PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

Transcriptie

1 PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen The following full text is a preprint version which may differ from the publisher's version. For additional information about this publication click this link. Please be advised that this information was generated on and may be subject to change.

2 Europees Hof voor de Rechten van de Mens 18 oktober 2016, nr /13 (Sajó (President), De Gaetano, Tsotsoria, Pinto de Albuquerque, Wojtyczek, Kūris, Kucsko- Stadlmayer) Noot: mr. dr. L.R. Glas Tenuitvoerlegging. Pilotuitspraak. Billijke genoegdoening. Comité van Ministers. Effectief rechtsmiddel. Schrapping van de rol. [EVRM art. 8, 13, 14, 37, 41, 46] Deze beslissing betreft 212 klagers. Zij waren allen ingezetenen van de deelrepubliek Slovenië van de Socialistische Federale Republiek Joegoslavië (SFRJ) voordat Slovenië haar onafhankelijkheid uitriep in De klagers behoren nu tot een groep van personen die bekend staan als de uitgewisten ( the erased ): voormalige ingezeten van de SFRJ met een permanent verblijfsrecht in Slovenië wiens namen werden gewist uit het persoonsregister na onafhankelijkheid. De uitgewisten hadden bijvoorbeeld geen beschikking over identiteitskaarten, verloren hun gezondheidsverzekering of werden gedeporteerd. Het Sloveense Hooggerechtshof verklaarde de wetgeving omtrent de uitwissing onconstitutioneel. Daarop werd wetgeving geïntroduceerd waardoor de uitgewisten een permanent verblijfsrecht konden aanvragen, maar die voorzag niet in compensatie voor de gevolgen van de uitwissing. Op 26 juni 2012 deed de Grote Kamer een pilotuitspraak (Kurić e.a. t. Slovenië, EHRM 26 juni 2012, nr /06, «EHRC» 2012/111). Daarin vond het een schending van artikel 8, 13 en 14 jo. 8 EVRM omdat de Sloveense autoriteiten langdurig tekort waren geschoten in het regulariseren van het verblijfsrecht van de klagers en in het verschaffen van genoegdoening aan hen. Het gaf Slovenië de opdracht om een ad hoc mechanisme voor compensatie op te zetten vóór 26 juni Op 21 november 2013 werd er een wet aangenomen voor zo n mechanisme. Deze wet trad in werking op 18 juni Zij voorziet in een lumpsum voor elke maand dat een persoon uitgewist was en maakt het mogelijk om daarnaast extra compensatie aan te vragen. Daarbij schept zij andere herstelmaatregelen teneinde de uitgewisten te re-integreren in de maatschappij. De Grote Kamer had in haar pilotuitspraak de toepassing van artikel 41 EVRM aangehouden wat betreft de beoordeling van de materiële schade. Deze diende in een verdere procedure te worden vastgesteld. Omdat Slovenië de compensatiewetgeving te laat had geïntroduceerd en omdat het Hof de deadline daarvoor niet had verlengd, deed de Grote Kamer een artikel 41-uitspraak op 12 maart 2014 (Kurić e.a. t. Slovenië, EHRM 12 maart 2014, nr /06, «EHRC» 2014/123, m.nt. Glas). De klagers werd een bedrag toegekend voor de periode dat zij uitgewist waren geweest. Verder beoordeelde de Grote Kamer de compensatiewetgeving voorlopig positief. Intussen bleef in Slovenië de nieuwe wetgeving overeind bij het Hooggerechtshof. Daarnaast deed het Hooggerechtshof enkele uitspraken in 2015 waarin het het belang van de relevante EHRMuitspraken onderstreepte. Op 25 mei 2016 nam het Comité van Ministers (CvM) een eindresolutie aan voor de pilotuitspraak. In het onderliggende actierapport beschrijft Slovenië onder andere dat er al een budget was geoormerkt voor toekomstige claims, het aantal claims en aanvragen voor een verblijfsvergunning, uitgekeerde bedragen en relevante nationale rechtspraak. Het CvM vergewiste zich ervan dat alle vereiste maatregelen waren genomen in overeenstemming met artikel 46 lid 1 EVRM en sloot zijn onderzoek. De klagers in de huidige zaak hebben het Hof niet geïnformeerd dat zij gebruik hebben gemaakt van het compensatiemechanisme, terwijl zij zich in nagenoeg dezelfde situatie bevinden als de klagers in de pilotzaak. Hun artikel 8, 13 en 14-klachten zijn tweeledig: hun permanente verblijfsrecht was zomaar afgenomen en zij zijn hiervoor niet voldoende gecompenseerd. Daarbij zijn zij van mening dat het compensatiemechanisme te laat is opgezet in strijd met artikel 46 EVRM. Wanneer het Hof vervolgpilotzaken beslist, kan het bepalen of het geschil in deze zaken is opgelost in de zin van artikel 37 lid 1 sub b EVRM, of dat het voortzetten van de pilotprocedure

