De constitutieve autonomie en de weg naar een Vlaamse grondwet

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar De constitutieve autonomie en de weg naar een Vlaamse grondwet Over de institutionele en grondwetgevende autonomie in de federale staat België. Masterproef van de opleiding Master in de rechten Ingediend door Brecht Warnez Studentennummer: Promotor: J. Vande Lanotte

2 Het nieuwe Handvest moet een kader bieden voor de Copernicaanse Omwenteling. In het Handvest zeggen we waar Vlaanderen voor staat, nu en in de toekomst. Het is belangrijk dat we samen een basisdocument opstellen, en dat regering en parlement zich gezamenlijk engageren ten aanzien van eenieder in Vlaanderen. Vlaams Minister-President K. PEETERS De regionalisering van het meteorologische instituut is belangrijker dan een Vlaamse Grondwet, want de regionalisering van het meteorologische instituut zal ertoe leiden dat de weerberichten niet langer misleidend zijn voor het Vlaamse landsgedeelte. Professor P. VAN ORSCHOVEN

3 Ten geleide Naar aanleiding van 11 juli 2002 riep ik democratisch Vlaanderen op een basistekst te schrijven die op een duidelijke manier de belangrijkste democratische principes van de Vlaamse samenleving zou weergeven. Vlaanderen mocht geen echte grondwet aannemen dus koos ik voor een Verklaring of een Handvest. Met zo'n constitutieve autonomie zou men duidelijk kunnen maken waar Vlaanderen voor staat. Hoe de grondrechten van de bevolking er worden gegarandeerd en/of georganiseerd. Het feit dat heden daar nog aan gewerkt wordt, bewijst de moeilijkheid van de oefening. Het is belangrijk dat Brecht Warnez daarover zijn masterproef maakt. Het is een toekomstgericht onderwerp met vele aspecten. Norbert De Batselier Erevoorzitter Vlaams Parlement - I -

4 Woord vooraf Rechtsvakken worden maar al te vaak bestempeld als saai geheugenwerk. Het is evident dat het overdragen van kennis een belangrijk aspect is binnen de opleiding rechten. Toch is die kennisoverdracht niet het grote einddoel van deze opleiding. Als student werd ik gevormd om de abstracte rechtsregels toe te passen op concrete gevallen. Met de UGent-slogan Durf Denken in het achterhoofd, is het de bedoeling om elke rechtenstudent op een zelfstandige en kritische manier het recht te leren bekijken. In dat opzicht moet de masterproef het orgelpunt zijn van de opleiding. Het is een eindstadion van een vijfjaarlang wandelpad die me moet leiden tot de wereld van de juristen. De stappen die ik gedurende mijn opleiding heb gezet, heb ik natuurlijk samen met enkele belangrijke mensen in mijn leven gedaan. Het is hier dan ook de tijd en plaats om deze mensen te bedanken. Vooreerst bedank ik natuurlijk mijn ouders. Niet alleen voor de financiële maar vooral toch voor de morele steun de ze mij geboden hebben tijdens de lastige periodes van het studentenleven. Daarnaast wil ik graag mijn oma bedanken. In de vele examenperiodes die ik achter de rug heb, heeft zij mij steeds opgevangen in een rustige omgeving en met een aangename babbel tijdens de pauzes. Ten slotte moet ik ook mijn vrienden bedanken. Zij waren het sociale vangnet die van mijn periode in Gent een aangenaam verblijf gemaakt hebben waarop ik met heel veel plezier kan terugkijken. De masterproef is tot stand gekomen met de hulp van mijn promotor Johan Vande Lanotte en zijn assistenten. Ook hen wil ik natuurlijk bedanken voor hun steun. Brecht Warnez Mei II -

5 Inhoudstafel Ten geleide... I Woord vooraf... II Inhoudstafel... III Titel I. Inleiding... 1 Titel II. Definities... 4 Titel III. Institutionele autonomie of constitutieve autonomie sensu lato Inleiding Historische evolutie De eerste stapjes naar een institutionele autonomie voor deelstaten De grondwetsherziening van : een mogelijkheid tot opstellen van eigen reglementen voor de cultuurraden De grondwetsherziening van 1980: een mogelijkheid tot bevoegdheidsoverdracht tussen gemeenschaps- en gewestparlementen en tussen gemeenschaps- en gewestregeringen De grondwetsherziening van 1988: een mogelijkheid voor elke gemeenschap tot overdracht van bevoegdheden aan de onderscheiden inrichtende machten De grondwetsherziening in 1993: de ontmanteling van de Franse Gemeenschap De eerste grote stap naar een volwaardige institutionele autonomie: een beperkte constitutieve autonomie ex art. 118, 2 en 123, 2 GW III -

6 3 De principiële regeling van de gewest- en gemeenschapsinstellingen door de federale grondwetgever en de federale wetgever De residuaire bevoegdheden De negatie van de institutionele autonomie? De draagwijdte van de huidige institutionele autonomie in België De beperkte constitutieve autonomie ex art. 118 en 123 GW of de constitutieve autonomie sensu stricto Grondslag: artikel 118, 2 en 123, 2 van de Grondwet Voorwaarden Beperkt toepassingsgebied ratione territoriae Beperkt toepassingsgebied ratione materiae De impliciete bevoegdheden en de constitutieve autonomie sensu stricto De grondwettigheid van de artikelen 118, 2 en 123, 2 van de Grondwet De concrete vormgeving van de constitutieve autonomie in Vlaanderen De bevoegdheidsoverdracht tussen gemeenschaps- en gewestparlementen en tussen gemeenschaps- en gewestregeringen (art GW) De overheveling van bevoegdheden van de Franse Gemeenschap naar het Waalse Gewest en de Franse Gemeenschapscommissie (art. 138 GW) De overheveling van bevoegdheden van het Waalse Gewest naar de Duitstalige Gemeenschap (art. 139 GW) Geen mogelijkheid tot bevoegdheidsoverdracht voor Vlaanderen? Andere maatregelen betreffende de institutionele autonomie IV -

7 5 Conclusie: geen institutionele autonomie maar slechts bevoegdheden Titel IV. Grondwetgevende autonomie Inleiding Wat is een Grondwet? Ruimer dan de institutionele autonomie De federale theorie: is grondwetgevende autonomie voor deelstaten een logisch of zelfs een noodzakelijk gevolg van de federale staat? De vormgeving van grondwetgevende autonomie Voorwaarden voor een deelstatelijke grondwetgevende autonomie Een bewuste lacune in de federale wetgeving over de deelstatelijke organen De deelstatelijke bevoegdheid tot regelen van constitutionele aspecten Het erkennen van de deelstatelijke grondwetten in de federale grondwet De Kompetenz-Kompetenz en de rol van de deelstaten Beperkingen aan de grondwetgevende autonomie voor deelstaten Verhouding tussen de federale en de deelstatelijke grondwet De situatie in het federale België Conclusie: geen juridische struikelblokken Titel V. De initiatieven richting een Vlaamse grondwet Inleiding De Proeve van Grondwet voor Vlaanderen (1996) Inleiding V -

