Kaders voor toezicht en verantwoording

Transcriptie

1 Kaders voor toezicht en verantwoording Uitgangspunten, redeneerlijnen en handreikingen van de Algemene Rekenkamer

2 Kaders voor toezicht en verantwoording Uitgangspunten, redeneerlijnen en handreikingen van de Algemene Rekenkamer

3 Kaders voor toezicht en verantwoording

4 Kaders voor toezicht en verantwoording Inhoud Samenvatting 5 1 Over deze uitgave De onderzoeken naar rwt s Leeswijzer 8 2 De mix van checks-and-balances Een publiek-privaat profiel Gemengd publiek-privaat profiel: aandachtspunten 14 3 Verticaal toezicht en verticale verantwoording Algemene uitgangspunten Redeneerlijn toezicht Onafhankelijk en deskundig Toezichtsvisie en toezichtsbeleid Op elkaar afgestemde toezichtselementen Redeneerlijn verantwoording Informatie ten behoeve van ministeriële verantwoordelijkheid Nadere regels van de minister Betrouwbare, valide en relevante informatie Aandachtspunten bij invulling van toezicht en verantwoording Toezicht op en verantwoording over rechtmatigheid Toezicht op en verantwoording over prestaties Toezicht op en verantwoording over bedrijfsvoering 21 4 Intern toezicht Redeneerlijn Uitwerking redeneerlijn Onafhankelijk en deskundig Integraal toezicht Goede informatie Verantwoording over werkzaamheden De relatie tussen intern toezicht en verticaal toezicht 27 5 Meervoudige publieke verantwoording Redeneerlijn Uitwerking redeneerlijn Verschillende groepen belanghebbenden Verantwoording over verschillende onderwerpen Eisen aan meervoudige publieke verantwoording Beperken van verantwoordingslast 32 6 Kwaliteitsinstrumenten Redeneerlijn Uitwerking redeneerlijn Drie kwaliteitsinstrumenten belicht Visitaties Benchmark Kwaliteitshandvesten 33 Bijlage 1 Rwt-rapporten Algemene Rekenkamer 35 Literatuur 37

5 Kaders voor toezicht en verantwoording

6 Kaders voor toezicht en verantwoording Samenvatting Verantwoording en toezicht zijn twee belangrijke elementen in een breder systeem van checks-andbalances. Onder checks-and-balances verstaan we het geheel aan instrumenten dat het bestuur van een instelling bij de les houdt. Naast verantwoording en toezicht kunnen dat bijvoorbeeld ook visitaties, benchmarks of andere kwaliteitssystemen zijn, maar ook kritische consumenten of krachtige concurrenten. Voor een goed presteren van de organisaties op afstand van het Rijk die (mede) een publieke taak uitvoeren is het belangrijk dat de verschillende checks-and-balances goed tegen elkaar worden afgewogen en dat tot een goede mix daarvan wordt gekomen. Elke organisatie op afstand van het Rijk die een publieke taak uitvoert kan op een aantal dimensies (bijvoorbeeld de mate van concurrentie, mate van vrijheid bij taakuitvoering of bedrijfsvoering) worden getypeerd: elke organisatie heeft zo een eigen publiekprivaat profiel. Elk van de dimensies publiek-privaat brengt zijn eigen kansen en risico s voor een goede uitvoering van de publieke taak met zich mee. Hoewel het verband niet één op één is en er altijd een zekere politiek-beleidsmatige afweging moet plaatsvinden, kan het concept van het publiek-privaat profiel van een organisatie aanknopingspunten geven voor het bepalen van een goede mix van checks-and-balances en voor een goede inrichting van elk daarvan. Verticaal toezicht Wij hanteren het uitgangspunt dat de minister altijd aan de Tweede Kamer verantwoording moet kunnen afleggen over de uitvoering van publieke taken en de besteding van publieke middelen, ook wanneer die uitvoering en/of besteding plaatsvindt door organisaties buiten het Rijk. Het verticale toezicht door of namens de minister dient het doel van het waarmaken van de ministeriële verantwoordelijkheid. Het kan daarom niet worden vervangen door intern toezicht of systemen van kwaliteitszorg, omdat deze doelen dienen die niet met de ministeriële verantwoordelijkheid hoeven samen te vallen. Goed extern toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk is onafhankelijk en deskundig, is gebaseerd op een toezichtsvisie en vastgelegd in een toezichtsbeleid. Het bevat de drie elementen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventies, die goed op elkaar zijn afgestemd. Verantwoording aan de minister Een goede verantwoording aan de minister (of namens hem de toezichthouder) geeft informatie op die punten waarvoor de minister verantwoordelijk is, is opgesteld volgens de nadere regels van de minister of toezichthouder en bevat informatie die betrouwbaar, valide en relevant is. De minister geeft duidelijk aan aan welke verantwoordingsinformatie hij behoefte heeft op grond van zijn ministeriële verantwoordelijkheid. Intern toezicht De belangrijkste uitgangspunten bij het interne toezicht door een raad van toezicht zijn: bestuursen toezichtsfuncties zijn duidelijk gescheiden en het interne toezicht moet onafhankelijk uitgevoerd worden. De raad van toezicht dient integraal toezicht te houden op basis van goede informatie. Het is daarnaast van belang dat de raad aan de buitenwereld laat zien hoe hij zijn toezichtstaak heeft vervuld en tot welke oordelen hij is gekomen over het bestuur. Meervoudige publieke verantwoording Meervoudige publieke verantwoording verantwoording aan een brede groep belanghebbenden over een breed scala aan onderwerpen is een van de instrumenten in het grotere geheel van de checks-and-balances die kunnen bijdragen aan meer doelmatigheid, kwaliteit en vertrouwen in het functioneren van organisaties in de publieke sector. Maar die bijdrage aan kwaliteit, doelmatigheid en vertrouwen kan alleen worden geleverd als de verantwoordingsinformatie is toegesneden op de behoeften van de ontvangers én als de verantwoordingsinformatie betrouwbaar is. Het verstrekken van informatie aan verschillende belanghebbenden is verder alleen zinvol als de geadresseerden iets met de informatie kunnen en willen doen. Kwaliteitssystemen Steeds meer publieke organisaties werken met instrumenten van integrale kwaliteitszorg, zoals visitaties, benchmarks of kwaliteitshandvesten. Kwaliteitsinstrumenten zijn geen vorm van toezicht of verantwoording. Zij kunnen wel mits de betrouwbaarheid voldoende is gewaarborgd een belangrijk onderdeel zijn van het geheel van checks-andbalances rond een instelling. Zij kunnen immers voor de instelling een prikkel tot beter presteren vormen. Ze kunnen ook een bron van informatie zijn voor kritische klanten. Het verticale toezicht kan in een

7 Kaders voor toezicht en verantwoording aantal gevallen gebruik maken van de uitkomsten van deze kwaliteitsinstrumenten. In andere gevallen hebben deze instrumenten juist alleen effect als ze kunnen worden toegepast zonder dat de uitkomsten meteen leiden tot oordelen en interventie door een toezichthouder. Het is bij de inzet van deze instrumenten van belang al dan niet in het bredere verband van het externe toezicht het leereffect voorop te stellen: zij moeten ten dienste staan van het beter functioneren en presteren van de instelling.