3 gerechtvaardigd is. De beslissing die het Hof in de onderhavige zaak op deze punten neemt, heeft consequenties voor alle 55 nog resterende zaken (van meer dan 600 klagers) waarvan de behandeling was opgeschort in de pilotuitspraak. Het Hof onderzoekt eerst of het compensatiemechanisme verenigbaar is met eerdere uitspraken. Het had in de artikel 41-uitspraak al vastgesteld dat het toekennen van een lumpsum op zichzelf passend leek te zijn in de uitzonderlijke omstandigheden van de situatie. Nu oordeelt het Hof dat het vaststellen van de hoogte van de bedragen binnen de ruime margin of appreciation van de autoriteiten valt, mits de bedragen verenigbaar zijn met de in de artikel 41-uitspraak toegekende bedragen. De Sloveense bedragen zijn ongeveer 20 procent van de Straatsburgse bedragen, maar kunnen in theorie oplopen tot 60 procent daarvan wanneer een verwijderde naar de rechter stapt voor extra compensatie. De bedragen vallen binnen de margin of appreciation. Bovendien is er nog weinig rechtspraak beschikbaar, zodat het Hof niet kan concluderen dat extra compensatie vragen onmogelijk is. Dat hogere bedragen in termijnen worden uitbetaald is niet onredelijk. Voorts merkt het Hof op dat nationale autoriteiten beter dan het Hof re-integratieherstelmaatregelen kunnen nemen en dat zij bovendien uit meer verschillende maatregelen kunnen kiezen, aangezien het Hof alleen financiële compensatie kan toekennen. Uiteindelijk is het voor het Hof voldoende dat het CvM heeft bepaald dat de staat adequate tenuitvoerleggingsmaatregelen heeft genomen. Vervolgens behandelt het Hof de compensatie die is geboden aan de verwijderden in Slovenië. Het Hof constateert dat Slovenië een budget heeft geoormerkt voor toekomstige claims en vindt de beslissingen op de al behandelde claims toereikend. Voor de toegewezen bedragen verwijst het Hof terug naar zijn eerdere bevindingen. Het Hof gaat daarna in op de klacht over de vertraging van de tenuitvoerlegging van de pilotuitspraak met 5 maanden. Het merkt op dat het juist daarom billijke genoegdoening uitkeerde aan de andere klagers in een artikel 41-uitspraak. Het Hof voegt toe dat het niet uitzonderlijk is dat, wanneer de pilotprocedure nog voortduurt en de staat de vereiste algemene maatregelen nog niet heeft getroffen, het schrappingsbeslissingen neemt of artikel 41-uitspraken doet. Bovendien heeft de vertraging de beoordeling van het CvM niet beïnvloed. Het Hof kan niet anders dan instemmen met de positieve beoordeling van de maatregelen door het CvM. Daarom concludeert het Hof dat het mechanisme de verwijderden een redelijk vooruitzicht op compensatie biedt. Dan blijft nog de vraag open of het geschil is opgelost in de zin van artikel 37 lid 1 sub b EVRM. Voor de beantwoording van deze vraag in een pilotprocedure zijn de getroffen algemene maatregelen van belang; zij moeten voorzien in compensatie zodat het niet langer gerechtvaardigd is de behandeling van de klachten voort te zetten. Het Hof stelde al eerder vast dat de algemene oplossingen het onderliggende probleem dat het in de pilotuitspraak had geïdentificeerd oplossen. Vervolgens benadrukt het Hof dat het enkel billijke genoegdoening toekent in overeenstemming met artikel 41 EVRM indien dit nodig is en dat de verwijzing naar het nationale recht in dat artikel het subsidiariteitsbeginsel reflecteert. In de pilotprocedure verschuift de verantwoordelijkheid voor het toekenning van