8 2.2 De grondwetgevende autonomie in een nieuwe federale staatsstructuur Een nieuwe federale staatsstructuur met grondwetgevende autonomie voor bepaalde deelgebieden Voorwaarden voor een deelstatelijke grondwet Beperkingen aan de grondwetgevende autonomie van de deelstaten Verhouding tussen de federale en de deelstatelijke wetten De institutionele autonomie in het voorstel Een complexe situatie in het deelgebied Brussel-Hoofdstad Systematische maar beknopte analyse van de Proeve van Grondwet voor Vlaanderen Conclusie Een eerste Handvest van Vlaanderen ( ) Het verzoekschrift Een grondwet voor een Vlaamse staat De voorbereiding: het opstellen van een voorontwerp van gronddecreet voor Vlaanderen Het Handvest van Vlaanderen door Nobert De Batselier en Herman Lauwers en de navolgende politieke initiatieven Commissie Vlaamse Grondwet ( ) Het tweede Handvest voor Vlaanderen van Kris Peeters Inleiding Een coördinatietekst in afwachting van grondwetgevende autonomie De institutionele autonomie in het voorstel VI -

9 5.4 Conclusie Conclusie: zeg niet zomaar grondwet Titel VI. Besluit Bibliografie Wetgeving Wetten, decreten en ordonnantiën Parlementaire stukken Rechtsspraak Rechtsleer VII -

10 Titel I. Inleiding 1. Aanleiding voor dit werk is was de kop van een krantenartikel van 11 juli 2010 op De Standaard Online 1. Met Peeters gaat voor een Vlaamse Grondwet had de journalist mijn juridische nieuwsgierigheid aangewakkerd. Kan Vlaanderen een eigen grondwet opstellen? Welk statuut heeft zo een deelstatelijke grondwet? Wat met de hiërarchie der normen? Wat moet in zo n grondwet staan? Het was een onderwerp die mij veel vragen opleverde. In het artikel verwees de journalist naar de jaarlijkse 11 juli-toespraak van ministerpresident KRIS PEETERS 2. In zijn redevoering pleit hij voor een Handvest voor Vlaanderen die op een heldere, eenvoudige en beknopte manier duidelijk maakt dat Vlaanderen een deelstaat in België en een regio in Europa is. Inhoudelijk maakt Peeters een onderscheid in twee grote luiken: - de rechten en vrijheden, ontleend aan het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie en de Belgische Grondwet. Het Europees Handvest wil een ruimte tot stand brengen van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid. Als deelstaat sluit Vlaanderen zich daar volledig bij aan. Het moet een boodschap zijn voor elke Vlaamse burger, maar ook bijdragen tot een sterker imago van Vlaanderen in het buitenland. - de beginselen van de organisatie van de democratische deelstaat Vlaanderen en die nu verspreid zijn over heel wat teksten (Belgische Grondwet, bijzondere wet, bijzonder decreet). Dit onderscheid werd ook in eerdere initiatieven van een Vlaamse Grondwet gemaakt. 3 Wegens de beperkte omvang van een masterproef ga ik in dit werk enkel in op het tweede luik dat PEETERS in zijn toespraak aanhaalt V. DOUCHY, Peeters gaat voor Vlaamse Grondwet, K. PEETERS, 11 juli-speech, Zie J. CLEMENT, W. PAS, B. SEUTIN, G. HAEGENDOREN en J. VAN NIEUWENHOVE, Proeve van Grondwet voor Vlaanderen, Brugge, die Keure, 1996, p

11 2. De vragen die ik mij bij het eerder aangehaalde krantenartikel stelde, zijn ook de probleemstellingen van deze masterproef. Aangezien in de Belgische rechtsorde een Vlaamse Grondwet geen juridisch statuut heeft gekregen, moet aan de hand van enkele bestaande concepten bekeken worden welke institutionele of grondwetgevende autonomie in het huidige Vlaanderen mogelijk is. Daarnaast werp ik ook een blik op de toekomst. In deze masterproef wordt onderzocht of een Vlaamse Grondwet wenselijk is, hoe deze zou kunnen tot stand komen en welke plaats deze moet krijgen in de Belgische rechtsorde. In het onderzoek dat volgde op deze vragen waren de regels an sich niet alleen belangrijk maar ook de achterliggende redenen van de wet- en decreetgever in de parlementaire stukken. Ook de reactie in de academische wereld was niet zonder belang. 3. Deze masterproef kent vier grote delen. In eerste deel wordt een begripsomschrijving gegeven van de woorden constitutieve autonomie, institutionele autonomie en grondwetgevende autonomie. Zowel in de rechtsleer als in het parlement worden deze begrippen vaak door elkaar gebruikt waardoor het erg belangrijk is even stil te staan bij deze terminologie. Een tweede uitgebreid deel geeft een overzicht over wat institutionele autonomie in België inhoudt en waar het toepassingsgebied verruimd kan worden. Om een inzicht te krijgen in de materie wordt eerst een kort historische beschrijving gegeven van hoe de verschillende institutionele aspecten zijn ontstaan. Vervolgens wordt even stilgestaan bij het principe van de residuaire bevoegdheden aangezien sommige rechtsleer deze als een negatie van de institutionele autonomie beschouwt. Daarna geeft de masterproef een concreet overzicht van de bestaande institutionele bepalingen in de Belgische rechtsorde. Bij dit overzicht behoren ook een groot aantal kritieken. Ten slotte wordt in de conclusie de beperktheid van de institutionele autonomie in België aangetoond. Het derde deel betreft de rechtsfiguur van de grondwetgevende autonomie. Het is een principe die in het Belgische rechtssysteem niet verwerkt is. Bijgevolg moet dus aan de hand van de hand van rechtsleer en de studie van buitenlandse rechtssystemen een algemene theorie gevormd worden over dit onderwerp. In het kader van die theorievorming wordt ook stil gestaan bij de Belgische situatie en de mogelijkheid tot invoeren van de grondwetgevende autonomie

12 Het vierde deel beschrijft de vele wetgevende en academische initiatieven die zijn ontstaan naar aanleiding van het oprichten van een Vlaamse Grondwet. Op een kritische wijze worden deze initiatieven stuk voor stuk geanalyseerd aan de hand van de eerder geschetste theorie in dit werk. Na de verschillende delen komt een persoonlijke conclusie over het onderwerp dat in die titel wordt behandeld. Het slot van deze masterproef is dus geen uitgebreid besluit maar de algemene gedachte die uit deze drie conclusies volgt. stukken. Ten slotte vindt u op het einde van dit werk een bibliografie met alle geraadpleegde - 3 -

