van de verplichtingen/kasadministratie; in het project Overdracht Betaalfunctie (OBF) is de betaalfunctie van de CDFEZ op 1 januari 1988 overgeheveld naar de directie Financiële en Economische Aangelegenheden (DFEA) van het DGVH. Dit vormt een tussenfase die uiteindelijk zal leiden tot een integratie waarin de betaalfunctie zoveel mogelijk wordt verricht door de organisatie-eenheden die zorgdragen voor de beschikkingen, zoals de directies van de Volkshuisvesting in de provincie (DVH's). Rijksgebouwendienst Over een reeks van jaren is zowel door de AD als de Rekenkamer melding gemaakt van leemten in de administratieve organisatie bij de Rijksgebouwendienst (RGD). Sedert 1985 werden door diverse externe deskundigen in opdracht van de dienstleiding onderzoeken uitgevoerd ten aanzien van de administratieve organisatie/interne controle. Door de AD werd in zijn rapport over 1986 aangegeven dat in de naleving van de in de administratieve organisatie/interne controle opgenomen maatregelen, voorschriften enz. eveneens leemten waarneembaar waren. Daarnaast kampt de RGD reeds vanaf 1980 met een gebrekkige organisatie van de automatische gegevensverwerking. In zijn rapport over 1984 werd door de AD tevens gewezen op een onvoldoende organisatie van de afdeling Financiële Zaken. Vanaf november 1987 zijn ontwikkelingen gaande voor een structurele verbetering van de financiële functie. In een project Verbetering Financiële Functie zal worden getracht met behulp van externe deskundigen te komen tot een aanpak die zal leiden tot een decentrale structuur voor de verantwoordelijkheidsstelling en bevoegdheden. Deze aanpak beoogt de decentralisatie van taken en van de financiële functie waarbij de directie Financiële, Juridische en Huisvestingszaken (DFJH) van de RGD als controller zal fungeren. Hiertoe werd inmiddels een Budget Bewakings- en Registratiesysteem (BBRS) ontwikkeld. Directoraat-generaal Milieubeheer Bij het DGM maakt de afdeling Financieel-Economische Zaken deel uit van de directie Intern Beleid; er is geen aparte afdeling IC. Tot 1986 vervulde de AD bij deze dienst de interne controle-functie. Over het algemeen is er sprake van een gebrekkige administratieve organisatie/ interne controle. De tekortkomingen betroffen niet alleen het ontbreken van beschrijvingen van de administratieve organisatie, aldus de AD in zijn rapport over 1986 de interne controle en een goede registratie waren evenmin gewaarborgd. In 1986 is begonnen met het verbeteren van de administratieve organisatie/interne controle. Er werden door een werkgroep, in samenwerking met een extern bureau, nieuwe procedurebeschrijvingen gemaakt. De procedures zijn in 1988 ingevoerd, een Handboek Administratieve Organisatie waarin een en ander is beschreven, zal eind 1988 verschijnen. Daarnaast werd begin 1988 voor de directie Intern Beleid (DIB/F) een interimmanager aangetrokken die de leiding heeft over de financiële administratie. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 8

9 Kadaster en de openbare registers Het Kador bestaat uit een centrale directie, 11 directies in de provincie en een afdeling Automatisering in Heerlen. De afdeling Automatisering heeft tot taak de automatisering van de kadastrale registratie tot stand te brengen. De administratieve organisatie en de interne controle van de dienst voldoen nog niet aan alle daaraan te stellen eisen. De directie Financieel-Economische en Bedrijfskundige Zaken heeft onder meer een interne controletaak, die echter slechts beperkt wordt vervuld. Alhoewel sprake is van een veelheid van informatie heeft nog nauwelijks een analyse plaatsgevonden. Samenvattend kan gesteld worden dat aan de administratieve organisatie en de interne controlefunctie bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer slechts summier inhoud werd gegeven. Bij de onderscheiden diensten van het ministerie wordt hard gewerkt aan de verbetering van het begrotingsbeheer. Versterking van de interne controle vormt daarvan een onderdeel. De minister achtte de conclusies van de Rekenkamer duidelijk en gaf aan dat de consequenties daarvan reeds door hem waren getrokken. De minister ging er vanuit dat voldoende bekend is, welke prioriteit hij heeft gegeven aan het verbeteren van het financieel beheer Geautomatiseerde systemen Bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer is sprake van een hoge automatiseringsgraad. Naast een geautomatiseerd begrotingsadministratiesysteem zijn er diverse subsystemen waarin grote bestanden zijn ondergebracht. Het volgende overzicht toont welke geautomatiseerde systemen voor met name de financiële verantwoording in gebruik zijn: systeem beschrijving Overheids Departementale begrotings Administratie (ODB)-systeem Vorderingenadministratie (ODB-E) DGVH: Individuele huursubsidie (SHV) Woningwetleningen (WWL) RGD: administratief financieel technisch informatiesysteem (AFTIS) regionaal informatiesysteem (BBRS) Kador: begrotingsadministratie DGM: begrotingsadministratie RPD: begrotingsadministratie betalingen ontvangsten registratie van de leningen betalingen debiteuren crediteuren, huren managementinformatie uitgaven en ontvangsten uitgaven en ontvangsten uitgaven Uit het overzicht blijkt dat elke dienst een eigen administratie voert van de uitgaven en ontvangsten met uitzondering van het DGVH. Voor deze dienst is het systeem SBB/EERST in ontwikkeling. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 9

