BESLISSING OP BEZWAAR

Transcriptie

1 BESLISSING OP BEZWAAR Met een brief van 28 maart 2013 heeft [vertrouwelijk ] tijdig bezwaar gemaakt tegen een tariefbeschikking van de Nederlandse Zorgautoriteit met kenmerk /37267 d.d. 15 februari Met deze beschikking heeft de NZa de door [vertrouwelijk ] aangevraagde compensatie voor de boekwaarde van de spookgebouwen [vertrouwelijk ] en [vertrouwelijk ] (totaal [vertrouwelijk ]) toegewezen en compensatie voor de boekwaarde van spookgebouw [vertrouwelijk ] [vertrouwelijk ]) en het leegstaande gebouw [vertrouwelijk ] ([vertrouwelijk ]) afgewezen. Deze aanvraag was eerder toegelicht met brieven van 13 januari 2012 en 31 mei 2012 ( Boekwaardeprobleem [vertrouwelijk ] respectievelijk Toelichting op nacalculatie 2011 inzake boekwaarde [vertrouwelijk ] ). Naar aanleiding van dit bezwaar zijn belanghebbenden op 30 mei 2013 gehoord. Op grond van het Besluit organisatie, mandaat, volmacht en machtiging NZa is de directeur Strategie & Juridische Zaken van de NZa bevoegd om namens de NZa te beslissen op het bezwaarschrift. De NZa heeft de bestreden beslissing in heroverweging genomen en besloten dat niet aan het bezwaar tegemoet kan worden gekomen. De bestreden beslissing blijft daarom ongewijzigd gehandhaafd, en het bezwaar wordt ongegrond verklaard. De motivering daarvan luidt als volgt. DE AANGEVOERDE BEZWAREN Het bezwaar richt zich tegen de afwijzing van de compensatie inzake locaties [vertrouwelijk ] en [vertrouwelijk ] voor een bedrag van totaal [vertrouwelijk ]. De gronden van het bezwaar luiden zakelijk weergegeven als volgt. Spookgebouw [vertrouwelijk ] Het verzoek om compensatie voor de resterende boekwaarde van [vertrouwelijk ] is afgewezen omdat het gebouw op 31 december 2011 niet gesloopt was. Zoals in een tweetal eerdere brieven al is aangegeven, is het gebouw van [vertrouwelijk ] zodanig gestript geweest dat er slechts een casco overbleef, dat vervolgens met aanzienlijke aanvullende nieuwbouw weer is opgebouwd. Deze operatie was zonder meer vergelijkbaar met volledige sloop en nieuwbouw. [vertrouwelijk ] kon zich dus in alle redelijkheid op het standpunt stellen dat er sprake was van een situatie vergelijkbaar met die van een spookgebouw. De strikte interpretatie die de NZa aan het begrip sloopgebouw geeft is in strijd met de rechtszekerheid, nu noch uit artikel 3.4 van de beleidsregel noch uit de toelichting volgt dat gebouwen tot de grond toe afgebroken moeten zijn. 1

2 Het bestreden besluit motiveert niet waarom niet van een spookgebouw kan worden gesproken, ondanks de uitvoerige motivering van [vertrouwelijk ] (die ressorteert onder [vertrouwelijk ]) waarom dat wel zo moet zijn. Het besluit bevat dus geen draagkrachtige motivering. Huursituatie [vertrouwelijk ] Het bestreden besluit geeft aan dat ook door het feit dat er sprake is van een huursituatie niet wordt voldaan aan de voorwaarden van de beleidsregel. Bij huur komt de resterende boekwaarde voor rekening van de eigenaar/verhuurder. Voor [vertrouwelijk ] geldt echter dat de resterende boekwaarde door de huurder wordt gedragen. Er is een langdurige huurovereenkomst gesloten, die mede met het oog op de investering in (ver)nieuwbouw wordt voortgezet. De huur is gebaseerd op de uit de boekwaarde voortvloeiende kapitaallasten. Het college Bouw heeft deze situatie erkend in zijn adviesrapport bij de vergunning van [vertrouwelijk ]. De totale huur voor [vertrouwelijk ] over 2011 sluit aan bij de financiële administratie van eigenaar [vertrouwelijk ]. Deze heeft een verklaring afgegeven dat een boekwaardecompensatie ten gunste van de huurprijs komt. De huurovereenkomst kan niet eenvoudigweg worden opgezegd om een boekwaardeprobleem te vermijden. [vertrouwelijk ] verzoekt gezien het voorgaande om het bestreden besluit te herroepen en de gevraagde compensatie inzake [vertrouwelijk ] alsnog toe te kennen, op basis van de inherente afwijkingsbevoegdheid. Los van het voorgaande wijst [vertrouwelijk ] er op dat de overheid bij haar de verwachting heeft gewekt dat het boekwaardeprobleem zou worden opgelost, zodat er ook op basis van het vertrouwensbeginsel reden is voor toewijzing: de bouwplannen zijn ingediend en gerealiseerd toen er nog geen signalen waren dat de bekostiging voor