EUROPEES PARLEMENT WERKDOCUMENT. Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken. 4 februari 2003

Transcriptie

1 EUROPEES PARLEMENT Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken 4 februari 2003 WERKDOCUMENT over de VN-verdragen inzake drugs Commissie vrijheden en rechten van de burger, justitie en binnenlandse zaken Rapporteur: Kathalijne Maria Buitenweg DT\ doc PE

2 Inleiding Op 16 en 17 april 2003 komt de Economische en Sociale Raad van de Verenigde Naties op ministersniveau in Wenen bijeen. Een volgende bijeenkomst voor 2008 is reeds gepland. Deze bijeenkomsten vallen samen met de twee streefjaren voor het verwezenlijken van de doelstellingen die de Algemene Vergadering in 1998 is overeengekomen. Het jaar 2003 is vastgesteld als streefjaar voor nieuwe of verbeterde strategieën en programma's ter vermindering van de vraag naar drugs, die zijn opgesteld in nauwe samenwerking met de instanties voor volksgezondheid, welzijn en rechtshandhaving. Ook moeten uiterlijk in 2003 nationale wetgeving en programma's tot stand komen waarmee uitvoering wordt gegeven aan het actieplan tegen illegale vervaardiging van, handel in en misbruik van amfetamineachtige stimulantia en grondstoffen daarvoor, dat in 1998 door de Algemene Vergadering is goedgekeurd. Bovendien worden de landen die dit nog niet hebben gedaan, verzocht uiterlijk in 2003 nationale wetgeving en programma's tegen het witwassen van geld goed te keuren, die in overeenstemming moeten zijn met de desbetreffende bepalingen van het VN-verdrag tegen sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen van 1988, alsmede de in 1998 goedgekeurde maatregelen om het witwassen van geld tegen te gaan. Het tweede streefjaar is Dan willen de betrokken landen de illegale vervaardiging, afzet van en handel in de in de verdragen opgesomde stoffen hebben beëindigd of ten minste aanzienlijk verminderd. De conferentie in april 2003 kan daarom worden gezien als een belangrijke gelegenheid voor het bekrachtigen van het huidige beleid of voor het voorstellen van wijzigingen dan wel het kenbaar maken van voorbehouden. De Europese Unie zal vertegenwoordigd worden door een officiële delegatie, die hopelijk zal bestaan uit leden van de drie instellingen. Tegen deze achtergrond heeft het Europees Parlement besloten zijn opvatting kenbaar te maken inzake een aantal in Wenen te behandelen vraagstukken. Drie VN-verdragen Internationaal wordt het drugsbeleid bepaald door drie verdragen van de Verenigde Naties: het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen van 1961, het Verdrag inzake psychotrope stoffen van 1971 en het Verdrag van Wenen tegen sluikhandel in verdovende middelen van Het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen van 1961 bepaalt dat het bezit, het gebruik, de handel in, de distributie, de invoer, de uitvoer, de vervaardiging en de productie van verdovende middelen uitsluitend zijn toegestaan voor medische en wetenschappelijke doeleinden. Met het oog op daarop hebben de partijen bij het verdrag richtlijnen vastgesteld en internationale controleorganen belast met het toezicht op de naleving daarvan. In wezen voorziet de tekst in twee elkaar aanvullende vormen van ingrijpen en controle: de eerste, die van preventieve aard is, heeft betrekking op de legale wetenschappelijke en PE /6 DT\ doc