10 ODB/CAFA-systeem Het ODB-systeem is bedoeld voor de verwerking van de financiële administratie van departementen ten behoeve van het afleggen van verantwoording en het verstrekken van financiële informatie welke kan dienen bij de beleidsvoorbereiding; de verwerking geschiedt bij het Rijks Computercentrum (RCC). De Centrale Accountantsdienst (CAD) heeft over 1987 medegedeeld dat het stelsel van maatregelen en procedures gericht op de betrouwbaarheid en continuïteit van de gegevensverwerking betrekking hebbend op het ODB-systeem voldeed aan redelijk te stellen eisen. Er waren geen systematische afwijkingen van betekenis gebleken. Wel zijn door de CAD enkele op de gebruikersadministratie betrekking hebbende opmerkingen gemaakt, die van belang zijn voor het departement om een goede accountantscontrole te realiseren. Bij de invoering van het ODB-systeem is door de betrokken ministers de Coördinatie Commissie Automatisering Financiële Administratie (CAFA) ingesteld. In 1984 besloten de in de CAFA verenigde departementen tot de bouw van een nieuw systeem ter vervanging van het verouderde ODB. In het plan van aanpak van juli 1987 (Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 14) vermeldde de minister van Financiën dat het nieuwe CAFA-systeem vanaf 1 januari 1988 bij zes ministeries in de praktijk zou worden beproefd. In november 1987 besloot de CAFA dat bij het gereedkomen van nieuwe versies van het gemeenschappelijk ontwerp van de hoofdadministratie, elk departement op eigen wijze richting zal geven aan de realisering van het eindprodukt. Het begrotingsadministratiesysteem (ODB) zal bij het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer naar verwachting per 1 januari 1989 worden vervangen door het zogenaamde CAFAsysteem. Met dit systeem dat in samenwerking met zes andere ministeries wordt ontwikkeld, is vanaf 1 januari 1988 op beperkte schaal proefgedraaid. SBB/EERST In het kader van het project Verbetering Begrotingsbeheer dienen bestaande geautomatiseerde subsystemen zoals BDK en SEW gedeeltelijk te worden aangepast, daarnaast wordt een zogenaamd één-op-één registratiesysteem (EERST) gebouwd. In dit systeem wordt elke betaling geconfronteerd met de eerder aangegane verplichting («één-op-één»). Binnen het project wordt tevens een nieuw systeem Begrotingsbeheer (SBB) ontwikkeld. Dit systeem heeft tot doel de individuele één-op-één registraties op elk gewenst niveau te aggregeren zonder dat de relatie met de oorspronkelijke één-op-één registratie verloren gaat. In beide systemen worden zowel de verplichtingen als de betalingen geboekt zodat sprake zal zijn van een geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie. Nieuwe systemen Rijksgebouwendienst Na invoering van de systemen SBB/EERST bij het DGVH zullen deze systemen toepasbaar worden gemaakt als financiële administratie voor de RGD. Het streven is ze uiterlijk 1 januari 1990 bij de RGD in te voeren. De huidige en tot op dit moment in ontwikkeling zijnde geautomatiseerde financiële informatiesystemen bij de RGD zijn niet toegesneden op de eisen die voortvloeien uit de decentralisatie van de financiële verantwoordelijkheden. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 10

11 IPA- systeem De salarisadministratie van het ministerie wordt door het RCC verzorgd met gebruikmaking van het Interdepartementaal Personeelsinformatie Automatiseringssysteem (IPA-systeem, zie verslag 1987, punt 3.7.2). Het beheer van dit systeem wordt gevoerd bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken. Het onderzoek naar de opzet, de werking en het beheer van het IPA-systeem is opgedragen aan de CAD. Het is de bedoeling dat die controle uitmondt in een zogenaamde mededeling, die kan worden benut bij de oordeelsvorming omtrent de personeelsuitgaven door de AD's van de bij het IPA-systeem aangesloten ministeries. De CAD is over 1987 niet tot een afgerond oordeel gekomen. De AD van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer heeft op grond van een eigen aanvullend onderzoek vastgesteld dat de in 1987 uitbetaalde salarissen juist zijn berekend Verplichtingen-/kasadministratie De jaarlijkse financiële verantwoording bestaande uit de rekening van uitgaven en ontvangsten komt tot stand aan de hand van de cijfers uit het ODB-systeem. De in dit systeem geboekte totalen komen tot stand via de mutaties in subsystemen gedurende het