kapitaallasten zou wijzigen. [vertrouwelijk ] heeft gehandeld naar de in de vergunning opgenomen bepaling dat de huurovereenkomst voor het oude pand zou moeten doorlopen om de restant boekwaarde via de nacalculatie te kunnen bekostigen; nu blijkt dit juist de afwijzingsgrond; bij de invoering van de beleidsregel Bouwimpuls heeft de NZa aangegeven dat huursituaties en daarmee samenhangende boekwaardeproblematiek zouden worden opgelost bij de invoering van de integrale ZZP tarieven; na de enquête over boekwaardeproblematiek van de NZa in 2010 heeft [vertrouwelijk ] haar boekwaardeprobleem nogmaals onder de aandacht van de NZa gebracht; de NZa adviseerde toen de NHCcompensatieregeling af te wachten; het is [vertrouwelijk ] bekend dat vele verzoeken tot compensatie van collega zorginstellingen in het verleden zijn gehonoreerd. [vertrouwelijk ] heeft echter zo n verzoek destijds niet ingediend, in het vertrouwen dat de beleidsregel een adequate compensatie zou bieden. 2

3 [vertrouwelijk ] Het verzoek tot compensatie van de resterende boekwaarde voor de locatie [vertrouwelijk ] is afgewezen omdat de goedkeuringsdocumenten zouden ontbrekend. Deze constatering is echter feitelijk onjuist en geeft blijk van onzorgvuldig vooronderzoek aan de zijde van de NZa. Het college Bouw heeft een vergunning verstrekt voor renovatie én voor nieuwbouw. De stelling van de NZa dat uitsluitend sprake is van renovatie en niet van vervangende nieuwbouw is niet met enige motivering omkleed. Het bouwproject is door het college expliciet erkend als nieuwbouw ter vervanging van de oude locatie [vertrouwelijk ] én als gedeeltelijke renovatie. Gezien het voorgaande wordt gevraagd de compensatie met betrekking tot deze locatie alsnog toe te kennen. Inherente afwijkingsbevoegdheid Met de brief van 31 mei 2012 heeft [vertrouwelijk ] toegelicht waarom er naar haar mening reden is om van de beleidsregel af te wijken. De NZa heeft onvoldoende gemotiveerd waarom zij meent dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden en onevenredig nadeel. Nadeelcompensatie Als [vertrouwelijk ] op grond van de beleidsregel niet voor compensatie in aanmerking komt, betekent dit niet dat er geen sprake zou moeten zijn van nadeelcompensatie. De schade die [vertrouwelijk ] zonder compensatie zou lopen, zou het maatschappelijk gebruikelijke risico te boven gaan. Het totale nadeel [vertrouwelijk ]) zou [vertrouwelijk ] van de jaarlijkse omzet bedragen. OORDEEL NZa Voordat wordt ingegaan op de gronden van het bezwaar zal eerst de achtergrond van het toepasselijke beleid worden weergegeven. De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) voorziet in een volksverzekering tegen bijzondere ziektekosten. Verzekerden hebben op grond van de wet aanspraak op zorg ter voorkoming van ziekten en ter voorziening in hun geneeskundige behandeling, verpleging en verzorging. De door de AWBZ verzekerde zorg is nader omschreven in een algemene maatregel van bestuur, het Besluit Zorgaanspraken AWBZ (Besluit Zorgaanspraken). In het Besluit Zorgaanspraken wordt de aanspraak op zorg onderverdeeld naar zorgtypen (de zogenoemde functies), zoals persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding, behandeling, verblijf en vervoer. Op de instellingen die deze zorg verlenen is de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) van toepassing. Centrale begrippen in die wet zijn prestatie en tarief. Onder prestatie verstaat de Wmg de levering van zorg door een zorgaanbieder en onder tarief de prijs voor een prestatie, een deel van een prestatie of een geheel van prestaties van een zorgaanbieder. Het vaststellen welke tarieven zorgaanbieders voor verlening van AWBZ-zorg in rekening mogen brengen en welke 3