3 medische markt, terwijl de tweede, die van repressieve aard is, gericht is op de illegale handel, drugsmisbruik en drugsverslaving. Het toezicht op de legale markt berust op een aantal nationale en internationale preventieve maatregelen die gelden voor stoffen die worden aangemerkt als verdovende middelen (artikel 2 en 3). Op grond daarvan zijn de landen verplicht de controleorganen - de Commissie verdovende middelen van de Economische en Sociale Raad en het Internationaal Orgaan van toezicht op verdovende middelen (artikel 5 tot 18) - ramingen van de nationale behoefte aan verdovende middelen (artikel 19) en productiestatistieken (artikel 20) te verstrekken en regelmatig verslag uit te brengen over de situatie in hun land. De beteugeling van de illegale handel dient volgens het enkelvoudig verdrag uit 1961 te beginnen met het indammen van de teelt. De illegale productie van papaver, cocabladeren en cannabis vormt de belangrijkste bron voor de drugshandel. Aangezien een aanpak aan de bron onmogelijk blijkt, mikt het volkenrecht op ontmoediging door middel van repressieve maatregelen die drugshandelaren moeten afschrikken. Het enkelvoudig verdrag bevat daartoe drie bepalingen: een aanbeveling aan de partijen om ernstige overtredingen op het gebied van de drugshandel "adequaat" te bestraffen (artikel 36), een maatregel die verband houdt met de verbeurdverklaring van in beslag genomen stoffen (artikel 37) en maatregelen ten behoeve van internationale bijstand en samenwerking in strafzaken, vooral op het gebied van uitlevering (artikel 35). Deze samenwerking is uitgebreid met het Verdrag van Wenen van 1988 tegen sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen. Dit verdrag houdt in feite een verscherping in van de eerdere bepalingen inzake uitlevering (artikel 6), alsmede internationale wederzijdse rechtsbijstand (artikel 7), repressieve procedures (artikel 8) en de bepalingen inzake de illegale teelt (artikel 14). Daarnaast wordt een specifieke procedure ingesteld voor het opsporen van drugshandelaren via gecontroleerde leveringen (artikel 11) en worden nieuwe internationale misdrijven gedefinieerd, zoals het aanzetten tot strafbare handelingen. Met het verdrag van 1971, dat sterk lijkt op het enkelvoudig verdrag, wordt een duidelijk minder strenge internationale controle ingesteld voor "psychotrope" stoffen, die over het algemeen worden geproduceerd door de farmaceutische industrie. De overeenkomsten in formulering van beide teksten biedt daarom de mogelijkheid om wijzigingsvoorstellen op het enkelvoudig verdrag mutatis mutandis ook te laten slaan op het verdrag van Het verdrag van 1988, dat de eerdere verdragen aanvult en versterkt, is zeer omstreden. De verdragen van 1961 en 1971 zijn erop gericht het gebruik van "verdovende" en "psychotrope" stoffen te beperken tot medische en/of wetenschappelijke doeleinden. De partijen bij deze verdragen worden ertoe verplicht "strafbare feiten" te definiëren om het gebruik van bepaalde verdovende middelen te beheersen en de vervaardiging, de productie, de teelt, de invoer, de koop en het bezit aan toezicht te onderwerpen. Het verdrag van 1988 gaat verder: de partijen worden verplicht overtredingen van de verdragsbepalingen, waaronder het bezit, de koop en de teelt van illegale drugs voor persoonlijk gebruik, in hun nationale strafrecht aan te merken als misdrijven. In discussies op lokaal, regionaal, nationaal en Europees niveau over de doeltreffendheid en de gevolgen van het huidige drugsbeleid worden de VN-verdragen vaak aangevoerd als argument waarom veranderingen niet mogelijk zijn. Deze verdragen worden echter door de lidstaten opgesteld en geratificeerd en die lidstaten hebben ook de mogelijkheid amendementen voor te stellen en/of de verdragen in te trekken. DT\ doc 3/6 PE