dienstjaar. Zoals eerder vermeld, worden er nieuwe systemen, zoals SBB/EERST, geïmplementeerd om een beter begrotingsbeheer mogelijk te maken. Door de departementsleiding wordt ernaar gestreefd in de loop van 1988 voor alle diensten een geïntegreerde verplichtingen-/kasadministratie tot stand te brengen. Voor het Kador en voor de RGD zijn de huidige systemen nagenoeg geschikt voor een geïntegreerde verplichtingen/kasadministratie. Wat betreft het DGM is sprake van een systeem waarin nog diverse aanpassingen zullen moeten worden doorgevoerd. Bij het DGVH worden in de loop van 1988 verschillende systemen ten behoeve van een verbetering van het begrotingsbeheer geïmplementeerd. De nieuw ontwikkelde systemen SBB en EERST, waarin in een één-opéén relatie de mutaties op betalingen en verplichtingen zullen worden verwerkt, moeten aansluiten op bestaande geautomatiseerde subsystemen waarin onder meer de beschikkingen van bijdragevaststellingen zijn geboekt. De mutaties in deze 14 subsystemen worden verwerkt bij het RCC. Een intern onderzoek van het departement heeft aangetoond dat voor deze subsystemen ingrijpende technische en organisatorische aanpassingen nodig zijn om een aansluiting met de nieuwe systemen SBB en EERST tot stand te brengen. Met extra maatregelen is voorzien in een tijdelijke aansluiting, tot het moment dat een definitieve oplossing wordt gerealiseerd. Met de noodzakelijke aanpassingen zullen enige miljoenen guldens gemoeid zijn. De minister maakte in antwoord hierop kenbaar dat de vermelde aanpassing in 1988/1989 zijn beslag zal krijgen en tekende hierbij aan dat de aanpassing min of meer ingrijpend zal zijn Audit Committee Op 24 oktober 1986 heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een Commissie Departementaal Controlebeleid ingesteld, ook wel Audit Committee genoemd. Leden van deze commissie zijn de secretaris-generaal (voorzitter), de plaatsvervangend secretaris-generaal, de directeur FEZ, het hoofd van de AD, de directeurgeneraal van de onderscheiden diensten, alsmede de hoofddirecteur van het Kador. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 11

12 De taken van de commissie zijn het jaarlijks vaststellen van een door de minister goed te keuren controleplan voor het eerstvolgende kalenderjaar, alsmede globale controleplannen voor de daarop aansluitende vier kalenderjaren en het adviseren over de coördinatie en uitvoering van de te verrichten controles, alsmede over afwerking van de uit de controles voortvloeiende adviezen en conclusies. Tevens is als taak aangemerkt het adviseren over de organisatorische en personele consequenties van de uitvoering van de controle, alsmede over eventuele uitbesteding van taken van de AD aan openbare accountantskantoren. Door de commissie is een procedure vastgesteld voor de behandeling van uitgebrachte rapporten van de AD. Daarnaast richtte de commissie zich in 1987 met name op de voortgangsbewaking van de in te voeren verbeteringen in de administratieve organisatie Controle door de accountantsdienst Algemene informatie Taakomschrijving De taken en bevoegdheden van de departementale accountantsdienst zijn vastgelegd in een instellingsbeschikking dd. 11 maart Naast de controletaak in het kader van de accountantscontrole op de rekening van uitgaven en ontvangsten worden bijzondere onderzoeken uitgevoerd op verzoek van de (ambtelijke) departementsleiding en worden advieswerkzaamheden uitgevoerd. Organisatie De AD is (afgeleid van de organisatie van het departement) onderverdeeld in een aantal afdelingen. Per controle-afdeling is een accountant verantwoordelijk voor de uitvoering van de controle. Daarnaast is er een afdeling Bijzondere Onderzoeken, een bureau Algemene Zaken en een bureau Automatisering en Controle (BAC). Forma tie/beze tting De formatie en de bezetting van de AD kunnen als volgt worden weergegeven: 1 januari 1987 formatie bezetting 1 januari 1988 formatie bezetting accountants 9 controleleiders/eerste assistent 26 overigen' totaal ' Inclusief 5 medewerkers secretariaat. In 1985 werd door de Rekenkamer vastgesteld dat sprake was van een ontoereikende personeelsbezetting. In 1986 en 1987 werd in enige vacatures voorzien en werd in toenemende mate gebruik gemaakt van openbare accountantskantoren. Door het vertrek van een accountant ontstond eind 1987 een vacature van afdelingshoofd, waarin voorlopig werd voorzien door een openbare accountant. De AD gaat uit van een noodzakelijke formatie van 83 voor een adequate vervulling van haar controle- en adviestaak. In het verschil met de huidige bezetting wordt voorzien door inhuur van externe capaciteit en door uitbesteding. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 12

