VOORWOORD COLOFON Liesbeth Homans

Transcriptie

1 VOORWOORD Terwijl het soms lijkt alsof publiek-private samenwerking (PPS) iets is van de voorbije jaren, wordt vaak vergeten dat dit intussen reeds vijftien jaar bestaat in Vlaanderen. In die periode zijn de meest uiteenlopende projecten gerealiseerd, waarbij de Vlaamse Overheid, lokale overheden, ontwerpers, aannemers en ontwikkelaars constructief met elkaar samenwerken. De veelheid van deze telkens unieke samenwerkingen maakt dat er intussen heel wat PPS-ervaring bestaat in Vlaanderen. In mijn beleidsdomeinen wil ik dan ook ten volle gebruikmaken van de mogelijkheden die een samenwerking tussen de overheid en de private sector kan bieden. In de eerste plaats denk ik hierbij aan het verder faciliteren van het gebruik van PPS door de lokale besturen. Vandaag blijkt immers dat lokale besturen vaak onvoldoende gebruikmaken van de intussen beschikbare ervaring. Ik zal dan ook samen met de bevoegde Vlaamse diensten, zoals het Kenniscentrum PPS en de Administratie Binnenlandse Aangelegenheden, onderzoeken hoe zij daaraan kunnen bijdragen. Zoals onder meer uit de aangehaalde voorbeelden blijkt, speelt PPS ook een cruciale rol in het Vlaamse stedenbeleid. Het is dan ook mijn uitdrukkelijke voornemen om deze piste verder te bewandelen en uit te bouwen. Ik behoud de verplichting dat stadsprojecten die voor subsidiëring in aanmerking komen voor minstens 30% moeten bestaan uit een privaat programma. Ook de conceptsubsidie voor stadsvernieuwingsprojecten zal ik behouden. Ik ben er voorts van overtuigd dat de overheid noch de private sector alleen kunnen werken aan de verdere uitbouw van onze steden. Integendeel, dergelijke samenwerkingen moeten net ten volle worden ondersteund om succesvol met de uitdagingen van de 21e eeuw om te gaan. Ook sociale huisvesting moet zich bij grotere projecten meer dan ooit kunnen inbedden in dergelijke samenwerkingen waarbij verschillende actoren op basis van vrijwilligheid met elkaar samenwerken. Hierbij denk ik alvast aan het gebruik van CBO als alternatieve vormen van samenwerking tussen lokale overheden, sociale huisvestingsmaatschappijen en de private sector. Ik ben dan ook verheugd dat de Vlaamse Confederatie Bouw het initiatief heeft genomen de ervaringen van de voorbije vijftien jaar te bundelen in deze publicatie. Ik hoop de komende jaren samen te kunnen werken aan een vast kader dat zal leiden tot succesvolle samenwerkingen tussen de verschillende overheden en de private sector. Liesbeth Homans Viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Binnenlands Bestuur, Inburgering, Wonen, Gelijke Kansen en Armoedebestrijding

2 INLEIDENDE BESCHOUWINGEN VAN DE VLAAMSE CONFEDERATIE BOUW Vandaag de dag kunnen we met enige zekerheid stellen dat publiek-private samenwerking (PPS) een hot topic is. PPS-projecten winnen elke dag steeds meer aan populariteit. Uiteraard geldt de steeds groeiende interesse in PPS niet uitsluitend in Vlaanderen. Alle geïndustrialiseerde landen, van de Verenigde Staten tot Europa en Azië, maken gebruik van deze formule. De drang naar een belangrijke private betrokkenheid bij de uitvoering van overheidsopdrachten via de PPS-formule is met andere woorden een mondiaal gegeven. Ook de rol van de overheid is de laatste decennia veranderd. Om tegemoet te kunnen komen aan de steeds groter wordende behoeften van de burger, is de overheid steeds vaker genoodzaakt om beroep te doen op de private sector om op efficiënte en kostenbesparende wijze haar opdrachten te vervullen. De ontwikkeling van PPS maakt met andere woorden deel uit van een bredere evolutie waarbij de rol van de overheid in de economie verandert van rechtstreekse speler (in zogenaamde klassieke overheidsaanbestedingen) naar de rol van organisator, regelgever en controleur: de overheid creëert een algemeen kader waarbinnen de privésector de opdrachten vervult die uitgeschreven worden door de overheid. Een historische inleiding en een blik op de verschillende definities zijn om deze reden dan ook onontbeerlijk. Vervolgens zal het begrip PPS gepositioneerd worden ten opzichte van de klassieke overheidsopdrachten en zullen de verschillende vormen die PPS-projecten kunnen aannemen uiteengezet worden. Daarna zullen we dieper ingaan op de economische impact van PPS binnen het kader van de Europese Unie en overlopen we de verschillende soorten van PPS. In het tweede deel van dit boek tonen we aan de hand van 20 concrete PPS-projecten en 10 samenvattende vuistregels aan dat publiek-private samenwerking in Vlaanderen de fase van het experimenteren intussen is ontgroeid. PPS is niet meer enkel een voorrecht voor de grote steden; ook kleinere steden en gemeenten maken op succesvolle wijze gebruik van PPS. Stadsbuurten die via PPS zijn gerealiseerd hebben de leefbaarheid in de steden voor een groot deel verbeterd en opnieuw aantrekkelijk gemaakt. Met dit initiatief willen we de lezer (initiatiefnemers en bouwers) dan ook de nodige inspiratie bieden om in de toekomst geslaagde PPS-projecten te realiseren. Om een volwaardig beeld te geven over PPS, zullen we in een eerste deel van dit boek de lezer vertrouwd maken met het begrip publiek-private samenwerking in al zijn facetten. Marc Dillen Directeur-generaal Vlaamse Confederatie Bouw