13 Titel II. Definities 4. De term constitutieve autonomie is noch in de Grondwet, noch in de bijzondere wet van 8 augustus 1980 vermeld. Ze is ontstaan uit de parlementaire praktijk naar aanleiding van de grondwetsherziening van (infra). Om het foutief gebruik van de terminologie te vermijden, is het belangrijk het begrip hier af te bakenen. 5. We moeten een duidelijk onderscheid maken tussen de gelijkaardige maar verschillende termen constitutieve autonomie en constitutionele autonomie. Omdat staten de samenstelling en verhouding van hun organen op verschillende manieren kunnen regelen, maakt dit werk dan ook een onderscheid tussen de institutionele (of constitutieve) en grondwetgevende (of constitutionele) autonomie. We beperken ons hierbij niet tot de Belgische betekenis en draagwijdte van deze termen maar definiëren ze op een grensoverschrijdende manier Met institutionele autonomie 5 of constitutieve autonomie sensu lato wordt bedoeld de autonome bevoegdheid, onafhankelijk van de federale wetgever, voor de deelstaten om de inrichting en werking van hun eigen organen te reguleren in de ruime zin van het woord. De draagwijdte van hun autonomie kan variëren van land tot land. Het kan gaan om onder meer 6 de keuze tussen een bicameraal of monocameraal stelsel, het vastleggen van de periodiciteit van vergaderen, het organiseren van de controle op de regering, de procedureregelen betreffende de volksraadpleging, het wijzigen van kieswetgeving, het samenstellen van het parlement en de regering, het stellen van onverenigbaarheden, het regelen van de politieke onschendbaarheid en onverantwoordelijkheid, het bepalen van een Zie ook P. VANDERNACHT, Les nouvelles règles de fonctionnement et de composition des organes des entitées fédérées à la lumière des dernières réformes institutionnelles, in ULB. FACULTÉ DE DROIT. CENTRE DE DROIT PUBLIC (ed.), Les réformes institutionnelles de 1993 : vers un fédéralisme achevé?, Brussel, Bruylant, 1994, p Cf. P. PEETERS, Grondwet en Staatlichkeit Over institutionele, constitutieve en grondwetgevende autonomie van de gemeenschappen en de gewesten, in F. JUDO (ed.), Van Vlaanderen tot Europa: wie vraagt om een Grondwet?, Gent, Larcier, 2005, p Zie ook P. VANDERNACHT, Les nouvelles règles de fonctionnement et de composition des organes des entitées fédérées à la lumière des dernières réformes institutionnelles, in ULB. FACULTÉ DE DROIT. CENTRE DE DROIT PUBLIC (ed.), Les réformes institutionnelles de 1993 : vers un fédéralisme achevé?, Brussel, Bruylant, 1994, p

14 deelstatelijk gerechtelijk systeem In de Belgische rechtsleer en het Belgisch wetgevend werk wordt vooral met de term constitutieve autonomie gewerkt wanneer gesproken wordt over de mogelijkheid voor deelstaten om hun instellingen te regelen op grond van art. 118, 2 en 123, 2 GW. Aangezien institutionele autonomie naast deze twee artikelen ook nog op andere manieren uitgewerkt kan worden, spreek ik in dit werk over constitutieve autonomie sensu stricto wanneer het de artikelen 118, 2 en 123, 2 GW betreft. Bovendien wordt ook in de rechtsleer de term constitutieve autonomie niet steeds eenvormig gehanteerd. Vaak bedoelt de literatuur institutionele autonomie wanneer auteurs over constitutieve autonomie sensu stricto schrijft. 7 Zo definieert TULKENS die institutionele autonomie of zoals hij ze benoemt constitutieve autonomie als la faculté d établir des règles concernant la composition, le recrutement, les pouvoirs respectifs et les rapports mutuels de différents organes propres à une entité fédéré, dans le respect de la Constitution fédérale 8. VANDE LANOTTE en GOEDERTIER omschrijven dit begrip als de bevoegdheid van de deelstaten om de inrichting en de werking van hun eigen organen te bepalen 9. Hiermee wordt onder andere de verkiezingen en de samenstelling van de organen bedoeld. 10 We willen het begrip institutionele autonomie bijgevolg dan ook duidelijk onderscheiden van de traditionele enge benadering van het begrip constitutieve autonomie in de zin van art. 118, 2 en 123, 2 GW (infra) BAUWENS en VERHOEVEN gebruiken de term l autonomie organisationnelle, la faculté d auto-organisation en l autononomie constitutive zelfs door elkaar, als ware het eenzelfde begrip. Zie M. BAUWENS, en A. VERHOEVEN, Les institutions in F. DELPÉRÉE (ed.), La Belgique fédérale, Brussel, Bruylant, 1994, p F. TULKENS, L autonomie constitutive : un nouveau concept de droit constitutionnelle belge, APT 1994, p Deze definitie van TULKENS is gebaseerd op de definitie van de Franse CHARLES DURAND in C. DURAND, Confédération d Etats et Etat fédéral, réalisations acquises et perspectives nouvelles, Paris, Librairie Marcel Rivière, 1955, p. 92. Vrij vertaald: de mogelijkheid om de regels vast te stellen inzake de samenstelling, het personeelsbeleid, de respectievelijke bevoegdheden en de onderlinge betrekkingen tussen de diverse organen die tot de deelentiteit behoren, met respect voor de federale Grondwet. J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2010, p Een gelijkaardige definitie vinden we bij BAUWENS en VERHOEVEN: la faculté, attribué à ces collectivités politiques, de pouvoir établir et modifier certaines, voir l ensemble des règles qui touchent à leur organisation et à leur fonctionnement. Zie M. BAUWENS, en A. VERHOEVEN, Les institutions in F. DELPÉRÉE (ed.), La Belgique fédérale, Brussel, Bruylant, 1994, p J. CLEMENT, H. D HONT, J. VANCROMBRUGGE en C. VANDERVEEREN, Het Sint-Michielsakkoord en zijn achtergronden, Antwerpen, Maklu, 1993, p