13 Uitbesteding' Er wordt reeds enige jaren gebruik gemaakt van openbare accountantskantoren. Het volgende overzicht geeft per controlesector een beeld van de aard van de uitbesteding. uitbesteding 1. centrale sector 2. DGVH 3. RPD 4. DGM 5. RGD 6. Kador - controle van twee artikelen - globale verkenning van geautomatiseerde systemen - inhuur van controlecapaciteit voor de controle van diverse artikelen - met ingang van dienstjaar 1988 volledige uitbesteding - het ontwikkelen van controleprogramma's, tot dienstjaar 1987 inhuur van controlecapaciteit - met ingang van dienstjaar 1988 joint-audit - controle van enige artikelen geen Uit dit overzicht blijkt dat vrijwel alle controle-afdelingen van de AD gebruik maken van uitbesteding. Over het algemeen werden opdrachten verstrekt ten behoeve van het ontwikkelen van controle- en werkprogramma's. Daarnaast werd de controle dienstjaar 1986/1987 van een aantal subsidieregelingen op het gebied van de volkshuisvesting uitbesteed en vond inhuur van controlecapaciteit plaats. Met name van augustus 1986 tot eind 1987 werd nagenoeg de gehele controle uitbesteed met betrekking tot de regelingen op het gebied van de Woningwet en de particuliere bouw in verband met enige bijzondere onderzoeken op het gebied van bouwsubsidies die door medewerkers van de AD moesten worden uitgevoerd in opdracht van de toenmalige staatssecretaris. Daarnaast is een ontwikkeling gaande waarbij de controle in een samenwerkingsverband (joint-audit) met een openbaar kantoor wordt uitgevoerd. Voor één dienst (RPD) zal vanaf dienstjaar 1988 de controle in z'n geheel worden uitbesteed. Rapportering 1 De Rekenkamer wijst erop dat over nog geen uniforme criteria beschikbaar waren voor de berekening van de mate van uitbesteding. Vooralsnog zijn de uitbestedingsgegevens van de diverse departementen niet onderling vergelijkbaar. Jaarlijks worden door de AD deelrapporten uitgebracht voor de verschillende diensten en de Centrale Sector. Met betrekking tot het DGVH werden drie afzonderlijke rapporten uitgebracht te weten: een rapport Woningwet- en particuliere bouw, een rapport Overige subsidieregelingen en een rapport Individuele huursubsidie. Vanaf dienstjaar 1985 werd tevens een overkoepelend rapport uitgebracht waarin naast een recapitulatie van de belangrijkste bevindingen uit de deelrapporten een accountantsverklaring is opgenomen. Eind december 1987 werd voor de eerste maal een interimrapportage uitgebracht met betrekking tot de controle over het eerste halfjaar. In dit interimrapport werden opmerkingen opgenomen aangaande de administratieve organisatie/interne controle. In 1988 en volgende jaren zal driemaal per jaar een interimrapportage verschijnen. De deelrapporten zoals deze tot nu toe werden uitgebracht door elk van de controle-afdelingen zijn verschillend van aard. Dit is voor een deel toe te schrijven aan het ontbreken van interne richtlijnen voor rapportering. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 13

14 Per 1 mei 1988 werden door de AD deelrapporten per directoraat uitgebracht over de controle dienstjaar Daarnaast werd een overkoepelend rapport uitgebracht met betrekking tot de financiële verantwoording van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Controlebeleid Voor de controle dienstjaar 1986 was een algemeen werkplan beschikbaar. Voor de controle dienstjaar 1987 werd zo'n plan niet opgesteld. Eind december 1986 is wel een meerjarenplan AD/VROM uitgebracht. Medio 1988 is een Controleplan Accountantsdienst uitgebracht. Slechts door enkele controle-afdelingen wordt gewerkt op basis van een gedetailleerde planning van werkzaamheden. De taakopdracht aan de openbare accountantskantoren is in de contracten slechts globaal aangegeven, een planning ontbreekt. Vanaf 1 januari 1986 wordt een (geautomatiseerd) tijdverantwoordingssysteem (PPV-systeem) gehanteerd. Een analyse van de verrichte werkzaamheden hieruit is door de grote mate van gedetailleerdheid nagenoeg onmogelijk en vond ook niet plaats binnen de AD. Per 1 januari 1988 is een nieuwe versie van dit PPV-systeem ingevoerd waardoor analyse wel mogelijk is. Het merendeel van de controleplannen en -programma's is recent ontwikkeld. Met name voor het DGM, het Kador en de RGD is sinds 1987 een algemeen controleplan beschikbaar. Nadere uitwerking in controleprogramma's per regeling moet veelal nog plaatsvinden. Bij het DGM zal dit gebeuren in een zogenaamde joint-audit met een openbaar accountantskantoor. Voor een aantal controle-objecten bij onder meer de centrale sector, zijn nog geen controleplannen en controleprogramma's ontwikkeld. Voor een aantal regelingen op het gebied van de volkshuisvesting zal een bijstelling van de controleprogramma's moeten plaatsvinden in verband met wijzigingen in de opzet van de regeling en van de administratieve organisatie. Er is sprake van een aantal belangrijke ontwikkelingen bij de AD met betrekking tot de controle-aanpak en de uitvoering van de controle. Naarmate sprake zal zijn van verbetering van de administratieve organisatie/interne controle zullen controleplannen en programma's hierop verder worden