8 Kaders voor toezicht en verantwoording 1 Over deze uitgave De afgelopen tien jaar zijn er veel ontwikkelingen geweest op het terrein van verantwoording en toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk. Zo werd bijvoorbeeld op grote schaal het raad van toezichtmodel ingevoerd en kreeg de dialoog met belanghebbenden een prominente plaats in het denken over goed bestuur. De ministeries ontwikkelden toezichtsvisies en het kabinet publiceerde de eerste en tweede kaderstellende visie op toezicht waarin de uitgangspunten en principes van goed toezicht werden vastgelegd. De achtergrond van deze ontwikkelingen is heel divers: de wens van de politiek om via toezicht en verantwoording meer greep te krijgen op uitvoeringsinstellingen; het streven naar meer stroomlijning, minder last en meer effect van toezicht; de roep vanuit de samenleving om meer transparantie; de behoefte van de instellingen zelf om beter aan hun belanghebbenden duidelijk te maken wat ze doen en waarom. 1.1 De onderzoeken naar rwt s De Algemene Rekenkamer heeft de ontwikkelingen rond publieke verantwoording en toezicht op de voet gevolgd en becommentarieerd in de reeks onderzoeken over Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak deel 1 t/m 5 ( ) en in een aantal bijbehorende achtergrondstudies 1. Ook publiceerden wij handreikingen over verantwoording (2000) en toezicht (2001). In bijlage 1 staan ze allemaal in een overzicht. In al deze publicaties hebben we de normen, uitgangspunten en redeneringen verwoord die bepalend zijn voor onze waardering van ontwikkelingen in de praktijk van toezicht en verantwoording. In deze uitgave presenteren wij bij wijze van afsluiting van de reeks de belangrijkste uitgangspunten en redeneerlijnen van de Algemene Rekenkamer over verantwoording en toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk nog eens in hun onderlinge samenhang. Zo willen we instellingen (die een publieke taak uitvoeren, al dan niet gefinancierd uit publieke middelen), ministeries en toezichthouders enkele handreikingen bieden voor de inrichting van hun publieke verantwoording, hun interne toezicht en de kwaliteitsborging van de instelling. We benaderen toezicht en verantwoording in deze uitgave vanuit een breder perspectief dan we in eerdere handreikingen en in de onderzoeksreeks deden. In die documenten redeneerden wij namelijk alleen vanuit de rwt s: rechtspersonen die een bij of krachtens wet geregelde taak uitoefenen en daartoe geheel of gedeeltelijk worden gefinancierd uit de opbrengst van bij of krachtens de wet ingestelde heffingen (art. 91 Comptabiliteitswet 2001, eerste lid onder d). De kaders voor toezicht en verantwoording die wij hier presenteren zijn volgens ons grotendeels bruikbaar voor alle instellingen op afstand van het Rijk. Grote variatie instellingen op afstand van het Rijk Er zijn veel verschillende instellingen die buiten de rijksoverheid opereren en rijksbeleid uitvoeren. Bijvoorbeeld rwt s, zbo s, woningcorporaties en zorginstellingen. Deze instellingen hebben met elkaar gemeen dat ze een publieke taak 2 uitvoeren al dan niet (gedeeltelijk) gefinancierd uit publieke middelen 3. De omvang van een publieke taak en de mate van financiering van (die taken van) een organisatie met publiek geld kan verschillen. Zo zijn er organisaties die alleen publieke taken uitvoeren (zoals politiekorpsen), maar er zijn ook 1 Het gaat om de volgende achtergrondstudies: Systemen van checks and balances bij rechtspersonen met een wettelijk taak (2002), Verbreding van de publieke verantwoording (2004) en Goed bestuur tussen publiek en privaat (2006). Deze documenten zijn te downloaden via 2 Onder publieke taken verstaan we hier de taken die bij of krachtens de wet zijn geregeld dan wel waaraan bij of krachtens de wet voor die taken specifieke voorwaarden zijn gesteld (Goed bestuur tussen publiek en privaat). 3 Bij publiek geld gaat het om inkomsten van Rijk of derden waarvan de heffing een publiekrechtelijke grondslag heeft en die uit dien hoofde eenzijdig door de overheid wordt opgelegd en geïnd, eventueel door tussenkomst van een derde. De verplichting tot betaling is neergelegd in een wettelijke regeling en vloeit niet voort uit een privaatrechtelijke overeenkomst. De betaling heeft dus niet het karakter van een prijs voor een goed of dienst. (Goed bestuur tussen publiek en privaat). Publiek geld kan bestaan uit rijksbijdragen of de opbrengsten van premies of tarieven.

9 Kaders voor toezicht en verantwoording organisaties die voor het grootste deel private activiteiten hebben en daarnaast publieke taken uitvoeren (zoals veel keuringsinstellingen). Ditzelfde geldt voor de financiering uit publieke middelen. Er zijn organisaties die grotendeels gefinancierd worden uit publieke middelen (zoals universiteiten), maar er zijn ook organisaties die vooral uit privaat geld en maar deels uit publiek geld worden gefinancierd (zoals woningcorporaties). Deze publicatie hebben we grotendeels gebaseerd op de normen en uitgangspunten in eerdere rapporten. Voor sommige onderwerpen (zoals intern toezicht) hebben we ook de laatste ontwikkelingen meegenomen. Om die reden vervangt deze uitgave onze eerdere handreikingen over verantwoording en toezicht. Hoofdstuk 4 gaat over het interne toezicht. Daarbij beperken we ons tot de taak en positie van de raad van toezicht. In hoofdstuk 5 geven we enkele handreikingen voor het vormgeven van een meervoudige publieke verantwoording, dat wil zeggen een verantwoording die betrekking heeft op een breed scala aan onderwerpen en die zich richt op een brede groep zoals de directe belanghebbenden van een organisatie of op een breder publiek van geïnteresseerden. In hoofdstuk 6 ten slotte staan we kort stil bij een aantal mogelijkheden van en haken en ogen aan het gebruik van kwaliteitsinstrumenten zoals visitaties en benchmarks. Deze instrumenten horen strikt genomen niet bij toezicht of verantwoording, maar zijn wel onderdeel van het bredere systeem van checks-and-balances. 1.2 Leeswijzer Verantwoording en toezicht zijn twee belangrijke elementen in een breder systeem van checks-andbalances. Onder checks-and-balances verstaan we het geheel aan instrumenten dat het bestuur van een instelling bij de les houdt. Naast verantwoording en toezicht kunnen dat bijvoorbeeld ook visitaties, benchmarks of andere kwaliteitsinstrumenten zijn, maar ook kritische consumenten of krachtige concurrenten. In iedere sector ligt de verhouding tussen checks-andbalances anders. De ene sector leunt zwaar op inhoudelijk verticaal toezicht, terwijl andere sectoren vooral steunen op visitaties of zelfcorrigerende marktmechanismen, waarbij het verticale toezicht beperkt blijft tot systeemtoezicht. Die verhouding tussen checks-andbalances verandert voortdurend onder invloed van veranderende verantwoordelijkheden, veranderende politieke verhoudingen, internationale ontwikkelingen, of vragen vanuit de samenleving. Het samenstellen van een goede mix van vormen van toezicht en verantwoording, om een goed functionerend systeem van checks-and-balances te maken, is van belang voor een goede uitvoering van de publieke taak. Hierop gaan we in hoofdstuk 2 in. In hoofdstuk 3 staat de relatie tussen de centrale overheid en instelling centraal en gaan we in op de verantwoordings- en toezichtsrelatie tussen instellingen en de minister of de toezichthouder namens de minister.

