Integrale Kindcentra: de toekomst van het basisonderwijs

Transcriptie

1 Integrale Kindcentra: de toekomst van het basisonderwijs Lisa van der Maden Tilburg, mei 2016

2 Masterthesis Rechtsgeleerdheid Integrale kindcentra: de toekomst van het basisonderwijs Naam: ANR: Vak: 1 e lezer: Lisa van der Maden Masterthesis Rechtsgeleerdheid Prof. mr. P.J.J. Zoontjens Datum: 20 mei

3 INHOUDSOPGAVE Voorwoord 5 Afkortingenlijst 6 Hoofdstuk 1: Inleiding Probleemanalyse Probleemstelling Leeswijzer 10 Hoofdstuk 2: Theoretisch kader Het project Kindcentra Juridische ontwikkelingen Uitwerking juridisch kader Eén entiteit voor ontwikkelen en leren Het begrip ontwikkeling Toegangsrecht Huidige onderwijswet- en regelgeving Onderwijsrecht op internationaal niveau Artikel 23 van de Grondwet Onderwijswetgeving in sectorwetten Leerplicht, ouders en leerling Deelconclusie 20 Hoofdstuk 3: De knelpunten Organisatorische knelpunten Knelpunten uit de Wpo en Wkkp Medezeggenschap Toezicht Veranderingen binnen de Wpo en Wkkp Financiële knelpunten Knelpunten vanuit de Grondwet 24 3

4 3.3 Inhoudelijke knelpunten Bezwaren en voordelen Deelconclusie 27 Hoofdstuk 4: Een nieuw juridisch kader Oplossingen knelpunten Nieuwe bepalingen omtrent de medezeggenschap Nieuwe bepalingen omtrent toezicht Oplossingen op financieel vlak Oplossingen op inhoudelijk vlak Andere modellen denkbaar? Aanpassing sectorwetten Aanpassing van de Grondwet? De AWO als oplossing? Deelconclusie 42 Hoofdstuk 5: Conclusies & aanbevelingen Conclusies Aanbevelingen 46 Literatuurlijst 47 Bijlage 49 Bijlage A 4

5 VOORWOORD Na mijn hbo-opleiding Rechten en de Premaster Rechtsgeleerdheid aan Tilburg University te hebben afgerond, ben ik nu toegekomen aan het slotstuk van mijn Master Rechtsgeleerdheid: de masterthesis. Mijn masterthesis is geschreven in het kader van het onderwijsrecht. Dit is voor andere studenten wellicht niet een standaard rechtsgebied om over te schrijven en daarom des te meer het bestuderen waard. Het vak onderwijsrecht sprak mij erg aan, misschien ook wel omdat mijn vader in het basisonderwijs werkzaam is. Ik vind het belangrijk dat kinderen op een goede manier ontwikkelen en leren en daarom was ik erg benieuwd naar de uitkomst van mijn onderzoek over dit nieuwe project: Kindcentra 2020, waarin ontwikkeling van kinderen tot twaalf jaar centraal staat. Benieuwd wat dit project inhoudt en hoe dit zich juridisch kan en gaat ontwikkelen? Wilt u daarnaast meer weten over de knelpunten die dit project met zich meebrengt? Deze masterthesis gaat hier uitgebreid op in. Ik wil graag mijn woord van dank uitspreken. In het bijzonder bedank ik de heer Zoontjens, hoogleraar aan Tilburg University, voor het zijn van een goede thesisbegeleider door zijn goede feedback op mijn stukken. Daarnaast wil ik hem ook bedanken voor de interesse die hij in mij heeft gewekt op het gebied van onderwijsrecht. Verder wil ik alle hoogleraren en docenten aan Tilburg University bedanken voor het doceren in de verschillende vakken en alle medestudenten voor het mede mogelijk maken van de leerzame maar tevens gezellige studententijd. Ik wens u veel leesplezier! Lisa van der Maden Tilburg, mei

6 AFKORTINGENLIJST AWO Gw EVRM IVRK Lpw MvT Whw Wkkp Wms Wor Wot Wpo Wvo Algemene Wet Onderwijs Grondwet Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind Leerplichtwet Memorie van Toelichting Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen Wet medezeggenschap op scholen Wet op de ondernemingsraden Wet op het onderwijstoezicht Wet op het primair onderwijs Wet op het voortgezet onderwijs 6

7 HOOFDSTUK 1: INLEIDING Het onderwijs en vooral het onderwijssysteem is continu aan verandering onderhevig. Er wordt nagedacht over hoe het onderwijs steeds kan worden aangepast aan de huidige tijdsgeest in onze steeds drukker wordende samenleving. In het kader hiervan is een project opgestart. Dit wetenschappelijke onderzoek richt zich op dat project. Deze inleiding geeft de aanleiding van het onderzoek weer en daarnaast worden de hoofdvraag en deelvragen van het onderzoek uiteengezet. Tot slot volgt een leeswijzer Probleemanalyse Centraal in dit onderzoek staat een recentelijk opgestart project: Kindcentra Vanuit het belang van een optimale ontwikkeling van kinderen de burgers van de toekomst streven partijen naar integrale voorzieningen voor alle kinderen (en hun ouders) van nul tot en met twaalf jaar, aldus de website van het project. 1 Het is de bedoeling dat deze kindcentra een combinatie gaan bieden van kinderopvang, peuterspeelzalen en basisonderwijs. Vanuit pedagogische motieven acht men het wenselijk dat het primair onderwijs hierop wordt aangepast. Zoals blijkt uit het onlangs verschenen boek van de Regiegroep Kindcentra 2020 voldoet het huidige stelsel niet meer en biedt het nieuwe stelsel meer mogelijkheden voor kinderen, hun ouders en de samenleving als geheel. 2 Op de plannen voor de kindcentra zal ook de huidige wet- en regelgeving moeten worden aangepast. Uit het boek over de kindcentra blijkt dat de wijziging van het huidige stelsel twee kernelementen kent 3 : 1. Toegangsrecht. Ieder kind krijgt recht op (gratis) toegang tot kinderopvang, voor een minimum aantal uren. Dit toegangsrecht is geldig bij alle voorzieningen voor jonge kinderen (dagopvang, buitenschoolse opvang of een kindcentrum). Daarnaast kunnen ouders aanvullende kinderopvang inkopen Eén organisatie voor ontwikkelen en leren. Kindcentra worden wettelijk verankerd. In een kindcentrum wordt zowel kinderopvang als primair onderwijs aangeboden. 5 Bovenstaande plannen krijgen steeds meer vorm. Onlangs, op 9 oktober 2015, is een 1 Website Kindcentra 2020, zie 2 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

8 symposium gehouden over de kindcentra. Tijdens dit symposium is ook het boek gepresenteerd. Het boek biedt de contouren voor een Wet kindcentra, beschrijft de pedagogische uitgangspunten voor een kindcentrum, biedt oplossingen voor de belemmeringen op het gebied van arbeidsverhoudingen en medezeggenschap in kindcentra, laat zien hoe kindcentra een ankerpunt kunnen zijn binnen het sociaal domein en berekent hoeveel deze plannen kosten. 6 Het belangrijkste punt voor dit onderzoek betreft uiteraard het juridisch kader. Hoe moet dit kader worden vormgegeven? Hoofdstuk 4 van het boek Kindcentra 2020, een realistisch perspectief biedt de aanzet voor een juridisch kader om kindcentra in te richten en het toegangsrecht, zoals hierboven genoemd, in te voeren. Er wordt een aantal richtinggevende uitgangspunten gehanteerd en randvoorwaarden genoemd. Dit juridisch kader staat nog in zijn startblokken. Met de introductie van de kindcentra zullen zich verschillende problemen kunnen voordoen. Binnen de school gaat dan immers ook kinderopvang plaatsvinden en zal het onderwijs verbonden worden met andere activiteiten. Dit kan problemen opleveren op organisatorisch vlak. Door middel van een kindcentrum wordt een nieuwe entiteit voor ontwikkelen en leren opgericht. Op deze manier wordt aan de sectoren onderwijs en kinderopvang een nieuwe innovatieve en sectorverbindende organisatie toegevoegd. 7 Wat voor organisatie wordt dit? Wat zijn dan de consequenties ervan voor het personeel, voor de medezeggenschap, voor openbaar dan wel bijzonder onderwijs? Als intensief wordt samengewerkt tussen een school en kinderopvang, stuit dit bovendien op grenzen van de sterk verschillende financiële en juridische kaders. 8 Hoe zit het met de bekostiging? Daarnaast kunnen ook problemen ontstaan op inhoudelijk vlak. Hoe kan onderwijs worden onderscheiden van andere activiteiten in een dergelijke nieuwe organisatie, als alles onder elkaar valt? Er geldt immers wel een leerplicht voor kinderen tot zestien jaar. Deze problemen vormen het centrale punt van het onderzoek. Hoe zouden deze kunnen worden opgelost? Het doel van het onderzoek is het opstellen van een (uitgebreider) juridisch kader wat betreft het voorstel tot kindcentra. Op onderliggende knelpunten zal een antwoord 6 Website Kindcentra 2020, zie 7 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

9 moeten worden gezocht en deze knelpunten zien op de juridische problematiek achter de kindcentra. Om de knelpunten, die hiervoor zijn genoemd, aan te pakken, is een verandering van de huidige onderwijswet- en regelgeving nodig op het gebied van primair onderwijs. De plannen die in de probleemanalyse worden genoemd, moeten kunnen worden verwezenlijkt en dit is dan ook het doel van dit onderzoek. Op organisatorisch, juridisch, financieel en inhoudelijk vlak dient te worden bekeken hoe de knelpunten opgelost kunnen worden. 1.2 Probleemstelling De probleemstelling, ofwel de hoofdvraag van het onderzoek, volgt uit het probleem dat hierboven is geschetst. Het nieuwe initiatief van de kindcentra zal leiden tot een verandering van de onderwijswet- en regelgeving, aangezien er veranderingen zullen plaatsvinden op organisatorisch, financieel, juridisch en inhoudelijk vlak. Deze veranderingen zorgen voor knelpunten in het huidige stelsel. Hoe kunnen problemen op deze gebieden worden opgelost en wat zijn de consequenties van de veranderingen? Onderstaande vraag vormt de leidraad van het onderzoek: Hoe kan het juridisch kader van de zogenaamde Kindcentra 2020 worden uitgewerkt, rekening houdende met de actuele onderwijswet- en regelgeving en in hoeverre dienen hierin wijzigingen te worden aangebracht, zodat problemen op organisatorisch, juridisch, financieel en inhoudelijk gebied worden voorkomen? De bovenstaande hoofdvraag zal worden beantwoord middels deelvragen. Deze deelvragen ondersteunen de hoofdvraag. De deelvragen worden hieronder weergegeven. 1. Wat zijn de zogenaamde Kindcentra en wat zijn de juridische ontwikkelingen hieromtrent? 2. Hoe zit de huidige onderwijswet- en regelgeving in elkaar als het gaat om het primair onderwijs? 3. Welke problemen liggen aan het initiatief ten grondslag en welke (juridische) bezwaren kunnen geuit worden met betrekking tot kindcentra? Deze deelvraag zal ingaan op de knelpunten op organisatorisch, financieel, juridisch en inhoudelijk vlak. Voornamelijk het juridische vlak zal hierbij worden uitgelicht. 4. Welke veranderingen dienen te worden aangebracht in de huidige 9

10 onderwijswet- en regelgeving en hoe dient het juridisch kader omtrent kindcentra eruit te zien? 1.3 Leeswijzer De volgende hoofdstukken behandelen ieder een deelvraag, behalve het tweede hoofdstuk. Het tweede hoofdstuk behandelt namelijk het theoretisch kader en hierbinnen vallen zowel de eerste als de tweede deelvraag. Ingegaan wordt op de vraag wat het project Kindcentra 2020 precies inhoudt en daarnaast wordt het theoretisch kader als het gaat om de huidige onderwijswet- en regelgeving beschreven. Deelvraag drie volgt in hoofdstuk drie. In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de juridische knelpunten die integrale kindcentra met zich meebrengen. De inhoudelijke, financiële en organisatorische knelpunten komen hierbij aan bod. In hoofdstuk vier wordt de vierde en tevens de laatste deelvraag besproken. Hier worden juridische oplossingen gegeven op de eerder gestelde knelpunten: hoe moet de onderwijswet- en regelgeving worden aangepast? Dit mondt uiteindelijk uit in conclusies en aanbevelingen. Deze kunnen worden teruggevonden in het vijfde hoofdstuk. 10