3 INHOUD VIJFTIEN JAAR PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING IN VLAANDEREN EEN BETER BEGRIP VAN PPS VERGT EEN GOEDE DEFINIËRING DE TOEGEVOEGDE WAARDE VAN PPS PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING VANUIT JURIDISCH PERSPECTIEF PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING VANUIT ECONOMISCH EN BEGROTINGSPERSPECTIEF: DE ESR-REGELGEVING PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING VANUIT ECONOMISCH EN BEGROTINGS- PERSPECTIEF: DE CLASSIFICATIE VAN PPS IN DE ESR-REGELGEVING PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING VANUIT ECONOMISCH EN BEGROTINGSPERSPECTIEF: ESR 95 WORDT ESR 2010 SOORTEN PPS VOORBEELDEN VAN GEBIEDSONTWIKKELING DE TIEN GEBODEN BIJ PPS EEN BLIK OP DE TOEKOMST: EEN INTERVIEW MET DE VVSG, HET KENNISCENTRUM PPS EN DE VLAAMSE CONFEDERATIE BOUW

4 VIJFTIEN JAAR PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING IN VLAANDEREN Om een goed begrip te krijgen van wat PPS concreet inhoudt, staan we eerst stil bij het ontstaan van PPS. Hoewel PPS haar oorsprong kent in het buitenland, zou het ons te ver leiden om de internationale geschiedenis van PPS uit de doeken te doen. Daarom gaan we hier in op de belangrijkste mijlpalen in Vlaanderen vanaf het einde van de jaren 1990, meer bepaald de regeringsverklaring van de Vlaamse Regering (1999), de oprichting van het Kenniscentrum PPS (2001) en de inwerkingtreding van het Vlaams decreet betreffende de publiek-private samenwerking (2003). HET ONTSTAAN VAN PPS IN VLAANDEREN Gelet op de budgettaire beperkingen waarmee de Vlaamse overheid kampte op het einde van de jaren 1990, verkondigde de Vlaamse Regering in 1999 dat ze een systeem van PPS en alternatieve financiering zou opzetten om de problematiek rond beperkte overheidsbudgetten aan te pakken. Publiek-private samenwerking werd met andere woorden voor het eerst naar voren geschoven als een vorm van alternatieve financiering voor infrastructuurwerken: de overheid wenste deze vorm van samenwerken te gebruiken als oplossing voor het steeds kleiner wordende budget voor de financiering van dit soort projecten. PPS was op dat moment met andere woorden een louter financiële operatie in hoofde van de overheid. Risicoverdeling en het nastreven van gezamenlijke doelstellingen (wat de essentie van PPS is) waren toen nog niet aan de orde. In een voorstel tot resolutie betreffende de uitvoering van publiek-private samenwerking en het oprichten van een kenniscentrum stapte de Vlaamse Regering af van PPS als loutere financieringsmethode en werd het begrip opgeheven naar een concept waarbij de overheid en de privépartners geïntegreerd samenwerken in de verwezenlijking van een project met behoud van de eigen identiteit en verantwoordelijkheid (risico s) van de betrokken partners. 1 PPS evolueerde met andere woorden naar een overkoepelend begrip (een containerbegrip) om op een bedrijfseconomische manier projecten te realiseren in samenwerking met het (private) bedrijfsleven. Allerlei verschillende vormen van samenwerking tussen de overheid en de private sector werden mogelijk en dit op een veelheid van domeinen. PPS bood voorts een antwoord op een gebrek aan expertise, inventiviteit en fondsen op bepaalde domeinen, waardoor de overheid zich genoodzaakt zag om met de private sector te gaan samenwerken. PPS werd tot slot ook een middel om (deels) te ontsnappen aan de strikte juridische aanbestedingsprocedures en het rigidere publiekrechtelijke instrumentenkader dat de overheid moest hanteren om met de private sector samen te werken. DE OPRICHTING VAN HET KENNISCENTRUM PPS EN DE GOEDKEURING VAN HET PPS-DECREET De volgende grote stap in de geschiedenis van publiek-private samenwerking kwam er op 16 juni 2000 toen de Vlaamse Regering op voorstel van toenmalig minister-president Dewael een aantal (principiële) maatregelen nam om de introductie van PPS-projecten in Vlaanderen op talrijke beleidsdomeinen te vergemakkelijken. Een eerste maatregel was de oprichting van het Vlaams Kenniscentrum PPS bij decreet van 22 december De werkelijke opening van het Vlaams Kenniscentrum PPS vond plaats op 27 april In het takenpakket van het Kenniscentrum PPS werden vier kerntaken omschreven: Veldontwikkelaar: Het Kenniscentrum PPS wijst de Vlaamse overheid, de lokale besturen en de private sector op de verschillende mogelijkheden van PPS. Kennismakelaar: Het Kenniscentrum PPS verzamelt en deelt PPS-kennis, -ervaringen en modellen uit met alle betrokken partijen. Procesbegeleider: Het Kenniscentrum PPS adviseert en begeleidt de Vlaamse overheidsinstanties bij het detecteren van potentiële PPS-projecten en helpt hen bij de vormgeving van deze projecten, zonder de projecten zelf te coördineren. Meerwaardebewaker: Het Kenniscentrum PPS evalueert tot slot de meerwaarde van publiek-private samenwerking zowel voor, als tijdens en na de uitvoering van een concreet project. Een tweede belangrijke maatregel volgde op 18 juli 2003: het Vlaams decreet betreffende de publiek-private samenwerking zag het levenslicht. Met dit decreet wilde de Vlaamse Regering een kader creëren waardoor binnen de Vlaamse bevoegdheidsdomeinen PPS-projecten aangemoedigd en vergemakkelijkt werden en tevens een krachtige stimulans kregen, enerzijds door de rechtszekerheid van PPS-projecten te vergroten, anderzijds door mogelijke belemmeringen in de bestaande regelgeving weg te werken / Parl St. Vl.Parl , nr. 128/1, 2.