10 Kaders voor toezicht en verantwoording

11 10 Kaders voor toezicht en verantwoording Figuur 1: Schematische weergave van de opbouw van de handreiking H 4 RAAD VAN TO EZI CHT H 6 K WA L I T E I T S I N S T R U M E N T E N H 2 P U B L I E K - P R I VAT E I N S T E L L I N G E N H 5 S A M E N L E V I N G

12 Kaders voor toezicht en verantwoording 11 H 3 MI N I STER OF TO EZICHTHOUDER H 5 D I R E C T B E L A N G H E B B E N D E N

13 12 Kaders voor toezicht en verantwoording

14 Kaders voor toezicht en verantwoording 13 2 De mix van checks-and-balances Elke organisatie wordt op verschillende manieren bij de les gehouden en tot betere prestaties aangezet, bijvoorbeeld door intern of extern toezicht, door prikkels van concurrenten en kiezende klanten, of door instrumenten van kwaliteitszorg (waaronder benchmarks en visitaties). Informatie over het functioneren en presteren van de organisatie is een eerste vereiste voor interne en externe toezichthouders en belanghebbenden om respectievelijk toezicht te kunnen houden en te kunnen kiezen. We beschrijven uitgangspunten en redeneerlijnen voor de drie instrumenten toezicht, verantwoording en kwaliteitszorg. De precieze verhouding tussen deze instrumenten kan per organisatie of per beleidssector verschillen. In de ene sector of organisatie zal de nadruk meer liggen op extern toezicht, terwijl elders meer wordt verwacht van kwaliteitszorg. De keuze in de verhouding hangt mede af van de risico s die worden gezien voor het publieke belang en van de verantwoordelijkheid van de minister. Een ander element dat de mix van checks-and-balances beïnvloedt, is de aard van de organisatie. Het maakt voor de mix namelijk uit of sprake is van een taak- of marktorganisatie. 2.1 Een publiek-privaat profiel Voorafgaand aan het bepalen van de juiste balans tussen de verschillende checks-and-balances is het goed om stil te staan bij vijf vragen. De antwoorden op die vragen leveren samen een zogeheten publiekprivaat profiel op (zie ook Algemene Rekenkamer, 2006b, p ). In het concept van het publiekprivate profiel van een organisatie zitten aanknopingspunten voor het bepalen van een goede mix van checks-and-balances en voor een goede inrichting van elk daarvan. 1 Marktwerking: In hoeverre is sprake van concurrentie of van marktwerking (op de markt of om de markt)? Bij marktwerking houden klanten of concurrenten de organisatie scherp, waardoor het externe toezicht op de taakuitvoering wellicht wat minder kan. Wanneer maar één organisatie een bepaalde wettelijke taak uitoefent is het van belang dat deze zelf een goed systeem heeft om de efficiency van de bedrijfsvoering te bewaken. Die bewaking kan bij een interne of een externe toezichthouder worden neergelegd. Als meerdere organisaties eenzelfde wettelijke taak uitoefenen, is bijvoorbeeld benchmarking een optie. 2 Autonomie: Welke mate van autonomie heeft de organisatie bij taakuitvoering en bedrijfsvoering? Naarmate de eigen ruimte voor organisaties bij taakuitvoering en bedrijfsvoering groter is, zijn bijvoorbeeld brede maatschappelijke verantwoording, stakeholderdialoog, raden van toezicht, klantenpanels, intercollegiale toetsing, of peer reviews van groter belang. In dat geval kan het toezicht door de overheid zich meer richten op bestaan en werking van dergelijke instrumenten en het proces, en minder op de inhoud van het beleid. 3 Cultuur: In hoeverre is sprake van een ondernemerscultuur met een bedrijfsmatige manier van werken of van een publieke cultuur met een meer op zekerheden gerichte werkwijze? Het borgen van (publieke) waarden (zoals integriteit) in een organisatie kan wellicht beter gebeuren door bepalingen in governancecodes op te nemen over integriteit en cultuur dan door een externe toezichthouder. 4 Private activiteiten: Voert de organisatie naast wettelijke taken ook private activiteiten uit? Als een organisatie naast de wettelijke taken ook commerciële activiteiten uitvoert, moeten ook het toezicht en de publieke verantwoording daarop worden aangepast. In het rapport Publiek ondernemerschap uit 2005 heeft de Algemene Rekenkamer een redeneerlijn voor verantwoording en toezicht bij publieke ondernemingen uitgewerkt. 5 Financiering: Wordt de organisatie uit publieke middelen of uit private middelen gefinancierd? Als een organisatie uit publieke middelen wordt gefinancierd, ligt extern toezicht op de besteding van die middelen door of namens de minister meer voor de hand dan als een organisatie bijvoorbeeld uit eigen bijdragen wordt gefinancierd. In het laatste geval zou bijvoorbeeld een zwaardere rol bij de interne toezichthouder gelegd kunnen worden. Het antwoord op deze vijf vragen levert per organisatie een specifiek publiek-privaat profiel op. Het is van belang dat de checks-and-balances en het specifiek profiel van de organisatie op elkaar zijn afgestemd. Dat geldt voor elk van de checks-and-balances afzonderlijk en voor de verschillende checks-andbalances onderling.