11 HOOFDSTUK 2: THEORETISCH KADER Voordat inhoudelijk kan worden ingegaan op de inhoudelijke vraagstukken die de Kindcentra met zich meebrengen, is het eerst van belang dat duidelijk wordt wat het project Kindcentra 2020 zelf precies inhoudt. Wat zijn die zogenaamde kindcentra en wat zijn de juridische ontwikkelingen hieromtrent? En hoe zit de huidige onderwijsweten regelgeving in elkaar als het gaat om het primair onderwijs? De eerste twee deelvragen komen dan ook aan bod. De eerste paragraaf beschrijft de eerste deelvraag. In de tweede paragraaf wordt dan nader ingegaan op de juridische ontwikkelingen omtrent de kindcentra. De hierop volgende paragrafen gaan in op de huidige onderwijswet- en regelgeving in het basisonderwijs. 2.1 Het project Kindcentra 2020 Zoals ook in de inleiding al is aangegeven, moeten de nieuwe kindcentra zorgen voor integrale voorzieningen voor kinderen van nul tot en met twaalf jaar. Volgens de initiatiefnemers van het project Kindcentra 2020 zijn de voorzieningen voor ontwikkeling en educatie aan heroverweging toe. 9 Waarom voldoet het huidige stelsel niet meer? De belangen van kinderen, hun ouders en de samenleving zijn veranderd. Een stelselwijziging maakt het mogelijk om een betere samenleving tussen voorzieningen te bieden, aldus de Regiegroep. 10 Zorg, opvoeding en onderwijs wordt dan aangeboden vanuit één organisatie, onder één leiding vanuit één team. Deze organisatie zal dan zowel kinderopvang als onderwijs kunnen bieden en binnen haar muren kindnabije zorg kunnen organiseren. 11 De introductie van deze nieuwe kindcentra kent, zoals in de inleiding al is aangegeven, twee kernelementen: het toegangsrecht en één organisatie voor ontwikkelen en leren. Deze kernelementen vloeien voort uit de visie van de Regiegroep voor Kindcentra. Voor een goed stelsel zijn, naar aanleiding van de twee kernelementen, tien elementen volgens de Regiegroep cruciaal in de vormgeving van Kindcentra : 1. Het belang van het kind staat voorop, net als de keuzevrijheid door ouders. 9 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

12 Daarnaast zijn ook andere belangen van ouders, van de samenleving van nu en die van de toekomst geborgd in het stelsel. 2. Ieder kind van nul tot en met twaalf jaar krijgt een ontwikkelrecht: een recht op toegang tot pedagogische voorzieningen. Hierbij wordt een onderverdeling gemaakt tussen peuters, kleuters en basisonderwijskinderen. Kindcentra zijn toegankelijk voor alle kinderen en kent geen financiële drempels. Het beschikbare overheidsbudget moet stabiel zijn. 3. Het Kindcentrum 2020 is een voorziening voor ontwikkeling en educatie voor álle kinderen van nul tot en met twaalf jaar met doorlopende ontwikkelingslijnen en goede dagarrangementen. Hiervoor is samenhang tussen de voorzieningen nodig. 4. Er is één wettelijk en financieel kader nodig voor organisaties die ervoor kiezen in een kindcentrum samen te gaan. Dit om ervoor te zorgen dat de huidige schotten tussen organisatie van primair onderwijs, kinderopvang en peuterspeelzalen komen te vervallen. Al deze organisaties gaan samen in een kindcentrum als één rechtspersoon. Eén wettelijk kader leidt ook tot één toezichtkader en één vorm van medezeggenschap. Het wettelijk kader gaat uit van de gelijkwaardigheid tussen de sectoren onderwijs en kinderopvang. 5. Ouders kunnen kiezen voor een kindcentrum. Er is naast de leerplicht sprake van een toegangsrecht. Er is dus geen toegangsplicht. 6. Een kindcentrum is één instituut voor ontwikkeling en educatie voor kinderen van nul tot en met twaalf jaar. Binnen de rechtspersoon is dus ook sprake van één regie. 7. Er is sprake van integrale huisvesting, wat betekent dat gemeenten één Integraal Huisvestingsplan moeten zullen maken. De huisvesting moet zorgen voor ondersteuning van het concept van één regie, één manier van denken en één team. 8. Er moet een lokale samenhang en verbinding zijn. De gemeente heeft hierin een regisserende functie. 9. Alle medewerkers van het Kindcentrum 2020 vallen onder dezelfde cao met bijpassende beroepsprofielen. Het Kindcentrum wordt een professionele organisatie. 10. Het Kindcentrum 2020 biedt een kernarrangement (met het toegangsrecht en de leerplicht) voor alle kinderen. Hierdoor moeten kinderen zich optimaal kunnen 12

13 ontwikkelen. Ook wordt een aanvullend arrangement geboden voor bijvoorbeeld ouders die meer uren wensen af te nemen in verband met hun werk. Een zorgarrangement behoort ook tot de mogelijkheden. Bovenstaande visie klinkt realistisch en haalbaar. Toch brengt deze visie knelpunten met zich mee. Op verschillende gebieden zijn hier al oplossingen voor bedacht, zo ook op juridisch gebied. De volgende paragraaf ziet op de juridische ontwikkelingen op het gebied van het project omtrent de nieuwe kindcentra met als uitgangspunt dat de huidige wet- en regelgeving zal moeten worden aangepast. 2.2 Juridische elementen De twee eerder genoemde kernelementen (het toegangsrecht en één organisatie voor ontwikkelen en leren) vormen de basis voor een juridisch kader. Het toegangsrecht betekent dat ieder kind het recht op toegang heeft tot een kindcentrum en van alle voorzieningen gebruik kan maken. Daarnaast vormt een kindcentrum een nieuwe entiteit. In het boek van de Regiegroep wordt het begrip kindcentrum gedefinieerd. Het kindcentrum is een organisatie die zowel ruimte biedt aan de verzorging van primair onderwijs als kinderopvang: een nieuwe entiteit voor ontwikkelen en leren. 13 Er wordt dus in feite een nieuwe organisatie aan de huidige sectoren onderwijs en kinderopvang toegevoegd. Scholen kunnen ervoor kiezen om school te blijven of op te gaan in een kindcentrum. 14 Dit geldt ook voor kinderopvangorganisaties. Kindcentra worden aan het bestaande palet van voorzieningen toegevoegd. 15 Voor het introduceren van kindcentra moet de huidige onderwijswet- en regelgeving wel worden aangepast. 16 Op dit moment is de beoogde vorm 17 hiervan namelijk niet mogelijk. De huidige praktijk legt immers beperkingen op aan vergaande en fundamentele samenwerking tussen onderwijs en kinderopvang. 18 Een nieuw stelsel is dan ook van belang en er moet dus een nieuw wettelijk kader voor worden gecreëerd. In het boek van de Regiegroep wordt een aanzet gegeven voor een juridisch kader. Dit 13 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Vermeulen & Zoontjens 2016, p Zie bijlage A. 18 Van Rozendaal e.a. 2015, p

14 juridisch kader maakt het mogelijk om kindcentra in te richten en het toegangsrecht in te voeren. 19 Er worden daarbij uitgangspunten en randvoorwaarden gecreëerd, wat uiteindelijk leidt tot een juridisch kader Uitwerking juridisch kader Het door de Regiegroep opgestelde juridische kader laat zien wat de mogelijke juridische constructies zijn binnen de kaders van de huidige wet- en regelgeving, welke belemmeringen er fiscaal/juridisch zijn en hoe deze belemmeringen weggenomen kunnen worden. 20 In hoofdstuk 3 komen deze knelpunten aan bod. Voor nu is het belangrijk dat we bekijken welke veranderingen in het huidige stelsel moeten worden doorgevoerd Eén entiteit voor ontwikkelen en leren Allereerst moet worden bekeken hoe de vergaande samenwerking vorm moet krijgen. Er is één nieuwe, integrale entiteit van een kindcentrum, hoe moet dit tot uiting komen in de wet- en regelgeving? Er is sprake van een nieuwe organisatie, naast andere, reeds bestaande, organisaties. Dit betekent dat de andere organisaties met een andere vorm van samenwerking of organisaties die los van andere partijen functioneren ook mogelijk blijven. Om doorgang te geven aan kindcentra is medewerking van veel partijen nodig. Om er een geheel van te maken, moeten kinderopvang en onderwijs voor kinderen van nul tot en met twaalf jaar integraal worden aangeboden. Dit betekent dat basisonderwijs en kinderopvang, maar ook voorschoolse educatie en de peuterspeelzaal gezamenlijk worden aangeboden. Dat houdt niet in dat alle afzonderlijke organisaties komen te vervallen, maar deze kunnen gezamenlijk integraal onderwijs aanbieden. Als dit niet mogelijk is, dan blijft de traditionele vorm van onderwijs mogelijk (dus alles afzonderlijk). Het doel is om een kindcentrum (als zijnde één entiteit) van overheidswege te bekostigen; het is bijvoorbeeld afhankelijk van politieke keuzes welke uren precies worden bekostigd en wat de hoogte is van eventuele ouderbijdrages. Hiernaast is het van belang dat bestaande vormen van samenwerking niet mogen worden doorkruist. 21 Een regiefunctie van de (de)centrale overheid lijkt gewenst, gezien de benodigde aanpassingen in wet- en regelgeving, inrichting van 19 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

15 organisaties en bijvoorbeeld de aanpassing van cao s Het begrip ontwikkeling De term ontwikkeling die centraal staat in het kindcentrum zou kunnen worden omschreven als het geheel van activiteiten van en voor kinderen van nul tot en met twaalf jaar (waaronder het leerplichtig onderwijs) dat zowel spelen, recreatief bezig zijn, als leren kan omvatten en dat in een doorgaande lijn bijdraagt aan de (verdere) ontplooiing van de persoonlijkheid, talenten en geestelijke en lichamelijke vermogens van het kind. 22 Ontwikkeling omvat dus meer dan alleen leerplichtig onderwijs, wat betekent dat de overheid niet verplicht is het meerdere te bekostigen. Dit geldt voor de zogenaamde ontwikkelingsactiviteiten, die niet aan te merken zijn als leerplichtig onderwijs en naar hun aard evenmin kunnen worden gelijkgesteld met algemeen vormend middelbaar onderwijs of hoger onderwijs. 23 Dit volgt uit artikel 23 van de Grondwet (hierna: Gw). Het gevolg hiervan is dat bij eventuele incorporatie van dergelijke activiteiten, een aparte behandeling is vereist. Toch ligt het begrip ontwikkeling niet ver van het begrip onderwijs vandaan, ook al zijn er wel degelijk verschillen. In artikel 8 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: Wpo) staat dat het basisonderwijs zodanig moet worden ingericht dat de leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doorlopen. Uit het tweede lid van dat artikel komt daarnaast naar voren wat onder een ontwikkelingsproces wordt verstaan. De overheid zal moeten bekijken of en hoe zij tot bekostiging overgaat als het gaat om ontwikkelactiviteiten die buiten het leerplichtig onderwijs vallen. Er zal aansluiting gezocht moeten worden bij de huidige onderwijswet- en regelgeving Toegangsrecht Zoals al eerder gezegd, is het toegangsrecht tot kindcentra in het belang van ieder kind. Voor een doorlopende ontwikkeling moeten er stevige voorwaarden worden gecreëerd. 24 Om hieraan te voldoen, ligt het voor de hand dat de verantwoordelijkheid hiervoor bij één ministerie komt te liggen. Verschillende bepalingen moeten dan ook worden geïntegreerd. In plaats van onderwijsrecht is er dan meer sprake van een 22 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