15 7. PEETERS en anderen merken terecht op dat de benaming constitutieve bevoegdheden beter geplaatst is om de constitutieve autonomie sensu stricto in België te omschrijven. Deze auteur wijt de misplaatste benaming aan de al te letterlijke vertaling van het Franstalige parlementaire begrip autonomie constitutive. 11 Mijns inziens ligt de fout niet in de vertaling aangezien in Franstalig België duidelijk over autonomie constitutive gesproken wordt terwijl ook de in sommige rechtsleer gebruikte term pouvoir constitutive gehanteerd had kunnen worden. De fout ligt eerder bij het gevaar van het verkeerd gebruiken en interpreteren van het Franstalig en Nederlandstalig begrip. De indruk zou gewekt kunnen worden dat de deelstaten een volledig autonome regeling kunnen uitwerken voor hun instellingen, wat in geen geval waarheid. De huidige constitutieve autonomie in België is eigenlijk een gelimiteerde vorm van institutionele autonomie daar zij beperkt wordt door de federale wet en grondwet (infra). Daarom is, in mijn opvatting, de term institutionele bevoegdheden beter geplaatst om de Belgische vorm van institutionele autonomie te benoemen. De Franstalige rechtsleer gebruikte trouwens oorspronkelijk al het begrip le pouvoir d auto-organisation 12 wat ook aantoont dat men in het Nederlands beter de term constitutieve bevoegdheden gebruikt. Zelfs de Raad van State, afdeling wetgeving, gebruikte nog vrij recent de term constitutieve bevoegdheden. 13 Opmerkelijk is ook dat RIMANQUE in zijn eerste analyse na het Sint-Michielsakkoord zelfs niet spreekt over constitutieve autonomie maar steevast het begrip institutionele J. CLEMENT, W. PAS, B. SEUTIN, G. HAEGENDOREN en J. VAN NIEUWENHOVE, Proeve van Grondwet voor vlaanderen, Brugge, die Keure, 1996, p. 27; P. PEETERS, Grondwet en Staatlichkeit Over institutionele, constitutieve en grondwetgevende autonomie van de gemeenschappen en de gewesten, in F. JUDO (ed.), Van Vlaanderen tot Europa: wie vraagt om een Grondwet?, Gent, Larcier, 2005, p. 49. M. BAUWENS, en A. VERHOEVEN, Les institutions in F. DELPÉRÉE (ed.), La Belgique fédérale, Brussel, Bruylant, 1994, p ; F. TULKENS, L autonomie constitutive : un nouveau concept de droit constitutionnel belge, APT 1994, p ; P. VANDERNACHT, Les nouvelles règles de fonctionnement et de composition des organes des entitées fédérées à la lumière des dernières réformes institutionnelles, in ULB. FACULTÉ DE DROIT. CENTRE DE DROIT PUBLIC (ed.), Les réformes institutionnelles de 1993 : vers un fédéralisme achevé?, Brussel, Bruylant, 1994, p Zie bijvoorbeeld Adv. RvS bij Voorstel van bijzonder decreet tot vervollediging van de federale staatsstructuur, wat betreft de kieskringen voor de verkiezingen van het Vlaams Parlement. Advies van de Raad van State, Parl.St. Vl.Parl , nr. 1930/2, p. 5; Adv. RvS bij Voorstel van bijzonder decreet houdende de oprichting van één Vlaamse nationale kieskring met regionale correcties voor de verkiezingen van het Vlaams Parlement, Parl.St. Vl.Parl , nr. 1934/2, p

16 autonomie hanteert De grondwetgevende of constitutionele autonomie 15 is de autonome bevoegdheid voor de deelstaten om onafhankelijk van de federale wetgever een eigen grondwet op te richten waarbij onder andere een regeling kan getroffen worden inzake de inrichting en werking van hun eigen organen. België kent in geen geval dergelijke grondwetgevende autonomie. De parlementaire voorbereiding bij de staatshervorming van spreekt echter wel van un embryon de pouvoir constitutionnel 16. In andere federale staten zoals de Verenigde Staten van Amerika, Canada, Duitsland of Zwitserland verkrijgen de deelstaten wel een grondwetgevende autonomie (infra) K. RIMANQUE, De instellingen van Vlaanderen, de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest, in A. ALEN en L. SUETENS, Het federale België na de vierde staatshervorming, Brugge, Die Keure, 1993, p Cf. P. PEETERS, Grondwet en Staatlichkeit Over institutionele, constitutieve en grondwetgevende autonomie van de gemeenschappen en de gewesten, in F. JUDO (ed.), Van Vlaanderen tot Europa: wie vraagt om een Grondwet?, Gent, Larcier, 2005, p Plenaire vergadering, Hand. Kamer , 8 februari 1993, nr. 32, p Zie ook J. CLEMENT, W. PAS, B. SEUTIN, G. HAEGENDOREN en J. VAN NIEUWENHOVE, Proeve van Grondwet voor Vlaanderen, Brugge, die Keure, 1996, p. 27. Zie ook C. BERX, Een Grondwet voor de Belgische deelstaten? Lessen uit het buitenland en de Europese Unie, in B. PEETERS en J. VELAERS, De Grondwet in groothoeksperspectief. Liber amicorum discipulorumque Karel Rimanque, Antwerpen, Intersentia, 2007, p

17 Titel III. Institutionele autonomie of constitutieve autonomie sensu lato 1 Inleiding 9. Elke grondwet heeft een institutioneel karakter aangezien die steeds voorzien is van een deel die de algemene richtlijnen stipuleert betreffende de inrichting en werking van de instellingen van een staat. 18 Het is dan ook belangrijk om even dieper in te gaan op de verschillende aspecten van institutionele autonomie. Het is belangrijk de draagwijdte van die autonomie te kennen om te weten of we in België over een volwaardige institutionele autonomie van de deelstaten kunnen spreken. 10. België is een land die sinds de helft van de 20 e eeuw geëvolueerd is tot de federale staat die ze nu is. Toen de grondwetgever voor de eerste keer de deelstaten in een beperkte vorm erkende, was er geen sprake van een echte institutionele autonomie. Deze is er op een stapsgewijze manier gekomen. Om een inzicht te krijgen in de structuur van de regelgeving anno 2012 is het belangrijk om die historische stappen richting een beperkte vorm van institutionele autonomie te overlopen. 11. In het kader van de institutionele autonomie is het ook belangrijk even stil te staan bij de federale structuur die België kent. Institutionele autonomie is een rechtsfiguur die in vele vormen kan voorkomen en in vele vormen in de federale structuur geïmplementeerd kan worden. Een belangrijk aspect voor die implementatie zijn de bevoegdheidsverdelende regels in België. We gaan na of institutionele autonomie binnen die regels mogelijk is. 12. Ten slotte gaan we de draagwijdte van de institutionele autonomie in België concreet bespreken. Zoals gezegd kan deze autonomie in verschillende vormen voorkomen. Deze in België voorkomende vormen worden op een kritische wijze geanalyseerd. De idee van implementatie in een Vlaamse Grondwet wordt steeds in het achterhoofd gehouden. 18 Zie ook Verslag namens de Commissie Vlaamse Grondwet bij Hoorzittingen over een Vlaamse Grondwet betreffende een inhoudelijke en rechtsvergelijkende verkenning en de juridische invalshoek van het boek Proeve van Vlaamse Grondwet voor Vlaanderen, Parl.St. Vl.Parl , nr. 813/1, p