4 prestatiebeschrijvingen daarbij in acht moeten worden genomen, is op grond van de Wmg een taak van de NZa. De materiële normen die de NZa bij het vaststellen van prestaties en tarieven in acht neemt, legt zij op grond van de wet vast in beleidsregels. De tarieven voor de instellingen die AWBZ-zorg leveren worden bepaald op basis van een telkens per kalenderjaar vast te stellen bedrag aan aanvaardbare kosten, ook wel budget genoemd. Deze aanvaardbare kosten vallen in grote lijnen in twee delen uiteen. Het ene deel betreft de zorgproductie van een instelling en de afspraken die daarover tussen de instelling en het regionale zorgkantoor zijn gemaakt. Het andere deel wordt gevormd door de zogenoemde kapitaallasten, de kosten van rente en afschrijving als gevolg van investeringen in gebouwen. Per 1 januari 2009 wordt de intramurale zorg, dat is de zorg die gepaard gaat met de functie verblijf zoals bedoeld in de AWBZ en het Besluit Zorgaanspraken, beschreven in de zogenoemde zorgzwaartepakketten, kortweg ZZP s. Een ZZP is een volledig pakket van intramurale zorg dat aansluit op de kenmerken van de cliënt en de zorg die deze nodig heeft. De ZZP s worden gebruikt als parameter bij de vaststelling van ( het ene deel van) het aanvaardbare kostenbedrag, en gelden tegelijkertijd als de prestatie die door zorgaanbieders in rekening kan worden gebracht. De NZa heeft in de Beleidsregel Prestatiebeschrijvingen en tarieven zorgzwaartepakketten (nummer CA ) 1 per ZZP een prestatie-beschrijving vastgelegd. Voor het te bespreken bezwaar is met name het onderdeel kapitaallasten van belang. Dit budgetonderdeel werd tot het jaar 2012 volledig vastgesteld aan de hand van de door de zorgaanbieder gemaakte (werkelijke c.q. genormeerde) kosten van afschrijving, rente, huur en erfpacht, instandhouding, inventaris, kleinschalig wonen en van de kapitaallasten bij uitbesteding. In de Beleidsregel Kapitaallasten bestaande zorgaanbieders 2 heeft de NZa de daarbij te hanteren regels vastgelegd. Het risico voor zorgaanbieders was daarmee gering. Het geringe risico ten aanzien van kapitaallasten was geheel in lijn met een relatief grote overheidsbemoeienis met bouwinvesteringen in de zorgsector. Tot 2009 gold voor aanbieders van langdurige zorg namelijk een bouwregime met een vergunningprocedure via het College bouw zorginstellingen (hierna: Bouwcollege), gebaseerd op de bepalingen in de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) 3. Zorgaanbieders die voor hun bouwplannen goedkeuring hadden verkregen van de overheid, kregen de kosten die met die bouwplannen samenhingen vergoed, ook als niet alle capaciteit werd benut en er bijvoorbeeld sprake was van leegstand. 1 Geldend per 1 januari 2012, gevolgd door CA per 1 januari voor 2012: CA Per 1 januari 2009 is hoofdstuk V van het Uitvoeringsbesluit WTZi geschrapt. Dat betekent dat de WTZi artikelen over bouw niet meer van toepassing zijn. 4

5 Voor opname in de aanvaardbare kosten kwamen tot 2009 dan ook uitsluitend die kapitaallasten in aanmerking die betrekking hadden op de activa waarvoor een vergunning op grond van de Wet ziekenhuisvoorzieningen (tot en met 31 december 2005) respectievelijk een toelating op grond van de Wet toelating zorginstellingen (per 1 januari 2006) was verstrekt. Investeringen en investeringsbedragen die op grond van de WTZi na toetsing van een individuele aanvraag door het Bouwcollege als aanvaardbaar waren aangemerkt vormden voor de tariefvaststelling door de NZa een gegeven. Inmiddels is een door de minister beoogde overgang naar integrale tarieven (die zowel de kosten van zorg als kapitaallasten omvatten) ingezet. Het bouwregime is afgeschaft en de zogenoemde normatieve huisvestingscomponent (NHC) is geïntroduceerd als tarief voor kapitaallasten. Stapsgewijs zal de vergoeding van kapitaallasten via de aanvaardbare kosten 4 worden afgeschaft. Uiteindelijk zullen alle aanbieders van langdurige zorg voor hun vastgoedinvesteringen volledig risicodragend worden. De hoofdlijnen van het overheidsbeleid inzake huisvesting voor verblijfszorg, de afschaffing van het bouwregime per 1 januari 2009 en de overgang naar bekostiging via integrale tarieven zijn neergelegd in een brief van de minister en de staatssecretaris van 9 juli 2007 getiteld Met zorg ondernemen (Tweede Kamer, vergaderjaar , en , nr. 84), een vervolg op de brief over transparante en integrale tarieven van 8 maart 2005 (TK , , nr. 52). Een verdere concretisering van dit beleid is neergelegd in een brief van 9 juli 2009 aan de Tweede Kamer (TK , , nr. 114), waarin de minister de voorlopige uitgangspunten voor integrale tarieven en een overgangsregeling kenbaar heeft gemaakt. Een aanzet tot de daadwerkelijke invoering van de verdere beleidsvoornemens vormt een brief van de minister van 1 juni 2011 (DLZ-U ), waarin de minister haar voornemen tot het geven van een aanwijzing aan de NZa kenbaar heeft gemaakt. Dit beleidsvoornemen is uitgevoerd met een brief van 12 juli 2011 (Stcrt. 