16 ontwikkelrecht. Ieder kind krijgt daarmee buiten de leerplichtige onderwijstijd een toegangsrecht op het volgen van een aantal uren ontwikkeling per jaar (880 uur voor kinderen van nul tot vier jaar en 500 uur voor kinderen van vier tot en met twaalf jaar wat betreft opvangtijd). De onderwijstijd bedraagt dan gemiddeld 940 uur per jaar. 25 Het is niet verplicht om gebruik te maken van dit toegangsrecht; ouders kunnen kiezen of zij volledig, gedeeltelijk of in het geheel geen aanspraak maken op dit toegangsrecht. 26 Ook kunnen ouders zelf kiezen waar zij dit toegangsrecht afnemen: het kan zowel bij een kindcentrum als bij een traditionele kinderopvang. 27 Eigenlijk kan hieruit worden geconcludeerd dat het de bedoeling is dat voor en naast het reeds bestaande leerplichtig onderwijs, ook het recht bestaat om ontwikkeltijd af te nemen. 28 Dit is dan het toegangsrecht. Er zullen dus veranderingen moeten worden doorgevoerd, willen de nieuwe kindcentra doorgang kunnen krijgen. Voordat kan worden bekeken waar de knelpunten liggen, zal eerst duidelijk moeten worden hoe de huidige onderwijswet- en regelgeving in elkaar steekt. 2.3 Huidige basisonderwijswet- en regelgeving De basis van het onderwijsrecht is terug te vinden in zowel de Gw als op internationaal niveau. In deze paragraaf zal eerst kort worden beschreven hoe het onderwijsrecht op internationaal niveau is vormgegeven. Hierna komt de nationale wet- en regelgeving aan de orde Onderwijsrecht op internationaal niveau Het recht op onderwijs is verankerd in het internationale recht. Een belangrijk verdrag waarin het recht op onderwijs is vastgelegd is het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). 29 In artikel 2 van het Eerste Protocol is de belangrijkste grondbepaling opgenomen: Niemand mag het recht op onderwijs worden ontzegd. Bij de uitoefening van alle functies die de Staat in verband met de opvoeding en het onderwijs op zich neemt, eerbiedigt de Staat het recht van ouders om zich van die 25 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Huisman e.a. 2014, p

17 opvoeding en van dat onderwijs te verzekeren, die overeenstemmen met hun eigen godsdienstige en filosofische overtuigingen. Dit artikel waarborgt het recht op onderwijs, waardoor een ieder het recht heeft op toegang tot het onderwijs. Daarnaast waarborgt het artikel ook het vrije schoolkeuzerecht voor de ouders; ouders mogen vrij kiezen naar welke school hun kind gaat, mits het een reeds bestaande school is. 30 Naast het EVRM bestaan er ook bepalingen in het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: IVRK). Artikel 28 benadrukt het recht op onderwijs en verplicht bijvoorbeeld in het eerste lid, sub a, dat primair onderwijs voor iedereen gratis beschikbaar moet worden gesteld. In artikel 29 komen doelen van het onderwijs aan bod. Uit dit artikel kan worden opgemaakt dat de ontwikkeling van het kind erg belangrijk is. Zo staat in het eerste lid, sub a, dat het onderwijs gericht dient te zijn op de zo volledig mogelijke ontplooiing van de persoonlijkheid, talenten en geestelijke en lichamelijke vermogens van het kind. In meer verdragen wordt ingegaan op het recht op onderwijs. Het verbod op discriminatie is een belangrijk en vaak terugkomend aspect. In Nederland haakt hier de Algemene wet gelijke behandeling op in. Hierover bestaan ook Europese bepalingen, zoals Richtlijn 2000/43/EG Artikel 23 van de Grondwet Artikel 23 van de Gw vormt de basis van het Nederlandse onderwijsrecht. Uit dit artikel blijkt het duale stelsel van ons onderwijsbestel. 32 Het duale stelsel gaat uit van twee elkaar complementerende taken : het van de overheid uitgaande openbaar onderwijs, en het van het privaat initiatief uitgaande bijzonder onderwijs. 33 Het openbaar onderwijs wordt door de overheid bekostigd en dient voor een ieder toegankelijk en bereikbaar te zijn. Bijzonder onderwijs wordt opgericht door individuen en particuliere organisaties via het privaatrecht en wordt door eigen statuten en voorschriften geregeld. 34 Een bijzondere school heeft doorgaans de vorm van een stichting of een vereniging, aangezien er geen winstoogmerk is. Bijzondere scholen worden, mits ze 30 Huisman e.a. 2014, p Huisman e.a. 2014, p Huisman e.a. 2014, p Huisman e.a. 2014, p Huisman e.a. 2014, p

18 voldoen aan de wettelijke vereisten, wel door de overheid bekostigd. De bevoegdheid om een bijzondere school op te richten komt voort uit de vrijheid van onderwijs. Dit bestaat uit drie delen: er is een vrijheid van stichting (het recht om een school op te richten, artikel 23, tweede lid, van de Gw), de vrijheid van richting (de vrijheid om een bepaalde godsdienst of levensovertuiging in het onderwijs tot uitdrukking te brengen, en op die grond leerlingen en personeel te selecteren, artikel 23, vijfde en zesde lid, van de Gw) en de vrijheid van inrichting (de vrijheid om een eigen onderwijsmethode te kiezen, een eigen bestuursmodel, kwaliteitsdoelstellingen, enzovoorts). 35 Artikel 23 van de Gw betreft een uitgebreid artikel, waarin veel voor het Nederlandse onderwijsbestel wordt bepaald. Het initiatief omtrent de Kindcentra 2020 heeft hier dan ook rekening mee te houden. Naast de Gw bestaan er ook verschillende sectorwetten in het kader van onderwijs. De volgende paragraaf gaat hier nader op in Onderwijswetgeving in sectorwetten De onderwijswetgeving in Nederland is opgedeeld in sectorwetten. Zo zijn er de Wet op het primair onderwijs (Wpo), de Wet op het voortgezet onderwijs (Wvo), de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (Whw), de Wet op het onderwijstoezicht (Wot) en de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wkkp). Iedere wet heeft zijn eigen bepalingen omtrent bijvoorbeeld de vormgeving van het onderwijs, financiële aspecten en toelatingsbepalingen. Deze scriptie zal zich voornamelijk richten op de Wpo en de Wet kinderopvang, aangezien kindcentra zich richten op kinderen van nul tot en met twaalf jaar en dus zien op het basisonderwijs. Zoals eerder besproken, wordt een onderscheid gemaakt tussen bijzonder en openbaar onderwijs. Dit volgt uit artikel 23 van de Gw. Er komen echter ook steeds vaker mengvormen voor, zoals een samenwerkingsbestuur en een samenwerkingsschool. 36 Ook een stichting voor openbaar onderwijs komt vaak voor. Dit zijn openbare scholen die worden ondergebracht in aparte, privaatrechtelijke rechtspersonen. 37 Dit betekent 35 Huisman e.a. 2014, p Huisman e.a. 2014, p Huisman e.a. 2014, p

19 dat er geen rechtstreekse financiële band meer is tussen de gemeente en de rechtspersoon, wat vroeger wel het geval was, aangezien het college van burgemeester en wethouders de openbare scholen in hun gemeente vaak bestuurde. De bekostiging verloopt bij een stichting voor openbaar onderwijs rechtstreeks van de Rijksoverheid naar de rechtspersoon en de gemeente is dus in beginsel niet meer verantwoordelijk voor bijvoorbeeld de wijze waarop het bestuur het geld besteedt. 38 Naast dit soort stichtingen voor openbaar onderwijs, bestaan er dus ook samenwerkingsbesturen. Dit zijn openbare en bijzondere scholen, die door één rechtspersoon in stand worden gehouden. 39 Tot slot bestaan er ook samenwerkingsscholen. Dit zijn zowel openbare als bijzondere scholen die zijn gefuseerd tot één school. Er zijn dan geen aparte openbare en bijzondere school meer. 40 Een samenwerkingsschool kan alleen ontstaan door een fusie, wanneer er een noodzaak is als gevolg van dat er een openbare school of bijzondere school is die op korte termijn gesloten moet worden vanwege onvoldoende leerlingen. Bovenstaande vormen van scholen worden geregeld in de sectorwetten. Als we kijken naar de Wpo, dan komt de stichting voor openbaar onderwijs tot uiting in artikel 48, vierde lid. Samenwerkingsbesturen worden geregeld in artikel 17 van de Wpo en samenwerkingsscholen vinden hun basis in artikel 17d van de Wpo. 2.4 Leerplicht, ouders en leerling Kinderen tussen de 5 en 16 jaar zijn leerplichtig. Dit volgt uit artikel 3 van de Leerplichtwet 1969 (hierna: Lpw). In 1994 is deze wet behoorlijk aangescherpt 41, waardoor degene die het gezag over het kind uitoefent en degene die met de feitelijke verzorging van het kind is belast verplicht is te zorgen dat de jongere als leerling van een school is ingeschreven en deze school geregeld bezoekt. Er wordt hier een onderscheid gemaakt tussen een relatieve en een absolute leerplicht; de inschrijving zelf is een absolute plicht en het regelmatig bezoeken van de school is een relatieve plicht. 42 Dit komt terug in artikel 2 van de Lpw. 38 Huisman e.a. 2014, p Huisman e.a. 2014, p Huisman e.a. 2014, p Bruning e.a. 2016, p Huisman e.a. 2014, p

20 De verplichting uit artikel 2 van de Lpw is strikt genomen niet gericht aan de ouder, maar tot degene die het gezag over een jongere uitoefent of die met de bezorging is belast. Volgens artikel 10 van de Lpw is de directeur, de rector of schoolleider degene die de leerling inschrijft. Om te voldoen aan de Leerplichtwet is de ouder dus afhankelijk van de handeling door die instantie die beslist over de toelating tot de school. Dit is dan ook het bevoegd gezag, het schoolbestuur. 43 Het belang van de leerplicht is ook groot als het om kindcentra gaat, want hoe moeten deze worden vormgegeven nu kindcentra zich richten op kinderen van nul tot twaalf jaar? Het derde hoofdstuk gaat hier verder op in. 2.5 Deelconclusie Uit het voorgaande kan worden geconcludeerd dat het nieuwe initiatief, het project Kindcentra 2020, op dit moment in zijn startblokken staat. Er is een basis voor een juridisch kader gevormd, waarin wordt ingegaan op de actuele onderwijswetgeving, die moet worden aangepast, willen de kindcentra doorgang kunnen vinden. Artikel 23 van de Gw vormt de basis van het Nederlandse onderwijsrecht en in de sectorwetten worden verschillende regels gegeven voor onder andere het basisonderwijs. De huidige bepalingen in de Wpo en Wkkp kunnen niet op deze manier blijven bestaan met de introductie van integrale kindcentra, dat staat vast. Maar hoe moeten deze bepalingen worden aangepast door de wetgever, met het oog op artikel 23 van de Gw? En wat kunnen oplossingen zijn voor de knelpunten die het voorstel met zich meebrengt? Het volgende hoofdstuk zal de knelpunten benoemen en het vierde hoofdstuk geeft mogelijke oplossingen weer. 43 Huisman e.a. 2014, p

21 HOOFDSTUK 3: DE KNELPUNTEN Om het initiatief omtrent het project Kindcentra 2020 te verwezenlijken, moet het ook in de wetgeving worden geïmplementeerd. Het boek dat is uitgebracht over dit initiatief beschrijft al een juridisch kader. Hierbij komen ook knelpunten aan bod. Dit hoofdstuk zal deze knelpunten bespreken. Er wordt een antwoord gegeven op de derde deelvraag. 3.1 Organisatorische knelpunten Allereerst worden de organisatorische knelpunten besproken. Als scholen en kinderopvangorganisaties worden samengevoegd, leidt dit immers tot een verandering in de organisatie. Daarnaast worden aan het onderwijs zelf meer activiteiten toegevoegd. Door middel van een kindcentrum wordt een nieuwe entiteit voor ontwikkelen en leren opgericht. Op deze manier wordt aan de sectoren onderwijs en kinderopvang een nieuwe innovatieve en sectorverbindende organisatie toegevoegd. 44 Wat voor organisatie wordt dit? Wat zijn dan de consequenties ervan voor het personeel, voor de medezeggenschap, voor openbaar dan wel bijzonder onderwijs? Knelpunten uit de Wpo en Wkkp Het boek over de kindcentra, dat door de Regiegroep is geschreven, gaat hier al op in. Op dit moment hebben de Wpo en de Wkkp hun eigen structuur van het onderwijs- en opvangbestel. 45 De Wpo en Wkkp geven beide een eigen kader voor de structuur van de organisatie waar onderwijs respectievelijk opvang wordt aangeboden. 46 Dit leidt in sommige gevallen tot gelijke, en dus dubbele, eisen in de sectorwetten, maar er kan ook sprake zijn van afwijkende eisen. Met name op het gebied van de medezeggenschap leiden deze afwijkende eisen tot moeilijkheden waar het de mogelijkheid van een daadkrachtig centraal bestuur betreft. Oudercommissie, ondernemingsraad en medezeggenschapsraad strijden om voorrang; de wet voorziet nu niet in de mogelijkheid van één gezamenlijk medezeggenschapsorgaan Medezeggenschap 44 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