compensatie in individuele gevallen naar de nationale autoriteiten; dit is niet de verantwoordelijkheid van het Hof nadat een staat naar aanleiding van een pilotuitspraak algemene maatregelen heeft genomen. Het Hof stelt vast, op grond van de CvM-eindresolutie, dat de pilotuitspraak ten uitvoer is gelegd. Daarmee zijn de overige klachten opgelost in overeenstemming met artikel 37 EVRM en worden zij van de rol geschrapt. Het Hof stelt vast dat zijn taak onder artikel 19 EVRM vervuld is. Het laten voortduren van de pilotprocedure is daarom niet langer gerechtvaardigd en het Hof sluit de procedure af. Wel geeft het Hof de nationale autoriteiten mee dat zij ervoor moeten zorgen dat de compensatiewetgeving wordt toegepast op een manier die in overeenstemming is met de Verdragstandaarden. Anastasov e.a. tegen Slovenië Noot

4 1. De beslissing in de zaak van Anastasov e.a. t. Slovenië is het sluitstuk van een pilotprocedure die voor het Hof uit drie delen bestond: de pilotuitspraak waarin het de procedure toepaste, de artikel-41 uitspraak waarin het de tenuitvoerleggingsmaatregelen voorlopig positief beoordeelde en de beslissing waarin het de maatregelen zijn definitieve goedkeuring gaf en de procedure sloot. Daarnaast was het Hof betrokken omdat het de deadline voor het vinden van een oplossing voor het aangehouden artikel 41-vraagstuk twee keer verlengde (Kurić e.a. t. Slovenië, EHRM 12 maart 2014, nr /06, «EHRC» 2014/123, m.nt. Glas, par. 11). De betrokkenheid van het Comité van Ministers (CvM) manifesteerde zich in een vijftal beslissingen en één resolutie. In de eerste beslissing nodigde het CvM Slovenië uit om een actieplan voor de tenuitvoerlegging op te stellen (CM/Del/Dec(2012)1150/21, 20 september 2012, par. 4). In de daaropvolgende beslissingen was het CM kritisch: het betreurde dat het actieplan pas laat was opgesteld (CM/Del/Dec(2013)1164/28, 4 maart 2013, par. 3) en dat het compensatiemechanisme niet voor de door het Hof gestelde deadline zou worden geïntroduceerd (CM/Del/OJ/DH(2013)1172/21, 3 juni 2013, par. 2). Verder spoorde het Slovenië aan om haast te maken met de wetgeving (CM/Del/OJ/DH(2013)1179/18, 20 september 2013, par. 3-4). Toen Slovenië eenmaal de wetgeving had aangenomen, beoordeelde het CvM deze positief en besloot het de zaak niet langer onder scherp toezicht te stellen, maar onder standaardtoezicht (CM/Del/OJ/DH(2013)1186/18, 2 december 2013, par. 3-5, zie voor een beschrijving van de twee soorten toezicht: L.R. Glas Tenuitvoerlegging van een EHRM-uitspraak: Verplichtingen, Spelers en Procedures, Ars Aequi 2016, p ). Net binnen de vier jaar nadat het Hof de pilotuitspraak had gedaan, sloot het CvM zijn toezicht op de tenuitvoerlegging van de zaak af in een eindresolutie (CM/ResDH(2016)112, 25 mei 2016) 2. Zoals het zojuist gegeven overzicht duidelijk maakt, gaat het toezicht op de tenuitvoerlegging van een pilotuitspraak het Hof en het CvM aan. Dit is echter niet vanzelfsprekend wanneer naar de tekst van het Verdrag wordt gekeken, want daarin staat dat het CvM toeziet op de tenuitvoerlegging van de Straatsburgse uitspraken (artikel 46 lid 2 EVRM). Het is dan ook niet verwonderlijk dat het Hof zich terughoudend opstelt wanneer het toeziet op de tenuitvoerlegging van een pilotuitspraak en dat het wil voorkomen dat het de taak van het CvM overneemt (L.R. Glas, The Theory, Potential and Practice of Procedural Dialogue in the European Convention on Human Rights System (diss. Nijmegen), Antwerpen: Intersentia 2016, p ). Deze terughoudendheid staat er echter niet aan in de weg dat het Hof de tenuitvoerleggingsmaatregelen evalueert die een staat tijdens de pilotprocedure of daarbuiten treft (zie voor voorbeelden de noot bij Kurić e.a. t. Slovenië, 12 maart 2014, par. 3). De artikel 41-uitspraak in de zaak van Kurić e.a. was uitzonderlijk op het punt van terughoudendheid: het Hof liet de beoordeling van de algemene maatregelen