2011, 13319), waarin de minister de NZa een aanwijzing heeft gegeven om op budgettair neutrale wijze een uniforme kapitaallastenvergoeding voor instellingen voor langdurige zorg in te voeren. Deze aanwijzing is op onderdelen gewijzigd met een brief van 8 augustus 2011 (Stcrt. 2011, 16189). De door de minister als einddoel beoogde systematiek van een prestatiegebonden vergoeding op basis van de NHC kent samengevat de volgende verschillen ten opzichte van de nacalculatiesystematiek. 4 Dit geldt uitsluitend voor de bestaande zorgaanbieder als omschreven in artikel 3.1 van de beleidsregel Invoering normatieve huisvestingscomponent (NHC) bestaande zorgaanbieders (voor 2012: CA ). Aanbieders die na 1 januari 2012 van start gaan vallen direct volledig onder het NHC-regime. 5

6 De NHC is een productiegebonden normatieve vergoeding voor (vervangende) nieuwbouw en instandhouding. Deze vergoeding bestaat uit een geïndexeerde jaarlijkse bijdrage die voldoende is om, over de gehele levenscyclus van een nieuwbouw AWBZ-voorziening, rente, afschrijvings- en instandhoudingsuitgaven bij een bezettingspercentage van 97% en bij een vastgestelde investeringsnorm te dekken. Waar onder het oude regime kapitaallasten van met vergunning gebouwde maar niet langer bestaande of leegstaande gebouwen voor nacalculatie in aanmerking kwamen, zal dat onder de nieuwe systematiek (in ieder geval vanaf 2018) niet meer zo zijn. De (normatieve) vergoeding voor kapitaallasten kan immers alleen in rekening worden gebracht als daadwerkelijk zorg wordt verleend. In haar brief van 1 juni 2011 is de minister specifiek op die problematiek ingegaan. Ze stelde vast dat leegstand, niet langer bestaande gebouwen en oude plankosten, voor zover ze hebben geleid tot (ver)nieuwbouw, kunnen samenhangen met de beleidsmatig gewenste verbetering van de privacy. Het gaat hierbij om gebouwen die zijn of worden vervangen omdat zij oranje of rood scoorden in de sector gehandicaptenzorg (ghz) of om gebouwen met meerpersoonskamers in de sector verpleging & verzorging (v&v). De minister gaf aan dat een deel van deze problematiek kan worden opgelost door de zogenoemde Bouwimpulsmiddelen 5. Instellingen die geen geslaagd beroep op de extra middelen hebben kunnen doen, zullen hun voornemen voor (ver)nieuwbouw moeten inpassen in de systematiek van het overgangsregime van de procentuele afbouw van de nacalculatie en de procentuele opbouw naar de NHC (een en ander passend binnen het daarvoor beschikbare budgettaire kader). Duidelijk is daarmee dat de overgangsregeling niet in een algemene voorziening voor boekwaardeproblemen zal voorzien. Voor één specifiek onderwerp, de compensatie voor immateriële vaste activa, heeft de minister een aanvullende regeling willen treffen, zo blijkt uit de brief van 1 juni 2011 en de daarop volgende aanwijzingen. De NZa heeft in navolging van de aanwijzing van 12 juli 2011 zoals gezegd de Beleidsregel Compensatie vaste activa vastgesteld. Deze beleidsregel voorziet conform de aanwijzing in bepaalde gevallen en onder voorwaarden in de mogelijkheid om versneld af te schrijven op resterende boekwaarde van gesloopte en leegstaande gebouwen en in de bekostiging van het verwijderen van asbest en oude plankosten. Het gaat daarbij om gebouwen waarvoor blijkens een nieuwe vergunning vervangende nieuwbouw is of wordt gepleegd. Voor compensatie komen in aanmerking: de restant boekwaarde per 31 december 2011 van spookgebouwen/ leegstaande gebouwen waarvoor vervangende nieuwbouw op basis van een goedkeuring is of wordt gerealiseerd; de werkelijke oude plankosten van lopende of na 2011 in gebruik genomen/te nemen bouwprojecten waarvoor een goedkeuring is afgegeven waarvan activering uiterlijk in de jaarrekening 2011 plaatsvindt. De werkelijke oude plankosten kunnen maximaal 75% van 14% van de bouwkosten uit het oorspronkelijk goedgekeurde bouwplan dat niet is uitgevoerd bedragen; 5 Zie Beleidsregel Invulling bouwimpuls (AWBZ) (CA-399) 6