22 Op 18 maart jl. is een expertmeeting gehouden over de medezeggenschap binnen de nieuwe integrale kindcentra. Nu dit een groot knelpunt vormt, is het belangrijk om over oplossingen na te denken. Tijdens de expertmeeting werden deze probleempunten uiteengezet. Naar voren kwam dat het huidige stelsel uitgaat van gescheiden instellingen en rechtspersonen, waardoor scholen, kinderopvangorganisaties en peuterspeelzalen gedwongen worden een aantal afspraken te maken en overeenkomsten te sluiten. 48 Dit gebeurt veelal al, maar juridisch gezien moet dit verder worden vastgelegd. Dit omdat er ook complicaties zijn nu het gaat om zowel publieke als private partijen. Hoe moet hiermee worden omgegaan en wat kan hier een oplossing bieden? Op dit moment hebben integrale kindcentra met drie medezeggenschapswetten te maken, waarbinnen de verschillen groot zijn. 49 Ook hier moet een oplossing voor worden gevonden Toezicht Onderwijs- en opvangorganisaties moeten nu voldoen aan verschillende toezichtkaders en worden door verschillende toezichthouders gecontroleerd. Met de introductie van nieuwe kindcentra wordt meer toezicht vanuit de overheid gevraagd. Als per toezichtkader één toezichthouder wordt toegewezen, ontstaan er drie terreinen van toezicht: toezicht op basisscholen, toezicht op kinderopvangcentra en toezicht op kindcentra. 50 Als integraal wordt samengewerkt, moet op dit formele terrein ook een praktische oplossing worden gevonden. 51 Op dit gebied is door de Kamerleden Yücel en Tellegen een motie ingediend 52 waarin zij verzoeken in het kader van Het Nieuwe Toezicht 53 en de daaraan gekoppelde herijking van de kwaliteitseisen, waar mogelijk de kwaliteitseisen en de daarbij behorende toezichtkaders die gelden beter op elkaar aansluiten zodat brede scholen en integrale kindcentra bevorderd kunnen worden. Uit deze motie blijkt dat de Kamerleden het initiatief van Kindcentra 2020 steunen en onder andere in het kader hiervan de kwaliteitseisen willen wijzigen, zodat sprake kan zijn van een goede samenwerking. Tevens wordt de regering verzocht om binnen nu en ongeveer een half jaar de (on)mogelijkheden voor de wettelijke verankering van 48 Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p Kamerstukken II 2013/14, , nr Kamerbrief Het Nieuwe Toezicht: heldere doelen, duidelijke eisen en betere kwaliteit, L.F. Asscher, 7 juli

23 kindcentra te onderzoeken, waarbij rekening moet worden gehouden met de keuzevrijheid van ouders, onderwijsorganisaties en kinderopvangorganisaties. Ook moeten volgens Yücel de knelpunten worden besproken met alle betrokken organisaties, waaronder de initiatiefnemer van de Kindcentra 2020 en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Bekeken moet worden op welke wijze samenwerking tussen scholen en kinderopvangorganisaties vormgegeven kan worden en hoe de wetgeving hierop moet worden aangepast. Naast medezeggenschap, bestaan er dus ook knelpunten rondom het toezicht op de kwaliteit die zal moeten worden gewaarborgd Veranderingen binnen de Wpo en Wkkp In artikel 48 van de Wpo zijn voorschriften opgenomen betreffende onder meer de inrichting van (stichtingen voor) openbaar onderwijs. 54 Het vierde lid gaat in op het doel van de stichting voor openbaar onderwijs en stelt dat het doel van de stichting uitsluitend is het geven van openbaar onderwijs. Nu een kindcentrum niet alleen onderwijs biedt, heeft dit als gevolg dat dit in het kader van artikel 48 van de Wpo niet in stand kan worden gehouden. Een kindcentrum biedt namelijk meer dan alleen het geven van onderwijs. Dit betekent dat de Wkkp hierop ook zal moeten worden aangepast. Eigenlijk kan worden gesteld dat er vooralsnog, door de wet, geen organisatie wordt aangemerkt waardoor en waarbinnen de combinatie van opvang en onderwijs kan worden aangeboden. 55 Het is de bedoeling dat deze combinatie wel mogelijk wordt gemaakt. Wellicht kan dit gebeuren middels het concept-wetsvoorstel dat nu ter consultatie voorligt, de Algemene Wet Onderwijs (hierna: AWO). Lees over dit concept-wetsvoorstel meer in hoofdstuk 4, waar tevens eventuele oplossingen voor de organisatorische knelpunten worden besproken. 3.2 Financiële knelpunten Als intensief wordt samengewerkt tussen een school en een kinderopvang, stuit dit op grenzen van de sterk verschillende financiële en juridische kaders. 56 Hoe zit het met de 54 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

24 bekostiging? De financiering van onderwijs en opvang is op dit moment versnipperd over de centrale overheid, de lokale overheden en de ouders. 57 Kinderopvang wordt in beginsel betaald door werkgevers en ouders; ouders worden in sommige gevallen gesubsidieerd door de centrale overheid. Tussenschoolse opvang komt gedeeltelijk voor rekening van de ouders en de basisschool. Peuterspeelzalen worden betaald door de gemeente met een eigen bijdrage van ouders. Daarnaast bestaan nog voorschoolse en vroegschoolse educatie; dit komt voor rekening van de gemeente respectievelijk de centrale overheid. Het basisonderwijs wordt tenslotte door de centrale overheid bekostigd, op basis van het leerlingenaantal van een school, waarbij de gemeente verantwoordelijk is voor de huisvesting van het onderwijs. 58 Deze versnippering is terug te voeren op verschillende opvattingen over onderwijs en opvang. Je merkt al dat deze versnippering problemen kan opleveren als de integrale kindcentra worden ingevoerd. Wellicht dient te worden begonnen met een aanpassing van de Gw Knelpunten vanuit de Grondwet Artikel 23 van de Gw vormt de basis van het gefinancierde onderwijs. Uit het vierde lid van dit artikel volgt dat de overheid als taak heeft te voorzien in voldoende openbaar onderwijs in een genoegzaam aantal scholen. In het zevende lid is vervolgens vastgelegd dat zowel openbaar als bijzonder onderwijs dat aan de wettelijke voorwaarden voldoet, gelijk worden bekostigd door de overheid. Dit betreft in beginsel het leerplichtig onderwijs (voor kinderen van vijf tot zestien jaar), maar de overheid trekt dit breder op verschillende onderwijsniveaus. Kindcentra bieden niet alleen onderwijs, maar ook ontwikkeling. Deze ontwikkeling kan haar grondslag vinden in artikel 20 van de Gw. Hierin staat de sociale zekerheid beschreven; het betreft hier dan ook een sociaal grondrecht. Ingevolge het eerste lid van dit artikel zijn de bestaanszekerheid der bevolking en spreiding van welvaart voorwerp van zorg der overheid. Een gedegen ontwikkeling van kinderen valt hier ook onder, nu dit valt onder de welvaart van de Nederlandse bevolking. Als kan worden gesteld dat ontwikkeling ook valt onder de zorg van de overheid, dient dit ook te kunnen worden 57 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

25 bekostigd via de overheid. Dit zou dan kunnen betekenen dat de nieuwe kindcentra gefinancierd kunnen worden door de overheid en niet louter door private instellingen. Er kunnen echter geen concrete rechten aan artikel 20 van de Gw worden ontleend, in tegenstelling tot het recht op onderwijs, omdat artikel 20 van de Gw niet letterlijk het woord ontwikkeling omschrijft en het een sociaal grondrecht betreft, wat inhoudt dat deze niet direct afdwingbaar is. Er bestaat dan ook geen constitutioneel erkend recht op bekostiging van opvang. 59 Mochten onderwijs en opvang middels de kindcentra integraal worden aangeboden, dan leidt dit niet tot een constitutioneel bekostigingsrecht, aangezien opvang hier niet onder valt. De Regiegroep is van mening dat de wetgeving moet worden aangepast om het recht op bekostiging van ontwikkeling mogelijk te maken. 60 Dit is mijns inziens ook de beste oplossing, aangezien op deze manier en op dit gebied geen onderscheid meer hoeft te worden gemaakt tussen scholen en kinderopvangorganisaties: het is de bedoeling dat deze twee op een gelijke manier worden behandeld, nu zij ook als één organisatie worden benaderd. In het vierde hoofdstuk wordt verder ingegaan op de oplossingen die juridisch te bedenken zijn als het gaat om de financiële knelpunten. 3.3 Inhoudelijke knelpunten Er kunnen ook problemen ontstaan op inhoudelijk vlak. Hoe kan onderwijs worden onderscheiden van andere activiteiten in een dergelijke nieuwe organisatie, als alles onder elkaar valt? Er geldt immers wel een leerplicht voor kinderen van vijf tot zestien jaar. Voor welke kinderen geldt dat zij louter mogen ontwikkelen en voor welke kinderen geldt dat zij daarnaast ook mogen leren? Hoe valt dit te combineren met de leerplicht? Kindcentra voorzien in onderwijs en ontwikkeling voor kinderen van nul tot en met twaalf jaar. Kinderen tussen de nul en vijf jaar zijn echter nog niet leerplichtig en voor deze kinderen geldt dan ook dat zij van de voorzieningen binnen een kindcentra gebruik mogen maken. Leren is voor hen nog niet het doel, maar voor hen geldt voornamelijk dat ze zich kunnen ontwikkelen. Door de kindcentra moeten speciale activiteiten voor deze groep kinderen worden opgezet, die zich richten op hun ontwikkeling. Vanaf vijf jaar is het de bedoeling dat kinderen ook gaan leren, naast dat 59 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

26 ze zich blijven ontwikkelen. Na de leeftijd van twaalf jaar zijn kinderen verplicht naar de middelbare school te gaan. Het voortgezet onderwijs maakt geen deel uit van een integraal kindcentrum. Voorop staat dat scholen en kinderopvangorganisaties vrij zijn om te beslissen of zij verder willen gaan als één integrale organisatie. Er zal in dat geval sprake zijn van een verregaande samenwerking en het initiatief hiertoe ligt bij de partijen zelf. 61 Kindcentra moeten er zelf voor zorgen dat zij goed afbakenen wat onder onderwijs valt en wat onder andere (ontwikkelings)activiteiten. De wetgeving moet hier ook duidelijkheid in scheppen. Hier is dan ook een rol voor de overheid weggelegd, die tweeledig is. De overheid moet zorgen voor een aanvulling in de wet- en regelgeving en daarnaast moet de overheid een ondersteunende rol bieden voor lokale overheden bij het tot stand brengen van kindcentra. Ik ben van mening dat het verstandig is dat scholen en kinderopvangorganisaties onderling afstemmen hoe zij te werk gaan als integrale organisatie. Uiteraard moeten bevoegdheden worden vastgelegd in wetgeving, maar het is aan de kindcentra zelf om te bepalen hoe deze bevoegdheden worden vormgegeven. Hoe kan de wetgeving worden aangepast zodat inhoudelijke knelpunten kunnen worden opgelost? Dient in de wetgeving te worden opgenomen hoe activiteiten moeten worden onderscheiden van elkaar of is dit een taak van de integrale kindcentra zelf? Wellicht kan in de Lpw een bepaling worden opgenomen die geldt voor kinderen binnen kindcentra. In hoofdstuk vier zal worden aangestipt hoe veranderingen binnen de sectorwetten kunnen zorgen voor een oplossing van de inhoudelijke knelpunten. 3.4 Bezwaren en voordelen Dat de introductie van kindcentra tot knelpunten leidt is evident. Voor deze knelpunten kan grotendeels een oplossing worden gevonden, voornamelijk door middel van het aanvullen en wijzigen van de huidige wet- en regelgeving, waar in het volgende hoofdstuk op wordt ingegaan. Er zijn echter ook punten waarvan niet zeker is dat deze opgelost kunnen worden. Dit leidt tot bezwaren. Het boek over de kindcentra gaat voornamelijk over oplossingsgericht denken. Hoewel 61 Van Rozendaal e.a. 2015, p