15 14 Kaders voor toezicht en verantwoording 2.2 Gemengd publiek-privaat profiel: aandachtspunten Wanneer een organisatie publieke en private kenmerken combineert, zijn hoge toezichtlasten en tegenstrijdige eisen van toezichthouders risico s. Een ander aandachtspunt is dat een gemengd publiekprivaat profiel kan leiden tot tegengestelde prikkels voor organisaties, bijvoorbeeld omdat publieke taakuitvoering en marktlogica op gespannen voet met elkaar staan, of omdat een publieke organisatiecultuur botst met gewenste ondernemingszin. Het specifieke profiel van een organisatie stelt ook grenzen aan de mogelijke mixen van checks-andbalances. Zo heeft het bijvoorbeeld weinig zin de cliëntenraden of de raad van toezicht mee te laten beslissen over de (beleids)doelstellingen van de organisatie wanneer die organisatie weinig of geen beleidsvrijheid heeft in de taakuitvoering. Daarnaast wordt de keuze in checks-and-balances beperkt doordat er in ons democratische staatsbestel over publieke taken en publiek geld uiteindelijk altijd door een publiek persoon publieke verantwoording dient te (kunnen) worden afgelegd tegenover een publiek gekozen forum. In dat verband hanteren we als algemeen geaccepteerd principe dat als er publiek geld of een publieke taak op rijksniveau in het geding is, er in ons staatsbestel altijd ten minste een algemene ministeriële verantwoordelijkheid (lees: systeemverantwoordelijkheid) geldt. Wij vinden dat de minister er vanuit deze systeemverantwoordelijkheid op moet toezien dat de checksand-balances bij organisaties die een publieke taak uitvoeren ook daadwerkelijk functioneren. Bovendien zou de minister zich periodiek op hoofdlijnen aan de Staten-Generaal moeten verantwoorden over de werking van het systeem van checks-and-balances van zijn 4 organisaties. 4 Overal waar hij staat als verwijzing naar de minister, kan ook zij worden gelezen.

16 Kaders voor toezicht en verantwoording 15 3 Verticaal toezicht en verticale verantwoording 3.1 Algemene uitgangspunten In dit hoofdstuk staat de relatie tussen minister en instellingen op afstand van het Rijk centraal. De Algemene Rekenkamer hanteert voor de relatie minister-instelling de volgende algemene uitgangspunten: De minister moet altijd aan de Tweede Kamer verantwoording kunnen afleggen over de uitvoering van publieke taken en de besteding van publieke middelen. Verticaal toezicht dient de ministeriële verantwoordelijkheid en kan daarom niet worden vervangen door intern toezicht of instrumenten van kwaliteitszorg. Verantwoording aan de Tweede Kamer In ons staatsbestel zal afgezien van de andere overheden uiteindelijk altijd een minister verantwoording af moeten kunnen leggen aan de Staten-Generaal over de uitvoering van een publieke taak en over de recht- en doelmatigheid van de daarmee gemoeide publieke middelen. Ook wanneer de uitvoering in handen is van een organisatie buiten de rijksoverheid. Uiteraard wil dit niet zeggen dat de minister deze organisaties zelf moet besturen, maar organisaties dienen zich naar de minister wel te verantwoorden over de uitvoering van publieke taken en de wijze waarop ze garanderen dat publieke gelden recht- en doelmatig worden geïnd, beheerd en besteed. De minister moet zich over al deze zaken een oordeel vormen en dat doet hij door het houden van toezicht. Indien nodig zal de minister corrigerend moeten optreden. Verticaal toezicht dient ministeriële verantwoordelijkheid Toezicht door of namens de minister (zogeheten verticaal toezicht) op de uitvoering van publieke taken en op het beheer van publieke middelen dient een uniek doel, namelijk het waar (kunnen) maken van de ministeriële verantwoordelijkheid, terwijl andere vormen van verantwoording en toezicht andere doelen dienen, die daar niet mee samen hoeven te vallen. Daarom kunnen bijvoorbeeld intern toezicht door raden van toezicht, visitaties of benchmarks niet in de plaats komen van het verticale toezicht. Uiteraard kunnen de minister of toezichthouder wel gebruik maken van de resultaten van het horizontale toezicht. Het gebruik door de minister van de informatie van bijvoorbeeld een raad van toezicht dient aan strikte voorwaarden te voldoen (zie 4.2.5). In figuur 2 staat verantwoording en toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk schematisch weergegeven. In 3.2 bespreken we de linkerkant van de figuur (over toezicht) en in 3.3 de rechterkant (over verantwoording). Figuur 2: Schematische weergave van verantwoording en toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk. Parlementaire controle Toezicht Rechtmatigheid publiek geld STATEN-GENERAAL MINISTERS INSTELLINGEN Bedrijfsvoering op orde 3.2 Redeneerlijn toezicht De algemeen geaccepteerde definitie van toezicht die de Algemene Rekenkamer gebruikt, luidt: Verantwoording Verantwoording Prestaties conform afspraken Toezicht is: Het verzamelen van informatie over de vraag of een handeling of een zaak voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich vervolgens vormen van een oordeel daarover en het eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.

17 16 Kaders voor toezicht en verantwoording De Algemene Rekenkamer hanteert voor het toezicht door of namens de minister op hoofdlijnen de volgende redeneerlijn: Goed extern toezicht bij instellingen op afstand van het Rijk: is onafhankelijk en deskundig; is gebaseerd op een toezichtsvisie en is vastgelegd in een toezichtsbeleid; bevat de drie elementen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventies, die goed op elkaar zijn afgestemd Onafhankelijk en deskundig Onafhankelijk Om risico s van bijvoorbeeld onjuiste verantwoordingsinformatie, niet adequate interventies, misbruik en oneigenlijk gebruik, fraude en belangenverstrengeling en bevooroordeeldheid van toezichthouders te voorkomen, dient het toezicht duidelijk als een afzonderlijke, onafhankelijke functie onderscheiden te kunnen worden. Dat houdt in dat de toezichtfunctie gescheiden moet blijven van andere functies zoals beleid, regelgeving, uitvoering en advies. Dit betekent niet dat de toezichtfunctie altijd organisatorisch moet zijn afgezonderd. Indien van voldoende waarborgen voorzien, kan het ook een onafhankelijke functie binnen één organisatorisch geheel zijn. Het is wel van belang dat er ondanks de functiescheiding een duidelijke samenhang blijft tussen beleid, uitvoering en toezicht. Aparte toezichtorganen binnen of buiten het departement moeten daarom hun werkzaamheden voldoende terugkoppelen naar de afdelingen en instanties voor beleid en beleidsuitvoering. Deskundig Om het toezicht op instellingen op afstand van het Rijk goed uit te kunnen voeren, is het van belang dat een toezichthouder beschikt over voldoende deskundigheid. Het gaat dan vooral om (vak)technische, juridische en financiële deskundigheid. Vaktechnische deskundigheid zal er moeten zijn in twee opzichten: allereerst dient een toezichthouder zijn vak te verstaan en ten tweede moet hij inhoudelijk op de hoogte zijn van het terrein waarop hij toezicht houdt. Een zekere juridische deskundigheid is nodig omdat toezicht altijd gebaseerd is op wet- en regelgeving. Bij instellingen die publiek geld besteden, is financiële deskundigheid nodig om de recht- en doelmatige besteding te kunnen beoordelen. Vaak zal de beoordeling daarvan overigens apart gebeuren door (departementale) accountants. Kaderstellende visie op toezicht In de kaderstellende visie op toezicht 2005 zijn onafhankelijkheid en professionaliteit ook als principes van goed toezicht opgenomen. Onafhankelijkheid Het realiseren van beleidsdoelen is een gezamenlijke opgave van beleidsmakers, uitvoerders en toezichthouders. Het principe van onafhankelijk toezicht houdt in dat de toezichthouders de drie kernactiviteiten van toezicht, te weten informatie verzamelen, oordelen en interveniëren, zonder ongeoorloofde beïnvloeding van de onder toezicht staande partij, de beleidsmakers of andere belanghebbenden kunnen verrichten. De toezichthouder dient daarbij afstand te houden tot de situatie en belangen van de onder toezicht staande of andere belanghebbenden. Professionaliteit Professionalisering van uitvoeringstoezicht vereist eigen vakdisciplines. Vooral het toezicht op het financieel beheer kent vele leerscholen, die zich richten op de governance van ministeries, zelfstandige organisaties en hun relaties Toezichtsvisie en toezichtsbeleid Het is van belang dat de minister in een toezichtsvisie formuleert welke (beleidsmatige) uitgangspunten hij heeft voor het toezicht op het departementale beleidsterrein. Uitgaande van die toezichtsvisie moet de toezichthouder voorafgaand aan het daadwerkelijke toezicht een toezichtsbeleid hebben geformuleerd, dat voldoende duidelijk en richtinggevend is voor de feitelijke uitvoering van het toezicht op de punten informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie.