geheel over aan het CvM. Het ging niet inhoudelijk in op de wetgeving, behalve dan dat het voorzichtig opmerkte dat het toekennen van een lumpsum passend leek te zijn. Naar aanleiding van deze strike opvatting over de taakverdeling tussen het Hof en het CvM vroeg ik mij in een noot bij die uitspraak af of het Hof deze strikte lijn in toekomstige uitspraken zou doorzetten (noot bij Kurić e.a. t. Slovenië, 12 maart 2014, reeds aangehaald, par. 6). Alhoewel dit aannemelijk is omdat het een Grote Kamer-uitspraak is, waarvan een groot gezag uitgaat (J.H. Gerards, C.2.1 Redenen voor strenge selectie, in J.H. Gerards e.a. (red.), Sdu Commentaar EVRM; Deel II Procedurele Rechten, Den Haag: Sdu 2014, p. 322), merkte ik op dat dit pas zou blijken wanneer het Hof zich zou uitspreken over de nog voorliggende vergelijkbare klachten (idem). Het Hof heeft zich daarover nu uitgesproken en dus kan worden bepaald of het inderdaad de strikte lijn heeft doorgezet. Onder het kopje Compatibility of the domestic ad hoc compensation scheme with the Court s findings oordeelt Hof onder andere dat de hoogte van de toegekende bedragen niet onredelijk of disproportioneel is, dat op grond van nationale rechtspraak niet het tegendeel kan worden geconcludeerd en dat de bedragen in termijnen mogen worden uitbetaald. Het Hof evalueert de tenuitvoerleggingsmaatregelen dus zelf. Tegelijkertijd voegt het Hof daarna toe dat [f]or the purposes of the present ruling, it suffices to the Court to note that the Committee of Ministers has found that the respondent Government has taken adequate action in order to satisfactorily afford redress (par. 76). Onder het kopje Redress for a violation of the Convention afforded to other persons affected at the domestic level merkt het Hof op dat het de ontwikkelingen na de inwerkingtreding van de wetgeving satisfactory vindt (par. 82). Ook hier klinkt dus de eigen evaluatie van het Hof door. Wel sluit het voor de beoordeling van de vertraging aan bij het CvM (par. 85) en geeft het toe dat het niet anders kan dan instemmen met de positieve boordeling van de maatregelen door het CvM (par. 87). Ten slotte, ook onder het kopje Whether the matter has been

5 resolved for the purposes of Article 37 sluit het Hof zich duidelijk aan bij het CvM wanneer het opmerkt dat, gelet op de eindresolutie van het CvM, zijn pilotuitspraak is geïmplementeerd (par. 97). Wanneer het Hof de lijn even strikt had doorgevoerd als het die had ingezet in de artikel 41-uitspraak, dan had het simpelweg de eindresolutie van het CvM kunnen aanhalen en op grond daarvan zijn beslissing kunnen nemen. Nu het Hof wel zelfstandig de maatregelen evalueert, alhoewel het ook duidelijk aansluiting zoekt bij het CvM, blijft er ruimte voor het Hof om zich te buigen over tenuitvoerleggingsmaatregelen. Voor de klagers is dit goed nieuws, omdat het Hof de maatregelen meer gedetailleerd bestudeert dan het CvM (zoals althans blijkt uit de eindresoluties) en zijn betrokkenheid betekent dat er een extra partij naar de maatregelen kijkt. De klagers blijven bovendien enorme aantallen repetitieve zaken naar Straatsburg brengen, ondanks de verplichting die op de staten rust om uitspraken ten uitvoer te leggen en ondanks de toezichthoudende rol van het CvM. Extra hulp en toezicht van het Hof bij de tenuitvoerlegging blijft daarom gewenst (zie ook noot bij Kurić e.a. t. Slovenië, 12 maart 2014, reeds aangehaald, par. 6). 