27 veel knelpunten worden gedekt, bestaan er ook knelpunten waarvan over kan worden getwijfeld of deze kunnen worden opgelost. Artikel 23 van de Gw ziet louter op het onderwijs en niet op kinderopvang. Nu een kindcentra beide aanbiedt en dit bekostigd zou moeten worden door de overheid, zou dit kunnen leiden tot een grondwetswijziging, nu ingevolge dit artikel alleen onderwijs wordt bekostigd (en kinderopvang hier dus buiten valt). Maar wat als een kinderopvangorganisatie niet binnen een samenwerkingsverband in de zin van een kindcentrum valt? Moet deze dan ook worden bekostigd door de overheid? Op deze manier krijg je een ongelijke verdeling wat betreft de bekostiging van kinderopvang. Financieel is het dan ook een lastig vraagstuk. De andere knelpunten, voornamelijk op het gebied van organisatie, kunnen goed worden opgelost met de introductie van een nieuwe wet en/of een aanpassing van de andere (sector)wetten. Ouders blijven daarnaast de optie houden hun kind naar een gewone school te brengen, waar louter onderwijs wordt aangeboden, waardoor ze dus niet verplicht worden hun kind naar een kindcentrum te brengen vanaf een jonge leeftijd. De leerplichtgrens van vijf jaar zal dan ook niet (te hoeven) worden aangepast. Naast bezwaren zorgen kindcentra ook voor voordelen. Deze worden in het boek over kindcentra duidelijk aangestipt. De maatschappij verandert, beide ouders werken en een kindcentrum sluit hier goed op aan. Baby s en peuters ontwikkelen zich hier al voor hun vijfde levensjaar op een andere manier dan dat zij zouden doen als ze niet naar een kindcentrum zouden gaan. Het belang van een al in een vroegtijdige fase gestructureerde en doorgaande ontplooiing van het kind staat voorop. Dit valt onder het recht op onderwijs. 62 De integratie van activiteiten van ontwikkeling en onderwijs in één instelling is dan ook een welbewuste keuze, aldus de Regiegroep. Naar mijn mening wegen de voordelen van integrale kindcentra op tegen de bezwaren die genoemd worden. Het betreft uiteraard een groot project, maar de huidige maatschappij is toe aan verandering. 3.5 Deelconclusie Uit voorgaande paragrafen blijkt dat de introductie van kindcentra verschillende knelpunten met zich mee brengt. Deze knelpunten bevinden zich op onder andere op 62 Van Rozendaal e.a. 2015, p

28 financieel, organisatorisch, inhoudelijk en daarmee op juridisch vlak. Op dit moment worden op de knelpunten oplossingen bedacht, zowel door experts als in de politiek. Het project omtrent de Kindcentra 2020 staat hoog op de politieke agenda. Verschillende bezwaren kunnen worden geuit: deze zien met name op de ingrijpende veranderingen die zullen volgen. Toch is de maatschappij van nu toe aan veranderingen in de onderwijswetgeving en wellicht is een grondwetsherziening nodig. Het volgende hoofdstuk zal beschrijven hoe de wetgeving kan worden aangepast, zodat kindcentra juridisch gezien ook mogelijk worden. Hierdoor wordt gelijk duidelijk wat de oplossingen voor de verschillende knelpunten (kunnen) zijn. 28

29 HOOFDSTUK 4: EEN NIEUW JURIDISCH KADER Nu de knelpunten besproken zijn, kan de vraag naar een nieuw juridisch kader worden beantwoord: welke veranderingen dienen te worden aangebracht in de huidige onderwijswet- en regelgeving en hoe dient het juridisch kader omtrent kindcentra eruit te zien? In het boek van de Regiegroep is al een aanzet gegeven, maar op welke manier moet de wet- en regelgeving worden gewijzigd? Welke opties zijn hierin mogelijk? De vierde deelvraag wordt in dit hoofdstuk beantwoord. 4.1 Oplossingen knelpunten Met het initiatief van de kindcentra ontstaan nieuwe mogelijkheden van samenwerking tussen opvang- en onderwijsorganisaties; hierop moet goed worden geanticipeerd. Organisaties voor opvang en onderwijs moeten zelf kunnen bepalen of zij willen uitgroeien tot een kindcentrum en daarmee een verregaande samenwerking aan zullen gaan. 63 Het initiatief hiertoe ligt bij de partijen zelf. De randvoorwaarden uit het boek over de kindcentra kunnen hierbij helpen. Ook de overheid krijgt een nieuwe rol, zoals reeds eerder gezegd. Het proces rondom de totstandkoming van kindcentra moet zorgvuldig worden uitgevoerd en dient te voldoen aan de vereisten van redelijkheid en billijkheid (op regionaal niveau). 64 In het boek over de kindcentra wordt voornamelijk ingegaan op hoe deze moeten worden vormgegeven op centraal niveau, maar het is daarnaast ook belangrijk dat aandacht wordt besteed aan de vormgeving op regionaal niveau. Dit zodat een goede transitie plaatsvindt. Op regionaal niveau moeten scholen, kinderopvangorganisaties en samenwerkingsverbanden tussen verschillende scholen (en kinderopvangorganisaties) met elkaar om de tafel om onder andere de knelpunten te bespreken. In hoeverre zouden op dit moment al oplossingen kunnen worden bedacht en welke oplossingen zijn dit? Deze paragraaf gaat hier verder op in Nieuwe bepalingen omtrent de medezeggenschap In het vorige hoofdstuk kwam naar voren dat onder andere omtrent de medezeggenschap oplossingen moeten worden gevonden. Tijdens de expertmeeting is een aantal mogelijke oplossingen naar voren gekomen. Zowel zonder een 63 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

30 wetswijziging als met een wetswijziging kan medezeggenschap in de toekomst binnen een kindcentrum vorm krijgen, aldus Zoontjens, die betrokken is bij het project Kindcentrum Als we kijken naar huidige situatie, hebben we te maken met drie medezeggenschapswetten: voor de kinderopvang geldt de Wkkp en de Wet op de ondernemingsraden (hierna: Wor). Er is een oudercommissie, waarvan de leden worden gekozen door en uit de ouders van de kinderen in het betreffende kindcentrum en een ondernemingsraad (OR), waarvan de leden worden gekozen door en uit het personeel. Het basisonderwijs en voortgezet onderwijs werken met de Wet medezeggenschap op scholen (hierna: Wms). Er is een (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraad en de leden worden gekozen door en uit het personeel, de ouders van leerlingen en in het voorgezet onderwijs de leerlingen. 66 De drie organen, de oudercommissie, de ondernemingsraad en de medezeggenschapsraad, verschillen erg van elkaar als het gaat om het geven van advies, verkiezingen, aantal leden, het behandelen van geschillen et cetera. 67 Volgens Zoontjens vraagt de praktijk door de vorming van integrale kindcentra om een verdere ontwikkeling van de wet- en regelgeving op dit vlak. Hiervoor zijn volgens hem drie mogelijkheden: aansluiting bij de onderwijsmedezeggenschap, aansluiting bij de ondernemingsmedezeggenschap en een keuzemodel zoals in het hoger onderwijs. 68 Dit keuzemodel houdt in dat een keuze kan worden gemaakt tussen twee stelsels, te weten een gedeelde en een ongedeelde medezeggenschap. Volgens de MvT bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met de bestuursorganisatie en medezeggenschap in universiteiten (modernisering universitaire bestuursorganisatie) houdt het stelsel van ongedeelde medezeggenschap in dat er sprake is van gezamenlijke medezeggenschap van studenten en personeel met bepaalde instemmings- en adviesrechten. Voor het gedeelde stelsel wordt aansluiting gezocht bij de Wor: de medezeggenschap door studenten moet door de universiteit zelf geregeld worden en worden vastgesteld in een medezeggenschapsregeling. 69 Uit deze mogelijkheden kan worden geconcludeerd dat de beste oplossing is om te gaan voor integrale medezeggenschap vanwege de integrale benadering van onderwijs, vindt Zoontjens. Dit vanwege één direct aanspreekpunt voor alle onderwerpen, dus niet via 65 Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p Kamerstukken II 1995/96, , nr. 3, p

31 verschillende onderwerpen, en vanwege een krachtige medezeggenschap voor ouders en kinderen. 70 Op de korte termijn kunnen problemen met betrekking tot de medezeggenschap opgelost worden door middel van samenwerking tussen de verschillende organen. Echter moet medezeggenschap op de langere termijn binnen de integrale kindcentra wettelijk worden geregeld. Dit kan door de verschillende organen gezamenlijk beslissingen te laten nemen of door de organen ieder een eigen taak toe te wijzen; integrale kindcentra kunnen dit ook zelf vormgeven middels bestaande wetgeving, via de Wor en Wms. Mijns inziens is de beste manier om medezeggenschap via één wet mogelijk te maken. Hierdoor wordt de integrale samenwerking bevorderd en wordt voorkomen dat willekeurig wordt gehandeld Nieuwe bepalingen omtrent toezicht In het vorige hoofdstuk is de motie Yücel/Tellegen besproken, waarin werd verzocht om waar mogelijk de kwaliteitseisen en de daarbij behorende toezichtkaders van voorschoolse voorzieningen, de buitenschoolse opvang en het basisonderwijs beter op elkaar aan te laten sluiten, zodat brede scholen en integrale kindcentra bevorderd kunnen worden. 71 De kwaliteitseisen zijn besproken in de brief van 7 juli 2015 inzake Het Nieuwe Toezicht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Asscher. Op dit moment zijn de plannen nog in ontwikkeling: het toezicht- en handhavingskader wordt uitgewerkt ter aanpassing van de kwaliteitseisen. De samenwerking tussen verschillende partijen wordt hierbij vergroot. Er wordt naar gestreefd zo snel mogelijk te komen met concrete oplossingen omtrent de veranderingen van kwaliteitseisen in het kader van het voorstel Kindcentra Dit blijkt uit de brief minister Asscher aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 27 november 2015 inzake de Kindcentra 2020 en motie Yücel/Tellegen. Het is van belang dat kwaliteitseisen worden aangepast in het kader van de integrale kindcentra. Het toezicht hierop is eveneens belangrijk. Vanwege de uitbreiding van het aanbod door kindcentra (leren én ontwikkelen), moet hierop goed worden toegezien. Op dit moment is er een verschil in toezichtkaders van de Wpo en Wkkp. In de Wkkp is een uitgebreid toezichtkader opgenomen. In hoofdstuk 2 van deze wet worden de 70 Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p Kamerstukken II 2014/15, , nr

32 kwaliteitseisen beschreven. Deze gaan met name over de eisen die worden gesteld aan de peuterspeelzaal en het personeel, handhaving en sancties. In de Wpo komen deze kwaliteitseisen niet specifiek terug. In deze wet wordt ingegaan op wie toezicht houdt in welke situatie (als het gaat om intern en extern toezicht). Het voorstel inzake Het Nieuwe Toezicht wil de kwaliteitseisen voor de kinderopvang aanpassen, zodat samenwerking tussen opvang en onderwijs vergemakkelijkt wordt. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie Yücel/Tellegen. 72 Het voorstel wil zorgen voor aansluiting bij het primair onderwijs. Volgens Asscher geldt in algemene zin dat waar ruimte geboden wordt in de kwaliteitseisen voor pedagogisch maatwerk, er ruimte ontstaat om aansluiting te zoeken bij primair onderwijs. 73 Dit houdt in dat kwaliteitseisen in het basisonderwijs en voor de kinderopvang beter op elkaar kunnen aansluiten, waardoor samenwerking wordt bevorderd. De pedagogische insteek staat hierbij centraal; er moet ontwikkelingsgericht worden gewerkt. Het Nieuwe Toezicht wil het toezicht onder één instantie brengen; ook dit leidt tot meer eenduidigheid. Het bestuur van de integrale organisatie is hier dan verantwoordelijk voor Oplossingen op financieel vlak De Gw vereist dat het algemeen vormend lager onderwijs (het leerplichtig onderwijs) integraal en adequaat door de overheid wordt gefinancierd. Dit is terug te vinden in het zesde lid van artikel 23. Het leerplichtig onderwijs is dan ook kosteloos. 74 Uit artikel 23, zevende lid, van de Gw vloeit een gelijke bekostiging voor openbaar en bijzonder onderwijs voort. De overheidsbekostiging van het leerplichtig onderwijs is aan te merken als een bijzondere vorm van subsidie, waarbij op grond van artikel 23 aan meer en andere vereisten voldaan moet worden dan bij gewone subsidies. 75 Deze vereisten zijn dat de overheid verplicht is de scholen die aan de wettelijke eisen voldoen te bekostigen, dat de bekostigingsvoorwaarden in formele wetgeving moeten worden neergelegd, dat de bekostiging voldoende en adequaat moet zijn en van onbepaalde duur en dat de bekostiging naar gelijke maatstaven dient te geschieden. De Gw 72 Kamerbrief Het Nieuwe Toezicht: heldere doelen, duidelijke eisen en betere kwaliteit, L.F. Asscher, 7 juli 2015, p Kamerbrief Het Nieuwe Toezicht: heldere doelen, duidelijke eisen en betere kwaliteit, L.F. Asscher, 7 juli 2015, p D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens, Artikel 23, wetenschappelijk commentaar, gepubliceerd op: 75 D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens, Artikel 23, wetenschappelijk commentaar, gepubliceerd op: 32