18 Kaders voor toezicht en verantwoording 17 Toezichtsvisie Een toezichtsvisie is een visie waarin de minister aangeeft welke keuzes hij maakt en op welke overwegingen die keuzes zijn gebaseerd bij de vormgeving van toezicht op zijn beleidsterrein. Een toezichtsvisie hoeft niet altijd een departementsbrede visie te zijn. Het kan zijn dat een toezichtsvisie wordt geformuleerd per cluster van instellingen of voor afzonderlijke instellingen. In de toezichtsvisie komen de volgende punten aan de orde: de interpretatie van de wettelijke toezichtstaken; een analyse van de toezichtobjecten en hun omgeving, met aandacht voor specifieke risico s met het oog op de taakuitvoering en op de inning en besteding van publieke middelen (risicoinschatting); het karakter van het toezicht: - direct (de minister is de toezichthouder) of indirect (aparte toezichthouder die tussen de instelling en de minister staat, de minister houdt toezicht op de toezichthouder); - preventief (voorkomen van ongewenst geachte situaties) of repressief (corrigeren van ongewenst geachte situaties); - werend/negatief (bepaald handelen beletten of teniet doen) of sturend/positief (bevorderen van gewenste ontwikkelingen, aanwijzingen geven of bepaald handelen opleggen); het toezichtproduct (wat moet het toezicht opleveren). Toezichtsbeleid Toezichtsbeleid kan gezien worden als een jaarlijkse planning van de uitvoering van het toezicht. Het kan voor clusters van instellingen of voor afzonderlijke instellingen worden geformuleerd. Om tot een toezichtsbeleid te komen stelt de toezichthouder zijn doel vast en bepaalt hij hoe hij zijn toezicht daadwerkelijk gaat uitvoeren. Een risicoanalyse is daarbij een noodzakelijk instrument. Het toezichtsbeleid moet zich richten op concrete en toetsbare doelstellingen. In het toezichtsbeleid komen de volgende punten aan de orde: de prioriteiten in het toezicht; de hoofdlijnen van de wijze van informatieverzameling, de wijze van oordeelsvorming en het interventiebeleid; de in te zetten middelen; de regelmatige evaluatie van het toezichtsbeleid; de kosten-batenanalyse van de activiteiten. Door het vooraf vaststellen van een toezichtsvisie en een toezichtsbeleid, wordt een duidelijke richting gegeven aan het toezicht. Daarnaast verschaffen ze handvatten bij de evaluatie van de effectiviteit van het toezicht en het zonodig bijstellen daarvan. Ten slotte geeft het de instellingen zekerheid over wat hen te wachten staat Op elkaar afgestemde toezichtselementen In het externe toezicht moeten de elementen informatieverzameling, oordeelsvorming en interventie een plaats hebben en ze moeten goed op elkaar zijn afgestemd. Toezicht is een cyclisch proces. Die cyclus begint bij een instelling die transparant is over zijn functioneren en hierover informatie levert aan de diverse belanghebbenden, waaronder de minister en/of de toezichthouder. Vervolgens vormt de toezichthouder zich, aan de hand van vooraf vastgestelde normen, op basis van deze informatie een oordeel. Dit oordeel leidt al dan niet tot interventies van de toezichthouder. Om de cirkel weer rond te krijgen, is het van belang dat zowel het oordeel als de interventies input vormen voor het bepalen van aandachtsgebieden in de informatieverzameling. Om de toezichtketen goed te laten functioneren, moeten de verantwoordelijkheden en bevoegdheden van instelling, minister en/of toezichthouder duidelijk geregeld zijn. Als de drie toezichtselementen niet goed op elkaar zijn afgestemd, ontstaat het risico dat de toezichthouder zijn oordeel op de verkeerde informatie baseert. Effectief interveniëren in de organisatie is dan ook moeilijker.