18 2 Historische evolutie 2.1 De eerste stapjes naar een institutionele autonomie voor deelstaten De grondwetsherziening van : een mogelijkheid tot opstellen van eigen reglementen voor de cultuurraden 13. Bij de grondwetsherziening van 1970 werden drie cultuurgemeenschappen opgericht met name de Nederlandse Cultuurgemeenschap, de Franse Cultuurgemeenschap en de Duitse Cultuurgemeenschap met elk hun eigen Raad. Deze raden kregen een grondwettelijk erkende decretale bevoegdheid voor bepaalde culturele aangelegenheden (oud art. 3ter, 59bis en 59ter GW). Met artikel 21 van de Wet van 21 juli werd de allereerste, zij het beperkte vorm van institutionele autonomie aan die raden toegekend: Elke cultuurraad stelt zijn reglement vast waarin hij inzonderheid bepaalt dat het bureau van de cultuurraad alsmede de commissies samengesteld worden volgens het stelsel van de evenredige vertegenwoordiging A. ALEN en F. MEERSCHAUT, De grondwet van het federale België, Mechelen, Kluwer, 2008, p , en 89-92; M. BAUWENS, en A. VERHOEVEN, Les institutions in F. DELPÉRÉE (ed.), La Belgique fédérale, Brussel, Bruylant, 1994, p ; C. BERX, De ruime grondwetgevende bevoegdheid van deelstaten: een rechtsvergelijkende studie, Antwerpen, Maklu, 1994, p ; F. JUDO, Deelstatelijk staatsrecht in België. Theorie en praktijk van constitutieve autonomie en bijzondere decreten, CDPK 2006, p ; F. JUDO, De constitutieve autonomie anno 2010: onmiskenbare stilstand of onderhuidse evolutie? in A. DE BECKER en E. VANDENBOSSCHE (eds.), Scharnier- of sleutelmomenten in het grondwettelijk recht. Het beginsel van constitutieve autonomie, de artikelen 35 en 195 van de Grondwet, Brugge, Die Keure, 2011, p ; M. NIHOUL en F. BÁRCENA, Le principe de l autonomie constitutive: le commencement d un embryon viable in A. DE BECKER en E. VANDENBOSSCHE, Scharnier- of sleutelelementen in het grondwettelijk recht. Het beginsel van de constitutieve autonomie, de artikelen 35 en 195 van de Grondwet, Brugge, Die Keure, 2011, p ; K. RIMANQUE, De instellingen van Vlaanderen, de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest, in A. ALEN en L. SUETENS, Het federale België na de vierde staatshervorming, Brugge, Die Keure, 1993, p ; K. RIMANQUE, De Grondwet toegelicht, gewikt en gewogen, Antwerpen, Intersentia, 2004, p ; F. TULKENS, L autonomie constitutive: un nouveau concept de droit constitutionnel belge, APT 1994, ; M. UYTTENDAELE, L autonomie constitutive en droit fédéral belge. Réflexions sur l unicité du pouvoir constituant dans un Etat fédéral, APT 1993, p ; P. VANDERNACHT, Les nouvelles règles de fonctionnement et de composition des organes des entitées fédérées à la lumière des dernières réformes institutionnelles, in ULB. FACULTÉ DE DROIT. CENTRE DE DROIT PUBLIC (ed.), Les réformes institutionnelles de 1993 : vers un fédéralisme achevé?, Brussel, Bruylant, 1994, p ; H. VUYE, Het verdoemde Egmontpact ( ): afgevoerd of toch gerealiseerd? Was het Egmontpact een bron van inspiratie voor de latere Staatshervormingen en kan het Egmontpact ook op heden nog een inspiratiebron zijn?, CDPK 2009, p Wet van 21 juli 1971 betreffende de bevoegdheid en de werking van de Cultuurraden voor de Nederlandse cultuurgemeenschap en voor de Franse cultuurgemeenschap, BS 23 juli

19 van zijn politieke fracties. De raden werden dus bevoegd om in beperkte mate hun eigen werking te regelen. Deze bevoegdheid werd later opgenomen in art BWHI. Daarnaast zijn de cultuurraden ook bevoegd om bij decreet de wijze van uitoefening van het hen verleende recht van onderzoek te regelen (cf. art. 16 Wet van 21 juli 1971). valt: Opgemerkt moet worden dat de autonomie van deze cultuurraden sterkt te nuanceren - De cultuurraden waren gevormd door de hergroepering van parlementsleden op basis van taal. Zij waren samengesteld uit leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de rechtstreeks verkozen senatoren. 21 Door dit dubbelmandaat waren het dus steeds dezelfde personen die zowel federaal als deelstatelijk 22 oordeelden. - De bevoegdheden konden door de cultuurraden uitgeoefend worden bij decreet. Deze decreten dienden evenwel te worden bekrachtigd door de Koning. Er was dus steeds een federale controle op de uitvoering van de culturele aangelegenheden. 14. Door deze eerste staatshervorming erkende de Grondwet ook voor het eerst het bestaan van drie gewesten (oud art. 107quater GW). Dit om de verschillen op het sociaal en economisch vlak tussen Vlaanderen, Wallonië en Brussel tot uiting te kunnen brengen. De bevoegdheden van de gewesten moesten weliswaar in een bijzondere meerderheidswet worden omschreven. De bevoegdheid tot organisatie en oprichting van de gewestelijke instellingen werd door oud art. 107quater GW ook aan de wetgever overgelaten. Bijgevolg is er bij de gewesten zelfs geen sprake van een minimale toepassing van de institutionele autonomie. De uitwerking van de gewesten gebeurde in verschillende fasen en de concrete Zie ook M. BAUWENS, en A. VERHOEVEN, Les institutions in F. DELPÉRÉE (ed.), La Belgique fédérale, Brussel, Bruylant, 1994, p ; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2010, p De term deelstatelijk mag hier niet gebruikt worden zoals in de gewone context aangezien men in 1970 moeilijk kan spreken van volwaardige deelstaten

20 invulling zal pas gebeuren naar aanleiding van de volgende staatshervormingen De grondwetsherziening van 1980: een mogelijkheid tot bevoegdheidsoverdracht tussen gemeenschaps- en gewestparlementen en tussen gemeenschaps- en gewestregeringen 15. De belangrijkste verwezenlijking van de tweede staatshervorming op het vlak van institutionele autonomie is het uitwerken van het toenmalig art. 1, 4 BWHI en het invoeren van art. 59ter, 3 GW (cf. huidig art. 139 GW). In 1980 werd aan de organen van de Franse Gemeenschap de mogelijkheid gegeven om haar bevoegdheden door het Waals Gewest te laten uitoefenen. Aangezien oud art. 1, 4 BWHI deze overdracht van bevoegdheden louter afhankelijk stelde van decretale beslissingen kunnen we hier spreken van een vorm van institutionele autonomie. Er was immers geen initiatief van de federale overheid vereist. Dit artikel was de tegenhanger van art. 1, 1 BWHI dat voor de fusie in Vlaanderen zorgde. Bij art. 1, 1 BWHI kan niet van autonomie gesproken worden aangezien het aan de wetgever toekomt en niet aan de decreetgever toekomt de Vlaamse Gemeenschap en het Waals Gewest te fusioneren (infra). In het zuidelijk deel van het land werd van deze mogelijkheid ook geen gebruik gemaakt en bijgevolg werd ze dan ook opgeheven. 23 Drie jaar later, bij de herziening van het oud art. 59ter GW (huidig art. 139 GW), werd de overheveling van bevoegdheden van het Waals Gewest naar de Duitstalige Gemeenschap mogelijk louter op basis van het decretale optreden van de betrokken raden. Beide parlementen van de betrokken deelstaten kunnen zelfstandig uitmaken of de bevoegdheidsuitoefening van de Waalse Gewestbevoegdheden door de Duitstalige Gemeenschap plaatsvindt en in welke mate die gebeurt. 16. Daarnaast waren er echter nog enkele kleinere aspecten waardoor de gemeenschappen en/of gewesten een beperkte vorm van institutionele autonomie verkregen. Zo kunnen de gemeenschappen- en gewestparlementen sinds de invoering van de 23 Art. 64, 1 Bijzondere Wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, BS 20 juli