33 impliceert niet per definitie de bekostiging van kinderopvang, nu dit niet onder onderwijs en leerplichtig onderwijs valt. Integrale kindcentra hebben dan ook wat betreft de kinderopvang geen basisrecht op bekostiging. Artikel 23 van de Gw zal, naast onderwijs, de focus moeten leggen op ontwikkeling. Als ontwikkeling via artikel 23 wordt gewaarborgd, biedt dit de ruimte voor bekostiging van onder andere kinderopvang, nu kinderopvang in de basis zorgt voor ontwikkeling. Ontwikkeling staat centraal voor kinderen tot vijf jaar en vanaf vijf jaar hebben kinderen recht op onderwijs en ontwikkeling. Dit moet ook tot uitdrukking komen in het grondwetsartikel. Om ervoor te zorgen dat de financiële knelpunten worden opgelost, is het volgens de Regiegroep van belang dat de financiering wordt geregeld vanuit de centrale overheid. 76 Mijns inziens is dit in het belang van de gelijkheid; integrale kindcentra worden dan op een gelijke manier bekostigd. De financiering moet dan zien op een instelling van zowel onderwijs als opvang. Het financieel kader van een kinderopvang ziet er op dit moment anders uit dan dat van een basisschool, nu een basisschool wordt bekostigd vanuit de centrale overheid en de bekostiging van kinderopvang voornamelijk rust op ouders zelf. Om het verschil tussen onderwijs en kinderopvang duidelijk te houden, is het van belang dat bij de financiering een noodzakelijkerwijs verschillend, maar zo veel mogelijk open en geharmoniseerd systeem van besteding en verantwoording van de middelen wordt opgelegd door de wetgever. 77 Als een private en een door het rijk bekostigde organisatie samengaan, zoals een openbare basisschool en een private kinderopvangorganisatie, leidt dit immers tot een probleem op financieel gebied. Waarom is dit dan een probleem? Binnen de organisatie moet het bestuur rekening houden met welk geld moet worden besteed aan onderwijs en welk geld moet worden besteed aan kinderopvang. Een dergelijk systeem is gevoelig voor fouten en brengt een ingewikkelde financiële boekhouding met zich mee. Zoals ook uit het verslag van de expertmeeting blijkt, kan hier als oplossing voor worden bedacht dat een fiscale eenheid voor de omzetbelasting wordt gevormd tussen de private en publieke partij. 78 Bij een fiscale eenheid worden deze partijen samen gezien als één partij voor de btw. In dat geval kun je diensten over en weer laten gaan zonder btw-heffing, omdat er maar één 76 Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p

34 btw-aangifte hoeft te worden gedaan voor de partijen gezamenlijk. Een fiscale eenheid betaalt tevens geen btw over leveringen van goederen en diensten tussen partijen. Ook een bestuurlijke fusie is een optie; bij bestuurlijke integratie is geen sprake meer van concurrentie, omdat je op een bestuurlijk niveau samenwerkt. 79 Er is dan één rechtspersoon voor de ontwikkeling van kinderen. Het uiteindelijke beeld is de instandhouding van één instelling door één stichting, maar dat is onder de huidige wetgeving niet mogelijk. Op dit moment is er dan een integraal kindcentrum dat valt onder de rijksbekostiging. Een oplossing hiervoor is dat het kindcentrum zou kunnen vallen onder twee afzonderlijke moederorganisaties, waarvan de ene door het rijk wordt bekostigd en de ander door een private organisatie wordt bekostigd. Ook hier zien we dat samenwerking op dit gebied belangrijk is. Duidelijke regels omtrent de financiering moeten worden gesteld, maar hiernaast is het ook belangrijk dat het instellingsbegrip wordt uitgebreid, zodat één organisatie/rechtspersoon onderwijs en opvang kan aanbieden. 80 Om problemen op financieel vlak zo veel mogelijk uit te sluiten, dient de organisatie bovendien te worden verplicht om een ordelijke boekhouding te hebben. Publieke middelen dienen alleen aan wettelijke taken te worden besteed, private middelen kunnen echter ook aan publieke activiteiten worden besteed. Een probleem dat dit echter kan opleveren is hoe de bekostiging verdeeld moet worden binnen een kindcentrum. Dit kan echter worden overgelaten aan de partijen binnen het samenwerkingsverband. Ook leidt de financiële integratie ertoe dat meer geld moet worden vrijgemaakt door de overheid om kindcentra te bekostigen, als dit al mogelijk is of kan zijn in het kader van de Gw. Nu echter de maatschappij toe is aan een vernieuwing op het gebied van ontwikkeling en onderwijs, lijkt mij dit een investering in de toekomst en de moeite waard om mee te nemen in de begroting Oplossingen op inhoudelijk vlak Hoe kan de wetgeving worden aangepast zodat inhoudelijke knelpunten kunnen worden opgelost? Dient in de wetgeving te worden opgenomen hoe activiteiten moeten worden onderscheiden van elkaar of is dit een taak van de integrale kindcentra zelf? 79 Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra, p

35 Mijns inziens dient dit te worden overgelaten aan de kindcentra zelf. Zij zijn immers het meest geschikt te beoordelen hoe de taken binnen het kindcentrum worden verdeeld en of activiteiten onder ontwikkeling danwel onderwijs vallen. In dit kader moet ook rekening worden gehouden met de leeftijd van de kinderen van nul tot en met twaalf jaar. Wellicht kan in de Lpw een bepaling worden opgenomen die geldt voor kinderen binnen kindcentra in het kader van de leerplicht. Zo vallen activiteiten voor kinderen van nul tot vijf jaar onder de categorie ontwikkeling en de activiteiten voor de oudere kinderen onder gedeeltelijk ontwikkeling en gedeeltelijk onderwijs. Het leerproces is een combinatie van ontwikkelen en leren. Binnen kindcentra moet hier ook aandacht aan worden besteed. Daarnaast zijn scholen en kinderopvangorganisaties vrij om te bepalen of zij verder willen gaan als één integrale organisatie. De Regiegroep gaf hierbij aan dat het initiatief hiertoe ligt bij de partijen zelf. Ik vind dat deze ruimte om zelf hierover te beslissen behouden dient te blijven. Scholen kunnen immers niet gedwongen worden om met kinderopvangorganisaties integraal te gaan samenwerken, en andersom. Dit vanwege het verschil tussen de organisaties, namelijk onderwijs en opvang. Scholen en kinderopvangorganisaties streven naar een ander doel. Als scholen en kinderopvangorganisaties besluiten dat zij geen integrale organisatie willen vormen, dan kunnen zij nog steeds naast elkaar voortbestaan. Deze mogelijkheid dient dan ook in de wet open te blijven. 4.2 Andere modellen denkbaar? In 2012 gaf Huisman al zijn mening over de plannen die toen al bestonden voor integrale kindcentra. In zijn artikel Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, bespreekt hij twee modellen die het mogelijk maken om zowel opvang als onderwijs integraal aan te bieden. Het eerste model betreft een nauwe bestuurlijk-juridische samenwerking tussen voorschool, peuterspeelzaal en onderwijs. 81 Bij dit model voorziet Huisman geen problemen met het wettelijk kader, omdat het bevoegd gezag zelf een peuterspeelzaal of kinderopvang kan oprichten, beheren en exploiteren. Er blijven in dit model dan ook twee juridisch te scheiden 81 P.W.A. Huisman, Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, School en Wet, afl. 3, p

36 entiteiten met verschillende verantwoordelijkheden, maar zij kunnen wel bestuurlijkstrategisch zeer nauw samengaan. Strategisch vindt dan een grote mate van afstemming plaats, maar formeel blijven de bestuurlijke verantwoordelijkheden gescheiden en ook in de uitvoering blijven basisonderwijs en peuterwerk in verschillende groepen functioneren. 82 Het tweede model kan er volgens Huisman als volgt uitzien: een eigenstandig aanbod voor peuters door een particuliere peuterschool. Dit is een aanbod voor de oudste peuters, niet zijnde een peuterspeelzaal, maar door middel van de oprichting van een particuliere peuterschool. De basisschool organiseert dus zelf onderwijs voor een groep Dit onderwijs wordt dan onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag gegeven. Het bevoegd gezag richt daartoe een stichting op, waarin het peuteronderwijs wordt ondergebracht. De stichting peuteronderwijs en de stichting basisonderwijs zijn daarbij onderling weer verbonden door middel van bijvoorbeeld een overkoepelende rechtspersoon. 84 Dit brengt wel een aantal juridische obstakels met zich mee, met name op het gebied van personeel. In het artikel van Huisman komt naar voren dat hij niet negatief staat tegenover het initiatief omtrent integrale kindcentra, maar hij geeft wel aan dat deze integratie in het Nederlandse onderwijssysteem goed moet worden doordacht vanwege de knelpunten die spelen. Integrale kindcentra vergen een meer structurele wettelijke oplossing dan de modellen die worden gegeven. Volgens Huisman is hier wellicht meer behoefte aan. 85 Scholen krijgen dan zelf de ruimte om groepen voor peuters van drie jaar te organiseren en deze soms te combineren met groep 1. Deze integratie kan dan nog verder gaan, door de gehele kinderopvang bij de scholen te betrekken. 4.3 Aanpassing sectorwetten Het is de bedoeling dat kindcentra een eigen, aparte organisatie gaan vormen die verschillende sectorwetten, namelijk de Wpo en de Wkkp, overstijgt. Dit brengt zoals we zagen wettelijke en organisatorische knelpunten met zich mee op verschillende 82 P.W.A. Huisman, Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, School en Wet, afl. 3, p P.W.A. Huisman, Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, School en Wet, afl. 3, p P.W.A. Huisman, Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, School en Wet, afl. 3, p P.W.A. Huisman, Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, School en Wet, afl. 3, p