4 Op de aanstaande conferentie zouden twee belangrijke vraagstukken moeten worden besproken: - een initiatief met het oog op een evaluatie van de doeltreffendheid van de drie VN-verdragen en de methoden die zijn gekozen voor de bestrijding van het drugsmisbruik, - de wenselijkheid van wijziging van het enkelvoudig verdrag inzake verdovende middelen van 1961, teneinde de classificering van de genoemde stoffen te rationaliseren. EVALUATIE Er bestaat waarschijnlijk mondiale consensus over dat de omvang van de door drugs aangerichte schade dringend moet worden verminderd. Er is echter veel discussie over de vraag of de gekozen methoden, namelijk vooral maatregelen om het illegale aanbod van en de vraag naar drugs terug te dringen, effect sorteren. Voorgesteld zou kunnen worden in 2004 een conferentie van de Verenigde Naties te organiseren om het effect van de VN-verdragen inzake drugs te evalueren en hieruit waar nodig lering te trekken voor de toekomst. Een dergelijke evaluatie zou nauwkeurig inzicht moeten geven in de doeltreffendheid van de VN-verdragen, met name wat betreft: - het terugdringen van zowel de verspreiding van als de vraag naar illegale drugs, - hun sociale en met de gezondheid verband houdende gevolgen, met name op het punt van de schadebeperkingsstrategie, - de drugsgerelateerde criminaliteit, zowel de kleine criminaliteit als de georganiseerde criminele netwerken, met alle gevolgen van dien voor de samenleving als geheel, onder andere voor de besluitvorming en op economisch en financieel gebied. WIJZIGING VAN DE VN-VERDRAGEN Het naast elkaar bestaan van het enkelvoudig verdrag en het verdrag uit 1971 heeft enkele onlogische resultaten opgeleverd, bijvoorbeeld het feit dat een plant (cannabis) die niet meer dan 3% van een stof bevat, strenger wordt behandeld dan de 100% zuivere stof (tetrahydrocannabinol oftewel THC). Om dit te corrigeren, is een reclassificering van bepaalde stoffen vereist. Met de reclassificering van bepaalde stoffen uit het enkelvoudig verdrag en een mogelijke reclassificering in het Verdrag van Wenen worden alleen de bepalingen inzake het gebruik gewijzigd en niet die inzake het teeltverbod (artikel 26 en 28 van het enkelvoudig verdrag). Het verbod op het telen van gewassen kan niet alleen door reclassificering worden afgeschaft, maar uitsluitend door amendering van het verdrag. Deze beperking, die geldt voor geteelde gewassen onder internationaal toezicht, maakt de reclassificeringstechniek voor natuurlijk geteelde drugs enigszins minder interessant. Artikel 47 van het enkelvoudig verdrag biedt de contractsluitende partijen de mogelijkheid om wijziging van het verdrag te verzoeken door middel van de amenderingsprocedure. Om het verdrag op korte termijn te verbeteren, is het artikel inzake reclassificering (artikel 3) het meest interessant. De in artikel 3 genoemde reclassificeringstechniek PE /6 DT\ doc

5 De in artikel 3 van het enkelvoudig verdrag genoemde reclassificeringstechniek is interessant omdat daarmee zowel de lijst van geclassificeerde stoffen als het daarvoor geldende regime gewijzigd kunnen worden. Bovendien kan hiervan op initiatief van een verdragsluitende partij op elk moment gebruik worden gemaakt en bestaat het voordeel dat een van de meest omstreden aspecten van het internationaal toezicht wordt aangepakt, namelijk de classificering van verdovende middelen in de schema's van het enkelvoudig verdrag. Er zij aan herinnerd dat in het verdrag meer dan honderd stoffen worden vermeld, die zijn ingedeeld in de volgende vier schema's: - schema I: omvat opiaten, zowel natuurlijke (opium) als semi-synthetische (morfine, heroïne), derivaten van coca (cocaïne) en cannabis (hasjiesj) alsmede tal van synthetische stoffen (pethidine, methadon, enz.), - schema II: omvat stoffen die voor medische doeleinden gebruikt worden en wegens het geringere gevaar van misbruik een minder streng regime vereisen. Hiertoe behoren een natuurlijk opiaat (codeïne) en synthetische stoffen (propiram, dextropropoxyfeen), - schema III: omvat vrijstellingen voor een reeks farmaceutische preparaten die vervaardigd zijn uit stoffen die niet tot misbruik of kwalijke effecten leiden. Dit geldt voor bepaalde poeders en vloeistoffen met een geringe dosis opium, - schema IV: omvat bepaalde drugs uit schema I die geacht worden bijzonder gevaarlijke eigenschappen en een uiterst beperkte therapeutische waarde te hebben. Hiertoe behoren zowel semi-synthetische opiaten (heroïne, desomorfine) als synthetische opiaten (ketobemidon en etorfine), alsmede cannabis en cannabishars. Deze schema's maken duidelijk dat het medisch gebruik het belangrijkste criterium is voor de classificering van een stof. Aangezien het beginsel wordt gehanteerd dat alleen het gebruik voor medische of wetenschappelijke doeleinden toegestaan is (artikel 4), worden planten of stoffen waarvoor dit niet geldt, automatisch als bijzonder gevaarlijk beschouwd. Dit geldt voor cannabis en cannabishars, die samen met heroïne zijn ingedeeld in groep IV met als enig argument dat zij gespeend zijn van therapeutische waarde. Dit is in elk geval betwistbaar, omdat cannabis tal van medische toepassingen kan hebben. Een van de meest fundamentele problemen met dit classificeringssysteem is de verschillende behandeling van verdovende middelen en psychotrope stoffen. Historisch gezien is dit een uitvloeisel van de weigering (met bijna een stem verschil tijdens het voorbereidend overleg over het enkelvoudig verdrag) om barbituraten in te delen bij de stoffen die onder internationaal toezicht vallen. Deze weigering ligt inderdaad gedeeltelijk ten grondslag aan het in 1971 in Wenen goedgekeurde verdrag inzake psychotrope stoffen. Om dit verdrag was verzocht door ontwikkelingslanden die het verschil niet inzagen tussen natuurlijke psychotrope stoffen (opium, coca, cannabis) en synthetische psychotrope stoffen van de farmaceutische industrie (amfetaminen, barbituraten, hallucinogenen, e.d.). Zo waren op dat moment barbituraten, amfetaminen en synthetische hallucinogenen (LSD 25, PHP, MBA, NDMA, enz.), die duidelijk sterker en verslavender zijn dan cannabis of cocabladeren, niet onderworpen aan enigerlei internationaal toezicht. Deze onrechtvaardige situatie was voor de VN aanleiding om psychotrope stoffen onder het toezichtsregime te laten vallen. DT\ doc 5/6 PE