21 Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen hun regeringen zuiniger samenstellen (art. 63 BWHI). Dankzij art. 68 BWHI kregen de regeringen de mogelijkheid om een intern reglement samen te stellen. Ook de personeelsformatie en het statuut van zijn personeel konden de raden zelf bepalen (art. 45 BWHI) De grondwetsherziening van 1988: een mogelijkheid voor elke gemeenschap tot overdracht van bevoegdheden aan de onderscheiden inrichtende machten 17. Bij de overdracht van de bevoegdheid onderwijs van het federale niveau naar het niveau van de gemeenschappen, wou de grondwetgever op vraag van de Vlaamse Gemeenschap aan de gemeenschappen een mogelijkheid geven om hun inrichtende macht over te dragen aan een autonoom orgaan. Dit gebeurde in artikel 17 Grondwet (huidig art. 24, 2 GW): Zo een gemeenschap als inrichtende macht bevoegdheden wil opdragen aan een of meer autonome organen, kan dit slechts bij decreet, aangenomen met een meerderheid van twee derde van de uitgebrachte stemmen. Het gaat dus om een mogelijkheid en geen verplichting. Dit is de politieke compensatie voor het geschrapte art. 1, 4 BWHI. De minister van onderwijs treedt in beginsel op in een dubbele hoedanigheid, namelijk als beleidsverantwoordelijke voor het onderwijs aan de éne kant en de inrichtende macht van het rijksonderwijs aan de andere kant. De ontdubbeling van deze functie moet voor een onafhankelijker beleid zorgen en een einde maken aan de dubbelzinnige rol van de minister van onderwijs. Het is echter alleen de Vlaamse Gemeenschap die van deze mogelijkheid gebruik heeft gemaakt De grondwetsherziening in 1993: de ontmanteling van de Franse Gemeenschap 18. Naast de invoering van art. 118, 2 en 123, 2 GW (infra) voorzag de vierde 24 Zie ook Bijzonder Decreet van 19 december 1988 betreffende de Autonome Raad voor het Gemeenschapsonderwijs, BS 29 december 1988; Bijzonder Decreet van 14 juli 1988 betreffende het gemeenschapsonderwijs, BS 30 september 1998; L. VENY (ed.), Wegwijs in de lokale raden van het gemeenschapsonderwijs: een praktisch naslagwerk over de werking van de LORGO s, Antwerpen, Oudervereniging voor moraal, 1991, 232 p

22 staatshervorming ook nog in een vorm van institutionele autonomie voor de Franse Gemeenschap. Het artikel 138 GW biedt de mogelijkheid om het Parlement van het Waalse Gewest en zijn Regering in het Franse taalgebied en de Franse taalgroep van het Parlement van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest en zijn College in het tweetalige gebied Brussel- Hoofdstad geheel of gedeeltelijk bevoegdheden van de Franse Gemeenschap [te laten] uitoefenen. Ook hier kunnen de betrokken parlementen bij bijzonder decreet volledig zelfstandig beslissen om over te gaan tot deze bevoegdheidsoverdracht. De financiële problemen van de Franse Gemeenschap waren de ratio legis. De ontoereikende middelen voor het onderwijs waren een jarenlang probleem voor de Franse Gemeenschap. In Vlaanderen echter bestond deze problematiek niet dankzij de fusie tussen het Vlaams Gewest en de Vlaamse Gemeenschap. 2.2 De eerste grote stap naar een volwaardige institutionele autonomie: een beperkte constitutieve autonomie ex art. 118, 2 en 123, 2 GW De artikelen 118, 2 en 123, 2 van de Grondwet waren zoals eerder al gezegd een eerste grote stap naar een echte institutionele autonomie in het federale België. De concrete aanleiding was de Vlaamse onvrede over het institutioneel akkoord bij de staatshervorming van Bij deze staatshervorming werd ingeschreven dat de Vlaamse Regering (toen: Vlaamse Raad ) gedurende vier jaar moest bestaan uit een evenredige vertegenwoordiging van de politieke partijen in het parlement, inclusief de oppositiepartijen. 26 Het was de wens van de Vlaamse politici om een andere samenstelling van de Vlaamse Regering mogelijk te maken. Toen bleek dat dit niet mogelijk was zonder de wijziging van de Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen en bijgevolg het akkoord van de Franse taalgroep in het federaal parlement, kwam de idee van constitutieve autonomie in Vlaamse middens opsteken. Het C. BERX, De ruime grondwetgevende bevoegdheid van deelstaten: een rechtsvergelijkende studie, Antwerpen, Maklu, 1994, p Art. 65 BWHI in de oorspronkelijke lezing en de wijziging ervan door art. 10 van de Bijzondere wet van 8 augustus 1988 tot wijziging van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen, BS 13 augustus

23 principe werd een onderdeel van de vierde staatshervorming. 27 In het zuidelijk deel van België waren politici 28 en rechtsleer 29 echter erg terughoudend. De angst dat deze constitutieve autonomie de aanzet zou zijn voor separatisme zorgde ervoor dat er heel wat waarborgen en beperkingen in de artikelen 118 en 123 GW zijn ingebakken. Via deze begrenzingen wil het parlement situaties zoals in Spanje (Catalonië) en Italië (Sicilië) kost wat kost vermijden. 20. Het begrip constitutieve autonomie deed pas voor de eerste keer zijn intrede in het parlement tijdens de staatshervorming van Uit de keuze van de term blijkt de grote terughoudendheid van de grondwetgever om aan de deelstaten een echte grondwetgevende bevoegdheid te geven. 31 De grondwetgevende autonomie van de deelstaten was echter wel al het voorwerp van verscheidene rechtsleer. 32 De parlementaire voorbereiding spreekt ook al over un embryon de pouvoir constitutionnel au niveau des entités fédérées 33 en over quasi-constitutionele F. JUDO, Deelstatelijk staatsrecht in België. Theorie en praktijk van constitutieve autonomie en bijzondere decreten, CDPK 2006, p. 253; M. UYTTENDAELE, L autonomie constitutive en droit fédéral belge. Réflexions sur l unicité du pouvoir constituant dans un Etat fédéral, APT 1993, p Verslag namens de commissie voor de herziening van de Grondwet, voor de institutionele hervormingen en voor de regeling van conflicten bij Herziening van titel III, eerste hoofdstuk van de Grondwet door invoeging van een afdeling IV en een artikel 59quater betreffende de Gemeenschaps- en Gewestraden, Parl.St. Kamer , nr. 725/6, p en p. 54. Zie ook P. VANDERNACHT, Les nouvelles règles de fonctionnement et de composition des organes des entitées fédérées à la lumière des dernières réformes institutionnelles, in ULB. FACULTÉ DE DROIT. CENTRE DE DROIT PUBLIC (ed.), Les réformes institutionnelles de 1993 : vers un fédéralisme achevé?, Brussel, Bruylant, 1994, p F. JUDO, De constitutieve autonomie anno 2010: onmiskenbare stilstand of onderhuidse evolutie? in A. DE BECKER en E. VANDENBOSSCHE (eds.), Scharnier- of sleutelmomenten in het grondwettelijk recht. Het beginsel van constitutieve autonomie, de artikelen 35 en 195 van de Grondwet, Brugge, Die Keure, 2011, p Zie ook C. BERX, De ruime grondwetgevende bevoegdheid van deelstaten: een rechtsvergelijkende studie, Antwerpen, Maklu, 1994, p ; J. CLEMENT, W. PAS, B. SEUTIN, G. HAEGENDOREN en J. VAN NIEUWENHOVE, Proeve van Grondwet voor vlaanderen, Brugge, die Keure, 1996, p. 27; P. PEETERS, Grondwet en Staatlichkeit Over institutionele, constitutieve en grondwetgevende autonomie van de gemeenschappen en de gewesten, in F. JUDO (ed.), Van Vlaanderen tot Europa: wie vraagt om een Grondwet?, Gent, Larcier, 2005, p. 49. K. RIMANQUE, De nieuwe kleren van de keizer. Over schijn en werkelijkheid in de staatshervorming, RW, , p ; F. VAN DE CRAEN, Waarheen met de Belgische staatshervorming. Aangepaste Canadese lessen voor een federaal België, TBP 1987, p Plenaire vergadering, Hand. Kamer , maandag 8 februari 1993, nr. 32, p Zie ook Verslag namens de commissie voor de herziening van de Grondwet, voor de institutionele hervormingen en voor de regeling van conflicten bij Herziening van titel III, eerste hoofdstuk van de Grondwet door invoeging van een afdeling IV en een artikel 59quater betreffende de Gemeenschaps- en Gewestraden, Parl.St. Kamer , nr. 725/6, p en p