aangepast. De verwachting is dat vanaf de controle dienstjaar 1988 in belangrijke mate systeemgericht zal kunnen worden gecontroleerd. In samenwerking met een openbaar accountantskantoor wordt momenteel gewerkt aan de invoering van een uniforme controlemethodiek. Tevens wordt een handboek samengesteld waarin onder meer uniforme richtlijnen voor dossiervorming en de rapportering zullen worden opgenomen. Naar aanleiding van de conclusie dat per regeling nog nadere controleprogramma's moeten worden opgesteld, werd door de minister naar voren gebracht dat deze opmerking gezien dient te worden in het kader van het in de pas blijven lopen van de AD met de ontwikkelingen op het gebied van de administratieve organisatie/interne controle, met name als gevolg van het project Verbetering Financieel Beheer. Bij de huidige gegevensgerichte controle ligt de beschrijving van de controle vrijwel geheel vast in de vorm van werkinstructies, aldus de minister. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 14

15 De Rekenkamer merkt op dat de ontwikkelingen op het gebied van de administratieve organisatie/interne controle onverlet laten dat er een uitgewerkt controleprogramma moet zijn met een beschrijving van de beoordeling van de opzet van de administratieve organisatie en interne controle EDP-audit Sinds 1985 kent de AD een bureau Automatisering en Controle (BAC). Dit bureau heeft onder meer tot taak audit-software te ontwikkelen ten behoeve van de controlewerkzaamheden in de diverse afdelingen. De bezetting van het BAC bestaat uit een hoofd (RA), twee progrartv meurs, twee systeemanalisten en per 1 februari 1988 een beheerder. Tot op heden was de voornaamste taak van het BAC het uitvoeren van bestandsselecties voor steekproefcontroles. Deze toepassingen zijn technisch goed gedocumenteerd. Nadat de volledigheid van de desbetreffende bestanden is vastgelegd, wordt de selectie voor de steekproef uitgevoerd. Ten behoeve van de uitvoering van de diverse toepassingen heeft het BAC zich inzicht verworven in de technische opzet van de desbetreffende systemen. Een feitelijke systeembeoordeling vindt echter niet plaats. Met name de beoordeling van de betrouwbaarheid van een geautomatiseerd systeem is van belang als basis voor het opstellen, wijzigen of aanvullen van het controleprogramma. Wel is gebleken dat er in het verleden door accountants van de AD is deelgenomen aan automatiseringsprojecten in het kader van pre-implementation system-audit. Dit heeft echter tot nu toe niet geleid tot een beoordeling van systemen als geïntegreerd onderdeel van de accountantscontrole. In 1986 heeft de AD met ondersteuning van een openbaar accountantskantoor een aanvang gemaakt met een system-audit op het geautomatiseerde systeem van de Woningwetleningen (WWL). Deze system-audit werd echter gestaakt in verband met een te grote werkbelasting. Onduidelijk is of deze system-audit in de toekomst verder zal worden uitgevoerd. Binnen de AD zijn nu circa 60 pc's in gebruik met onder andere het pakket File Analysis Tool (FAT). Met dit pakket kan de accountant de door het BAC opgeleverde extracten van bestanden verder bewerken. Daarnaast heeft het BAC een aantal technische faciliteiten met behulp waarvan bestanden zowel van het RCC als van de andere rekencentra kunnen worden aangeleverd in voor de pc's te verwerken vorm. Met betrekking tot de rekencentra heeft tot dusver geen onderzoek plaatsgevonden naar de opzet en de werking van de organisatie van de geautomatiseerde gegevensverwerking. Door het BAC werd geconstateerd dat er gebreken zijn in de organisatie van de diverse rekencentra. De procedures voor de toepassingen zijn daar dan ook op afgestemd, onder meer door het vaststellen van totaalverbanden. Door capaciteitsgebrek werd een onderzoek naar de opzet en de werking van de automatiseringsorganisatie van de rekencentra nog niet uitgevoerd. De minister onderschreef het belang van het beoordelen van geautomatiseerde systemen op betrouwbaarheid. Dit betekent echter nog niet, aldus de minister, dat deze werkzaamheden deel moeten uitmaken van de accountantscontrole, welke moet uitmonden in een verklaring bij de financiële verantwoording. Bij de controle over 1987 werd rondom het Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 15