37 gebieden. Als oplossing hiervoor kan worden bedacht dat de sectorwetten moeten worden gewijzigd. Zoals ook uit het boek over het initiatief blijkt, vraagt het huidige systeem van onderwijs- en opvanginstellingen om een aanvulling. 86 Op dit moment wordt in de wetgeving uitgegaan van een gescheiden aanbod van activiteiten van onderwijs en opvang; dit moet worden veranderd. Door de wettelijke vastlegging van een begrip van instelling, waarbinnen onderwijs en opvang gezamenlijk kunnen worden aangeboden, wordt de aansturing van een integrale organisatie mogelijk gemaakt. 87 Als een nieuwe instelling wordt geïntroduceerd, dient de mogelijke doelomschrijving van een stichting voor openbaar onderwijs te worden uitgebreid. Zonder deze uitbreiding kan de nieuwe instelling niet door een stichting voor openbaar onderwijs in stand worden gehouden, danwel kunnen openbaar onderwijs en opvang niet binnen één instelling worden aangeboden. 88 Een uitzondering op het voorgeschreven doel moet dan worden opgenomen in de wet voor zover dat nodig is ten behoeve van instandhouding van de nieuwe instelling. Naast het voorgaande, kan eventueel de nu ter consultatie voorliggende AWO een oplossing bieden voor de overstijgende organisatie. In de AWO kan dan een regeling worden opgenomen betreffende de organisatie van kindcentra, waardoor de sectorwetten zelf hierop niet of minimaal hoeven te worden aangepast. Lees hierover meer in paragraaf 4.5. De Wpo zal onder andere de knelpunten moeten ondervangen. Omdat het begrip kindcentrum nog niet is opgenomen in de Wpo, betreft dit de eerste stap. Artikel 1 van de Wpo zal dit begrip moeten opnemen en moeten beschrijven wat onder een kindcentrum wordt verstaan. Als we het begrip van de Regiegroep aanhouden, luidt dit als volgt: een organisatie die zowel ruimte biedt aan de verzorging van primair onderwijs als kinderopvang. De Wpo dient dus het instellingsbegrip op te nemen, maar dit geldt ook voor de andere wetten die met integrale kindcentra te maken zullen gaan krijgen, zoals de Wkkp. Artikel 48 van de Wpo kan niet worden behouden zoals dit nu het geval is, als integrale kindcentra hun doorgang krijgen. Het vierde lid zal dan in ieder geval moeten worden aangepast. Op dit moment is het op grond van dit artikel alleen mogelijk als doel van de stichting om openbaar onderwijs te geven. Integrale kindcentra bieden meer dan alleen onderwijs, dus dit zal moeten worden aangepast. 86 Vermeulen & Zoontjens 2016, p Van Rozendaal e.a. 2015, p Van Rozendaal e.a. 2015, p

38 Ook moet het wettelijk mogelijk worden gemaakt dat kinderopvangorganisaties zich kunnen aansluiten bij een samenwerkingsverband, aangezien artikel 18a van de Wpo stelt dat op dit moment louter scholen zich kunnen aansluiten bij een samenwerkingsverband. Dit geldt dan ook voor samenwerkingsscholen en zoals eerder gezegd stichtingen voor openbare scholen. Net als de Wpo, zal de Wkkp moeten worden aangepast. Ook in deze wet moet het instellingsbegrip worden opgenomen. Op dit moment biedt de Wkkp geen ruimte voor het onderwijzen, terwijl in een integraal kindcentrum zowel onderwijs als ontwikkeling centraal staat. Een toevoeging van een begripsbepaling is dan ook gewenst. In de Wkkp wordt voornamelijk ingegaan op kwaliteitseisen. Zoals eerder besproken, moeten deze kwaliteitseisen onder de loep worden genomen en als het aan de motie Yücel/Tellegen ligt, gaat er veel veranderen op het gebied van toezicht. Kwaliteitseisen moeten dan ook gaan zien op integrale kindcentra als geheel en niet alleen op de kinderopvang. Zou het ook een optie zijn om de Wkkp in te trekken? Naar mijn mening vormt dit geen oplossing, aangezien er wel een onderscheid moet blijven tussen kinderopvang en basisonderwijs. Kinderopvang kan dan ook niet volledig worden opgenomen in een wet over basisonderwijs, nu de doelen van beide wetten van elkaar verschillen (namelijk onderwijs enerzijds en het bieden van kinderopvang anderzijds). Naar mijn mening is louter een aanpassing van de sectorwetten onvoldoende, aangezien dit niet de volledige problematiek kan dekken. Er blijven te veel knelpunten rondom de bekostiging bestaan, als onderwijs en kinderopvang gezamenlijk worden aangeboden. Daarnaast blijven de knelpunten omtrent toezicht en medezeggenschap bestaan, omdat men te maken blijft houden met verschillende sectorwetgeving. Het biedt dan niet de beste oplossing om de sectorwetten aan te passen. Het zou beter zijn om een soort kaderwet te ontwikkelen, zoals de AWO. Deze algemene onderwijswet wordt besproken in paragraaf Aanpassing van de Grondwet? Zoals eerder aangestipt, spitst artikel 23 van de Gw zich louter toe op de verplichting van de overheid tot het mogelijk maken van onderwijs. Kindcentra bieden echter meer dan alleen onderwijs, namelijk ook het zorgen voor ontwikkeling. Huisman ging al eerder in op eventuele veranderingen wat betreft dit onderwijsartikel in de Gw. In zijn 38

39 artikel Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, beschrijft hij de problematiek waarmee men te maken krijgt als het gaat om artikel 23 van de Gw en de oprichting van integrale kindcentra. Juridisch gezien vormt dit immers een knelpunt. In principe is het geven van onderwijs vrij: het is aan degene die onderwijs geeft om te bepalen wat onderwijs is, mits wordt voldaan aan de wettelijke bepalingen. 89 Ten aanzien van het oprichten van peuterspeelzalen is er geen grondwettelijke stichtingsvrijheid. Voor het oprichten of in exploitatie nemen van een peuterspeelzaal is een vergunning van het college van burgemeester en wethouders nodig in de gemeente van de peuterspeelzaal. Dit volgt uit artikel 2.2 van de Wkkp. Integrale kindcentra vormen een combinatie van het bovenstaande. De praktijk is volgens Huisman zoekende naar aansluiting tussen de peuter- en kleuterperiode, maar er is nog steeds een vrij scherpe scheiding tussen onderwijs en de periode daarvoor, ondanks de algemene opdracht in de Wpo dat er sprake moet zijn van een ononderbroken ontwikkelingsproces. 90 Juist hierom zijn integrale kindcentra gewenst, maar hiervoor zijn ook volgens Huisman veranderingen in de huidige wetgeving nodig. Artikel 23 van de Gw behoort hiertoe. Huisman hield in 2011 zijn oratie als bijzonder hoogleraar onderwijsrecht aan de Erasmus Universiteit. In zijn oratie kwam naar voren dat artikel 23 moet worden aangepast om goed onderwijs voor alle leerlingen op lange termijn te kunnen waarborgen. 91 Ook met betrekking tot andere onderwerpen wordt gesproken over een aanpassing van artikel 23 van de Gw. In het artikel van Storimans wordt de vraag gesteld of met het huidige grondwetsartikel nog wel kan worden geleefd. 92 Er is namelijk een ontbrekend recht op onderwijs; dit recht komt in artikel 23 niet letterlijk terug. Daarnaast zet de auteur vraagtekens bij het duaal onderwijsbestel, de vrijheid van oprichting en inrichting, de financiële gelijkstelling tussen openbaar en bijzonder onderwijs en de grondwettelijke terminologie. Herziening van artikel 23 van de Gw zou kunnen betekenen dat verouderde aanduidingen vervangen worden door eigentijdse 89 P.W.A. Huisman, Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, School en Wet, afl. 3, p P.W.A. Huisman, Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, School en Wet, afl. 3, p M. van den Bogaerdt, Artikel 23 aanpassen om toegankelijkheid te waarborgen, VOS/ABB 20 mei 2011, 92 Th. Storimans, Een commentaar op het advies Onderwijsraad over artikel 23 Grondwet. Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief. Nieuwe richtingen aan de vrijheid van onderwijs, School en Wet, afl. 4, p

40 aanduidingen. 93 Op deze manier kunnen de nieuwe integrale kindcentra ook onder dit artikel vallen. De laatste keer dat artikel 23 van de Gw een wijziging onderging, was in Dit betrof een verruiming van het vierde lid om de samenwerkingsschool mogelijk te maken. 95 Integrale kindcentra gaan verder dan samenwerkingsscholen, nu binnen deze centra ook kinderopvang wordt aangeboden. Een oplossing zou kunnen zijn dat artikel 23 het mogelijk maakt naast onderwijs ook de ruimte te gaan geven aan ontwikkeling binnen scholen. Artikel 23 is in het licht van de maatschappij van tegenwoordig en de veranderingen binnen het onderwijs te gedateerd en daarmee aan verandering toe, zodat de sectorwetten hierop gemakkelijker kunnen worden aangepast. 4.5 De AWO als oplossing? Vanaf 4 maart 2016 ligt de AWO voor ter consultatie. Ik zal stilstaan bij de mogelijkheden die deze wet eventueel kan bieden voor het initiatief omtrent kindcentra. De AWO heeft als doel meer toegankelijke wetgeving (en daardoor minder ervaren regeldruk) en betere aansluiting tussen de wet- en regelgeving voor verschillende onderwijssectoren. In deze wet zullen thema s geregeld worden die meerdere onderwijssectoren aangaan. De huidige, verspreide registerwetgeving wordt gebundeld en gemoderniseerd, aldus het voorstel. Voorgesteld wordt om sectoroverstijgende onderwerpen voortaan zoveel mogelijk in één wet, de AWO, op te nemen. Volgens de MvT bij het wetsvoorstel leidt de AWO tot toegankelijke wetgeving. Daarbij is samenhang ook van belang. Met een algemene onderwijswet worden regels die voor meer dan één onderwijssector bedoeld zijn, centraal en overzichtelijk in één wet geregeld. 96 Daarnaast zorgt de AWO voor harmonisatie met gelijkluidende regels voor alle sectoren, waardoor goed op elkaar wordt aangesloten. Regelingen voor de verschillende sectoren zullen minder onnodig uit elkaar gaan lopen, omdat hetzelfde 93 Th. Storimans, Een commentaar op het advies Onderwijsraad over artikel 23 Grondwet. Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief. Nieuwe richtingen aan de vrijheid van onderwijs, School en Wet, afl. 4, p Stb. 2006, D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens, Artikel 23, wetenschappelijk commentaar, gepubliceerd op: 96 Memorie van Toelichting bij concept-wetsvoorstel betreffende de Algemene Wet Onderwijs, p

41 onderwerp nu op één plaats geregeld wordt en niet meer in verschillende wetten. 97 Bovenal zorgt een algemene onderwijswet volgens de MvT voor duurzame onderwijswetgeving, omdat als onderwijswetgeving bovensectoraal is ingericht, dit stimuleert dat extra zorgvuldig wordt nagegaan of aanpassing van de wetgeving noodzakelijk is. De aanpassing gaat immers voor verschillende sectoren gelden. 98 In hoofdstuk 2 van de MvT worden de ontwikkelingen in het onderwijs besproken. Hieruit vloeit voort dat steeds meer wordt samengewerkt op meerdere niveaus van onderwijs en dat de AWO hierin steun kan bieden. De bestaande onderwijswetgeving in de sectorwetten is complex; vanwege de vele wettelijke bepalingen het betreffen er meer dan tien, ministeriële regelingen en AMvB s (algemene maatregelen van bestuur) is het niet meer overzichtelijk. 99 Ook de ontwikkelingen binnen het onderwijsveld zelf maken een meer transparante regeling van de onderwijsregisters noodzakelijk. Op verschillende niveaus vinden veranderingen plaats, maar integrale kindcentra maken hier ook zeker deel van uit. Hoe willen ze de sectorwetten gaan wijzigen? Hier wordt ook uitvoerig op ingegaan in de MvT. Uit hoofdstuk 3 blijkt dat de registerwetgeving in drie opzichten wordt gewijzigd. De voor deze scriptie meest belangrijke wijziging betreft de bundeling van de sectorwetgeving; de sectorwetten worden geconcentreerd in een nieuwe wet, de AWO. 100 In de MvT wordt een opzet gegeven voor de nieuwe wet. Veel nieuwe bepalingen zien op het omgaan met persoonsgegevens, wat in de algemene onderwijswet een belangrijk onderdeel wordt. Als de AWO er daadwerkelijk komt, kunnen regelingen betreffende de organisatie van kindcentra (wat zowel basisonderwijs als kinderopvang omvat) in deze wet geregeld worden. Ook wat betreft medezeggenschap en toezicht kunnen algemene vereisten worden opgesteld. Uit de MvT blijkt tevens dat het gaat om een aanbouwwet. Dit houdt in dat het een wet betreft waaraan in de loop van de tijd steeds meer onderwerpen worden toegevoegd. De organisatie en de structuur van Kindcentra 2020 kunnen hierin dan ook worden opgenomen. Maar vormt de AWO in het kader van deze problematiek dan ook een oplossing? De 97 Memorie van Toelichting bij concept-wetsvoorstel betreffende de Algemene Wet Onderwijs, p Memorie van Toelichting bij concept-wetsvoorstel betreffende de Algemene Wet Onderwijs, p Memorie van Toelichting bij concept-wetsvoorstel betreffende de Algemene Wet Onderwijs, p Memorie van Toelichting bij concept-wetsvoorstel betreffende de Algemene Wet Onderwijs, p