19 18 Kaders voor toezicht en verantwoording We werken de drie elementen hieronder verder uit. Informatieverzameling Het moet voor de instelling duidelijk zijn welke informatie de toezichthouder verlangt. Bijvoorbeeld door de informatieverzameling vast te leggen in wettelijke voorschriften en/of in protocollen. Hierin is dan vastgelegd: de verantwoordingsplicht van de instellingen en de bevoegdheid van de toezichthouder tot het opvragen van aanvullende informatie. Bij de informatieverzameling kunnen we onderscheid maken tussen gebrachte informatie (rapportages e.d.) en gehaalde informatie (bijvoorbeeld onderzoek ter plaatse). Als de toezichthouder informatie gebruikt die de onderzochte organisatie levert, moet deze worden gevalideerd: is de informatie relevant, deugdelijk (dat wil zeggen: juist, volledig en betrouwbaar), conform voorschriften, tijdig, samenhangend en evenwichtig? Als de toezichthouder zelf informatie haalt, moet hij over voldoende bevoegdheden beschikken om de informatie te krijgen die nodig is voor de uitvoering van het toezicht. Ten slotte moet de informatieverzameling gericht zijn op het doel van toezicht. Het is van belang dat de toezichthouder zo goed mogelijk duidelijk maakt waarom hij bepaalde informatie wil hebben. Een veel gehoorde klacht van instellingen is dat zij veel informatie moeten aanleveren waarvan niet duidelijk is welk doel dat dient en waar het voor gebruikt wordt. Maar ook voor het functioneren van de toezichthouder zelf vooral voor zijn oordeelsvorming is een gerichte informatievraag belangrijk. Als je weet waarover je je een oordeel wilt vormen, weet je immers ook welke informatie je nodig hebt. Oordeelsvorming Het uiteindelijke oordeel wordt gezien als het toezichtproduct. Toezicht op instellingen op afstand van het Rijk dient als product op te leveren: de redelijke zekerheid dat de instelling de publieke taak naar behoren uitvoert, recht- en doelmatig met de daarmee gemoeide publieke middelen omgaat, en dit ook ordelijk en controleerbaar doet. Hoewel toezicht een continue activiteit is, moet de toezichthouder zich minimaal één keer per jaar, op basis van de opgeleverde informatie, een oordeel vormen of de instelling voldoet aan de gestelde eisen. Daarvoor dient hij te beschikken over een duidelijk normenkader met duidelijke criteria. Dit normenkader is vooraf afgestemd met de instellingen en wordt periodiek geactualiseerd. Goede concrete beoordelingscriteria vooraf voorkomen dat situaties willekeurig worden beoordeeld en geven de instellingen zekerheid. Als dit element niet goed is uitgewerkt, ontstaat bovendien het risico dat de toezichthouder teveel en niet doelgericht informatie verzamelt. Goede beoordelingscriteria zijn afgestemd op het doel van de instellingen en op eventuele aanvullende wettelijke voorwaarden en eisen. Wij zijn van mening dat ministers en toezichthouders jaarlijks aan het parlement verslag zouden moeten doen van hun bevindingen en oordelen over de instellingen waarop toezicht wordt gehouden. In dat verslag aan het parlement zouden de ministers hun oordelen over de besteding van de publieke middelen en over de taakuitvoering moeten integreren, ook als deze oordelen afzonderlijk door verschillende instanties (toezichthouders) worden gegeven. Als de afzonderlijke oordelen van verschillende toezichthouders niet worden samengevoegd tot één totaalproduct ontstaat immers het risico van overlap, blinde vlekken en een verlies van samenhang tussen prijs en kwaliteit. Ten slotte vinden wij het belangrijk dat de oordelen en de onderbouwing van de oordelen door de toezichthouder worden vastgelegd en gearchiveerd. Interventie Naar aanleiding van de informatieverzameling en het daaruit voortkomende oordeel moet eventueel kunnen worden bijgestuurd. Dit bijsturen hoeft niet in dezelfde handen te liggen als de informatieverzameling en oordeelsvorming. De informatieverzameling en oordeelsvorming kan bijvoorbeeld door een inspectie worden uitgevoerd en de interventie uiteindelijk door de minister. Het is zelfs mogelijk dat de strafrechter intervenieert. Het blijft echter wel van belang dat de interventie afgestemd is op de oordeelsvorming.

20 Kaders voor toezicht en verantwoording 19 Het moet zowel voor de instelling als voor de toezichthouder duidelijk zijn tot welke interventies (waaronder sancties) een actor bevoegd is. Ook moet duidelijk zijn welke interventies waar worden ingezet en of ze preventief of repressief zijn. Bovendien moeten de interventies effectief en proportioneel zijn. Het is ten slotte belangrijk dat de verschillende toezichthouders op één gebied hun interventies goed op elkaar afstemmen. Alle betrokken partijen mogen verwachten dat de effectiviteit en doelmatigheid van de interventies en/of sancties periodiek worden geëvalueerd door degenen die de interventies plegen. 3.3 Redeneerlijn verantwoording Voor verantwoording hanteert de Algemene Rekenkamer de volgende redeneerlijn: Een goede verantwoording aan de minister: geeft informatie op die punten waar de minister verantwoordelijk voor is; is opgesteld volgens de nadere regels van de minister of toezichthouder; bevat informatie die betrouwbaar, valide en relevant is. Door de verscheidenheid aan instellingen zullen overigens niet altijd alle uitgangspunten van toepassing zijn: zo gelden bijvoorbeeld de rechtmatigheidseisen niet wanneer er geen sprake is van het innen, beheren en besteden van publiek geld Informatie ten behoeve van ministeriële verantwoordelijkheid De minister vormt zich mede op basis van de publieke verantwoording door de instelling en het toezicht, een oordeel over het functioneren en presteren van de instellingen op afstand van het Rijk die publieke taken uitvoeren en/of publiek geld innen, beheren of besteden. Met deze informatie kan hij vervolgens verantwoording afleggen aan de Staten-Generaal. Het is voor de minister uiteraard van belang dat de verantwoordingsinformatie van deze instellingen in ieder geval die informatie bevat die de minister nodig heeft om zijn ministeriële verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. Wanneer instellingen op deze informatiebehoefte inspelen, blijft de verticale verantwoordingslast tot het strikt noodzakelijke beperkt Nadere regels van de minister Het is van belang dat de minister de benodigde informatie krijgt om een geïntegreerd totaalbeeld van zijn instellingen op afstand te kunnen opstellen. Hij of de toezichthouder moet daarom de bevoegdheid hebben om nadere regels te stellen aan de verantwoordingsinformatie van de instellingen. Het kan hierbij gaan om inhoudelijke en om procedurele regels. Inhoudelijk moeten de regels aansluiten op de onderwerpen waar de minister verantwoordelijkheid voor draagt en op het toezicht daarop. Procedurele regels kunnen betrekking hebben op de verschijningsdatum, frequentie en vorm van verantwoording. Ook deze regels moeten aansluiten op de ministeriële verantwoordelijkheid. De minister dient bijvoorbeeld op een vastgestelde datum zijn departementale verantwoording in te dienen. Voorbeeld: planning- en controlcyclus SUWI-organisaties In de planning- en controlcyclus van het Ministerie van SZW voor de aansturing van de SUWI-organisaties (CWI, BKWI, UWV, SVB en IB) is het hele scala aan afspraken met de SUWI-organisaties, de monitoring van deze afspraken en de verantwoording over deze afspraken opgenomen. Deze cyclus levert de volgende producten op: Meibrief. Elk jaar stuurt de minister vóór 1 mei de zogeheten meibrief naar de SUWIorganisaties. Hierin worden de kaders voor de afzonderlijke organisaties (indien mogelijk in de vorm van prestatie-indicatoren) weergegeven. Het gaat dan niet alleen om beleidsmatige en financiële kaders, maar ook om kaders voor de informatieverstrekking en de (verantwoordings)rapportage. (Concept)jaarplan. De organisaties dienen vóór 1 juli hun conceptjaarplan in bij de minister. De minister toetst het conceptjaarplan aan de meibrief. Vóór 1 oktober leggen de organisaties een definitief jaarplan ter goedkeuring voor aan de minister. De minister stelt vóór 1 december het budget van de organisaties vast.