7 de werkelijke kosten per 31 december 2011 van het verwijderen van asbest van lopende of na 2011 in gebruik genomen/te nemen vervangende nieuwbouw op basis van een goedkeuring. Indien kosten van het verwijderen van asbest voor vervangende nieuwbouw op basis van een goedkeuring zijn voorzien, komen voorzieningen voor kosten van het verwijderen van asbest, voor compensatie in aanmerking mits deze kosten op 31 december 2011 zijn geactiveerd in de jaarrekening De beleidsregel is uitsluitend van toepassing op activa die in eigendom zijn, of onderwerp van financial lease, en niet op gehuurde activa. De kapitaallasten die niet in aanmerking komen voor compensatie blijven onderdeel uitmaken van de nacalculatie die in het overgangsmodel naar integrale tarieven stapsgewijs wordt afgebouwd. Eventuele boekwaardeproblemen die ondanks de compensatieregeling en de overgangsregeling resteren zullen zoals hiervoor al aangegeven door de zorgaanbieders zelf moeten worden opgevangen. Bespreking van de bezwaren Aan de orde is of de NZa op goede gronden de gevraagde compensatie voor de locaties [vertrouwelijk ] en [vertrouwelijk ] heeft afgewezen. Op die vraag wordt hieronder voor de beide locaties afzonderlijk ingegaan. [vertrouwelijk ] De compensatie voor het gebouw [vertrouwelijk ] is afgewezen omdat er sprake is van een huursituatie en niet van eigendom, en het gebouw bovendien op 31 december 2011 niet volledig was gesloopt. Allereerst zal worden ingegaan op het eigendomsvereiste. In haar brief van 1 juni 2011 is de minister ingegaan op de verschillen tussen huur- en eigendomssituaties; de conclusie daarbij is dat er gezien de eigen verantwoordelijkheid van huurder en verhuurder in een huursituatie en gezien de grote verscheidenheid in soorten huurovereenkomsten geen parallel mag worden getrokken tussen huur en eigendom. In aansluiting daarop geeft de aanwijzing van de minister aan de NZa in (het met de herstelaanwijzing van 8 september 2011 gewijzigde) artikel 9 expliciet aan dat de NZa een compensatieregeling moet opstellen voor bestaande AWBZ instellingen met betrekking tot vaste activa waarvan zij economisch eigenaar 6 zijn en welke in de balans van de jaarrekening van de desbetreffende instellingen zijn opgenomen. De beleidsregel Compensatie bepaalt vervolgens in de toelichting bij artikel 2 dat deze niet van toepassing is op huursituaties. Een huurder draagt immers niet alle rechten en verplichtingen met betrekking tot een onroerende zaak en loopt geen risico van waardevermindering. In een huursituatie zal er van een boekwaardeprobleem ook geen sprake kunnen zijn, omdat het actief in dat geval niet op de balans zal staan. 6 Economisch eigendom betekent dat alle rechten en plichten (en het risico van waardeverandering) aan de economische eigenaar zijn overgedragen, zonder dat de onroerende zaak in juridische zin wordt geleverd. 7

8 De beleidsregel bepaalt dat compensatie wel aan de orde kan zijn als er sprake is van zogenoemde financial lease, mits die al in de balans van de jaarrekening over 2010 was verwerkt. In dit geval is het zo, aldus [vertrouwelijk ], dat er sprake is van een langdurige huurovereenkomst, waarbij de resterende boekwaarde voor rekening en risico van de huurder komt. De resterende boekwaarde van het tot aan het casco gesloopte verzorgingshuis [vertrouwelijk ] is in 2004 (toen vergunning werd verleend voor vernieuwbouw tot een verpleeghuis ) verwerkt in de huurprijs, die moet worden betaald aan eigenaar/verhuurder (en woningcorporatie) [vertrouwelijk ], bij welke het gebouw op de balans is opgenomen. Zelfs als zou moeten worden aangenomen dat daarmee alle rechten en verplichtingen op [vertrouwelijk ] zijn overgegaan (hetgeen niet zo is, nu het alleen gaat om de verwerking van resterende boekwaarde in de huurprijs, maar partijen voor het overige de gebruikelijke rechten en verplichtingen als verhuurder respectievelijk huurder houden) dan moet worden vastgesteld dat aan de voorwaarde van opgenomen zijn in de balans niet is voldaan. Los van het feit dat het vereiste van opname op de balans als harde voorwaarde uit de aanwijzing voortvloeit, moet een boekwaardeprobleem samenhangend met huur ook gezien algemeen geldende boekhoudkundige principes uit de jaarrekening blijken. De Raad voor de Jaarverslaggeving heeft aangegeven dat in verband met invoering van marktwerking in de