16 geautomatiseerde systeem gecontroleerd. Op een aanbeveling van de Rekenkamer op korte termijn te komen tot een controle op de organisatie van de geautomatiseerde gegevensverwerking van de rekencentra, ging de minister niet in. Met betrekking tot de aanbeveling, de AD over de constateringen in de uitvoering van de regelingen zogenaamde managementletters uit te laten brengen, merkte de bewindsman op dat deze suggestie in beschouwing zal worden genomen in het kader van de herbezinning die momenteel binnen de AD plaatsvindt over aanpak en uitvoering van de controle. De Rekenkamer is van mening dat in een organisatie als het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, waarin sprake is van een hoge automatiseringsgraad, de beoordeling van de geautomatiseerde systemen een geïntegreerd onderdeel van de accountantscontrole dient uit te maken. Immers een belangrijk deel van de administratieve organisatie is geïntegreerd in de systemen Roulerend onderzoek De Rekenkamer heeft de controle op enige regelingen bij het DGVH en enige artikelen van het DGM doorgelicht. Aan de volgende elementen is aandacht geschonken: - controleplannen; - controle-aanpak; - uitvoering van de controle en EDP-audit. Directoraat-generaal van de Volkshuisvesting Het onderzoek bij het DGVH was gericht op de regelingen Bijdragen huurwoningen 1975 en Eigen woningen Het onderzoek naar de uitvoering van de controle op de regeling Bijdragen huurwoningen 1975 was met name gericht op de controle op de uitgaven met betrekking tot de Beschikking geldelijke steun huurwoningen Hiermee werd nagenoeg de gehele begrotingspost (ruim f2,2 miljard in 1986) in de controle betrokken. Het onderzoek naar de uitvoering van de controle op de regeling Bijdragen eigen woningen 1979 was met name gericht op de accountantscontrole op de uitgaven met betrekking tot de Beschikking geldelijke steun eigen woningen 1979 (BGSEW 1979). Deze uitgaven vormden in 1986 ruim 66% van de totale uitgaven van het begrotingsartikel (f 981 miljoen). Beide regelingen worden geadministreerd in geautomatiseerde systemen. Het betreft voor de BGSH 1975 het systeem Bijdragevaststelling Dynamische Kostprijsregeling (BDK) en voor BGSEW 1979 het systeem Subsidie Eigen Woningen (SEW). Nagegaan werd in hoeverre door de AD een beoordeling van deze systemen werd uitgevoerd met betrekking tot betrouwbaarheid, beveiliging en controleerbaarheid. Controleplannen Zowel met betrekking tot de regeling Premiehuurwoningen 1975 als de regeling Eigen woningen 1979 werd vastgesteld dat geen actueel controleplan en uitgewerkte controleprogramma's beschikbaar waren. Er werd gewerkt met een checklist aan de hand waarvan een steekproefcontrole werd uitgevoerd. Van de wel beschikbare controle- en werkprogramma's kon veelal niet worden vastgesteld of er bij de controle gebruik van was gemaakt. Een Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 16

17 probleem daarbij werd gevormd door het ontbreken van een datering, terwijl ook niet aangeduid werd voor welk dienstjaar een bepaald stuk van toepassing was. Hierbij kan worden aangetekend dat de controle dienstjaar 1986 voor bedoelde regelingen nagenoeg geheel was uitbesteed. De verantwoordelijke accountant was in die periode belast met een bijzonder onderzoek. Bij de uitbesteding van werkzaamheden werd onder tijdsdruk het accent meer gelegd op de uitvoering van de controle dienstjaar 1986 op basis van checklists en werd minder aandacht besteed aan het vooraf uitwerken van controle- en werkprogramma's. Controle-aanpak Uit het onderzoek kwam naar voren dat de controle op vermelde regelingen werd uitgevoerd op basis van deelwaarnemingen, met name door middel van mathematische steekproeven. Als reden hiervoor werd aangegeven dat door het ontbreken van een adequate opzet van de administratieve organisatie/interne controle een systeemgerichte controle-aanpak niet mogelijk is. In het dossieronderzoek kon niet worden vastgesteld dat cijferbeoordeling en risico-analyse werden toegepast. De minister merkt op dat ten behoeve van de onderzochte objecten wel werkprogramma's beschikbaar zijn in de vorm van checklists. Controleprogramma's zijn momenteel voor beide objecten in voorbereiding, aldus de minister. Uitvoering van de controle op de regeling Bijdrage 1975 premiehuurwoningen Bij de controle van deze regeling zijn een tweetal onderafdelingen van afdeling III van de AD betrokken: - onderafdeling Premiehuur, waar de controle op de stichtingskosten en de eerste bijdrage plaatsvindt; - onderafdeling Woningwet, waar de vervolgbijdragen worden gecontroleerd. Over 1986 is de controle door de AD in grote lijnen als volgt aangepakt: door de afdeling Premiehuur is op basis van een deelwaarneming een aantal bijdragen gecontroleerd. De controle richtte zich op complexen, waarvan de stichtingskosten definitief vastgesteld zijn. Bij de controle is gebruik gemaakt van een checklist, waarbij ook een aantal vastleggingen werd gemaakt. Door de afdeling Woningwet is een mathematische steekproef uitgevoerd op de betalingen, zoals deze in het geautomatiseerde BDKsysteem zijn vastgelegd. In principe was het de bedoeling de steekproef te richten op vervolgbijdragen. Het bleek over 1986 echter niet mogelijk in het betalingenbestand een onderscheid aan te brengen tussen voorschotten, voorlopige betalingen, eerste bijdragen en vervolgbijdragen. Derhalve is de steekproef uitgevoerd op de gehele massa. Bij de steekproefcontrole is eveneens gebruik gemaakt van een checklist, waarbij de steekproefresultaten vastgelegd zijn met behulp van een PC. Bij de uitvoering van de premiehuurregeling wordt gebruik gemaakt van het BDK-systeem. Dit is een geautomatiseerd systeem waarin de beschikkingen worden geregistreerd. De betalingen worden in totalen in het ODB-systeem geregistreerd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 17