5 VOORBEELDEN VAN GEBIEDSONTWIKKELING De sterkste motor voor gebiedsontwikkeling in Vlaanderen is de goedkeuring van het decreet stadsvernieuwing (2002) geweest, dat zich richtte tot de dertien Vlaamse centrumsteden. Ook kleine steden en gemeenten kennen echter succesvolle stadsvernieuwingsprojecten. Hieronder wordt aan de hand van enkele concrete voorbeelden aangetoond hoe grote en kleine steden stadsontwikkelingsprojecten realiseerden. Daarbij wordt ook stilgestaan bij de meerwaarde die deze projecten voor de omgeving betekenden.

6 HOOGLEDE CENTRUM Uitbreiding gemeentehuis met ondergrondse parking, deels betaald door private woonontwikkeling. Soort PPS Gebiedsontwikkeling gecombineerd met DB Programma Publiek programma Uitbreiding gemeentehuis Privaat programma 36 appartementen Ondergrondse parking Commerciële ruimtes WEST-VLAANDEREN Budget Partners Publiek programma totaal: Publieke partner Gemeente Hooglede Privaat programma totaal: Publieke partner Aannemer/ontwikkelaar: Alheembouw Ontwerper: Buro II & ARCHI+I 41

7 De gemeente Hooglede wenste haar beschermd gemeentehuis uit te breiden en beschikte daarvoor over een groot en onbebouwd aanpalend terrein. Teneinde deze uitbreiding te financieren en eveneens op te nemen in een groter geheel, werd vooropgesteld ze te koppelen aan een private ontwikkeling. Om de uitbreiding van het gemeentehuis en het privaat woonproject maximaal op elkaar af te stemmen, werd gekozen voor een publiek-private samenwerking. WEST-VLAANDEREN In 2008 werd deze opdracht via een onderhandelingsprocedure met bekendmaking gelanceerd. De gunningscriteria hierbij waren: Prijsopgave grondaandeel (via recht van opstal); Duurzaam concept; Sociale invulling. In het weerhouden voorstel van Alheembouw werd naast de vooropgestelde uitbreiding van het gemeentehuis ook voorzien in een woonproject bestaande uit 36 woongelegenheden en een bijhorende ondergrondse parking. Na gunning is de private partner erin geslaagd ook een overeenkomst te treffen met de aanpalende apotheek, die een nieuwe locatie kreeg in het project. Groot voordeel daarvan was dat dit gebied als een volwaardig binnengebied kon worden ontwikkeld, waardoor onder meer de uitbreiding van het gemeentehuis een stuk transparanter kon worden uitgevoerd. WEST-VLAANDEREN Dit project werd gegund in 2009, waarbij de bouw werd opgestart begin 2010 en opgeleverd begin