zorg, met ingang van 1 januari 2010 ook zorgaanbieders hun jaarverslagen conform de geldende waarderingsregels dienen in te richten 7. Dit betekent een beleidswijziging ten opzichte van eerdere jaren, toen in de zorg minder strikt werd gecontroleerd of contractuele verplichtingen op correcte wijze in de jaarrekening waren verwerkt. Was het dus tot 2010 nog mogelijk om contractueel een financial lease constructie overeen te komen en de betalingen als huur in de boeken te verwerken, met ingang van 2010 werd de zorgaanbieder geacht een contractuele verplichting die feitelijk moet worden aangemerkt als financial lease in de balans te verwerken als economisch eigendom. Dat betekent dat de waarde moet worden geactiveerd als materieel vast actief en dat de betaalde huur moet worden aangemerkt als afschrijving op dat actief. Om een goed onderscheid te kunnen maken tussen verplichtingen die kunnen worden aangemerkt als huur en verplichtingen die als financial lease moeten worden gekwalificeerd, heeft de NZa de eis gesteld dat (conform de richtlijnen van de Raad) de verplichting op juiste wijze is opgenomen in de jaarrekening van Dat was immers het beoordelingsmoment voor de zorgaanbieder en diens accountant om vast te stellen hoe de 7 RJ-Uiting : ( ) De waardering van alle immateriële en materiële vaste activa, dus ook die activa waarvoor een integrale vergoeding wordt verkregen voor de afschrijvingskosten, vindt voortaan plaats overeenkomstig artikel 2:384 BW tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs dan wel actuele waarde. Zorginstellingen kunnen voor de waardering van immateriële en materiële vaste activa dus ook de actuele waarde hanteren. Tevens zijn de afschrijvingstermijnen van immateriële en materiële vaste activa niet langer gebaseerd op de in de bekostigingssystematiek voorgeschreven termijnen, maar op de verwachte gebruiksduur van het vast actief. 8

9 aangegane verplichten moesten worden geduid. In de nu voorliggende zaak is aan deze voorwaarde niet voldaan. De NZa concludeert aan de hand van het voorgaande dat het niet in de jaarrekening opgenomen zijn van een met de overeenkomst met [vertrouwelijk ] samenhangend actief terecht tot de conclusie heeft geleid dat er geen sprake is van financial lease, zodat gezien de voorwaarden van de beleidsregel compensatie niet aan de orde kan zijn. Dat hier geen sprake is van een situatie waarvoor de compensatieregeling is bedoeld, wordt bevestigd in brief van de minister van 1 juni. De minister heeft daarin gesteld dat, kort gezegd, het de verantwoordelijkheid van de huurder is om te zorgen dat het huurcontract beëindigd kan worden als (bijvoorbeeld als gevolg van hogere doorbelasting van kapitaallasten) de huurprijs niet meer door de nieuwe tarieven worden gedekt. Het is eveneens de verantwoordelijkheid van de huurder om de huur te kunnen beëindigen als de kwaliteit van het gehuurde gebouw dusdanig is dat de huurder te maken krijgt met leegstand, of als de prijs van het gehuurde niet in overeenstemming is met de kwaliteit daarvan, aldus de minister. Naast het feit dat niet is voldaan aan het eigendomsvereiste, is gebleken dat ook niet is voldaan aan het vereiste dat vervangende nieuwbouw moet zijn gepleegd. Zoals hiervoor al is aangegeven, volgt uit (artikel 4.1 onder a van) de beleidsregel Compensatie dat compensatie voor resterende boekwaarde alleen kan worden verleend indien er sprake is van vervangende nieuwbouw, welke begrip nader is gedefinieerd in artikel 3.9 van de beleidsregel. Blijkens een overgelegd adviesrapport beoordeelde het Bouwcollege het initiatief inzake [vertrouwelijk ] in 2005 als renovatie en aanvullende nieuwbouw. In de stelling dat de compensatieregeling ook van toepassing zou kunnen zijn op met vervangende nieuwbouw vergelijkbare situaties kan [vertrouwelijk ] niet worden gevolgd. Uit de aanwijzing van de minister volgt duidelijk dat zij een ruime interpretatie van de compensatieregeling heeft willen uitsluiten. Uit de toelichting bij artikel 9 van de aanwijzing blijkt dat de NZa er bij het opstellen van het beleid ieder geval van uit heeft moeten gaan dat het buiten gebruik stellen van de panden duidelijk moet zijn uit een vergunning. Uit de systematiek van de Wmg vloeit vervolgens voort, dat