18 Door de AD is nog geen controleprogramma ontwikkeld waarbij een systeembeoordeling onderdeel van de controle uitmaakt. In 1985 werd door een openbaar accountantskantoor een rapport uitgebracht waarin de opzet van de administratieve organisatie/interne controle voor het gehele traject van de premiehuurregeling werd beschreven. Er moet hierbij onderscheid gemaakt worden tussen administratieve organisatie/interne controle bij de DVH's, waar de aanvraagbehandeling plaatsvindt en de beschikking wordt gemaakt, en de administratieve organisatie/interne controle van het geautomatiseerde BDK-systeem waar deze beschikkingen worden geregistreerd. Bij de beschrijving werd uitgegaan van een administratieve organisatie/interne controle zoals deze er qua opzet zou moeten uitzien. De opzet van administratieve organisatie/interne controle bij de DVH's was echter nog zeer gebrekkig. De AD stelt zich op het standpunt dat het primair een taak voor de dienst is, eerst verbetering aan te brengen in de opzet van administratieve organisatie/interne controle; wijziging van het controleprogramma werd daarom niet erg doelmatig geacht. In 1985 werd een proceduretest op het BDK-systeem uitgevoerd. De opzet van het systeem werd in 1986 nagegaan, tevens werd een consistentietest uitgevoerd. Op het geautomatiseerde systeem is in 1987 door de AD een globale verkenning uitgevoerd. Een eerste probleem werd gevormd door conversieverschillen, die ontstonden nadat in april 1986 het BDK-systeem werd ingevoerd. De AD heeft zich tot nu toe beperkt tot een globaal plan, een nadere invulling is hieraan nog niet gegeven, zodat van een systeembeoordeling op de betrouwbaarheid, beveiliging en controleerbaarheid nog niet kan worden gesproken. Met betrekking tot de controle op het systeem wordt door de AD erop aangedrongen een derdenverklaring van het RCC te verlangen. Over de aard van de verklaring moet worden overlegd met de CAD. Uitvoering van de controle op de regeling Bijdrage eigen woningen 1979 De controle op de Bijdrageregeling eigen woningen was gegevensgericht. Voor de controle dienstjaar 1986 ontbrak een controleplan met bijbehorende controle- en werkprogramma's. De controle werd uitgevoerd aan de hand van een mathematische steekproef. Uit de controledossiers werd niet duidelijk of bij de uitvoering van de controle een checklist is gehanteerd. Bij het dossieronderzoek werd vastgesteld dat sprake is van een groot aantal opmerkingen naar aanleiding van de controle. Enkele opmerkingen hebben betrekking op onjuist vastgestelde bijdragen. In het dossier ontbrak een evaluatie van de resultaten van de steekproef. Er werden geen consequenties verbonden aan de controleresultaten. Daarnaast bleek uit de steekproef dat diverse dossiers niet te traceren waren, hetgeen vragen oproept ten aanzien van de controleerbaarheid. De steekproef werd uitgevoerd op een deel van de uitgaven, namelijk de eerste en de vierde jaarlijkse bijdrage. Ten aanzien van de overige bijdragen, met een totaalbedrag van f 600 miljoen (75% van het totaal) is geen accountantscontrole uitgevoerd. Het betrof vervolgbijdragen premiekoopwoningen die via het geautomati- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 18

19 seerde systeem worden berekend op basis van een eerder berekende eerste jaarlijkse bijdrage. Een controle op dit systeem had niet het beoogde resultaat. Een gegevensgerichte steekproef voor het verkrijgen van aanvullende zekerheid werd niet uitgevoerd vanwege tijdgebrek. Bij de uitvoering van de premiekoopregeling wordt gebruik gemaakt van het geautomatiseerde SEW-systeem waarin de beschikkingen worden geregistreerd. Het SEW-systeem draait bij het RCC. Tot nu toe heeft de accountantscontrole zich beperkt tot een gegevensgerichte controle op de uitgaven. Op basis van een selectie uit het SEW-bestand van 230 posten werd een steekproef uitgevoerd volgens de guldenrangnummermethode. Een hiervoor vast te stellen aansluiting tussen de gegevens in het SEW-bestand en de financiële grootboekadministratie (ODB) kon niet worden gemaakt. Met betrekking tot het SEW-bestand is een inventarisatie gemaakt (aan de hand van interviews) van de wijze waarop de interne controle op het systeem werd uitgevoerd. De teleurstellende uitkomst van deze inventarisatie was voor de AD aanleiding af te zien van een verdere beoordeling van het systeem. De controle werd uitgevoerd volgens de eerder vermelde steekproef. Geconcludeerd moet worden dat voor de controle dienstjaar 1986 geen beoordeling van het systeem heeft plaatsgevonden op betrouwbaarheid, beveiliging en controleerbaarheid. Volgens