3. In de pilotuitspraak had het Hof een deadline van één jaar opgelegd aan Slovenië. De mogelijkheid daartoe is neergelegd in het Reglement van het Hof (Regel 61 lid 4). Het Hof maakt eigenlijk altijd van deze mogelijkheid gebruik (behalve in de eerste twee pilotuitspraken) (Glas, The Theory, Potential and Practice of Procedural Dialogue in the European Convention on Human Rights System, reeds aangehaald, p. 94), maar de staten leggen de uitspraak vaak niet ten uitvoer binnen de deadline (L.R. Glas, The Functioning of the Pilot-Judgment Procedure of the European Court of Human Rights in Practice, NQHR , p , p. 66). In het licht van dat laatste gegeven is het interessant dat de klagers in Anastasov e.a. specifiek aansloegen op de vertraging van vijf maanden. In reactie daarop legt het Hof uit dat de vertraging al een gevolg heeft gehad: de artikel 41-uitspraak waarin het billijke genoegdoening toekende voor materiële schade (par. 84). Blijkbaar ziet het Hof de mogelijkheid tot het doen van zo n uitspraak als een stok achter de deur voor de staat: wanneer de staat de klagers niet compenseert binnen afzienbare tijd, dan doet het Hof dit zelf en kent het bovendien mogelijk meer compensatie toe dan de staat zou hebben uitgekeerd (par. 70). Tegelijkertijd heeft de vertraging geen gevolgen voor hoe het Hof de tenuitvoerleggingsmaatregelen beoordeelt, omdat, zoals het Hof aangeeft, het CvM hier ook geen gevolgen aan verbond in zijn eindresolutie (par. 85-6). Hieruit kan worden opgemaakt dat een vertraging in de tenuitvoerlegging van een pilotuitspraak geen grote gevolgen heeft voor de staat. Het Hof en het CvM kunnen ook niet veel anders dan een vertraging accepteren. Wat het Hof wel kan doen wanneer het echt te lang duurt, is zaken te gaan behandelen waarvan het de behandeling had opgeschort in zijn pilotuitspraak (Reglement van het Hof, Regel 61 lid 8; dit is tweemaal gebeurd, zie Glas, The Functioning of the Pilot-Judgment Procedure of the European Court of Human Rights in Practice, reeds aangehaald, p. 62-3). Dit betekent dat de pilotprocedure niet heeft gewerkt, aangezien zij niet tot het gewenste resultaat geeft geleid, namelijk dat de staat die zaken zelf (tijdig) oplost. Wanneer de vertraging niet al te lang is en de staat zijn goede wil heeft getoond, geeft het Hof de staat waarschijnlijk liever het voordeel van de twijfel dan dat het ertoe over gaat repetitieve zaken te behandelen. 4. In de huidige vervolguitspraak deed het Hof iets wat het tot nu toe nog maar driemaal had gedaan, en in 2011 voor het laatst (zie Glas, The Functioning of the Pilot-Judgment Procedure of the European Court of Human Rights in Practice, reeds aangehaald, p. 60-1): het sloot de pilotprocedure formeel. Het Hof legt uit dat het de procedure sluit omdat het zijn taak onder artikel 19 EVRM heeft volbracht (par. 103). In andere pilotprocedures heeft het Hof de procedure (nog) niet zo uitdrukkelijk gesloten, zelfs al heeft het de getroffen algemene maatregel positief beoordeeld en heeft het klachten niet-ontvankelijk verklaard omdat klagers geen gebruik hebben gemaakt van die maatregel (idem, p. 61). Ook nadat het CvM een eindresolutie heeft aangenomen, sluit het Hof daarna de procedure niet altijd binnen afzienbare tijd (idem, p. 67). Omdat het Hof voor het laatst in 2011 een pilotprocedure formeel had gesloten, was ik er eerder min of meer vanuit gegaan dat het dit waarschijnlijk niet meer zou doen. Daarom maakte ik eerder een onderscheid tussen de route van oudere procedures (die eindigden in een vervolguitspraak waarin het Hof de procedure formeel sloot) en nieuwere procedures (waarbij het Hof op een bepaald punt overgaat tot het niet-ontvankelijk verklaren van vergelijkbare klachten, de procedure niet formeel sluit) (idem, p. 60-1). De Kurić e.a.-pilotprocedure had ik ingedeeld bij de tweede route, maar nu is verrassend genoeg gebleken dat zij toch beter past bij de eerste route. Wellicht volgen er nu nog meer pilotprocedures die het Hof formeel zal sluiten, maar heel aannemelijk is dit niet wanneer het CvM al jaren geleden zijn eindresolutie heeft aangenomen en het

6 Hof nu nog steeds de procedure niet heeft afgesloten (zie bijvoorbeeld ResDH(2013)244, 5 december 2013, waar in het CvM zijn toezicht op de Rumpf-pilotprocedure afsloot). L.R. Glas Universitair docent Europees recht, sectie internationaal en Europees recht, Radboud Universiteit Nijmegen