de NZa binnen de grenzen van een aanwijzing een eigen beleidsvrijheid heeft; de aanwijzing spreekt niet zonder reden van uitgangspunten voor een compensatieregeling. Dit betekent dat het de NZa vrij heeft gestaan om de uitgangspunten van de aanwijzing verder in te vullen met voorwaarden die zij van belang acht in verband met haar taken in het algemeen en in verband met andere opdrachten in de aanwijzing, zoals een budgetneutrale uitvoering. Voor de toetsing en concretisering van het criterium buiten gebruik gesteld zijn heeft de NZa als aanvullend vereiste vervangende nieuwbouw op basis van een goedkeuringsdocument in het beleid opgenomen. Zonder deze aanvullende voorwaarde zou het naar het oordeel van de NZa in het algemeen niet voldoende duidelijk zijn dat er sprake is van bouw die met overheidstoestemming buiten gebruik is gesteld. 9

10 Het zou dan immers mogelijk zijn om één willekeurige bouwvergunning in te zetten als bewijs voor meer en/of andere zorgplaatsen dan waar die betreffende vergunning op ziet en het gevolg zou zijn dat andere dan expliciet door de overheid bedoelde gebouwen (waaronder gebouwen waarmee nog NHC opbrengsten worden gegenereerd) versneld zouden kunnen worden afgeschreven. Dit is duidelijk niet het oogmerk van de regeling en kan evenmin als budgetneutraal worden aangemerkt. Samenvattend concludeert de NZa dat gezien het voorgaande in de bestreden beschikking op goede gronden is vastgesteld dat niet is komen vast te staan dat er sprake is van met eigendom gelijk te stellen financial lease. Dat betekent dat de afwijzing van de gevraagde compensatie op goede gronden heeft plaatsgevonden. Ook als wel sprake zou zijn geweest van eigendom zou het verzoek tot compensatie moeten worden afgewezen, omdat er geen sprake is van een gebouw waarvoor vervangende nieuwbouw is gepleegd. Of zoals [vertrouwelijk ] stelt bijzondere omstandigheden of gewekte verwachtingen aanleiding geven om desondanks tot toewijzing van de gevraagde compensatie over te gaan zal hierna nog aan de orde komen. [vertrouwelijk ] Voor gebouw [vertrouwelijk ] is volgens [vertrouwelijk ] ten onrechte aangenomen dat er geen sprake is van vervangende nieuwbouw; uit de overgelegde vergunning van het Bouwcollege blijkt volgens [vertrouwelijk ] er sprake is van (vervangende) nieuwbouw en daarnaast renovatie. [vertrouwelijk ] kan daarin echter niet gevolgd worden. In het voorgaande is al uiteengezet dat de compensatieregeling ziet op buiten gebruik gestelde panden die ofwel al zijn gesloopt (spookgebouwen) ofwel nog moeten worden gesloopt. De beleidsregel vermeldt in de toelichting op de artikelen 3.4 t/m 3.8 om de hiervoor genoemde redenen dat de betreffende panden in het kader van de vervangende nieuwbouw buiten gebruik moeten zijn gesteld. Van buiten gebruik gesteld zijn is voor wat betreft gebouw [vertrouwelijk ] geen sprake: het gebouw is begin 2012 na renovatie weer in gebruik genomen. Dat blijkt ook uit de door [vertrouwelijk ] overgelegde vergunning voor het project. Het Bouwcollege stelt daarin de investeringskosten vast op [vertrouwelijk ] waarvan ruim [vertrouwelijk ] wordt aangemerkt als kosten van renovatie. De nieuwbouw betreft, zo is tijdens de hoorzitting gebleken, uitsluitend de toevoeging van erkers. Dit betekent dat ook voor deze locatie niet is voldaan aan de voorwaarden van de beleidsregel, en dat de bestreden beslissing ook voor wat betreft locatie [vertrouwelijk ] in overeenstemming met het beleid is genomen. Vervolgens moet zoals aangekondigd nog worden beoordeeld of bijzondere omstandigheden of gewekte verwachtingen aanleiding geven om in afwijking van het beleid tot compensatie over te gaan. 10