de minister kan slechts van éen aspect wellicht de indruk bestaan dat de controle door de AD onvoldoende is geweest, te weten de controle op de vervolgbijdragen premiekoop niet zijnde de eerste, de vierde en de zevende jaarlijkse bijdrage (vervolgbijdrage). Daarbij zouden de volgende afwegingen hebben plaatsgevonden: - het risico van fouten is relatief gering omdat de hoogte van de vervolgbijdrage sterk wordt bepaald door de eerste, vierde en zevende jaarlijkse bijdrage; hierover kan worden opgemerkt dat een dergelijke risico-analyse niet is aangetroffen in de controledossiers en dat deze afweging niet in verhouding is tot het financieel belang (f 600 miljoen); - wegens capaciteitsproblemen kon de controle over 1986 niet meer tijdig gegevensgericht worden uitgevoerd. De Rekenkamer merkt op dat indien was gewerkt op basis van een controleprogramma, er sprake was geweest van het tijdig onderkennen van de controleproblematiek en daarmee van de tijdige inzet van de juiste controlemiddelen. Directoraat-generaat Milieubeheer Het onderzoek bij het DGM had betrekking op twee kostensoorten: - het materieel (artikel 71 en 75); - beleidsonderbouwend onderzoek (meerdere artikelen). Daarnaast werd voor drie artikelen nagegaan hoe de artikelsgewijze controle werd uitgevoerd: - artikel 82, Bodemsanering en bescherming; - artikel 86, Bestrijding geluidhinder; - artikel 89, Apparaatskosten. Controleplan Tot 1986 werd niet gewerkt op basis van een controleplan. Voor de controle dienstjaar 1986 was een algemeen controleplan beschikbaar. Een nadere uitwerking van een opzet voor de controle van de verschillende artikelen in controleprogramma's ontbrak. De controle vond plaats aan de hand van checklists. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 19

20 Controle-aanpak De controle door de AD was gegevensgericht en bestond uit een controle op de uitgaven. Er werden door de AD ten behoeve van de controle dienstjaar 1986 steekproefsgewijze controles verricht op enige kostensoorten, daarnaast vond artikelsgewijze controle plaats aan de hand van a-selecte steekproeven of voor sommige artikelen een integrale controle. Uitvoering van de controle Op de kostensoort materieel (artikel 71 en 75) werd een statistische steekproef uitgevoerd. De bestandselectie werd door het BAC verricht. Volgens deze methode werden 233 posten geselecteerd met een totale waarde van f 35,8 miljoen. Een steekproef op de uitgaven voor beleidsonderbouwend onderzoek omvatte 131 posten met een totale waarde van f 26 miljoen. Alhoewel het mathematische steekproeven betrof werd geen uitspraak gedaan over de gehele massa. Als reden hiervoor werd aangegeven de gebrekkige opzet van de administratieve organisatie/interne controle. De resultaten van de controle op de geselecteerde posten zijn vastgelegd op een checklist per post. Daarnaast werd in de vorm van een samenvatting, per onderwerp een recapitulatie gegeven van de controlebevindingen. De resultaten van de controle gaven de AD geen aanleiding tot nadere controles. Vergelijking van de opmerkingen in het accountantsrapport met de aantekeningen in de dossiers geeft aanleiding tot de volgende kanttekeningen. In het rapport werden alleen de bevindingen van de steekproef opgenomen. Er werd geen uitspraak gedaan over de massa. Zo bleek uit een controledossier dat er onjuiste boekingen werden gesignaleerd voor een totaalbedrag van f terwijl in het rapport slechts f werd aangegeven. Daar er van een totaal van vijf onjuiste boekingen (f ) slechts één boeking (f ) in de steekproef was gevallen, werd slechts van deze laatste post verslag gedaan. De minister gaf aan dat in het roulerend onderzoek op een aantal punten ten onrechte de systeemgerichte controle-aanpak als norm is gesteld. De AD gaat volgens hem uit van een analytische (systeemgerichte) controle-aanpak, doch daar het niveau van de administratieve organisatie en de interne controle op tal van punten te wensen overlaat is «vooralsnog noodzakelijkerwijs... besloten tot een in het algemeen gegevensgerichte controle», aldus de bewindsman. Daarnaast gaf de minister in zijn antwoord aan «dat de controle van de uitgaven heeft... plaatsgevonden door middel van een statistische steekproef die tot doel had een deugdelijke grondslag te verkrijgen voor het accountantsoordeel». Omdat het niveau van de administratieve organisatie/interne controle op essentiële punten beneden het minimumniveau blijft, kan geen zinvolle kwantitatieve uitspraak worden gedaan en heeft ook uitbreiding van de steekproef geen nut, aldus de minister. Wanneer in het niveau van de administratieve organisatie/interne controle verbetering optreedt, dient volgens de minister opnieuw te worden bezien of de gegevensgerichte invalshoek uit een oogpunt van doelmatigheid dient te worden gewijzigd ten gunste van een systeemgerichte invalshoek. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3 20