42 problematiek die een integraal kindcentrum met zich meebrengt ziet voornamelijk op het basisonderwijs. De gevolgen voor het voortgezet onderwijs zijn anders, waardoor de problematiek niet alle sectorwetten aangaat, maar louter de Wpo en de Wkkp. De AWO kan dan een oplossing bieden voor deze sectoren, maar wellicht is dit niet noodzakelijk. Het zou ook mogelijk zijn om een wet te creëren die alleen het basisonderwijs en kinderopvang aangaat, waardoor bepalingen over integrale kindcentra in deze wet kunnen worden opgenomen. Deze wet is dan minder vergaand dan de AWO, die ziet op alle onderwijsgebieden, maar biedt wel een oplossing voor integrale kindcentra. Dit vergt dan een intrgratie van de Wpo en Wkkp. Het is dan wel van belang dat zowel de bepalingen over basisonderwijs en de bepalingen over kinderopvang in een wet worden opgenomen. Dit kan niet alleen door het aanpassen van de Wpo, nu de Wpo alleen ziet op primair onderwijs. Kinderopvang zal er een onderdeel van moeten worden, waardoor de noodzaak ontstaat voor een nieuwe wet, maar dit hoeft in dit kader niet per definitie de AWO te zijn. Een algemene onderwijswet zorgt bij alle partijen echter wel voor meer duidelijkheid en eenduidigheid en als partijen beslissen om samen te werken in de vorm van integrale kindcentra, dan zijn zij niet gebonden aan verschillende wetten en regels; de AWO vormt dan de basis als kaderwet. Ik ben van mening dat dit een betere oplossing is dan louter het aanpassen van de bestaande onderwijswet- en regelgeving, omdat zowel de complexiteit afneemt, als ook eenduidigheid wordt bevorderd. Nu we hebben gezien dat de medezeggenschap en het toezicht onderwerpen zijn waar veel aan veranderd moet worden met de komst van integrale kindcentra en er gepleit wordt voor eenduidige regelgeving op deze gebieden, is het ook wat betreft deze wettelijke en organisatorische knelpunten een goede oplossing als voor een algemene onderwijswet wordt gekozen, of anders in ieder geval voor een nieuwe wet (die zowel de Wpo als de Wkkp omvat). 4.6 Deelconclusie In dit vierde hoofdstuk is een antwoord gezocht op de vraag welke veranderingen in de onderwijswet- en regelgeving moeten worden doorgevoerd, willen integrale kindcentra hun doorgang kunnen vinden. Gebleken is dan meerdere oplossingen kunnen worden gevonden. Een manier is om de bestaande wet- en regelgeving aan te passen, zodanig dat integrale kindcentra in iedere sectorwet worden gedekt. Dit verdient naar mijn mening niet de voorkeur, omdat organisatorische problemen zo kunnen blijven bestaan. 42

43 Daarnaast vormt het wetsvoorstel omtrent een algemene onderwijswet, de AWO, een oplossing, waarin de bestaande wetgeving samen wordt gebundeld en een eenduidige wet wordt opgesteld, die iedere sector dekt. Integrale kindcentra kunnen hier dan op aansluiten, omdat in de nieuwe AWO een artikel kan worden opgenomen waarin deze vorm van samenwerking mogelijk wordt gemaakt. Sectorwetten zouden in dit geval overbodig worden en daarmee vervallen. Tevens is de Gw wellicht aan een wijziging toe. Artikel 23 van de Gw is volgens Huisman gedateerd en met de introductie van de integrale kindcentra is het van belang dat dit artikel wordt vernieuwd. Ontwikkeling staat centraal en het is vanwege deze ontwikkeling dat het traditionele geven van onderwijs moet worden herzien. Het concept-wetsvoorstel van de AWO is dan ook mijns inziens een goed begin, maar wellicht is het tevens verstandig om na te denken over een wet die alleen ziet op kinderopvang en basisonderwijs. 43

44 HOOFDSTUK 5: CONCLUSIES & AANBEVELINGEN 5.1 Conclusies Naar aanleiding van de vorige hoofdstukken kan een aantal conclusies worden getrokken. Het onderwijsrecht is aan verandering onderhevig en dit zien we terug in het project van de Kindcentra 2020, dat op dit moment nog in de startblokken staat. Hierin worden onderwijs en ontwikkeling integraal aangeboden. De nieuwe kindcentra zullen zich richten op kinderen van nul tot en met twaalf jaar. Binnen het project is een basis voor een juridisch kader gevormd, waarin wordt ingegaan op de actuele onderwijswetgeving, die moet worden aangepast, willen de kindcentra doorgang kunnen vinden. Zijn louter aanpassingen echter voldoende of moet totaal nieuwe wetgeving worden opgesteld? Middels dit verrichte onderzoek wordt een antwoord geformuleerd op de volgende probleemstelling: Hoe kan het juridisch kader van de zogenaamde Kindcentra 2020 worden uitgewerkt, rekening houdende met de actuele onderwijswet- en regelgeving en in hoeverre dienen hierin wijzigingen te worden aangebracht, zodat problemen op organisatorisch, juridisch, financieel en inhoudelijk gebied worden voorkomen? Het antwoord op deze vraag is lastig eenduidig te beantwoorden, nu meerdere oplossingen mogelijk zijn en nog steeds wordt gezocht naar oplossingen. Allereerst moet duidelijk zijn dat de huidige onderwijswet- en regelgeving met de komst van de nieuwe integrale kindcentra niet in stand kan blijven. Sectorwetgeving zal moeten worden aangepast en wellicht dient zelfs een grondwetsherziening te worden verricht. Artikel 23 van de Gw vormt de basis van het Nederlandse onderwijsrecht en het is dan ook zaak dat deze basis dekkend is voor het Nederlandse onderwijsbestel. Onder andere Huisman gaat in op de vraag of artikel 23 niet moet worden aangepast, nu onderwijs de laatste tijd aan verandering onderhevig is. Om knelpunten die gaan optreden als integrale kindcentra hun intrede doen te voorkomen, moet niet alleen eventueel een grondwetsherziening worden gedaan, maar ook de sectorwetten zelf moeten worden aangepast. Het instellingsbegrip moet in deze wetten worden opgenomen en bekeken moet worden hoe juridisch de basis van samenwerking kan worden opgesteld. De knelpunten bevinden zich op financieel, organisatorisch en 44

45 inhoudelijk niveau en zijn juridisch van aard. Op dit moment worden op de knelpunten oplossingen bedacht, zowel door experts als in de politiek. Als het gaat om medezeggenschap kunnen meerdere oplossingen worden bedacht, zowel binnen de huidige wetgeving als erbuiten. Zo zouden integrale kindcentra een fiscale eenheid voor de omzetbelasting kunnen vormen en is een bestuurlijke fusie een optie. Het is ook een mogelijkheid dat een nieuwe wet hieromtrent moet worden geïntroduceerd. Ook als het gaat om toezicht op het onderwijs en op de kinderopvang kunnen nieuwe bepalingen worden bedacht. Er zal op een nieuwe manier moeten worden omgegaan met het toetsen van kwaliteit en het toezicht houden hierop. Het voorstel in het kader van Het Nieuwe Toezicht pleit voor meer samenwerking op het gebied van toezicht. De Wpo en Wkkp verschillen te veel van elkaar, waardoor moet worden nagedacht over dergelijke bepalingen en de opneming ervan in deze wetten. Wellicht is het een optie dat één wet wordt gecreëerd, waarbinnen de Wpo en Wkkp worden opgenomen en nieuwe bepalingen over integrale kindcentra worden toegevoegd. Daarnaast kan het wetsvoorstel omtrent een algemene onderwijswet, de AWO, een oplossing vormen, waarin de bestaande wetgeving samen wordt gebundeld en een eenduidige wet wordt opgesteld, die iedere sector dekt. Dit zou dan echter ook zien op andere sectoren, zoals het voortgezet onderwijs. Wellicht is dit een te verregaande oplossing, en zou het eenvoudiger zijn om een wet op te stellen die louter bepalingen betreffende basisonderwijs en kinderopvang opneemt en integrale kindcentra mogelijk maakt. De AWO betreft hier echter louter nog een concept-wetsvoorstel en ligt op dit moment ter consultatie voor. De vorm van samenwerking binnen integrale kindcentra kan eventueel worden opgenomen in de toekomstige AWO, maar dit biedt dus niet per definitie de beste oplossing. Al met al kan worden geconcludeerd dat ontwikkeling centraal staat en het is vanwege deze ontwikkeling dat het traditionele geven van onderwijs moet worden herzien. Echter, nu de AWO nog een concept-wetsvoorstel betreft, is het zaak op dit moment eerst te bekijken hoe integrale kindcentra kunnen worden geïntroduceerd in de huidige onderwijswetgeving. Experts op het gebied van onderwijsrecht zullen hier de komende tijd nog over in beraad gaan en nu dit onderwerp tevens hoog op de politieke agenda staat, zullen binnenkort vast knopen doorgehakt gaan worden. 45

46 5.2 Aanbevelingen Naar aanleiding van de conclusies, kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan. Nu er verschillende mogelijkheden zijn om de nieuwe kindcentra juridisch vorm te geven, moet worden bekeken welke optie het meest geschikt zou kunnen zijn. Naar mijn mening is de minst passende optie de aanpassing van de bestaande sectorwetten, zoals de Wpo en Wkkp. Nu binnen het onderwijs, naast leren, ontwikkeling steeds meer centraal staat en in het licht van de veranderende maatschappij, zou het goed zijn om de onderwijswetgeving volledig op de schop te nemen en daarom nieuwe wetgeving op te stellen. Dit moet zorgen voor meer duidelijkheid en eenduidigheid. Gepleit wordt voor een nieuwe wet die zowel de Wpo als de Wkkp behelst. In deze nieuwe wet kunnen dan bepalingen worden opgenomen die integrale kindcentra mogelijk maken. Een algemene onderwijswet biedt hiervoor eventueel ook een oplossing, maar dit gaat verder dan de vorige optie. De juridische basis van een integraal kindcentrum kan hierin worden opgenomen. Om nieuwe wetgeving of de AWO te kunnen verwezenlijken, is het ook zaak om in overweging te nemen dat artikel 23 van de Gw moet worden gewijzigd. Artikel 23 moet zich meer richten op ontwikkeling in het geheel. De toekomst zal moeten uitwijzen voor welke optie(s) wordt/worden gekozen. Het project heet immers Kindcentra 2020, waardoor op zeer korte termijn toch beslissingen moeten gaan vallen. 46

47 BRONNENLIJST Literatuur Bruning e.a M. Bruning e.a., Jeugdrecht en jeugdhulp, Doetinchem: Reed Business Huisman e.a P.W.A. Huisman e.a., Basisboek Onderwijsrecht, Den Haag: Sdu Uitgevers Van Rozendaal e.a G. van Rozendael e.a., Kindcentra 2020, een realistisch perspectief, Vermeulen & Zoontjens 2016 B.P. Vermeulen en P.J.J. Zoontjens, Handboek onderwijsrecht, concept hoofdstuk 4, Artikelen M. van den Bogaerdt, Artikel 23 aanpassen om toegankelijkheid te waarborgen, VOS/ABB 20 mei 2011, P.W.A. Huisman, Onderwijs voor driejarigen, een eerste verkenning naar integrale kindcentra, School en Wet , afl. 3, p D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens, Artikel 23, wetenschappelijk commentaar, gepubliceerd op: Th. Storimans, Een commentaar op het advies Onderwijsraad over artikel 23 Grondwet. Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief. Nieuwe richtingen aan de vrijheid van onderwijs, School en Wet , afl. 4, p

48 Parlementaire stukken Kamerstukken II 2014/15, , nr Kamerstukken II 2013/14, , nr Kamerstukken II 1995/96, , nr. 3. Stb. 2006, 170. Memorie van Toelichting bij concept-wetsvoorstel betreffende de Algemene Wet Onderwijs, Kamerbrief Het Nieuwe Toezicht: heldere doelen, duidelijke eisen en betere kwaliteit, L.F. Asscher, 7 juli Overige documenten Verslag expertmeeting medezeggenschap in integrale kindcentra,

49 BIJLAGE Bijlage A beoogde situatie integrale kindcentra Bijlage A. Zie links de huidige situatie en rechts de beoogde situatie. 49