11 Opgewekt vertrouwen? [vertrouwelijk ] stelt dat bij haar bij verschillende gelegenheden het vertrouwen is ontstaan dat de problematiek rond resterende boekwaarden zou worden opgelost. Daarmee doet zij een beroep op het zogenoemde vertrouwensbeginsel. Wil een dergelijk beroep kunnen slagen, dan moet blijkens rechtspraak een tot beslissen bevoegd orgaan uitdrukkelijk, ondubbelzinnig en ongeclausuleerd een toezegging hebben gedaan die bij de betrokkene een gerechtvaardigde verwachting heeft gewekt. Dat in de door [vertrouwelijk ] genoemde situaties een ongeclausuleerde toezegging moet worden gezien ten aanzien van haar specifieke situatie, is naar het oordeel van de NZa geenszins komen vast te staan. Integendeel, bij deze gelegenheden is kenbaar gemaakt dat in de toekomst over deze specifieke situatie nog een besluit zou worden genomen aan de hand van de dan geldende regels. Hierbij moet nog worden bedacht dat de doelstelling van het beleid (zoals uit de voorhangbrief, de aanwijzing en de beleidsregel blijkt) is, om een oplossing te treffen voor de boekwaarde van immateriële activa die vanwege de overgang naar meer marktwerking en de daar mee samenhangende verscherpte regelgeving ten aanzien van de jaarverslaglegging niet langer als zodanig in de jaarrekening van zorgaanbieders opgenomen kan blijven, en waarvoor bovendien de NHCsystematiek geen vergoeding biedt. In de hier besproken situatie is er nog wel sprake van NHC opbrengsten. De enkele constatering dat in het verleden bij andere zorgaanbieders een oplossing voor boekwaardeproblematiek is getroffen kan niet tot de conclusie leiden dat er sprake is van het niet gelijk behandelen van gelijke gevallen. Uit onderzoek van de NZa is gebleken dat de genoemde zaken de omzetting van annuïtaire naar lineaire afschrijving betreffen. Met de beleidsregel Beëindiging mogelijkheid wijziging afschrijvingssystematiek (CA ) is het beleid ten aanzien van dat onderwerp expliciet gewijzigd; de genoemde casus vielen onder het oude beleid. Bijzondere omstandigheden? Tenslotte moet nog worden bezien of, zoals [vertrouwelijk ] stelt, er sprake is van bijzondere omstandigheden. Uit de zogenoemde inherente afwijkingsbevoegdheid bedoeld in artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat een bestuursorgaan zoals de NZa af kan wijken van het geldende beleid als er sprake is van bijzondere omstandigheden en onverkorte toepassing van het beleid als gevolg van die omstandigheden zou leiden tot een voor de belanghebbende onevenredig bezwarende uitkomst. De door [vertrouwelijk ] (in haar brief van 31 mei 2012) genoemde omstandigheden betreffen samengevat het feit dat er is gehandeld in vertrouwen op door het Bouwcollege verleende vergunningen, waarbij geen rekening hoefde te worden gehouden met het feit dat het beleid ten aanzien van de bekostiging van kapitaallasten zou wijzigen. Dit is echter een omstandigheid die voor alle zorgaanbieders geldt en die [vertrouwelijk ] niet anders of meer dan andere zorgaanbieders treft. De aangevoerde omstandigheden kunnen dus niet als bijzonder worden aangemerkt. 11

12 Nu andere omstandigheden niet zijn gesteld en daarvan ook niet is gebleken, is er naar het oordeel van de NZa geen aanleiding om van het geldende beleid af te wijken in verband met bijzondere omstandigheden. Nadeelcompensatie op grond van het égalitébeginsel? Naar [vertrouwelijk ] stelt, wordt zij door de invoering van de NHC onevenredig benadeeld, en zou er reden zijn tot compensatie van dat nadeel. Het geheel van feiten en omstandigheden overziende, is er naar het oordeel van de NZa geen aanleiding om [vertrouwelijk ] in die stelling te volgen. Daarbij heeft de NZa mede in overweging genomen dat het onvoldoende aannemelijk is dat de door [vertrouwelijk ] genoemde boekwaarde inclusief de renovatiekosten van het gebouw [vertrouwelijk ] niet uit de NHC-vergoeding zouden kunnen worden afgeschreven over een periode van dertig jaar. CONCLUSIE Op grond van de voorgaande overwegingen is er naar het oordeel van de NZa geen reden om tegemoet te komen aan het bezwaar; de bestreden beslissing dient ongewijzigd in stand te blijven. Ingevolge artikel 105 van de Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg) kan een belanghebbende binnen zes weken na de datum van verzending van dit besluit beroep instellen bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA 's-gravenhage. Het beroep dient conform artikel 6:5 lid 1 Awb schriftelijk en ondertekend te worden ingediend en moet tenminste de volgende gegevens bevatten: naam en adres van de indiener, een omschrijving van het besluit waartegen het beroep zich richt en de gronden van het beroep. Indien beschikbaar dient een afschrift van het besluit te worden meegezonden. Hoogachtend, De Nederlandse Zorgautoriteit dr. M.C. Mikkers RA, directeur Strategie en Juridische Zaken 12