24 bevoegdheden 34. Het wijst er wel op dat de huidige constitutieve autonomie ex art. 118, 2 en 123, 2 GW een stap is richting een grotere institutionele of zelfs grondwetgevende autonomie De principiële regeling van de gewest- en gemeenschapsinstellingen door de federale grondwetgever en de federale wetgever 3.1 De residuaire bevoegdheden 21. Bij de vierde staatshervorming werden de horizontale residuaire bevoegdheden 36 ten voordele van de gemeenschappen en gewesten ingeschreven in onze grondwet. Door art. 35 GW is de federale overheid in beginsel slechts bevoegd voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen, de zogenaamde toegewezen bevoegdheden. 37 De gemeenschappen en gewesten zijn bevoegd voor de overige aangelegenheden die niet expliciet zijn toegewezen aan de federale, gemeenschaps- of gewestoverheid (de residuaire bevoegdheden) Vóór de grondwetswijziging van 5 mei 1993 werden die residuaire bevoegdheden niet expliciet voorzien, maar leidde de rechtsleer uit art. 38 en 39 GW 39 af dat de federale Verslag namens de commissie voor de herziening van de Grondwet, voor de institutionele hervormingen en voor de regeling van conflicten bij Herziening van titel III, eerste hoofdstuk van de Grondwet door invoeging van een afdeling IV en een artikel 59quater betreffende de Gemeenschaps- en Gewestraden, Parl.St. Kamer , nr. 725/6, p en p. 82 en 84. C. BERX, De ruime grondwetgevende bevoegdheid van deelstaten: een rechtsvergelijkende studie, Antwerpen, Maklu, 1994, p Er bestaan ook verticale residuaire bevoegdheden ex art. 105 GW. Zie J. VELAERS, Het recht op de wetgever : beschouwingen over de voorbehouden en de residuaire bevoegdheden in R. ANDERSEN (ed.), En hommage à Francis Delpérée. Itnéraires d un constitutionnaliste, Brussel, Bruylant, 2007, p ; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2010, p Zie ook J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2010, p G. BAETEMAN, De nieuwe Staat. Aspecten van het Belgisch Federalisme, Antwerpen, Kluwer, 1994, p In de oude nummering is dit respectievelijk art. 3ter, lid 2-3 en 107quater, lid 2 GW

25 overheid beschikte over de residuaire bevoegdheden. 40 Aangezien art. 38 en 39 GW inhoudelijk niet werden aangepast aan het art. 35 GW, staan deze heden ten dage nog steeds op gespannen voet met dat laatste artikel Het artikel 35 GW is echter nog niet in werking getreden. De overgangsbepaling bij dit artikel vereist een nieuw artikel, in Titel III. De Machten van de Grondwet, dat de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid exhaustief opsomt. De dag van inwerkingtreding moet bepaald worden door een bijzondere meerderheidswet op voorwaarde dat die dag niet eerder is dan de inwerkingtreding van dat nieuwe artikel in Titel III van de Grondwet. Over het opmaken van die lijst stellen zich nog heel wat vragen: welke aangelegenheden moeten er nog op federaal vlak worden behandeld? Draagt de gemeenschap of het gewest de residuaire bevoegdheid? Op welke wijze kunnen de residuaire bevoegdheden worden uitgeoefend? Hoe wordt het financieringsstelsel dan herzien? Door politieke gevoeligheden is deze lijst nog niet opgemaakt en ook de huidige zesde staatshervorming laat de uitvoering van artikel 35 GW links liggen. 42 Het lijkt dan ook eerder op een intentieverklaring met louter symbolische waarde. 43 Oud-premier Jean-Luc Dehaene vat het artikel dan ook goed samen als een louter principieel artikel, zonder rechtstreekse gevolgen die bij zijn uitvoering een Copernicaanse revolutie in het Belgische P. PEETERS, Vlottende residuaire gewest- en gemeenschapsbevoegdheden in de federale Belgische Staat: een zinvolle en haalbare kaart?, TBP 1990, p ; P. PEETERS, Grondwet en Staatlichkeit Over institutionele, constitutieve en grondwetgevende autonomie van de gemeenschappen en de gewesten, in F. JUDO (ed.), Van Vlaanderen tot Europa: wie vraagt om een Grondwet?, Gent, Larcier, 2005, p ; R. SENELLE en E. VAN DE VELDE, De residuaire bevoegdheden, TBP 1980, p. 245; W. VERRIJDT, De omkering van de residuaire bevoegdheden: sleutel of slot?, TBP 2011, afl. 8-9, p Zie ook A. ALEN en F. DELPÉRÉE, De residuaire bevoegdheden, RW , p. 347; K. MUYLLE, Faut-il transférer les compétences résiduelles? Sens et non-sens du nouvel article 35 de la Constitution, Jura Falconis , p ; P. PEETERS, Vlottende residuaire gewest- en gemeenschapsbevoegdheden in de federale Belgische Staat: een zinvolle en haalbare kaart?, TBP 1990, p. 82; W. VERRIJDT, De omkering van de residuaire bevoegdheden: sleutel of slot?, TBP 2011, afl. 8-9, p E. DI RUPO et al., Een efficiëntere federale staat en een grotere autonomie voor de deelstaten. Institutioneel Akkoord voor de zesde staatshervorming, 70 p. Zie ook G. BAETEMAN, De nieuwe Staat. Aspecten van het Belgisch Federalisme, Antwerpen, Kluwer, 1994, p ; W. PAS, Federalisme met gemeenschappen én gewesten: een tussenstand van moeilijkheden, mogelijkheden en voorstellen, TBP 2011, afl. 8-9, p ; C. BERX, De ruime grondwetgevende bevoegdheid van deelstaten: een rechtsvergelijkende studie, Antwerpen, Maklu, 1994, p ; W. VERRIJDT, De omkering van de residuaire bevoegdheden: sleutel of slot?, TBP 2011, afl. 8-9, p