21 20 Kaders voor toezicht en verantwoording Kwartaalverslagen. Uiterlijk zes weken na het verstrijken van een kwartaal leveren de organisaties een kwartaalverslag aan. In de kwartaalverslagen worden de tot dan behaalde resultaten gerelateerd aan de in het jaarplan gemaakte afspraken. De minister stuurt de kwartaalverslagen inclusief zijn oordeel daarover naar de Eerste en Tweede Kamer. Jaarverslag en jaarverantwoording. De organisaties sturen vóór 15 maart van het volgende jaar het jaarverslag en de jaarverantwoording naar de minister. De ministers sturen deze inclusief zijn oordeel door naar de Eerste en Tweede Kamer. (Bron: draaiboek planning- en controlcyclus SUWI-organisaties) Betrouwbare, valide en relevante informatie Alle verantwoordingsinformatie van de instellingen aan de toezichthouder dient betrouwbaar, valide en relevant te zijn. De instellingen zijn zelf verantwoordelijk voor de betrouwbaarheid van de informatie. In de verantwoording kan de instelling expliciet aangeven hoe zij deze aspecten van de verantwoordingsinformatie waarborgt. De minister moet na kunnen gaan hoe de informatie tot stand is gekomen. Het is dus van belang dat de minister goede afspraken maakt met de instellingen over de betrouwbaarheid en validiteit van de informatie. De accountant kan de betrouwbaarheid en validiteit van de verantwoordingsinformatie waarborgen door te oordelen over de totstandkoming van de informatie in het jaarverslag. De betrouwbaarheid van de financiële informatie wordt meegenomen in een rechtmatigheidsverklaring (zie over rechtmatigheid). De accountant zou ook een apart oordeel kunnen geven over de betrouwbaarheid van de niet-financiële informatie, zoals over kengetallen. Het is ook van belang dat de informatie relevant is. Dit is informatie die de toezichthouder nodig heeft om zich een oordeel te kunnen vormen en voor de minister om zich te kunnen verantwoorden aan de Staten-Generaal. De informatie kan op relevantie beoordeeld worden aan de hand van de criteria volledigheid, diepgang, actualiteit en tijdigheid. 3.4 Aandachtspunten bij invulling van toezicht en verantwoording De Algemene Rekenkamer heeft in onderzoeken en achtergrondstudies specifieke aandachtspunten genoemd waarop toezicht en verantwoording bij rechtmatigheid, bedrijfsvoering en prestaties moeten zijn gericht, wil het zinvolle en noodzakelijke informatie opleveren voor de minister en vervolgens ook voor de Staten-Generaal. We bespreken ze hieronder Toezicht op en verantwoording over rechtmatigheid Rechtmatigheidsverklaring of -mededeling Instellingen op afstand van het Rijk die omgaan met publiek geld, moeten over al hun publieke gelden dus zowel rijksbijdragen als premies en tarieven verantwoorden of deze rechtmatig geïnd en besteed zijn, dat wil zeggen: in overeenstemming met de betreffende wettelijke voorschriften. Wij zijn van mening dat de verantwoording over de rechtmatigheid in het jaarverslag dient te geschieden. Daarvoor zijn twee manieren mogelijk: een accountantsverklaring van de instellingsaccountant, waarin ook een rechtmatigheidsoordeel zit; een rechtmatigheidsmededeling van het bestuur van de instelling, die afgedekt wordt door een getrouwheidsverklaring van de instellingsaccountant. In beide gevallen moet de instelling beschikken over een door de toezichthouder of minister (veelal in overleg met de accountant) opgesteld controleprotocol. Uit het controleprotocol moet blijken op welke wijze, met welke diepgang en met welke reikwijdte (betrouwbaarheid en toleranties) de rechtmatigheid van de publieke uitgaven en ontvangsten moet worden getoetst. Een instelling moet een rechtmatigheidsverklaring of -mededeling overleggen, tenzij dit aantoonbaar ondoelmatig 5 is. 5 Dit is vooral het geval bij rwt s met een klein financieel of maatschappelijk belang.

22 Kaders voor toezicht en verantwoording 21 Rechtmatigheidsverklaring De minister van Financiën heeft in een algemeen overleg op 14 juni 2007 met de Tweede Kamer gezegd er naar te streven dat in 2007 alle rwt s (tenzij aantoonbaar ondoelmatig) een rechtmatigheidsverklaring hebben. De minister dient de informatie uit de rechtmatigheidsverklaring of mededeling te gebruiken voor het departementale jaarverslag. Daarvoor moet hij de kwaliteit van en de informatie in de verklaring of mededeling beoordelen en actie ondernemen wanneer deze onvoldoende is. Reviewbeleid Het uitvoeren van reviews is een belangrijk instrument van de minister om zekerheid te krijgen over de vraag of hij zich terecht kan baseren op de ontvangen rechtmatigheidsverklaringen of -mededelingen. Wij zijn dan ook van mening dat de minister dient te beschikken over een reviewbeleid. In de handreiking Reviewbeleid als sluitstuk van goed toezicht van het Ministerie van Financiën wordt ons standpunt onderschreven. De vaststelling van de uit te voeren reviews is primair de verantwoordelijkheid van het management (de beleidsdirecties) van het betreffende departement. Zij zijn ook verantwoordelijk voor de garantie dat door de instellingsaccountant aan de weten regelgeving is getoetst Toezicht op en verantwoording over prestaties Wij vinden het belangrijk dat instellingen die een publieke taak uitvoeren, jaarlijks verantwoording afleggen en verslag doen van hun activiteiten en de prestaties. Daarbij dienen de beleidsdoelstellingen zodanig te zijn geformuleerd dat de beoogde prestaties kunnen worden gemeten en afgezet tegen wat werd beoogd. Ook in de Kaderwet zbo s is bepaald dat een zbo in het jaarverslag de geleverde prestaties beschrijft (artikel 35). In het jaarverslag moet ook het gevoerde beleid over kwaliteitszorg beschreven zijn (artikel 18). toezichthouder aan te geven welke informatie hij van de instelling wenst te ontvangen. Afspraken over de informatieverstrekking dienen te zijn vastgelegd, bijvoorbeeld in een informatieprotocol. De toezichthouder dient inzicht te hebben in de mate waarin de geplande prestaties en effecten al dan niet bereikt zijn en wat de oorzaken zijn van achterblijvende resultaten. De informatie van de instelling over de prestaties dient door de toezichthouder te worden beoordeeld. Op basis van de beoordeling kunnen interventies plaatsvinden. In artikel 44a van de Comptabiliteitswet 2001 is voor rwt s en zbo s een actieve informatieplicht tot de minister geregeld: Zelfstandige bestuursorganen [ ] en rechtspersonen [ ] verschaffen aan Onze Minister periodiek informatie over de door hen te leveren en geleverde prestaties. Volgens de toelichting dienen de ministers deze informatie te gebruiken voor het toezicht op de uitvoering van wettelijke taken en voor hun eigen begroting en jaarverslag Toezicht op en verantwoording over bedrijfsvoering De bedrijfsvoering is allereerst een interne aangelegenheid van de instellingen. De ministers moeten echter wel in staat zijn aan de Staten-Generaal inzicht te verschaffen in de mate waarin de bedrijfsvoering van de instelling op relevante onderdelen op orde is. Dan gaat het om onderdelen die van belang zijn voor: de rechtmatigheid en doelmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van het publieke geld; de continuïteit van de te leveren prestaties; de kwaliteitsbewaking en de toegankelijkheid van de publieke dienstverlening; de borging van het publiek belang (zoals toegankelijkheid, leveringszekerheid, kwaliteitsbeheersing, betaalbaarheid en kostenbeheersing van publieke dienstverlening, het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik, en de garantie van de integriteit van bestuurders en medewerkers). De minister of toezichthouder zou, vanuit de ministeriële verantwoordelijkheid, een visie moeten hebben over welke prestaties hij in het kader van zijn toezicht geïnformeerd wenst te worden. De minister en/of toezichthouder moet met de instellingen afspraken maken over de te leveren prestaties en de daarmee te bereiken effecten. Daarbij dient de minister of