6 De psychotrope stoffen zijn op grond van het Verdrag van Wenen (artikel 1) ingedeeld in vier groepen: - schema I: omvat gevaarlijke drugs die een ernstig gevaar voor de volksgezondheid vormen en een twijfelachtige of geen therapeutische waarde hebben. Hiertoe behoren synthetische hallucinogenen (LSD 25, DMT) en tetrahydrocannabinol (THC), - schema II: omvat stimulantia van het type amfetamine, met een beperkte therapeutische waarde, alsmede bepaalde pijnstillers zoals fencyclidine, dat voor de mens geen therapeutische waarde heeft, - schema III: omvat barbituraten met snelle of gemiddelde werking, die op grote schaal misbruikt worden, hoewel zij uit therapeutisch oogpunt nuttig zijn, - schema IV: omvat hypnotica, tranquillizers (benzodiazepine) en pijnstillers die een aanzienlijke afhankelijkheid teweegbrengen, maar hoofdzakelijk therapeutisch worden gebruikt. Ook voor deze classificering wordt het criterium van de therapeutische waarde gehanteerd, maar in feite is het uitgangspunt min of meer of een stof behoort tot een van de vier farmacologische groepen: hallucinogenen (schema I), amfetaminen (schema II), barbituraten (schema III) en tranquillizers (schema IV). Bij vergelijking valt op dat de classificeringen van verdovende middelen en psychotrope stoffen in het geheel niet overeenstemmen met de sociale en gezondheidsrisico's die van de betrokken producten uitgaan. Stoffen die slechts een geringe afhankelijkheid teweegbrengen, zijn ingedeeld bij de verdovende middelen, terwijl uiterst verslavende stoffen als psychotrope stoffen geclassificeerd zijn. Het is dan ook verrassend om vast te stellen dat volgens het internationale recht LSD, mescaline, psilocine en andere synthetische hallucinogenen (zoals DMT, STP) geen verdovende middelen, maar psychotrope stoffen zijn. Een nog mooier voorbeeld is dat de cannabisplant onder de gevaarlijkste verdovende middelen valt, terwijl het belangrijkste bestanddeel, tetrahydrocannabinol (THC), slechts als psychotrope stof te boek staat. Het valt moeilijk uit te leggen waarom een plant die niet meer dan 3% van een bestanddeel bevat, strenger wordt behandeld dan de 100% zuivere stof. Het zou daarom nuttig zijn om naar reorganisatie van deze schema's te streven, door de reclassificeringsprocedure toe te passen op een aantal verdovende middelen. Zo kunnen die worden overgeheveld van het ene schema naar een ander, worden ingedeeld bij de psychotrope stoffen of geheel en al worden geschrapt van de lijst van stoffen die onder internationaal toezicht vallen. De regels die gelden voor het voorstellen van wijzigingen op de schema's in het verdrag van 1961 zijn vermeld in artikel 3, dat de voorwaarden bepaalt voor wijziging van het toepassingsgebied van het internationaal toezicht. De Verenigde Staten hebben deze weg al eens bewandeld, toen zij de reclassificering van dextroproposyfeen voorstelden. Afgezien van bovenstaande technieken (reclassificering en amendering) bevatten de verdragen ook bepalingen inzake voorbehouden (die alleen kenbaar kunnen worden gemaakt op het moment van ondertekening, ratificatie of toetreding) en opzegging, wat te allen tijde mogelijk is. PE /6 DT\ doc