26 federale model zal zijn Bijgevolg is de bevoegdheidsverdeling nog steeds tegenovergesteld dan bepaald in artikel 35 GW. De federale overheid beschikt over residuaire bevoegdheden, terwijl de gemeenschappen en gewesten hun bevoegdheden toegewezen krijgen. 45 Ook wat de institutionele aangelegenheden betreft, zijn de deelstaten slechts bevoegd voor de aspecten die hen expliciet zijn toegewezen bij of krachtens de Grondwet. Aangezien er geen algemene norm is die de institutionele autonomie volledig overdraagt aan de deelstaten, moet de draagwijdte ervan specifiek worden afgebakend. Deze wordt verderop in deze verhandeling uitgewerkt. Een gevolg hiervan is dat de institutionele bevoegdheden als uitzondering op de federale bevoegdheid moet aanschouwd worden en bijgevolg dus strikt te interpreteren is. 46 Er is echter ook rechtsleer die een ruime interpretatie van de constitutieve autonomie aanhangt (infra) De draagwijdte van de residuaire bevoegdheid van de federale wetgever moet ook enigszins genuanceerd worden door de figuur van de impliciete bevoegdheden (infra). 3.2 De negatie van de institutionele autonomie? 26. Een federale staat heeft als kenmerk dat er een organieke samenwerking is tussen het deelstatelijk en federaal niveau waarbij de deelstaten kunnen participeren aan de federale A. ALEN en L.P. SUETENS (eds.), Het federale België na de vierde staatshervorming. Een commentaar op de Nieuwe Grondwet en haar uitvoeringswetten, Brugge, die Keure, 1993, p Deze redenering moet worden genuanceerd voor de toegewezen bevoegdheden die de facto residuair zijn en voor de impliciete bevoegdheden. Zie ook J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2010, p Hoorzitting namens de Commissie voor Institutionele en Bestuurlijke Hervormingen en Ambtenarenzaken uitgebracht door mevrouw Mieke Van Hecke bij Voorstel van bijzonder decreet houdende wijziging van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, wat betreft de kieskringen voor de verkiezingen van het Vlaams Parlement, Parl.St. Vl.Parl , nr. 1930/4, p. 6. Zie H. VUYE in Hoorzitting namens de Commissie voor Institutionele en Bestuurlijke Hervormingen en Ambtenarenzaken uitgebracht door mevrouw Mieke Van Hecke bij Voorstel van bijzonder decreet houdende wijziging van de gewone wet van 16 juli 1993 tot vervollediging van de federale staatsstructuur, wat betreft de kieskringen voor de verkiezingen van het Vlaams Parlement, Parl.St. Vl.Parl , nr. 1930/4, p

27 besluitvorming, ten minste wat hun statuut en de bevoegdheidsverdeling betreft. 48 Wanneer deelstaten die niet over institutionele autonomie beschikken zelfs geen medebeslissingsrecht over hun eigen statuut hebben, spreken we van een negatie van de institutionele autonomie aangezien die deelstaten dan volledig afhankelijk zijn van de goodwill federale regelgever. 27. Door de niet-uitvoering van art. 35 GW blijft de federale overheid dus de institutionele regelgever totdat zij zelf beslist om bepaalde bevoegdheden of zelfs de volledige autonomie over te dragen aan de deelstaten. De Kompetenz-Kompetenz, de bevoegdheid om de bevoegdheden toe te kennen, ligt volledig bij de federale overheid. Bovendien belet niets de federale grondwetgever of bijzondere meerderheidswetgever het om eenzijdig terug te komen op de reeds toebedeelde constitutieve bevoegdheden. 49 Door deze de facto suprematie van het federale niveau en de afhankelijkheid van de gemeenschappen en gewesten lijkt er geen sprake te zijn van institutionele autonomie. 28. Vóór de grondwetsherziening van kan de afhankelijkheid van de deelstaten enigszins genuanceerd worden. 50 Het Vlaamse Parlement, het Franse Gemeenschapsparlement en het Waalse Gewestparlement 51 werden in tegenstelling tot dat van de Duitstalige Gemeenschap en van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest die rechtstreeks verkozen werden samengesteld uit leden van de Kamer van volksvertegenwoordigers en de rechtstreeks verkozen senatoren. 52 Door dit dubbelmandaat werden de parlementsleden die zetelden in een deelstatelijk parlement steeds betrokken bij T. BOMBOIS, La participation interfédérée, RBDC 2002, p ; F. DELPÉRÉ, Le droit constitutionel de la Belgique, Brussel, Bruylant, 2000, p. 373; R. ERGEC, Institutionele Analyse van het Federalisme in INTERUNIVERSITAIR STUDIECENTRUM VOOR FEDERALISME (ed.), Federalisme Staatkundig, politiek en economisch, Antwerpen, Maklu, 1994, p ; K. MUYLLE, La représentation de la Communauté germanophone au sein des institutions fédérales: entre la logique de la participation et celle de la protection d une minorité in K. STANGHERLIN (ed.), Die Deutschsprachige Gemeinschaft Belgiens, Brussel, La Charte 2005, p. 249; P. POPELIER, Het geslacht der engelen. Een dynamisch perspectief voor de vergelijking van staatsvormen, CDPK 2008, p. 418; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2010, p Contra K. RIMANQUE, De instellingen van Vlaanderen, de Franse Gemeenschap en het Waalse Gewest, in A. ALEN en L. SUETENS, Het federale België na de vierde staatshervorming, Brugge, Die Keure, 1993, p Zie ook P. PEETERS, Grondwet en Staatlichkeit Over institutionele, constitutieve en grondwetgevende autonomie van de gemeenschappen en de gewesten, in F. JUDO (ed.), Van Vlaanderen tot Europa: wie vraagt om een Grondwet?, Gent, Larcier, 2005, p Tot voor de grondwetsherzieningen van 9 juli en 25 februari 2005 sprak men van executieven en raden in plaats van regeringen en parlementen. In dit werk wordt steeds met de recentste benaming gewerkt. Zie ook M. BAUWENS, en A. VERHOEVEN, Les institutions in F. DELPÉRÉE (ed.), La Belgique fédérale, Brussel, Bruylant, 1994, p ; J. VANDE LANOTTE en G. GOEDERTIER, Handboek Belgisch Publiekrecht, Brugge, Die Keure, 2010, p