23 22 Kaders voor toezicht en verantwoording Bedrijfsvoering en het borgen van publiek belang In lijn met de visies van de SER en de WRR is de Algemene Rekenkamer van mening dat goed openbaar bestuur gediend wordt als de ministers benoemen welke aspecten van bedrijfsvoering van publiek belang zijn en daar expliciet toezicht op houden. Het verdient aanbeveling dat ministers per instelling of clusters van instellingen bepalen welke risico s er bestaan voor de borging van het publiek belang, in hoeverre bestaande checks-and-balances die risico s al afdekken en welke resterende risico s door het verticale toezicht gedekt moeten worden. Voor verdieping en goede afstemming verdient het aanbeveling de instellingen expliciet te betrekken bij het benoemen van elementen van publiek belang en bij de risico-analyse. 6 Over deze keuzes (relevantie, risico s en checksand-balances) is de minister verantwoording verschuldigd aan de Staten-Generaal. Uit een risicoanalyse moet blijken welke onderdelen van de bedrijfsvoering relevant zijn voor de minister of toezichthouder. De instelling is in beginsel zelf verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering en voor een goede verantwoording hierover. Het afgeven van een mededeling over de bedrijfsvoering, zoals beschreven in het Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering van het Ministerie van Financiën, is een goede manier. De zeer globale uitgangspunten van het Referentiekader Mededeling over de Bedrijfsvoering zijn: de mededeling moet aansluiten op de ministeriële verantwoordelijkheid; de ministeriële verantwoordelijkheid omvat mede de toezichtsrelatie met de instelling. 6 Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr.2, p. 56 en 68

24 Kaders voor toezicht en verantwoording 23 4 Intern toezicht 4.1 Redeneerlijn Intern toezicht is het toezicht op het bestuur door een orgaan binnen dezelfde organisatie. Intern toezicht bestaat, net als extern toezicht, uit de drie elementen: informatieverzameling, oordeelsvorming en eventueel interveniëren (zie ook hoofdstuk 3). Samen met extern toezicht, publieke verantwoording, kwaliteitszorgsystemen en andere prikkels tot presteren vormt het intern toezicht onderdeel van een samenhangend geheel van checks-and-balances dat de organisatie bij de les moet houden en het vertrouwen van de omgeving in het bestuur en de organisatie kan versterken. Intern toezicht kan op verschillende manieren worden ingevuld, bijvoorbeeld door een raad van toezicht, een raad van commissarissen of een raad van advies. Dit hoofdstuk is in principe beperkt tot het interne toezicht dat door een raad van toezicht wordt uitgeoefend, hoewel de in dit hoofdstuk beschreven uitgangspunten ook relevant zijn voor raden van commissarissen of raden van advies die qua taken en rolinvulling dicht tegen een raad van toezicht aanzitten. 7 Met betrekking tot intern toezicht door een raad van toezicht hanteert de Algemene Rekenkamer de volgende redeneerlijn. Een raad van toezicht: is onafhankelijk en deskundig; houdt integraal toezicht op grond van goede informatie; legt aan relevante betrokkenen op een betrouwbare wijze verantwoording af over zijn werkzaamheden; kan van belang zijn voor het verticale toezicht door de minister. In de volgende paragraaf worden deze algemene principes uitgewerkt in een aantal uitgangspunten voor het vormgeven van een raad van toezicht. 4.2 Uitwerking redeneerlijn Onafhankelijk en deskundig Onafhankelijk Wij vinden het belangrijk dat bestuur en toezicht zijn gescheiden. Een raad van toezicht moet zich daarom onafhankelijk kunnen opstellen ten aanzien van het bestuur (Algemene Rekenkamer, 2004a, p. 39). Voorbeeld van onafhankelijkheid Een raad van toezicht moet op onafhankelijke basis toezicht uitoefenen op het college van bestuur en voor dit college een goede gesprekspartner op het terrein van het strategische beleid zijn. Onafhankelijkheid is een absolute voorwaarde voor de raad van toezicht, omdat anders belangenverstrengeling kan optreden. Leden van raden van toezicht nemen zonder last en ruggespraak deel aan de raad en vertegenwoordigen geen achterbannen. Uit: Governance code BVE, januari 2006, p. 8. De onafhankelijkheid van de raad van toezicht kan op een aantal manieren worden gewaarborgd, namelijk door: een onafhankelijke positie. Dat kan door een duidelijke scheiding in taken en bevoegdheden tussen bestuur en toezicht aan te brengen. Het is van belang dat leden van de raad van toezicht geen ongewenste nevenfuncties, belangen of voorkennis hebben die hun onafhankelijkheid in gevaar zou kunnen brengen. 8 een onafhankelijke attitude. Onafhankelijkheid kan niet volledig in regels gevangen worden, het is ook een kwestie van houding: leden van een raad van toezicht moeten kritische vragen durven stellen en consequenties durven trekken als dat nodig is. een onafhankelijke oordeelsvorming. De raad van toezicht moet zich een onafhankelijk oordeel kunnen vormen over het functioneren van het bestuur. Een goede informatievoorziening is daarbij van cruciaal belang. In werken we dit punt verder uit. 7 Deze handreiking sluit hiermee aan bij het two tier model uit het bedrijfsleven waarbij bestuur en toezicht zijn gescheiden. Dit model is momenteel in het denken over governance in de publieke sector het meest gangbaar. Een andere in het internationale bedrijfsleven veel gangbaarder variant is het one tier model waarbij bestuur ( executives ) en toezicht ( non-executives ) in één orgaan zijn verenigd. 8 Dat kan bijvoorbeeld betekenen dat wordt geëist dat een toezichthouder in de vijf jaar voorafgaande aan zijn benoeming geen lid of bestuurder is geweest bij de instelling waar hij toezichthouder is.